10 Barnetrygd for barn i fosterhjem og på institusjon
10.1 Innledning
Sosialdepartementet har 13. september 1977, med hjemmel i barnetrygdloven § 1 første ledd tredje punkt, fastsatt forskrifter om hvem som skal ha retten til barnetrygd for barn som ikke blir oppfostret hos sine foreldre eller adoptivforeldre. Forskriften regulerer rett til, utbetaling og disponering av barnetrygd både for barn i institusjon og i fosterhjem. Selv om forskriften er fastsatt i 1977, bygger den direkte på et gammelt regelverk fra 1953. Regelverket er med andre ord tilpasset en annen tid, noe ordlyden i forskriften gir klare signaler om.
Ved utgangen av 1997 var det registrert nær 4 750 barn under omsorg. Av disse var vel 4000 plassert i fosterhjem, 350 i barne- og ungdomshjem og vel 300 i andre omsorgstiltak.
Grovt sett regulerer forskriften to hovedtyper av tilfeller. Den regulerer først og fremst utbetaling og disponering av barnetrygd for barn som er under barnevernets omsorg i medhold av reglene i barnevernloven. Forskriften regulerer også de tilfeller der barnets foreldre fremdeles har foreldreansvaret for barnet, men der barnet som følge av handikap eller spesielle behov bor borte fra foreldrehjemmet i lange perioder på grunn av skolegang eller behandling.
Regelverket på området bør etter departementets mening moderniseres og forenkles. Forskriften er vanskelig tilgjengelig. Tilbakemeldinger tyder på at regelverket i stor utstrekning ikke anvendes som forutsatt når det gjelder fosterbarn under barnevernets omsorg.
Overfor de familiene der foreldrene har foreldreansvaret, men der barnet bor borte fra hjemmet på grunn av stort pleie- eller behandlingsbehov, volder også regelverket problemer. Nye former for spesialskoler og behandlingsopplegg fører til at barn i større utstrekning enn tidligere bor hjemme hos sine foreldre i helger og ferier. Foreldrene har ofte store utgifter til transport, utstyr mv. som følge av dette. I og med at dagens regler fører til at foreldrene må ha barnet hjemme minst 50 prosent av totaltiden for å få utbetalt barnetrygden rammes disse familiene hardt rent økonomisk.
10.2 Nærmere om utbetaling og disponering av barnetrygd for barn under barnevernets omsorg
10.2.1 Barnetrygd for barn i fosterhjem og institusjon - gjeldende rett
Etter gjeldende regelverk legges det opp til at barnetrygden for fosterbarn og barn i institusjon skal nyttes til ekstraordinære utlegg og til oppsparing på egen konto. Til større utbetalinger må fosterforeldrene innhente samtykke fra barnets tilsynsfører eller, dersom barnet er plassert i institusjon, fra tilsynsansvarlig for institusjonen. De oppsparte midlene er ment å komme barnet til nytte senere, for eksempel til utdanning. Så vel fosterforeldre som institusjoner må føre regnskap for bruken av barnetrygden.
Etter dagens regelverk er det lagt opp til at barnetrygden ikke skal gå til dekning av løpende utgifter og småinnkjøp av forskjellig art.
Fosterforeldrene og institusjonen er forpliktet til å føre eget regnskap over bruken av barnetrygdmidlene som utbetales for barnet. Dette er en regel som ikke alltid følges opp i praksis i fosterforhold. Grunnen til dette er nok først og fremst at regelverket er lite kjent blant fosterforeldre.
Hvis barnet tilbakeføres til sine biologiske foreldre før det er fylt 18 år, skal foreldrene som hovedregel overta rådighet over barnetrygdkontoen. Det er i disse tilfellene ingen garanti for at pengene direkte eller indirekte kommer barnet til gode. Riktignok sies det i forskriftens punkt 6 at pengene ikke skal overføres hvis det kan antas at de ikke vil bli forvaltet på forsvarlig måte, men det er tvilsomt om man vil komme til en slik konklusjon når man først har kommet til at foreldrene igjen kan ta hånd om barnet. Det er heller ingen garanti for at eventuelle oppsparte midler går til utdanning i de tilfellene der det er barnet selv som får disposisjonsrett over eventuelle midler når det fyller 18 år. Det finnes ikke noe regelverk eller noen form for kontroll med hva barnet velger å bruke pengene til.
