9 Barnetrygdens størrelse og de ulovfestede tilleggene i barnetrygden
9.1 Innledning
Det er Stortinget som hvert år fastsetter satsene for barnetrygd, jf. barnetrygdloven § 2 første ledd.
Småbarnstillegget, det ekstra småbarnstillegget og finnmarkstillegget er tillegg i barnetrygden som ikke følger direkte av barnetrygdlovens regler. Tilleggene er hjemlet i årlig budsjettvedtak (St. prp. nr. 1. Kap 845 - Barnetrygd).
Et viktig hensyn som taler for en lovfesting av disse tilleggene er hensynet til regelverkets tilgjengelighet. Det som taler mot en lovfesting kan være at tilleggene da får et mer varig preg. Det vil kunne være vanskeligere å fjerne dem hvis det skulle være ønskelig.
Nedenfor følger en kort redegjørelse for de ulike tilleggene. Alle hjemmelssitatene er hentet fra St. prp. nr. 1 Barne- og familiedepartementet 2000-2001.
9.2 Finnmarkstillegget
«For stønadsmottakere bosatt i Finnmark og Nord - Troms (Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord) ytes et tillegg i barnetrygden på kr 3 792 per år per barn, det såkalte finnmarkstillegget»
Da Stortinget 5. desember 1988 fastsatte satsene for barnetrygd fra 1. januar 1989, ble det vedtatt et tillegg i stønadssatsene på kroner 200 per måned per barn for stønadsmottakere som fikk utbetalt barnetrygd fra et trygdekontor i Finnmark fylke og i kommunene i Nord Troms (Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord). Ordningen fikk virkning fra 1. januar 1989. Tillegget kan bare utbetales av trygdekontorene i Finnmark og de nevnte trygdekontorer i Troms fylke. Det finnes ikke noe klart uttalt formål bak tillegget, men ekstra utgifter til klær som følge av de klimatiske forhold i landsdelen og behovet for tiltak som stimulerer bosettingen kan være argumenter for et eget tillegg i barnetrygden for barn bosatt i Finnmark og Nord-Troms.
På bakgrunn av de betydelige næringsmessige problemene, den store arbeidsledigheten, fremtidsutsiktene i fiskerinæringen og faren for stor nettoutflytting fra Nord - Troms og Finnmark foreslo regjeringen i 1990 å opprette egen tiltakssone i Nord - Troms og Finnmark (St. prp. nr. 64 (1989-90)). Enkelte av tiltakene, blant annet finnmarkstillegget i barnetrygden, var da allerede etablert. Like fullt regnes finnmarkstillegget som et av virkemidlene i tiltakspakken for denne delen av landet. Noe av siktemålet med tiltakssonen var å få til en gradvis vridning av bruken av virkemidler fra selektive ordninger til generelle ordninger. En del av tiltakene ble nedfelt i egne lovbestemmelser. Eksempler på dette er reglene i § 1 i lov om særskilt inntektsfradrag i Finnmark og Nord - Troms, og § 1 i distriktsskatteloven om særlige skatteregler til fremme av distriktsutbygging.
Trygderetten har kommet med kritikk av hjemmelsgrunnlaget for finnmarkstillegget i barnetrygden i forbindelse med klagesaker vedrørende rett til finnmarkstillegget. Trygderetten uttaler blant annet følgende i ankesak 3751/92:
«Bostedstillegget ble innført ved et stortingsvedtak, det er ikke hjemlet i barnetrygdloven. Situasjonen blir dermed den at meldeplikten i § 13 , som i praksis har vært uten virkning, hovedsakelig synes å få anvendelse for forhold utenfor det området den er ment å dekke. Retten finner dette uheldig for tillitsforholdet mellom trygdekontoret og stønadsmottaker.»
