4 Ordninger i andre land
4.1 Innledning
Flere land i Europa har innført ordninger med språkopplæring for innvandrere. Ordningenes innhold og omfang varierer fra land til land. I dette kapitlet gis det en kort framstilling av hovedlinjene i noen utvalgte lands ordninger med språkopplæring for innvandrere. Utvalget er gjort ut fra hvilke land det er naturlig å sammenligne seg med, og hvis ordninger kan gi nyttige innspill til debatten i Norge.
4.2 Sverige
I Sverige har innvandrere over 16 år som ikke har kunnskaper i svensk, norsk eller dansk, rett til gratis opplæring i svensk. Deltakelse i opplæringen er frivillig. Asylsøkere er unntatt fra denne rettigheten. Den enkelte innvandrer som omfattes av ordningen har rett til opplæring opp til et definert nivå (sfi-nivå). Retten er således ikke begrenset til et bestemt antall timer med språkopplæring, og den er heller ikke begrenset i tid. Bostedskommunen har plikt til å legge til rette for språkopplæringen. Dette skal skje senest tre måneder etter at innvandreren er innført i folkeregistret som bosatt i kommunen.
Målet for opplæringen er at alle skal nå et visst nivå, sfi-nivået. I utgangspunktet er 525 timer retningsgivende for hvor mange timer den enkelte trenger for å nå dette nivået. Den enkelte kan imidlertid ta ut flere timer enn dette, avhengig av individuelle forutsetninger. Den enkelte har rett til fortsatt opplæring så lenge vedkommende gjør framskritt og har forutsetninger for å lære. For å legge bedre til rette for individuell læring, er opplæringen differensiert etter hvilket nivå den enkelte er på, og det finnes tre forskjellige planer for ulike grupper deltakere.
Sverige har også en introduksjonsordning som har likhetstrekk med den norske introduksjonsordningen. I Sverige er det imidlertid opp til kommunene å avgjøre om de vil anvende ordningen. Hovedmålgruppen for introduksjonsordningen i Sverige er flyktninger. Kommuner som har valgt å anvende ordningen, kan legge deltakelse i språkopplæring inn i en introduksjonsavtale mellom den enkelte og kommunen. Deltakelse i introduksjonsprogram er ikke obligatorisk. Ordningen gir imidlertid den enkelte kommune adgang til å gjøre utbetaling av stønad til livsopphold betinget av deltakelse i introduksjonsprogram.
Språkopplæringen for innvandrere finansieres gjennom den generelle rammeoverføringen fra staten til kommunene og et eget øremerket statstilskudd til integrering av flyktninger som også er ment å dekke utgifter til språkopplæringen for denne gruppen.
I september 2003 ble det lagt fram en statlig utredning om svenskopplæringen. Utredningen gjennomgår alle aspekter ved svenskopplæringen og kommer med flere forslag. Det anbefales at svenskopplæringen for innvandrere legges inn som en del av den ordinære kommunale voksenopplæringen, blant annet for bedre å kunne legge til rette for kombinasjoner av svenskopplæring og arbeid eller annen opplæring. Dette vil også resultere i at aldersgrensen for svenskopplæring heves fra 16 til 20 år. Det å heve aldersgrensen krever at man finner andre tiltak for innvandrerungdom som ikke kan svensk. Utredningen viser til behovet for bedre vurdering av den enkelte innvandrers forkunnskaper og oppfølging gjennom individuelle studieplaner. Det er også ønskelig med et tettere samarbeid mellom svenskopplæring og arbeidsmarkedspraksis. I enda større grad enn i dag bør for eksempel høyt utdannede innvandrere kunne ta sin svenskopplæring i et høyskolemiljø. Utredningen foreslår videre at man bør se nærmere på muligheten for å gi opplæring i samfunnsfag og arbeidsliv på deltakernes morsmål. Utredningen mener dagens finansieringsordning bør endres. På lengre sikt bør alle midlene til svenskopplæring legges inn i den generelle rammeoverføringen.