10.2.2 Barne- og familiedepartementets vurderinger
Spørsmålet blir etter dette om ikke barnetrygden også for fosterbarn og institusjonsbarn bør brukes til løpende forsørgelse i henhold til intensjonene bak barnetrygdordningen.
10.2.2.1 Barn i fosterhjem
Det som tradisjonelt har vært anført som argument for sparing av barnetrygden er at fosterbarn befinner seg i en utsatt situasjon i det øyeblikk de fyller 18 år. De vil sjelden ha noe familiebånd til sin fosterfamilie som tilsvarer det de fleste andre i denne aldersgruppen har til sine biologiske foreldre eller adoptivforeldre. Ofte vil barns biologiske foreldre/adoptivforeldre i større eller mindre grad bidra til underhold av barnet mens det er under utdanning også etter fylte 18 år. Dette er nok mer sjeldent i fosterforhold.
Etter Barne- og familiedepartementets syn bør ikke barnetrygden ha noe virkeområde utover den aldersgruppen den utbetales for. Selv om mange fosterbarn og institusjonsbarn befinner seg i en utsatt situasjon når de må stå på egne ben, kan ikke dette være et hensyn som barnetrygden skal settes til å ivareta.
I følge tilbakemeldinger departementet har fått i form av enkelthenvendelser virker det som om det er svært varierende hvorvidt fosterbarn har penger på sparekonto når de fyller 18 år. Dette fordi kriteriene for når og hvor mye penger som eventuelt skal spares er uklare. Fordelen med oppsparte midler som forskriften legger opp til gjør seg derfor i praksis bare gjeldende i begrenset utstrekning. Det er etter departementets mening svært uheldig at det skapes en forventning hos fosterbarnet om at det skal være oppsparte midler på konto når det fyller 18 år. Det at det ikke finnes slike midler betyr heller ikke uten videre at barnetrygden er brukt i strid med regelverket. Bruken er også ofte umulig å rekonstruere på grunn av mangelfull regnskapsførsel.
Det kan etter departementets mening stilles spørsmål ved at barnetrygden som følge av dette får en annen funksjon overfor fosterbarn enn for andre barn. Noe av formålet med plasseringen av barn i et fosterhjem er at det etableres en ordning som er mest mulig lik et vanlig familieforhold. Følgelig bør barnetrygden kunne forbrukes fortløpende i henhold til intensjonene bak barnetrygdordningen.
Barnetrygd er en kontantoverføring som skal bidra til å kompensere merutgifter som skyldes forsørgeransvar for barn. Barnetrygden har helt fra den ble innført vært ment som et bidrag til løpende forsørging av barn. Det strider etter departementets mening mot selve grunntanken bak barnetrygden at den skal spares på egen konto. Likhet mellom biologiske barn og fosterbarn, dvs. selve familiesituasjonen, tilsier også etter departementets mening at pengene ikke bør spares på egen konto for å dekke behov i en annen livsfase.
Dagens ordning med at barnetrygden for fosterbarnet skal spares på egen konto har også uheldige utslag overfor enslige forsørgere som også har fosterbarn. Har fosterforeldre egne barn i tillegg til fosterbarnet, skal barnetrygden etter dagens regler legges sammen og deles på antall barn. Dersom oppfostreren er enslig forsørger vil en slik fordeling av barnetrygden innebære at den enslige forsørgeren vil disponere en lavere barnetrygdsats for sitt biologiske barn enn om hun ikke hadde tatt imot et fosterbarn. Denne problematikken vil ikke lenger være aktuell hvis kravet om å holde fosterbarnets barnetrygd adskilt fra barnetrygden til egne barn oppheves.
Man kan spørre seg om det er mulig å føre god nok kontroll med barnetrygdutbetalingene hvis det legges opp til at både regnskapsplikten og plikten til å holde barnetrygden for fosterbarn adskilt på egen konto oppheves. En form for kontroll som uansett må være til stede er vurderingen av fosterforeldrenes egnethet. Hvorvidt barnetrygdmidlene disponeres på riktig måte vil kunne være et naturlig element i en slik vurdering.
Hvis tankegangen om at barnetrygd for fosterbarn i størst mulig grad skal disponeres på lik linje med barnetrygd for egne barn skal rendyrkes, bør regnskapsplikten etter departementets mening oppheves.