Trygderetten påpeker altså det uheldige i at stønadsmotakernes rett til finnmarkstillegget gjøres avhengig av reglene om meldeplikt i barnetrygdloven der det kreves at det meldes fra om flytting direkte til trygdekontoret. Dette selv om tillegget ikke er direkte hjemlet i barnetrygdloven, og manglende melding i andre situasjoner ikke har den konsekvens at søkeren går glipp av stønad. Situasjonen kan illustreres ved et eksempel.
En familie flytter til Finnmark 15. februar 2000. De melder fra om flyttingen til folkeregisteret, men melder ikke fra om flyttingen til trygdekontoret før de setter fram krav om finnmarkstillegg 1. april 2000.
Vilkårene for rett til stønad vil i dette tilfelle ikke anses å foreligge før 1. april. Tillegget utbetales med virkning fra måneden etter, det vil si fra mai 2000.
9.2.1 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslår departementet at finnmarkstillegget lovfestes. Hovedbegrunnelsen for dette er at de reglene som trygdeetaten legger til grunn ved vurderingen av om det foreligger rett til finnmarkstillegget ikke følger direkte av noe klart definert rettsgrunnlag. Grunnlaget for stønadsmottakernes rettigheter og plikter i forhold til tillegget følger ikke direkte av lovbestemmelser, noe som i seg selv kan være betenkelig ut fra et rettsikkerhetssynspunkt. Stønadsmottakernes meldeplikt mv. følger av barnetrygdlovens regler selv om vilkårene for rett til tilleggene ikke fremgår direkte av barnetrygdloven.
Finnmarkstillegget har også etterhvert fått et preg av å være en ytelse som regnes som en etablert del av barnetrygden. Dette talte etter departements syn for en lovfesting. I forbindelse med en lovfesting kunne også vilkårene for retten til tillegget gjøres klarere.
9.2.2 Høringsinstansenes syn
Rikstrygdeverketstøtter forslaget om lovfesting.
Utenriksdepartementetuttaler følgende om forslaget:
«ESA («EFTA Surveillance Authority») har i et åpningsbrev til norske myndigheter datert 23. oktober 2000 stilt spørsmålstegn ved om bostedsvilkåret for å motta Finnmarkstillegget er i samsvar med norske forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Norge er av den oppfatning at vilkåret ikke strider mot EØS-avtalen og har argumentert for dette synet overfor ESA. Det kan imidlertid ikke utelukkes at ESA vil følge opp saken med en grunngitt uttalelse og eventuelt senere et saksanlegg for EFTA-domstolen. Det bør derfor sees hen til den pågående prosessen når det nå vurderes å lovfeste Finnmarkstillegget.»
Finansdepartementetkan ikke se at det er behov for en lovfesting av noen av de ulovfestede tilleggene og uttaler:
«I høringsnotatet foreslås det at småbarnstillegget i barnetrygden fortsatt skal hjemles i budsjettet, mens det foreslås å lovfeste finnmarkstillegget. Finansdepartementet kan ikke se grunnlaget for en slik vurdering av disse tilleggene, og mener at begge bør hjemles i budsjettet. Vilkårene for rett til finnmarkstillegget kan også gjøres klarere uten at den lovfestes.»
9.2.3 Departementets forslag
Barne- og familiedepartementet har etter en samlet vurdering kommet til at finnmarkstillegget i denne omgang ikke bør lovfestes. Vi ser poenget med at tilleggene bør behandles på samme måte, og finner det ikke hensiktsmessig å foreslå en lovfesting av alle tilleggene som i dag er hjemlet i budsjettet. Departementet vil se på hvordan vilkårene for rett til finnmarkstillegget som framgår av budsjettproposisjonen kan gjøres klarere enn i dag, slik at de hensyn som det er redegjort for ovenfor kan ivaretas selv om tillegget ikke lovfestes.
9.3 Småbarnstillegget i barnetrygden
«For hvert stønadsberettigede barn mellom 1 og 3 år ytes et tillegg i barnetrygden, det såkalte småbarnstillegget, på 7 884 kroner per år. Tillegget ytes fra og med måneden etter at barnet fyller 1 år til og med den måned barnet fyller 3 år.»
