3 Gjeldende ordning for norskopplæring

3.1 Innledning

I den perioden norskopplæring har vært et offentlig ansvar, har både opplæringens omfang og målgruppe endret seg. I dette kapitelet gis det en kort framstilling av utviklingstrekk, målgruppe, organisering og innhold i norskopplæringen de siste årene. I tillegg omtales introduksjonsloven og dennes målsetning.

3.2 Norskopplæring

3.2.1 Utviklingstrekk

Fra midten av 1970-tallet har gratis opplæring i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere vært et offentlig ansvar. Siden den gang har både opplæringens omfang og målgruppe blitt endret. I begynnelsen var opplæringens hovedmålgruppe arbeidsinnvandrere, og fra 1982 ble også flyktninger innlemmet i ordningen med gratis norskopplæring. Fram til 1987 kunne flyktninger og øvrige innvandrergrupper få opptil 240 timer gratis opplæring, og det kunne i noen tilfeller gis undervisning ut over 240 timer innenfor en gitt timeramme. Som et resultat av forhandlinger mellom staten og Kommunenes Sentralforbund om mottak av flyktninger og asylsøkere i 1987, ble tilbudet for disse gruppene økt til 500 timer, mens arbeidsinnvandrere fortsatt fikk tilbud om 240 timer. Ordningen varte fram til 1991, da mottakssystemet for flyktninger og asylsøkere ble lagt om. Flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag fikk da tilbud om ytterligere 250 timer etter vurdering av behov, slik at de kunne få totalt 750 timer. Asylsøkere skulle ikke lenger få tilbud om norskopplæring finansiert over statsbudsjettet.

Fra 1. november 1993 ble det åpnet for at personer med midlertidig opphold (den gang personer fra Bosnia) skulle få samme opplæringstilbud som flyktninger.

Fra 1994 ble det også åpnet for at andre innvandrere kunne få opptil 500 timer gratis opplæring i norsk, og fra skoleåret 1996/97 fikk asylsøkere igjen mulighet for opplæring i norsk med samfunnskunnskap finansiert med tilskudd fra staten.

Fra høsten 1970 administrerte arbeidsmarkedsmyndighetene en ordning der Folketrygden refunderte kursutgifter for inntil 150 timer elementær språkundervisning gjennom Friundervisningen eller Arbeidernes Opplysningsforbund (AOF) for utenlandske arbeidstakere som var i arbeid eller gikk på yrkesopplæringskurs. Fra midten av 1970-tallet ble det etablert en særtilskuddsordning der kursarrangør fikk refundert utgifter fra staten 100 prosent. I 1991 ble denne refusjonsordningen gjort om til en ordning med tilskudd per time og per deltaker etter fastsatte satser. Denne ordningen gjelder framdeles.

3.2.2 Målgruppen

Fram til 1. januar 2004 var alle innvandrere over 16 år med arbeids- og oppholdstillatelse ut over tre måneder omfattet av tilbudet om gratis norskopplæring. Som følge av budsjettvedtaket for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) og B. Innst. S. nr. 5 (2003-2004), vil det ikke lenger bli gitt tilbud om gratis norskopplæring til nordiske borgere, personer med tillatelse gitt etter EØS-/EFTA-regelverket, personer som har tillatelse innvilget etter 1. januar 2003 på grunnlag av et arbeidstilbud, samt deres familiemedlemmer. Tilbudet om gratis norskopplæring omfatter ikke utdanningssøkende, personale ved ambassader og konsulater (inklusiv familiemedlemmer) og personale med utenlandsk arbeidsgiver (inklusiv familiemedlemmer). Det betyr at tilbudet i dag omfatter flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og familiegjenforente til disse. Familiegjenforente til norske og nordiske statsborgere omfattes også av tilbudet. Det gjør også norske borgere som mangler grunnleggende norskkunnskaper.

Fra 1. januar 2003 har ikke asylsøkere over 18 år fått tilbud om gratis norskopplæring.

