2 Naturressursskatten - samordning og grunnlag

2.1 Bakgrunn

I Innst O nr 62 (1995-96) Innstilling fra finanskomiteen om skattlegging av kraftforetak, skriver flertallet, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre:

«Flertallet viser til at naturressursskatten er forutsatt utlignet på samme grunnlag som dagens produksjonsavgift. Dette innebærer bl.a. en gradvis innfasing over 15 år. En slik gradvis innfasing vil forhindre en for sterk skattebelastning på nye kraftverk. Innfasingen vil også kunne styrke incentivene til investeringer i kraftsektoren.

Flertallet har imidlertid merket seg at en slik gradvis innfasing også vil innebære at kommuner med nye kraftanlegg får en begrenset innbetaling av naturressursskatt de første årene.

Flertallet ber på denne bakgrunn departementet senest i Nasjonalbudsjettet 1997 å komme tilbake til Stortinget med utredning av ulike metoder for fastsettelse av de kraftavhengige inntektene for de aktuelle kommunene uten at eventuelle tiltak i vesentlig grad svekker investeringsincentivene.»

Problemstillingen ble drøftet i Nasjonalbudsjettet 1997. Det ble foreslått at naturressursskatten blir samordnet mot fellesskatten istedenfor mot grunnrenteskatten. Et slikt tiltak vil etter departementets vurdering isolert sett bidra til å bedre investeringsinsentivene, samtidig som det vil bidra til en større grad av likebehandling mellom kraftforetakene. En unngår dessuten en del praktiske problemer knyttet til å samordne naturressursskatten mot grunnrenteskatten på foretaksnivå, slik stortingsvedtaket forutsetter. I Nasjonalbudsjettet 1997 antydet departementet at en slik endring i samordningen kunne kombineres med en reduksjon i innfasingstiden for naturressursskatten til f eks 10 år.

I Nasjonalbudsjettet 1997 skriver departementet om virkningene på bl a investeringsinsentivene av å samordne naturressursskatten mot fellesskatten istedenfor mot grunnrenteskatten:

«Det er etter departementets syn visse problemer knyttet til den vedtatte modellen der naturressursskatten samordnes mot grunnrenteskatten. Problemene er dels knyttet til investeringsinsentivene og dels av praktisk karakter. På denne bakgrunn kan det være grunn til å vurdere en ordning der naturressursskatten i stedet samordnes mot fellesskatten. Som følge av at både grunnrenteskatten og fellesskatten er statlig, vil en slik omlegging ikke påvirke kommunenes inntekter fra kraftforetakene.

Samordning mot fellesskatten vil isolert sett innebære bedre investeringsinsentiver enn samordning mot grunnrenteskatten. Et marginalt lønnsomt kraftverk vil pr. definisjon ikke gi opphav til grunnrenteskatt, og hvis foretaket for øvrig ikke har tilstrekkelig grunnrenteskatt, vil foretaket følgelig heller ikke få noe fradrag for naturressursskatten i det marginale prosjektet. En samordning mot grunnrenteskatten kan derfor føre til at de marginalt lønnsomme investeringene får en effektiv ekstraskatt som følge av naturressursskatten, og bidra til at de blir privatøkonomisk ulønnsomme. For investeringer i prosjekter med grunnrente er sannsynligheten større for at det blir gitt fullt fradrag for naturressursskatten.

Selv et foretak med bare marginalt lønnsomme kraftverk vil betale overskuddsskatt, siden normalavkastningen på egenkapitalen vil beskattes i foretaket. Følgelig vil flere foretak kunne få fradrag for hele eller deler av naturressursskatten som en ny investering medfører. Fradrag mot fellesskatten vil derfor i mindre grad påvirke insentivene til å investere enn ved fradrag mot grunnrenteskatten.

Samordning mot fellesskatten vil dessuten i større grad likebehandle lite lønnsomme og svært lønnsomme kraftforetak. Ved fradrag mot grunnrenteskatten vil foretak som eier mange ulønnsomme eller lite lønnsomme kraftverk, ikke få fullt fradrag for naturressursskatten. Foretak som eier mange svært lønnsomme kraftverk, vil derimot alltid få fullt fradrag. Denne forskjellsbehandlingen blir mindre markant dersom fradraget skjer mot fellesskatten.»