I Sverige stilles det verken vilkår om deltakelse i svenskopplæring eller krav om at søkeren har svenskkunnskaper, for å kunne erverve svensk statsborgerskap.
4.3 Danmark
I mai 2003 vedtok Folketinget en ny lov om danskutdannelse for voksne utlendinger. Loven trådte i kraft 1. januar 2004. Lovens formål er å styrke danskopplæringen og å bidra til en bedre tilrettelegging for en fleksibel kombinasjon av danskopplæring, utdanning og arbeid. Loven bestemmer blant annet at det skal avholdes sentralt fastsatte prøver som avslutning av opplæringen, og gir kommunene anledning til å benytte også andre kurstilbydere enn de kommunale språksentrene.
Kommunen er ansvarlig for å tilby danskopplæring til alle voksne innvandrere som er registrert som bosatt i kommunen. I utgangspunktet gjelder tilbudet personer over 18 år, men yngre personer kan også delta hvis det ikke finnes andre passende undervisningstilbud. Under visse betingelser kan også danske statsborgere få slik danskopplæring. Tilbudet om språkopplæring gjelder i tre år fra starttidspunktet på opplæringen, men det gis forlenget frist for personer som har vært syke, gravide eller i ordinær jobb.
Danskopplæringen er inndelt i tre spor, og innvandreren plasseres på et spor på grunnlag av vedkommendes utdanningsbakgrunn. Hvert spor har et omfang tilsvarende 1 1/2 år, og det er mulig å bytte spor underveis.
Etter den danske integrasjonsloven skal kommunen tilby introduksjonsprogram til innvandrere som er bosatt i kommunen og som har fått innvilget politisk asyl, oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller oppholdstillatelse av særlige grunner, samt til familiegjenforente med personer som har fast opphold i Danmark. Personkretsen avgrenses mot nordiske, EU- og EØS-borgere.
Danskopplæringen er ett av tiltakene i introduksjonsprogrammet, og deltakelse i dette programmet er en forutsetning for å få introduksjonsstønad. Deltakelse i introduksjonsprogrammet er ikke obligatorisk, men en innvandrer som tilbys program, kan ikke velge sosialhjelp framfor deltakelse i programmet. Gjennomført introduksjonsprogram og bestått språkprøve er også vilkår for å få permanent oppholdstillatelse.
Språkopplæringen er vederlagsfri for innvandrere som omfattes av integrasjonsloven, mens det kan kreves at andre innvandrere betaler for opplæringen.
Staten yter et grunntilskudd til finansiering av generelle utgifter knyttet til integrering av personer som omfattes av integrasjonsloven. I tillegg refunderer staten 75 prosent av kommunens utgifter til integrering. Kommunene får også særskilte tilskudd til de forskjellige aktivitetene som inngår i den enkeltes introduksjonsprogram. For eksempel utløser deltakelse i språkkurs et månedlig tilskudd, der størrelsen avhenger av antall undervisningstimer. Språkopplæring av andre grupper (personer som ikke omfattes av integrasjonsloven) utløser også statstilskudd. Regjeringen har imidlertid signalisert at den ønsker å gjøre tilskuddet om til et rent resultattilskudd innen 2007.
I Danmark er det et vilkår for å erverve dansk statsborgerskap at søkeren dokumenterer danskkunnskaper og kjennskap til danske samfunnsforhold, kultur og historie. Slik kunnskap dokumenteres ved beståtte prøver fra danskopplæringen, eller vitnemål fra grunn- eller videregående skole. Det er gjort unntak for blant annet psykisk syke og torturofre.
4.4 Finland
Integrering av nyankomne innvandrere i Finland reguleres av lag om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande, som trådte i kraft 1. mai 1999. Innvandrere har rett til å få utarbeidet en integreringsplan i det de registrerer seg som arbeidsløse eller søker sosialhjelp til livsopphold. Innvandrere som følger en integreringsplan og som har behov for økonomisk hjelp til livsopphold, får utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstønad. Innvandrere har på sin side plikt til aktivt å medvirke til å kvalifisere seg for å komme ut i arbeid.
