5 Behovet for og hensikten med en ny ordning

5.1 Prinsipielt utgangspunkt

Evnen til å bruke språket skriftlig og muntlig (lese, skrive, forstå og snakke) er en av de viktigste forutsetningene for å delta og posisjonere seg i samfunnet. Språket er nødvendig for å kunne argumentere, engasjere seg i det politiske liv, skaffe seg informasjon og konkurrere om arbeid. Å legge til rette for at innvandrere med lite eller ingen forkunnskaper i norsk kan delta aktivt er også viktig for at samfunnet skal få del i deres ressurser og erfaringer, og for å motvirke marginalisering, diskriminering og andre former for utestenging i samfunnet.

Samlet sett har det vært en sterk økning i innvandringen til Norge i etterkrigstiden. Mens innvandrere fra nordiske land hele tiden har stått for en betydelig andel, kommer de siste tiårs tilflytting særlig fra Afrika, Asia, Midtøsten og Balkan. Innvandrere kan oppleve mange former for avmakt i møtet med det norske samfunnet, som avhengighet av offentlige tjenester, marginalisering på arbeidsmarkedet og ulike former for etnisk diskriminering. Manglende språkferdigheter er også et problem som nevnes ofte i denne sammenheng.

Utvalget som utredet makt og demokrati i Norge hevder i sin sluttrapport, NOU 2003: 19 Makt og demokrati, at det norske samfunnet er i ferd med å bli sterkere klassedelt på etnisk grunnlag:

«Store deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i det norske politiske systemet og utgjør en ny underklasse innen lavtlønnsyrker eller utenfor arbeidsmarkedet.»

(NOU 2003: 19 Makt og demokrati, side 41.)

Etter departementets mening bør utgangspunktet være at det først og fremst er den enkelte innvandrer selv som har ansvaret for å delta aktivt i samfunnslivet. Samfunnet må på sin side legge forholdene til rette på en hensiktsmessig måte for at dette faktisk skal bli mulig. Ved å innføre en ny lovfestet ordning for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, som har som målsetting å gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk og kunnskaper om de viktigste verdiene og normene i det norske samfunnet, mener departementet at sjansene for å delta og finne seg til rette vil bedres betraktelig.

5.2 Styrking av norskopplæringen

Voksne innvandrere har i dag ingen lovhjemlet rett eller plikt til norskopplæring. Kommunene er imidlertid i medhold av lov 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring (voksenopplæringsloven) gitt ansvar for å tilby norskopplæring innenfor rammen av gjeldende særtilskuddsordning og opplæringsplan, jf. kapittel 3. Det har i de siste årene vært en sterk økning i norskopplæringens omfang og kostnader, samtidig som gjennomstrømningen er svak i den forstand at få deltakere fullfører opplæringen. Departementet ser derfor behov for å legge til rette for en bedre og mer effektiv norskopplæring.

Det overordnede målet med lovforslaget om rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap er å styrke innvandreres muligheter for å finne seg til rette i Norge. Ved å pliktfeste deltakelse i undervisningen, understrekes den betydning myndighetene tillegger ferdigheter i norsk språk og kunnskap om norske samfunnsforhold. Samtidig tydeliggjøres forventningen om at innvandrere søker å lære seg norsk. At offentlige myndigheter er seg denne tematikken så bevisst, vil i seg selv kunne virke motiverende for den enkelte innvandrer.

Plikten til deltakelse motsvares for øvrig av en individuell rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for enkelte grupper. Videre pålegges kommunene en plikt til å tilby slik opplæring for de gruppene som omfattes av lovforslaget. Når det gjelder avgrensingen av personkretsen for henholdsvis rett og plikt, kun rett og kun plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, har departementet gjennomgående lagt avgjørende vekt på at den primære målgruppen er personer med utsikter til et varig opphold i landet, jf. kapittel 7.

5.3 Sanksjonering av deltakelse

For hovedtyngden av lovens målgrupper lovfestes plikten til deltakelse. Etter departementets oppfatning bør likevel ikke plikten til norskopplæring sanksjoneres direkte for disse persongruppene, verken med bøter eller annen straffeforfølgelse, med trekk i offentlige ytelser, eller med at retten til fortsatt opphold i Norge bortfaller umiddelbart. Straff er et særlig inngripende virkemiddel, som ikke vil stå i forhold til overtredelsen, at en unnlater å delta i norskopplæring. Dessuten har departementet ikke grunn til å tro at en trussel om straff vil være den beste metoden for å stimulere til økte kunnskaper om norsk språk og samfunn. Den foreslåtte ordningen skiller seg også vesentlig fra introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 3, i den forstand at det ikke utbetales en økonomisk ytelse til den som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter departementets oppfatning vil innføring av andre økonomiske sanksjoner ved brudd på denne plikten virke sterkt urimelig.