Om de praktiske problemene knyttet til samordning av naturressursskatten mot grunnrenteskatten på foretaksnivå, skriver departementet i Nasjonalbudsjettet 1997:

«De praktiske problemene er knyttet til å samordne naturressursskatten mot grunnrenteskatten på foretaksnivå framfor på kraftverksnivå. Stortingets vedtak innebærer at samordningen skal skje på foretaksnivå. En slik løsning kan imidlertid gjøre det problematisk å beregne eiendomsskatten for det enkelte kraftverket. Eiendomsskatten skal beregnes på grunnlag av en taksert markedsverdi på det enkelte kraftverket. Denne markedsverdien reduseres som følge av at det skal betales grunnrenteskatt og naturressursskatt. Ettersom naturressursskatten skal samordnes mot grunnrenteskatten, vil imidlertid selskapene få dobbelt fradrag dersom begge skattene var fradragsberettiget fullt ut i grunnlaget for eiendomsskatten. Det ville ført til en betydelig reduksjon i eiendomsskatten til kommunene.

Det må derfor være det høyeste av naturressursskatten og grunnrenteskatten for det enkelte kraftverket som skal være fradragsberettiget i grunnlaget for eiendomsskatten. Dette høyeste beløpet viser den effektive belastningen av disse to skattene. Siden samordningen av naturressursskatten og grunnrenteskatten skal skje på foretaksnivå, er imidlertid en slik løsning neppe administrativt håndterlig. Først må samlet naturressursskatt og samlet grunnrenteskatt for alle kraftverkene summeres. Foretakene må deretter betale det høyeste beløpet. Ettersom det ikke er rimelig at foretakene skal få større fradrag i eiendomsskattetakstene enn det de faktisk betaler i samlet skatt i hvert enkelt år, må det deretter etableres en fordelingsnøkkel for å spre det høyeste av samlet grunnrenteskatt og samlet naturressursskatt tilbake igjen på kraftverksnivå. Samspillet mellom samordningen og taksten for eiendomsskatten vil dermed bidra til å gjøre ligningen svært komplisert.

Dette praktiske problemet elimineres imidlertid dersom naturressursskatten samordnes mot fellesskatten. Da vil samordningen skje på foretaksnivå uten at det påvirker eiendomsskatten, etter som det da naturlig vil være grunnrenteskatten som er fradragsberettiget i grunnlaget for eiendomsskatten.»

Etter departementets vurdering gjør en samordning av naturressursskatten mot fellesskatten det mulig å redusere innfasingsperioden for naturressursskatten uten at investeringsinsentivene i vesentlig grad svekkes. Departementet skriver i Nasjonalbudsjettet 1997:

«Dersom det gis fradrag mot fellesskatten, er det mindre behov for en innfasing av naturressursskatten over en såvidt lang tidsperiode som 15 år av hensyn til investeringsinsentivene. Sannsynligheten for et tilstrekkelig samordningsgrunnlag er da vesentlig større, slik at naturressursskatten ikke blir en effektiv skatt for foretaket. Ved å velge en kortere innfasingstid, eksempelvis over 10 år, kan en sikre større inntekter fra naturressursskatten også til kommuner med nyere kraftverk.»

Departementet presiserte at en slik endring av samordningen kan påvirke periodiseringen av statens skatteproveny, og dermed også kraftforetakenes skattebelastning:

«Valg av samordningsmodell påvirker til en viss grad periodiseringen av statens skatteproveny. Men etter som en eventuell negativ differanse skal kunne framføres mot framtidig betalt skatt, vil statens proveny over tid i mindre grad være avhengig av samordningsmodell. Dersom samordningen skal skje mot grunnrenteskatten, er det imidlertid mulig at noen foretak ikke får utnyttet fradraget for naturressursskatten fullt ut selv på lang sikt.