Det vil kunne medføre dobbeltdekning hvis fosterforeldre fritt skal kunne disponere barnetrygden. De får allerede dekket sine utgifter via fosterhjemsgodtgjørelsen. Til forskjell fra vanlige familieforhold har/tar ikke fosterforeldrene noe økonomisk ansvar for barnet når fosterforholdet opphører. For å forhindre at omleggingen av barnetrygdutbetalingene for fosterbarn medfører at fosterforeldrene får dekket samme utgifter både i form av fosterhjemsgodtgjørelse og barnetrygd, foreslår departementet at det foretas en gjennomgang av systemet med fosterhjemsgodtgjørelse. Dette slik at de totale overføringene til fosterforeldre i form av fosterhjemsgodtgjørelse og barnetrygd sees under ett.
10.2.2.2 Barn i institusjon
Etter departementet mening bør barnetrygden også for barn i institusjon bidra til å dekke utgifter knyttet til forsørgelse av barn. Barnetrygden vil for eksempel kunne gå til løpende dekning av utgifter til lommepenger og innkjøp av gjenstander til barnets personlige bruk som det ikke påligger institusjonen å dekke.
Et annet alternativ kan være at barnetrygd ikke utbetales for barn som har opphold i institusjon (dette prinsippet er gjennomført i Danmark). Det ville da være institusjonen som har ansvar for at barnet får det det trenger av lommepenger mv. Etter departementets mening vil det med en slik ordning være fare for at barnet får mindre lommepenger enn det det får etter dagens regler. Dessuten vil det være et brudd på grunnprinsippet om at barnetrygd skal utbetales for alle barn i aktuell alder.
10.3 Barnet bor borte fra foreldrehjemmet på grunn av stort pleie/behandlingsbehov
10.3.1 Gjeldende rett
Forskriften om hvem som skal ha rett til barnetrygd for barn som ikke blir oppfostret hos sine foreldre eller adoptivforeldre, regulerer også tilfeller der barnets foreldre fremdeles har foreldreansvaret for barnet, men der barnet som følge av handikap eller spesielle behov bor borte fra foreldrehjemmet i lange perioder på grunn av skolegang eller behandling.
Slik regelverket i dag fungerer blir hele barnetrygden overført til institusjonen hvis barnet oppholder seg der i minst 6 måneder. Som følge av de senere års institusjonsreformer har vi etterhvert fått noen tilfeller der barna er mye hjemme. I disse tilfellene utbetales i dag hele barnetrygden til den aktuelle bolig/institusjon hvis oppholdet overstiger 6 måneder, uten hensyn til om stat, kommune eller barnets foreldre delvis bærer utgiftene til barnets underhold. Bare hvis barnets foreldre fullt ut bærer utgiftene til barnets underhold, kan trygden utbetales til foreldrene.
10.3.2 Barne- og familiedepartementets vurdering
Det kan virke svært urimelig for foreldre som fremdeles har foreldreansvaret for barnet, men der barnet som følge av handikap eller spesielle behov bor borte fra foreldrehjemmet i perioder på grunn av skolegang eller behandling, å bli fratatt barnetrygden. De vil ofte ha til dels store utgifter i forbindelse med at barna er hjemme. Disse utgiftene kommer i tillegg til at foreldrene må dekke barnets utgifter til klær mv. Ofte vil foreldrene også ha utgifter til tekniske hjelpemidler og til spesialinnredning av boligen. De vil også kunne ha store utgifter til reise for å hente og bringe barnet.
Departementet har tidligere fått henvendelser fra foreldre som har barn i spesialskoler. Dette er skoler med spesialpedagogisk innhold som har et botilbud gjennom skoleuken. Skolene følger vanlig skolerute med hensyn til ferier, og skolene praktiserer hjemreiser for elevene noe forskjellig. Vanligvis reiser elevene hjem i feriene, men de fleste skolene har et tilbud til elever som av ulike grunner ikke kan reise hjem. Skoleåret består av om lag 185 skoledager og de elevene som reiser hjem i alle ferier, helger og fridager er derfor hjemme så godt som halve året. Etter dagens regelverk skal hele barnetrygden utbetales til boligen/institusjonen hvis institusjonsoppholdet skal overstige 6 måneder. En stor del av barna det her er snakk om har aleneforeldre, oftest enslig mor. Hvis en aleneforsørger har ett barn, og dette barnet oppholder seg på institusjon minst 6 måneder vil hun miste retten både til ordinær og til utvidet barnetrygd.