Departementet ønsker imidlertid å gjøre gjennomført obligatorisk norskopplæring til et vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse, jf. kapittel 10.4.1. Det er opp til den enkelte hvorvidt han/hun ønsker å søke om bosettingstillatelse. Tillatelsen gir blant annet rett til opphold, til å ta arbeid uten tidsbegrensning og gir også et visst vern mot utvisning. Personer som velger å ikke søke om dette, vil ikke kunne nyte godt av disse fordelene. Som en ytterligere understreking av språkopplæringens betydning, foreslår departementet også å innføre krav om gjennomført norskopplæring eller tilsvarende kunnskaper oppnådd på annen måte for innvilgelse av søknad om norsk statsborgerskap, jf. kapittel 10.4.2.

5.4 Særlig om innvandrerkvinners behov

Likestilling mellom kjønnene er et overordnet politisk mål i det norske samfunnet. Lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) skal bedre kvinners stilling og sikre at kvinner gis mulighet til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling på lik linje med menn, jf. likestillingsloven § 1. Denne målsettingen omfatter alle kvinner.

Det er likevel nødvendig å forbedre situasjonen for kvinner med innvandrerbakgrunn spesielt, ettersom erfaring viser at en del av innvandrerkvinnene i praksis ikke har de samme mulighetene som menn generelt og innvandrermenn spesielt. Dette kan blant annet skyldes at de ikke har de nødvendige formelle kvalifikasjoner. Årsakene kan også være diskriminering fra majoritetssamfunnet generelt eller utestenging initiert fra innvandrermiljøene selv. Det må derfor tas hensyn til at kvinners og menns behov ofte er forskjellige. Tiltak som foreslås for å bedre situasjonen for innvandrere generelt skal være like tilgjengelige og relevante for innvandrerkvinner som for innvandrermenn.

For å møte denne utfordringen, bygger lovforslaget her på en individuell rett og plikt til norskopplæring. Denne retten og plikten knytter seg til den enkelte uavhengig av kjønn og familiesituasjon. En av fordelene med en individuell rettighetsfesting er at det vil styrke den enkeltes rettsstilling og sikre likebehandling og forutberegnlighet. Pliktfestingen sikrer at den enkelte heller ikke kan velge bort norskopplæringen etter eget forgodtbefinnende. Departementet har for eksempel ikke ønsket å oppstille unntak for situasjoner hvor den øvrige familie er negative til at en kvinne deltar, eller der kvinnen selv ikke ønsker å delta.

Videre foreslår departementet å lovfeste at deltakerne har krav på en individuelt tilpasset plan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Dette sikrer en fleksibel ordning som gjør det mulig å skreddersy opplæringen etter den enkeltes særskilte behov. Det kan for eksempel i noen tilfeller være hensiktsmessig at det opprettes egne kvinnegrupper. For en nærmere gjennomgang av den individuelle retten og plikten henvises det til kapittel 8.

Norskopplæring for innvandrermødre har en særlig verdi, da det erfaringsmessig er kvinnene som har omsorgsoppgaver for barna mens de er små. Bedre språkkunnskaper vil gjøre dem bedre rustet til å støtte opp om og delta i barnas hverdag, for eksempel ved småbarnskontroll hos helsetjenesten, foreldremøte på skole og i barnehage og liknende. Kvinners norskferdigheter og samfunnsdeltakelse er dessuten av stor betydning for å hindre at innvandreres levekårsproblemer går i arv til neste generasjon. En praktisk forutsetning for deltakelse, spesielt for kvinner, vil ofte være at det kan framskaffes barnetilsyn. Tilbud om barnetilsyn er ikke særskilt regulert i loven, men kommunene har et generelt ansvar for å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser. I tillegg bruker staten økonomiske virkemidler for å styrke barnehagetilbudet for innvandrere spesielt. Kommunene har dessuten full anledning til å tilby barnepass som et ledd i opplæringsopplegget.