Ved en kraftpris på 16,5 øre/kWh og 15 års innfasing, kan beregningene tyde på at staten isolert sett kan få noe høyere samlede skatteinntekter på kort sikt hvis samordning skjer mot fellesskatten framfor mot grunnrenteskatten. Det skyldes at anslagene for samlet proveny fra fellesskatten er lavere enn samlet proveny fra grunnrenteskatten, før en tar hensyn til virkningen av samordning mot naturressursskatten. Det er imidlertid likevel ikke opplagt at provenyvirkningene er særlig forskjellige selv på kort sikt. Trolig vil en del foretak ha lavere grunnrenteskatt enn fellesskatt som følge av at de eier få svært lønnsomme kraftverk og følgelig få større fradrag ved samordning mot fellesskatten enn mot grunnrenteskatten. Denne virkningen er det ikke tatt hensyn til i disse beregningene. Videre vil en reduksjon i innfasingstiden for naturressursskatten til f.eks. 10 år isolert sett trekke i retning av å redusere statens inntekter, fordi naturressursskatten da blir høyere. Over tid er dessuten provenyvirkningene små ettersom en eventuell negativ differanse skal kunne framføres mot framtidig skatt. Disse forholdene skulle tilsi at kraftforetakene har større muligheter for å få fullt fradrag for naturressursskatten ved samordning mot fellesskatten enn ved samordning mot grunnrenteskatten.»

2.2 Finanskomiteens merknader

I Budsjett-innst S I (1996-97) om Nasjonalbudsjettet 1997 uttaler finanskomiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, om departementets redegjørelse vedrørerende samordning av naturressursskatten:

«Flertallet viser til at komiteens flertall i Innst. O. nr. 62 (1995-96) la til grunn at samordning av naturresursskatten i sin helhet skulle skje mot grunnrenteskatten. Flertallet vil understreke at naturressursskatten må betraktes som en kommunal andel av grunnrenten i kraftverkene, og at det prinsipielt sett ville vært korrekt å samordne naturressursskatten med grunnrenteskatten. Flertallet viser til at departementet anfører viktige praktiske innvendinger mot dette, og at departementet foreslår at naturressursskatten samordnes med fellesskatten. Flertallet har videre merket seg at departementet er av den oppfatning at samordning med fellesskatten vil være bedre i forhold til investeringsincentivene. Flertallet slutter seg til disse vurderingene og mener det derfor er hensiktsmessig at samordningen av naturressursskatten skjer med den statlige fellesskatten.

Flertallet mener videre at innfasingsperioden bør settes til 7 år for å beskytte de berørte kommunenes skattegrunnlag.

Flertallet viser til brev fra departementet til Meløy kommune den 23. oktober 1996 hvor departementet gjør rede for at spørsmålet om det i tilfeller hvor eldre kraftverk innlemmes i nyere verk eller hvor eldre kraftverk opprustes, vil bli vurdert etter at forskriftene for naturressursskatten er vedtatt. Flertallet legger til grunn at en slik praksis i hovedsak må ta utgangspunkt i at en ikke skal starte innfasingen på nytt for kraft fra eldre kraftverk.»

2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til de vurderingene som ble gjort i Nasjonalbudsjettet 1997, jf avsnitt 2.1. Departementet viser også til merknaden i Budsjett-innst S I (1996-97) fra flertallet i finanskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, jf avsnitt 2.2. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om at naturressursskatten samordnes mot fellesskatten. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-2 nr 4. Det vises i den forbindelse også til forslag om endring av skatteloven § 19 A-4 nr 7.

Departementet viser videre til vurderingene i Nasjonalbudsjettet 1997 knyttet til å kombinere en endring av samordningen med en reduksjon i innfasingsperioden for naturressursskatten, jf avsnitt 2.1. Departementet viser også til merknaden i Budsjett-innst S I (1996-97) fra flertallet i finanskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, jf avsnitt 2.2. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om at innfasingsperioden for naturressursskatten settes til 7 år. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-2 nr 2.

I Nasjonalbudsjettet 1997 ble det bl a vist til de praktiske problemene som oppstår ved beregning av eiendomsskatten når naturressursskatten samordnes mot grunnrenteskatten. Problemene består i at det i så tilfelle måtte være det høyeste av samlet naturressursskatt og samlet grunnrenteskatt på foretaksnivå som skulle danne utgangspunkt for fradraget i eiendomsskatten på det enkelte kraftverk. Det ble vist til at dette ville bli administrativt uhåndterlig. Dette problemet vil derimot ikke oppstå ved samordning mot fellesskatten, da det i så tilfelle vil være naturlig at kun grunnrenteskatten er fradragsberettiget i grunnlaget for eiendomsskatten. På denne bakgrunn foreslår derfor departementet at beregningsgrunnlaget for eiendomsskatten endres, slik at naturressursskatten ikke er fradragsberettiget i grunnlaget for eiendomsskatten. Det vises til utkast til skatteloven § 37 tredje ledd tredje punktum.

