12 Ny finansieringsordning

12.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 3 mottar kommunen, som er ansvarlig for norskopplæringen, i dag særtilskudd fra staten for å finansiere opplæringen. Det gis tilskudd per undervisningstime og per deltaker per time. For 2004 er satsen 413 kr per opplæringstime, og 22 kr per deltakertime. Kommuner med i gjennomsnitt 10 deltakere per gruppe per time vil dermed få utbetalt 633 kr per undervisningstime.

Ettersom dagens tilskudd gis per gjennomført opplærings- og deltakertime, har kommunene ikke noe økonomisk incentiv til å utvikle opplæringsmetoder som sikrer et kvalitativt godt tilbud og stimulerer til god faglig progresjon. Mange kommuner tilbyr da også få opplæringstimer per gruppe per år, noe som kan hindre progresjonen. Manglende progresjon fordyrer tilbudet til norskopplæring på sikt. Mange deltakere faller fra før de når et tilfredsstillende språklig ferdighetsnivå. Manglende progresjon og svak gjennomstrømming skyldes flere forhold, men utformingen av dagens tilskuddsordning har trolig også bidratt til dette.

12.2 Høringsnotatet

I tråd med prinsippet om at rammefinansiering bør være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren, foreslås det i høringsnotatet at opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal finansieres som rammetilskudd gjennom kommunenes inntektssystem. Videre anbefales det at midlene fordeles etter antall innvandrere i målgruppen i kommunen, og at innvandrere fra ikke-vestlige land vektes dobbelt i forhold til innvandrere fra vestlige land. Forslaget innebærer en årlig opptrapping av rammetilskuddet i fem år, det vil si fra og med 2005 til og med 2009, i tråd med at flere innvandrere kommer inn under den nye ordningen.

For å gi dem som ikke vil omfattes av rett og plikt til norskopplæring rimelig tid til å ta ut opplæring, og samtidig gi kommunene en gradvis overgang til ny finansieringsordning, foreslås dagens tilskuddsordning beholdt i fem år fra og med 2005 for personer som ankom landet før 1. januar 2005.

12.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene er positive til forslaget om å innlemme tilskuddet til norskopplæring i kommunenes rammetilskudd. En del av høringsinstansene som i prinsippet er enige i at rammefinansiering bør være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren, ønsker likevel å beholde et øremerket tilskudd til norskopplæringen. Flere foreslår som et alternativ at gjeldende ordning med øremerket tilskudd forbedres, slik at tilskuddet dekker kommunenes samlede utgifter fullt ut.

Ett av de oftest forekommende argumentene mot forslaget om rammefinansiering, er at norskopplæringen vil måtte konkurrere om ressurser med andre lovpålagte oppgaver i kommunen. Det er en fare for at norskopplæringen ofte vil tape i denne konkurransen og at tilbudet om norskopplæring svekkes i forhold til dagens ordning. Flere instanser viser i denne sammenheng til erfaringene med grunnskoletilbudet for minoritetsspråklig ungdom i alderen 16 - 20 år. Det påpekes at kommunene lett vil ha et hovedfokus på de 300 timene med opplæring som er foreslått rettighetsfestet, og at opplæring ut over 300 timer ikke vil få nødvendig prioritet.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag påpeker at ved utformingen av finansieringsordningen er det viktig å legge opp til mekanismer som fører til kostnadseffektive løsninger i kommunene, at målgruppen får et tilbud som er kvalitativt godt, slik at målgruppen lykkes i opplæring. Fylkesmannen viser til at erfaringene med grunnskoletilbudet for minoritetsspråklig ungdom 16-20 år bør trekkes inn i denne sammenhengen. Etter at øremerkingen av tilskudd til grunnskoleopplæring ble fjernet, har tilbudet blitt tatt bort en rekke steder i fylket. Selv om rettighetene nylig er formulert på nytt (opplæringslovens kapittel 4A), er aktiviteten på dette område i kommunene sett under ett svært lavt.

Flere instanser, herunder Kommunenes Sentralforbund (KS), påpeker at rammetilskuddet ikke vil fange opp de raske svingningene i aktiviteten som kjennetegner norskopplæringen. Raske svingninger i bosetting av flyktninger, tilflytting av folk fra utlandet, samt tilflytting av folk fra andre kommuner, gjør at målgruppen kan øke sterkt i løpet av ett år i enkelte kommuner. Med et rammetilskudd vil det således ikke være mulig å sikre kompensasjon for endringer i løpet av året. Det påpekes videre at tilskuddet slik det er foreslått, ikke tar hensyn til at innvandrere er en svært sammensatt gruppe. Målgruppens behov for undervisning kan variere fra 300 timer til 3000 timer. KS mener at en fordeling av disse midlene innenfor den generelle rammefinansieringen vanskelig vil kunne fange opp de enkelte kommuners utgifter. KS påpeker også at det er spesielt uheldig å legge om fra en refusjonsordning til rammefinansiering samtidig med innføring av den nye introduksjonsloven. Rammefinansieringen vil måtte baseres på en lavere aktivitet enn man kan forvente når introduksjonsloven blir obligatorisk for alle kommuner 1. september 2004.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) advarer også mot omlegging av dagens tilskuddsordning for norskopplæring. NHO uttaler:

«NHO er prinsipielt for at kommunen selv disponerer sine midler etter lokale prioriteringer. På dette ene området mener vi imidlertid at midlene ikke bør inngå i den kommunale rammen fordi det kan stimulere til økt fremmedfrykt og rasistiske holdninger når kommunen må prioritere norskopplæring for innvandrere opp mot andre lovpålagte oppgaver.»