5.5 Lovstruktur - egen lov eller tilføyelse i eksisterende lov

Kommunal- og regionaldepartementet har allerede ansvaret for ordninger under introduksjonsloven, som trådte i kraft 1. september 2003. Opplæring i norsk er et av hovedelementene i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram, og obligatorisk norskopplæring etter forslaget her vil kunne inngå som en del av et slikt introduksjonsprogram. Fra 1. januar 2004 overtok Kommunal- og regionaldepartementet også det økonomiske og forvaltningsmessige ansvaret for norskopplæring for voksne innvandrere, slik at departementet nå har ansvaret både for norskopplæring og introduksjonsordning. Begge disse ordningene tar sikte på å styrke innvandreres mulighet for samfunnsdeltakelse. Lovregulering av rett og/eller plikt til norskopplæring foreslås derfor tatt inn i introduksjonsloven. Departementet mener dessuten at det er hensiktsmessig for brukerne at bestemmelser om kvalifisering for nyankomne innvandrere er samlet i en lov.

5.6 Nærmere om lovens formål

5.6.1 Styrking av den enkeltes samfunnsdeltakelse

Formålet med forslaget om rett og/eller plikt til norskopplæring er først og fremst å styrke innvandrernes forutsetninger for å finne seg til rette i Norge. Kunnskaper i språk og samfunnsforhold er viktige forutsetninger for å kunne delta aktivt i yrkeslivet spesielt og i samfunnslivet generelt. For å styrke disse kunnskapene foreslår departementet å innføre obligatorisk opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

5.6.2 Intensivering og økt kontinuitet

Departementet mener det bør være et tilbud om norskopplæring ut over det som følger av den obligatoriske ordningen, det vil si ut over 300 timer opplæring. Det foreslås derfor at det gis et ytterligere tilbud ved behov, begrenset innenfor en timeramme på maksimalt 3 000 timer.

Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap skal dessuten tilpasses den enkeltes individuelle behov, jf. kapittel 8. Dette vil etter departementets mening sikre den nødvendige fleksibilitet, som igjen medvirker til økt kontinuitet i undervisningen.

Den obligatoriske opplæringen (300 timer) må være gjennomført innen tre år etter innvilgelse av førstegangs arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven, eller ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise. Den behovsbaserte norskopplæringen (inntil 3 000 timer) må være gjennomført innen fem år. Innføring av tidsfrister for gjennomført opplæring vil etter departementets vurdering gi bedre gjennomstrømning og medvirke til at flere fullfører opplæringen enn hva som er tilfellet i dag. For de fleste i lovens personkrets vil det faktum at gjennomført 300 timer opplæring settes som vilkår for bosettingstillatelse, også fungere som et ekstra incentiv til å fullføre opplæringen innen tre år. I utlendingsloven § 12 stilles det krav om tre års sammenhengende opphold i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse for å få bosettingstillatelse.

Videre vil tidsfrister for gjennomført opplæring bedre kommunenes muligheter for langtidsplanlegging, både økonomisk og med hensyn til å legge opp undervisningen mest mulig rasjonelt. En ny nasjonal registreringsordning som foreslått, jf. kapittel 9.3, vil også kunne bidra til å effektivisere opplæringen, ved at man blant annet kan fastslå om vedkommende innvandrer befinner seg innenfor timerammen og tidsfristen for tilbud om opplæring. Ved hjelp av registreringssystemet kan den enkelte få dokumentert gjennomført opplæring og beståtte prøver, noe som trolig vil motivere flere til å fullføre.

5.6.3 Økt andel innvandrere som kan norsk

Ved å innføre pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, mener departementet en vil oppnå en mer effektiv norskopplæring, som gjør at flere, både kvinner og menn, lærer norsk. Den individuelle retten til deltakelse og kommunenes plikt til å tilby undervisning gir nødvendig forutsigbarhet for den enkelte i forhold til opplæringstilbudet, noe som igjen vil kunne bidra til å øke den enkeltes motivasjon for å gjennomføre opplæringen.

Ved at ordningen gjøres individbasert, slik at alle innenfor den personkrets hvor deltakelse gjøres obligatorisk, uavhengig av kjønn og familiesituasjon, må gjennomføre 300 timer undervisning, sikres også deltakelse fra innvandrerkvinner.

Mange innvandrere vil trenge opplæring ut over 300 timer. Trolig vil gjennomført obligatorisk opplæring i seg selv virke motiverende for ytterligere læring.