Departementet viser til omtalen i Nasjonalbudsjettet 1997, der det påpekes at en slik omlegging vil påvirke periodiseringen av statens skatteinntekter og dermed også av kraftforetakenes skattebetalinger. Dersom samlet naturressursskatt for et foretak er høyere enn samlet fellesskatt, kan imidlertid differansen framføres og samordnes mot framtidig fellesskatt. Dette vil innebære at de provenymessige virkningene for kraftforetakene over tid vil bli små sammenlignet med samordning mot grunnrenteskatten.

Dersom det er en slik negativ differanse mellom fellesskatten og naturressursskatten, vil differansen framstå som en forskuddsbetalt skatt fra kraftforetakene til staten. I Innst O nr 62 (1995-96) framgår det ikke om det skal beregnes rente på et eventuelt framført beløp. Departementet viser til at det er vedtatt rentekompensasjon bl a når negativ grunnrenteinntekt framføres. På denne bakgrunn foreslår departementet at den eventuelle merskatten et kraftforetak må betale som følge av at fellesskatten er lavere enn naturressursskatten, skal kunne framføres med rente, som fastsettes av departementet i forskrift. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-2 nr 4.

I Nasjonalbudsjettet 1997 skriver departementet videre om betalingen av naturressursskatten:

«Departementet vil peke på at Stortingets vedtak om å videreføre produksjonsavgiften i 1997, forutsetter at naturressursskatten betales etterskuddsvis. Dersom både produksjonsavgiften og naturressursskatten påløper og skulle betales i 1997, ville de samlede skatteinnbetalingene fra kraftforetakene bli svært høye når de i tillegg skal betale inntekts- og (for de offentlig eide kraftforetakene) formuesskatten som påløper i 1996. Etter departementets vurdering er det i alle tilfelle mest hensiktsmessig at naturressursskatten behandles på linje med de øvrige skattene fra kraftforetakene. Departementet antar at dette også er i tråd med Stortingets vedtak om at naturressursskatten skal hjemles i skatteloven, jf. også § 19 A-2 nr. 5, der det fastsettes at ligningsloven og skattebetalingsloven skal gjelde ved utligning og betaling av naturressursskatten. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at dette innebærer at naturressursskatten, på samme måte som de øvrige skattene på kraftforetaket etter det nye skattesystemet, første gang forfaller til betaling i 1998.»

Finanskomiteen hadde ingen merknader til dette punktet i Budsjett-innst S I (1996-97). Departementet legger derfor til grunn at naturressursskatten skal være etterskuddspliktig.

Ved betaling av naturressursskatten kommer skattebetalingslovens regler til anvendelse, jf skatteloven § 19 A-2 nr 5. Trolig vil de fleste kraftforetak allerede i utgangspunktet være etterskuddspliktige etter skattebetalingslovens system, og bare et fåtall vil være forskuddspliktige, jf skattebetalingsloven §§ 1 og 2. Departementet legger imidlertid til grunn at naturressursskatten bør være etterskuddspliktig for alle skattytere. Dette kan gjennomføres ved bestemmelser i forskrift til skatteloven § 19 A-2 nr 6, jf nr 5. Departementet tar sikte på å fastsette slik forskrift. Dette vil innebære at naturressursskatten for alle kraftforetak forfaller til betaling første gang i 1998, jf skattebetalingsloven § 27.

Departementet viser til at flertallet i finanskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, i sin merknad i Budsjett-Innst S I (1996-97) sier at en i hovedsak ikke bør starte innfasingen på nytt for å beregne naturressursskatt fra eldre kraftverk som innlemmes i nyere verk eller hvor eldre kraftverk opprustes. Departementet vil legge dette til grunn i arbeidet med forskriftene for naturressursskatten. Betydningen av dette er imidlertid svekket noe som følge av at innfasingstiden foreslås redusert fra 15 til 7 år.