For barn som helt eller delvis oppfostres utenfor hjemmet vil det være behov for midler til å dekke ekstraordinære utlegg som faller utenfor det som institusjonen kan påta seg. Hvis praksis legges om slik at barnets foreldre i større grad enn i dag vil kunne beholde barnetrygden i denne typen av tilfeller, er det etter departementets mening naturlig at slike utgifter dekkes av barnets foreldre på lik linje med det som ville vært naturlig hvis barnet hadde bodd hjemme hele tiden.
10.4 Høringsnotatets forslag til nye regler
Barne- og familiedepartementet foreslår at dagens forskrift om hvem som skal ha retten til barnetrygd for barn som ikke blir oppfostret hos sine foreldre eller adoptivforeldre oppheves, og at det ikke lages nye særregler for denne gruppen barn. Samme regler for utbetaling og disponering av barnetrygd vil da gjelde for barn i fosterhjem og barnevernsinstitusjon som for barn ellers. Barnetrygd utbetales til barnets fosterforeldre eller til den barnevernsinstitusjon der barnet bor. Barnetrygden skal også for disse barna være et tilskudd til løpende underhold.
Når det gjelder de tilfeller der foreldrene fremdeles har foreldreansvaret for barnet, men der det bor borte i perioder på grunn av barnets spesielle behov, foreslår vi at foreldrene i større grad enn i dag bør kunne få beholde barnetrygden. Det ble foreslått innført et vilkår om at barnet må tilbringe relativt mye tid hjemme for at foreldrene skal få utbetalt barnetrygden. Det foreslås ikke noen særlig bestemmelse i barnetrygdloven for de tilfeller der barnet bor borte fra foreldrehjemmet i perioder på grunn av skolegang eller pleiebehov. Det ble foreslått at de nærmere detaljene i hvordan denne type saker skal løses i praksis skulle reguleres i en egen forskrift gitt av Barne- og familiedepartementet.
10.5 Høringsinstansenes syn
Mange av høringsinstansene har uttalt seg om høringsnotatets forslag i forhold til barn under barnevernets omsorg.
Norsk Fosterhjemsforeninghar følgende merknad til forslaget til nye regler:
«Norsk Fosterhjemsforening er svært glad for lovforslaget om at samme regler for utbetaling og disponering av barnetrygd skal gjelde for barn i fosterhjem og barnevernsinstitusjon, som for barn ellers, og støtter dette fullt ut. Dette ut fra de forhold som skisseres i kapittel 8 som uheldige ved dagens praksis.»
Østfold fylkeskommuneuttaler følgende:
«Lovforslagets bestemmelser for barn i fosterhjem og på institusjon har spesiell relevans for en del av vår virksomhet. Vi gir vår tilslutning til de forslag og motiver som fremgår av høringsnotatets Kap. 8.»
Møre og Romsdal fylkeskommuneuttaler bl.a.:
«Slik lova har vore handtert har dei ulike institusjonane tatt i mot pålegg frå fylkesmannen om oppretting av eigne konto for barnetrygd med krav om eigne reknskap for bruk av trygda. Dette har i særleg grad ført til meirarbeid i dei tilfella der barn tek i mot fleire typar bidrag/underhald.
Slik ein oppfattar forslag til ny lov om barnetrygd vil ein leggja vekt på at trygda skal brukast til løpande utgifter knytt til intensjonen bak ordninga om barnetrygd. Ein får da ein mest mogleg lik ordning for barn i institusjon og fosterheim som barn som bor hjå sine eigne foreldre. Ein legg og opp til at plikten til å føre reknskap skal bort.
Ein vurderer intensjonen i endringa som positiv og som eit godt bidrag til betring av løysingar for handtering av barnetrygda for det einskilde barnet. Særleg gjeld dette barn i institusjon.»
Barneombudethar følgende merknad:
«Gjennom den kontakten Barneombudet har med disse målgruppene, er det vårt inntrykk at mange har ulik forståelse av hvordan man skal forholde seg til barnetrygden til fosterhjemsbarn og institusjonsbarn. Forslaget om at de samme regler for utbetaling og disponering av barnetrygd skal gjelde for barn i fosterhjem og barneverninstitusjon som for barn ellers, bidrar til likestilling av ulike omsorgsformer og fokuserer på barnets rett til forsørgelse.