Personkretsen omfatter alle personer som har flyttet til Finland og som har en hjemkommune i landet. Personkretsen avgrenses ikke etter statsborgerskap, og således kan også finske borgere delta i introduksjonsprogram. For å være omfattet av loven er det et vilkår at vedkommende har fått permanent oppholdstillatelse.
Integreringsplanen skal ha som mål å gi innvandreren kunnskaper og ferdigheter som vedkommende vil trenge for å komme ut i arbeidslivet og for å kunne fungere i samfunnet. Den kan for eksempel inneholde språkstudier og andre studier, voksenopplæring og arbeidspraksis. Retten til integreringsplan gjelder i høyst tre år, regnet fra den dato innvandreren registreres i sin første hjemkommune. Loven forutsetter at integreringsplanen utarbeides gjennom en avtale mellom kommunen, arbeidsmyndighetene og den enkelte innvandrer.
Den finske loven betinger rett til å få utbetalt økonomisk stønad av at den enkelte aktivt deltar i de tiltak som integreringsplanen inneholder. Det gjøres trekk i stønaden dersom deltakeren er fraværende uten legitim grunn. Det pågår for tiden et arbeid med en lovendring, som kan innbære endringer i den økonomiske støtten.
Etter den finske loven er det bostedskommunen som er ansvarlig for integrering av innvandrere, og kommunen mottar et generelt statlig tilskudd til finansiering av sin mottaks- og integreringsvirksomhet. I tillegg refunderer staten bestemte kostnader som kommunen pådrar seg i forbindelse med integreringsarbeidet ved mottak av flyktninger.
Det er ingen sanksjoner for manglende deltakelse knyttet til utlendingslovgivningen. Ansvaret for språkopplæring av personer som ikke anses som arbeidssøkende, ligger hos Utdanningsministeriet og kommunene.
I Finland er det innført et vilkår om språkkunnskaper i den nye statsborgerloven som trådte i kraft 1. juni 2003. Det kreves at søkeren må kunne beherske finsk eller svensk muntlig og skriftlig for å erverve finsk statsborgerskap.
4.5 Nederland
Som et av de første landene i Europa innførte Nederland i 1998 obligatorisk introduksjonsprogram for innvandrere. Formålet med ordningen er å legge til rette for at innvandrere så raskt som mulig kan bli selvhjulpne. Introduksjonsprogrammet består av en språkdel, en samfunnsdel og en arbeidstreningsdel.
Ordningen omfatter innvandrere over 18 år som er fra ikke-vestlige land og nederlendere født utenfor Nederland (særlig innbyggere fra De nederlandske antillene i Karibia). Arbeidsinnvandrere og personer med midlertidig opphold er unntatt fra ordningen. I tillegg omfatter ordningen 16- og 17-åringer som faller utenfor det vanlige skolesystemet.
Loven gir den enkelte kommune ansvar for å gjennomføre introduksjonsprogrammene, mens staten står for finansieringen gjennom et statlig tilskudd. Midlene fordeles på kommunene på grunnlag av antall deltakere i introduksjonsprogram.
Innen seks uker etter innvilget oppholdstillatelse skal innvandreren melde seg i kommunen for å gjennomføre en kartlegging av behovet for deltakelse i introduksjonsprogram. Dersom vedkommende har behov for deltakelse, skal programmet starte innen fire måneder. Innvandreren kan også søke om utsettelse eller fritak fra programmet. Utsettelse kan gis for opptil ett år om gangen.
Deltakelse i introduksjonsprogram er obligatorisk og gratis. Hoveddelen av programmet er språkopplæring. Det gis også opplæring i samfunnskunnskap og en orientering om arbeidslivet. Innen ett år skal opplæringen avsluttes med en test. Etter testen kan opplæringen forlenges med inntil et halvt år. Programmet skal være individuelt tilrettelagt, og gjennom hele perioden skal innvandreren følges opp med veiledning og råd fra den ansvarlige i kommunen. Opplæringen kan kombineres med andre tiltak som arbeidstrening/arbeidsutplassering. Hvis ikke personen gjennomfører programmet, kan kommunen redusere sosialhjelpen, eventuelt ilegge bøter.