Antall deltakere i norskopplæringen har økt sterkt de senere år. I 1997 var det 12 167 deltakere (per 1. desember) og i 2003 var det 29 317 deltakere (per 1. oktober). Årsaken til veksten er både økt innvandring og utvidelse av timetallsrammene. Opplæringen preges også av dårlig gjennomstrømning på grunn av

«et avbrutt, lite kontinuerlig og lite intensivt læringsløp»

som det heter i sluttrapport fra prosjektet «Norskopplæring for voksne innvandrere» (VOX 1998). I 2003 var det flere kvinner enn menn i opplæringen; 17 297 kvinner og 12 020 menn jf. Grunnskolens informasjonssystem, GSI.

3.2.3 Timerammer og opplæringens organisering og innhold

Personer som omfattes av tilbudet om gratis norskopplæring, har siden 1998 kunnet få inntil 850 timer opplæring dersom deres skolebakgrunn tilsvarer norsk grunnskole eller mer. Personer med ingen eller svært liten skolebakgrunn kan få inntil 3 000 timer norskopplæring. Alle kan ta ut 500 timer opplæring selv om de når et tilfredsstillende nivå. Det er i dag opp til den enkelte å avgjøre om en i det hele tatt vil ha opplæring og hvor mange timer opplæring en vil gjennomføre. Gjennomførte timer skal registreres på et timekort som følger deltakeren, og som deltakeren skal legge fram for et eventuelt nytt opplæringssted. Denne ordningen fungerer ikke tilfredsstillende i dag.

Det er kommunene som er ansvarlige for norskopplæringen og organiseringen av den. Kommunene kan velge å tilby opplæringen selv eller å bruke studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner, folkehøgskoler eller andre private eller offentlige opplæringstilbydere. I 2001 stod studieforbund og folkehøgskoler for åtte prosent av opplæringen, resten stod kommunene for.

Mål, pedagogiske prinsipper, arbeidsmåter, organisering, læremidler, vurdering og opplæringens innhold er beskrevet i «Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere», som er veiledende for kommunene. Målet er at deltakerne skal få så gode språkferdigheter at vedkommende kan delta i yrkeslivet, forbedre sine muligheter på arbeidsplassen og i arbeidslivet generelt, kunne delta i barnas oppvekst og skolegang og kunne orientere seg i samfunnet. Opplæring om samfunnet gis som en integrert del av språkopplæringen. Undervisningen bør ikke bare foregå i klasserommet, og det blir anbefalt å knytte opplæringen til en arbeidsplass. Opplæringsplanen anbefaler også at deltakerne blir plassert på forkjellig løp avhengig av tidligere skolegang. Det er i dag to løp. Løp A, er tilpasset dem som har kunnskaper tilsvarende gjennomført norsk grunnskole. De som følger dette løpet kan få inntil 850 timer opplæring. Det andre løpet, løp B, er tilpasset dem som har ingen eller lite skolegang, og som kan få inntil 3 000 timer opplæring.

Det forutsettes at deltakeren avslutter norskopplæringen med Språkprøven, men den enkelte deltaker kan i dag ikke pålegges å avlegge denne prøven. Årlig er det ca. 10 prosent av deltakerne som går opp til Språkprøven, som er utarbeidet av Norsk Språktest. I 2002 gikk 2 593 kandidater opp til prøven, 65 prosent av kandidatene var kvinner og 35 prosent var menn. Seksti prosent av kandidatene bestod hele prøven (tale, lytte, skrive, lese), 77,8 prosent bestod delen med muntlige ferdigheter (tale, lytte) og 65,4 prosent bestod delen med skriftspråklige ferdigheter (skrive, lese). Kvinnelige deltakere oppnådde noe bedre resultater enn de mannlige, og det var flere kvinner enn menn som bestod prøven. (Kilde: Norsk Språktest)

3.2.4 Finansiering

Som ansvarlig for norskopplæringen, mottar kommunen i dag særtilskudd fra staten. Det gis tilskudd per undervisningstime og per deltaker per time. Fylkesmannen godkjenner antall undervisningstimer per uke og gruppesammensetningen. Det er ikke gitt sentrale bestemmelser om gruppestørrelser eller antall undervisningstimer per uke/år. Fylkesmannen skal vurdere gruppestørrelsen ut fra hensynet til at opplæringen skal organiseres slik at det blir mulig å realisere prinsippet om tilpasset opplæring. Opplæringen skal også organiseres kostnadseffektivt. Det er kommunene som i prinsippet avgjør hvor mange undervisningstimer som skal tilbys per uke. Kommunene må blant annet vurdere hvor mange timer opplæring den enkelte kan gjennomføre når deltakerne har andre forpliktelser, som arbeid og familie. Med få undervisningstimer per uke/år vil opplæringen måtte gå over flere år, noe som kan gi dårlig læringsprogresjon.

Statstilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap dekker ikke kommunenes utgifter fullt ut. Statstilskuddet omfatter ikke utgifter til lokaler, jf. voksenopplæringsloven § 21, som sier at lokaler skal stilles gratis til rådighet for opplæring som får tilskudd fra det offentlige. Kommunenes utgifter til norskopplæring blir årlig kartlagt av Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag (Beregningsutvalget). I henhold til Beregningsutvalgets kartlegging for 2002 var differansen mellom statstilskuddet og kommunenes utgifter kr. 38 per time eksklusiv utgifter til lokaler. Inkludert kommunenes utgifter til lokaler var differansen kr 115 per undervisningstime. Med utgangspunkt i aktiviteten per 1. oktober 2002 var den kommunale egenandelen henholdsvis 58 millioner kroner og 175 millioner kroner i 2002. (Kilde: GSI)

Statens utgifter til norskopplæring har økt kraftig de senere år. I 1997 ble det brukt ca. 250 millioner kroner til norskopplæring og i 2002 ca. 760 millioner kroner. I 2003 og 2004 er det bevilget henholdsvis 848 millioner kroner og en milliard kroner til norskopplæring.

3.3 Introduksjonsloven

Arbeidsledigheten blant innvandrere er vesentlig høyere og sysselsettingen lavere sammenliknet med befolkningen for øvrig. Det er en utfordring å nå målet om at nyankomne innvandrere raskest mulig skal bli økonomisk selvhjulpne.

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) regulerer en ordning der deltakelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir deltakeren rett til en bestemt ytelse til livsopphold, introduksjonsstønad. Formålet er blant annet å vri inntektssikringen fra passivt mottak av sosialhjelp til aktive kvalifiseringstiltak, som gir en hensiktsmessig og effektiv overgang til arbeid og/eller utdanning. Ordningen vil i tillegg til å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, også bidra til økonomisk selvstendighet. Den enkelte som omfattes av lovens personkrets, har rett og plikt til å delta i et heltids introduksjonsprogram i henhold til en individuell plan.

Introduksjonsprogrammet skal igangsettes så snart som mulig, men senest innen tre måneder etter første kommunebosetting, og det skal normalt være avsluttet i løpet av to år. Målet med introduksjonsprogrammet er å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkeslivet og/eller utdanning. Opplæring i norsk er et sentralt element i programmet. Den som deltar i programmet har krav på introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden er satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp (kr 113 722 per 1. mai 2003) på årsbasis. Ved ulegitimert fravær reduseres ytelsen tilsvarende den tid fraværet varer.

Personkretsen som omfattes av forslaget om rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap er videre enn personkretsen som omfattes av introduksjonslovens regler om rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram. Det framgår av introduksjonsloven § 2 at introduksjonsordningen gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl, oppholds- eller arbeidstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, fornybar oppholds- eller arbeidstillatelse på grunnlag av søknad om asyl, kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, eller oppholds- eller arbeidstillatelse som familiemedlem til personer som nevnt. Med bakgrunn i anmodningsvedtak fra Stortinget fremmet departementet 19. desember 2003 et endringsforslag som innebærer en innskrenkning i introduksjonslovens personkrets for rett og plikt jf. Ot.prp. nr. 30 (2003-2004) Om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven. I henhold til forslaget vil bare personer som blir bosatt i en kommune etter avtale mellom kommunen og utlendingsmyndighetene ha rett til deltakelse i introduksjonsprogrammet. I forslaget er familiegjenforente unntatt fra kravet om bosetting etter særskilt avtale.