Det fremstår som praktisk at henholdsvis fosterforeldrene eller barneverninstitusjonen disponerer ytelsen. Ordningen synliggjør at barnetrygden er et bidrag til forsørgelse for den som har den faktiske omsorgen. Barneombudet støtter departementet i synet på at noe av formålet med plasseringen av barn i et fosterhjem, er at det etableres en ordning som er mest mulig lik et vanlig familieforhold, slik at barnetrygden kan forbrukes fortløpende i henhold til intensjonen bak ordningen.»
Buskerud fylkeskommuneer i motsetning til de øvrige fylkeskommunene som har uttalt seg skeptiske til departementets forslag:
«Buskerud fylkeskommune støtter i all hovedsak Barne- og familiedepartementets høringsnotat med forslag til ny barnetrygdlov.
Buskerud fylkeskommune støtter imidlertid ikke at særreglene for rett til og disponering av barnetrygd for barn i fosterhjem og institusjon oppheves. Det bør foretas en gjennomgang av systemet for fosterhjemsgodtgjørelse og barnetrygd, og deretter vurderes om reglene for barnetrygd bør endres for denne gruppen.»
Når det gjelder den gruppen tilfeller der foreldrene fremdeles har foreldreansvar, men der barnet bor borte fra foreldrehjemmet på grunn av stort pleie/behandlingsbehov, er det bare Rikstrygdeverket av høringsinstansene som har uttalt seg. De skriver blant annet:
«Rikstrygdeverket oppfatter det slik at departementet mener at barnetrygden skal utbetales til foreldrene dersom barnet reiser hjem i alle ferier, helger og fridager. Oppholdet i hjemmet vil da være ca. 180 dager. Etter vår mening er dette ikke forenlig med forslaget som sier at barnetrygden utbetales til foreldrene hvis barnet i gjennomsnitt er hjemme like mye eller mer enn det er på institusjon.
Dersom reglene gjennomføres som her skissert, mener Rikstrygdeverket at trygdeetaten vil få til dels mye arbeid med å beregne tiden barnet oppholder seg i hjemmet. Det vil også bli et problem å kunne forutsi hvor mye barnet vil reise hjem.
Etter vårt syn er den foreslåtte endringen fortsatt for streng. Rikstrygdeverket ser det som en klar fordel at barnetrygden i disse tilfellene som hovedregel utbetales til foreldrene selv om barnet oppholder seg mye i institusjonen.»
Rikstrygdeverket stiller også spørsmål ved om det er hensiktsmessig å utforme spesialregler for en så vidt liten gruppe stønadsmottakere.
10.6 Departementets forslag
Når det gjelder barn under barnevernets omsorg foreslår Barne- og familedepartementet at regelverket endres i tråd med forslaget i høringsnotatet. Dette forslaget har også bred støtte fra høringsinstansene. Som følge av dette foreslås det at dagens forskrift om hvem som skal ha retten til barnetrygd for barn som ikke blir oppfostret hos sine foreldre eller adoptivforeldre oppheves, og at det ikke lages nye særregler for denne gruppen barn. Samme regler for utbetaling og disponering av barnetrygd vil da gjelde for barn i fosterhjem og barnevernsinstitusjon som for barn ellers. Barnetrygd utbetales til barnets fosterforeldre eller til den barnevernsinstitusjon der barnet bor. Barnetrygden skal også for disse barna være et tilskudd til løpende underhold av barnet.
Når det gjelder forslaget om rett til barnetrygd i de tilfellene der foreldrene fremdeles har foreldreansvaret for barnet, men der det bor borte i perioder på grunn av barnets spesielle behov, har departementet justert forslaget i tråd med Rikstrygdeverkets merknader. Det foreslås at foreldrene i større grad enn i dag bør kunne få beholde barnetrygden. Bare i de tilfellene der barnet har tilnærmet permanent opphold i boligen/boformen, bør etter departementets syn barnetrygden utbetales til institusjonen og ikke til barnets foreldre. I disse særlige tilfellene vil det da være slik at barnet regnes for å bo fast hos sine foreldre med mindre barnet har et tilnærmet permanent opphold i boligen/boformen. Hovedregelen blir etter dette at barnetrygden i disse tilfellene skal utbetales til barnets foreldre. Hvis det skulle være behov for å gi mer detaljerte regler for hvordan denne type saker skal løses i praksis, foreslås det at dette kan avklares i form av brev fra departementet til Rikstrygdeverket. Barne- og familiedepartementet er enig i at det ikke er grunnlag for å utforme en egen bestemmelse for en så vidt liten gruppe av stønadsmottakere.