Gjennomført introduksjonsprogram er en forutsetning for å få permanent oppholdstillatelse. Innvandreren kan søke om slik tillatelse etter fem år.
Kunnskaper i nederlandsk språk og om samfunnet er i Nederland et vilkår for å erverve nederlandsk statsborgerskap. Kunnskapen prøves gjennom en standardtest.
Nederland er i ferd med å gjennomføre flere endringer i dagens ordninger. Fra november 2004 må personer som på frivillig basis (ikke flyktninger) innvandrer til Nederland, bestå en språk- og samfunnsfagstest før de får visum med formål å søke permanent oppholdstillatelse. Det er ennå ikke avklart hvilke land ordningen skal gjelde, men ordningen vil ikke gjelde EØS-land og USA. Testen skal avlegges ved de nederlandske ambassadene.
Fra 2005 må personer som har bodd mange år i Nederland, uten å ha tilegnet seg tilstrekkelige kunnskaper i nederlandsk og som er avhengig av sosialhjelp, bestå en språk- og samfunnsfagprøve.
Inntil nå har innvandrere fra ikke-vestlige land fått gratis introduksjonsprogram av kommunen. Fra november 2004 vil innvandreren måtte betale deler av kursutgiftene selv og markedet vil liberaliseres. Det vil ikke være et krav om å følge kurs, kun at en har bestått prøven. Det er ennå ikke klarlagt hvor stor egenfinansieringen vil bli, og om det blir mulighet for kommunale lån eller ettergivelse av kursavgift.
4.6 Østerrike
Arbeidsinnvandrere og deres familie har fra januar 2003 blitt pålagt å oppfylle en såkalt integreringsavtale. Avtalen innebærer at innvandreren må dokumentere kunnskaper i tysk gjennom en språkprøve. Integreringsavtalen har som formål at innvandrere tilegner seg et minimum av kunnskaper i tysk.
Personer som har fått oppholdstillatelse etter 1998, faller inn under ordningen. I løpet av fire år må innvandrerne ha oppfylt integreringsavtalen. Det gis maksimum to års utsettelse. Ordningen gjelder ikke personer omfattet av EU-/EØS-avtaleverket, innvandrere under 18 år eller innvandrere gift med østerrikske borgere. Flyktninger og andre som får opphold på beskyttelsesgrunnlag omfattes heller ikke av ordningen. Det gjelder egne ordninger for disse, blant annet med gratis kursing i tysk.
Det gjennomføres egne kurs på 100 timer for å oppfylle kravet etter integreringsavtalen. Læreren vurderer om deltakeren når kursets mål, og dette skjer gjennom prøver underveis. Staten refunderer 50 prosent av kurskostnadene hvis innvandreren fullfører kurset i løpet av 18 måneder, og 25 prosent hvis kurset fullføres innen 24 måneder. Bevis fra andre typer tyskkurs som er gjennomført tidligere kan bli godtatt.
Oppfylt integreringsavtale er en forutsetning for å få en permanent oppholdstillatelse. Man kan søke om en slik tillatelse etter fem års opphold i Østerrike. Hvis en person ikke oppfyller avtalen i løpet av to år, kan vedkommende bøtelegges. Hvis vedkommende ikke har oppfylt integreringsavtalen i løpet av fire år, innledes det en prosess med tanke på å trekke tilbake vedkommendes tillatelse. I prosessen tas det hensyn til forpliktelser etter Den europeiske menneskerettskonvensjon, EMK, som for eksempel retten til familieliv.
Det stilles krav om tyskkunnskaper ved erverv av statsborgerskap. Søker må beherske tilstrekkelig tysk. Ved vurderingen av hva som er tilstrekkig skal utlendingsmyndighetene ta hensyn til vedkommendes individuelle forutsetninger og livssituasjon.