Enkelte instanser ser en fare for at omlegging av dagens tilskuddsordning slik det er foreslått i høringsnotatet, kan føre til en svekkelse av den kompetanse som voksenopplæringen i kommunene har opparbeidet. Dette fordi private aktører vil innta markedet. Det er uheldig dersom finansieringen presser kommunene til å kjøpe billige løsninger framfor å benytte den etablerte voksenopplæringen i kommunene. Det påpekes også at departementet må være oppmerksom på at interkommunalt samarbeid gjør at vertskommuner mottar det totale tilskuddet for flere kommuner, og at det må tydeliggjøres overfor kommunene hva som er med i beregningsgrunnlaget til den enkelte kommune, slik at interkommunalt samarbeid lett kan videreføres.

12.4 Departementets vurdering

Dagens finansieringsordning for norskopplæring for voksne innvandrere er ikke tilfredsstillende. Det er behov for å forenkle finansieringsordningen og gjøre den mer resultatorientert, samtidig som det er nødvendig med en effektivisering av opplæringen, dvs. økt kvalitet, progresjon og resultatoppnåelse. For å oppnå kostnadseffektivitet mener departementet at det er sentralt at kommunen som har ansvar for norskopplæringen, også har ansvaret for å finansiere denne, slik at effektiviseringsgevinster som oppnås lokalt også beholdes lokalt. Ved rammefinansiering vil et overskudd som oppnås gjennom en mer rasjonell drift, tilfalle kommunen. Rammefinansiering kan også gi et incentiv til økt bruk av alternative opplæringsmetoder, herunder IKT i opplæringen, siden tilskuddet til kommunen ikke lenger vil være avhengig av hvordan kommunen organiserer opplæringen. Rammefinansiering legger også til rette for at kommunene kan foreta reelle prioriteringer, slik at beslutninger om tjenesteyting i stor grad kan tas lokalt og tilpasses befolkningens behov. Et visst handlingsrom er også en forutsetning for et levende lokaldemokrati og en fornuftig fordeling av tjenester.

Ved rammefinansiering vil norskopplæringen imidlertid i større grad måtte vurderes i sammenheng med ressursbehovet i forhold til andre lovpålagte oppgaver i kommunen. Siden det etter dagens tilskuddssystem gis tilskudd i henhold til gjennomførte undervisnings- og deltakertimer, gis også kommunene en større grad av sikkerhet for utgiftsdekning. Et særtilskudd vil i tillegg raskere kunne tilpasses økt/redusert innvandring og størrelsen på målgruppen i den enkelte kommune.

Som nevnt ovenfor er det etter departementets vurdering behov for å revidere dagens tilskuddsordning. På bakgrunn av dette og høringsinstansenes syn, har departementet kommet til at en bør videreutvikle tilskuddsordningen til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Departementet går derfor inn for en omlegging av dagens øremerkede tilskudd til en per capita-basert tilskuddsordning. Kommunene vil da motta tilskudd etter en enhetlig satsstruktur, uavhengig av hvordan tilbudet organiseres i den enkelte kommune. Kommunene vil stå friere enn hva tilfellet er i dag med hensyn til bruken av midlene. På den annen side er det etter departementets vurdering viktig å gi klare holdepunkter ved vurderingen av den enkelte deltakers behov for opplæring ut over de rettighetsfestede 300 timene. Departementet vil derfor presisere hva som skal vektlegges for at vedkommende kan få mer enn 300 timer som er rettighetsfestet, jf. kapittel 8.6.3. Departementet foreslår også at de overordnede målsettingene for opplæringen skal kunne gis som forskrift.

En omlegging av tilskuddsordningen vil kreve en del utredningsarbeid. I tråd med høringsuttalelsene, vil departementet ved utforming av ny tilskuddsordning legge vekt på at innvandrere er en svært sammensatt gruppe, og at målgruppens behov for undervisning vil variere. Departementet ser også at utgifter per deltaker kan variere mellom store og små kommuner. Departementet tar sikte på at forslag til ny tilskuddsordning skal kunne iverksettes fra det tidspunkt en ny ordning med rett og plikt til norskopplæring trer i kraft. Dersom den nye ordningen skal tre i kraft 1. januar 2005, vil forslag til ny tilskuddsordning bli lagt fram i St.prp. nr. 1 (2004 - 2005). Departementet vil også komme tilbake med en omtale av en ny tilskuddsordning i Kommuneproposisjonen for 2005. Dagens tilskuddsordning vil gjelde inntil en ny tilskuddsordning er på plass. Videre vil dagens tilskuddsordning bli beholdt i fem år fra det tidspunkt rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap blir innført, for at de grupper som ikke blir omfattet av ny ordning skal få en rimelig tid til å gjennomføre norskopplæring.

Selv om departementet nå foreslår å utvikle en ny tilskuddsordning for norskundervisningen, har departementet fortsatt som målsetting at tilskuddet skal legges inn i rammetilskuddet etter at reformen har virket i noen år.