Fordi mange småbarnsfamilier har en stram økonomi som følge av blant annet utgifter til barnepass, ekstra transportutgifter o.a. ble det i 1991 innført et småbarnstillegg i barnetrygden for barn under 3 år. Frem til 31. desember 1994 ble tillegget gitt for barn i alderen 0 - 3 år. I forbindelse med utvidelse av retten til fødselspenger etter folketrygdlovens regler, ble det med virkning fra 1. januar 1994 gjort endringer i regelverket slik at småbarnstillegget nå gis for barn i alderen 1- 3 år.
9.3.1 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslår Barne- og familiedepartementet at småbarnstillegget i barnetrygden fremdeles skal følge av årlig budsjettvedtak. Selv om småbarnstillegget etter hvert har fått preg av å være en etablert del av barnetrygden, er tillegget nært knyttet opp til fastsettelsen av de beløp som barnetrygden består av, og som Stortinget i medhold av barnetrygdloven § 2 første ledd fastsetter i budsjettet hvert år. Småbarnstillegget er et generelt tillegg i den forstand at det eneste vilkåret for rett til støtte er at barnet er i alderen 1-3 år. Departementet ser på bakgrunn av dette ikke store betenkeligheter ved at småbarnstillegget fremdeles hjemles i budsjettet.
9.3.2 Høringsinstansenes syn
Rikstrygdeverkethar følgende merknad til departementets forslag:
«Departementet foreslår at tillegget fortsatt skal hjemles i budsjettet og ikke lovfestes. Rikstrygdeverket mener at også småbarnstillegget bør lovhjemles, slik som finnmarkstillegget. Dette vil etter vår oppfatning være viktig for å oppnå målsetningen med en lov som er informativ og forståelig for den enkelte.»
9.3.3 Departementets forslag
Barne- og familiedepartementet foreslår at småbarnstillegget fortsatt hjemles i budsjettvedtak. Vi merker oss de momenter som Rikstrygdeverket anfører, men er i denne omgang kommet til at det til tross for dette vil være mest hensiktsmessig å hjemle ordningen i budsjettvedtak. Dette særlig ut fra at småbarnstillegget er et generelt tillegg uten andre vilkår for rett til ytelsen enn det som følger av alderskravet. Det vises for øvrig til vurderingen under punkt 9.2.3.
9.4 Det ekstra småbarnstillegget i barnetrygden
«Enslige forsørgere som fyller vilkårene for utvidet stønad etter barnetrygdloven og full overgangsstønad etter folketrygdloven, og som har barn i alderen 0-3 år, har rett til ekstra småbarnstillegg på kr 7 884 per år. Dette tillegget gis per enslig forsørger, uavhengig av hvor mange barn i alderen 0-3 år vedkommende faktisk forsørger.»
Som et ledd i styrkingen av enslige forsørgeres økonomi ble det i forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen (St. meld. nr. 35 (1994-95)) vedtatt at enslige forsørgere som fyller vilkårene for rett til utvidet barnetrygd og som mottar uredusert overgangsstønad, skal gis ett ekstra småbarnstillegg i barnetrygden. Forslaget i Velferdsmeldingen innebar at enslige forsørgere med barn mellom 1 og 3 år skulle få et ekstra småbarnstillegg. Stortinget vedtok imidlertid at tillegget skulle gis til enslige forsørgere med barn fra 0 til 3 år. Det blir gitt ett ekstra småbarnstillegg per enslig forsørger, uavhengig av hvor mange barn under 3 år vedkommende faktisk forsørger.
Det ekstra småbarnstillegget skiller seg fra barnetrygdytelser ellers ved at det til en viss grad er behovsprøvd. Det gis til enslige forsørgerne med barn under 3 år, som er uten særlig arbeidsinntekt og derfor mottar full overgangsstønad. Ytelsen som sådan har derfor etter departementets mening mer til felles med ytelser til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 enn barnetrygdytelser etter barnetrygdloven. Barne- og familiedepartementet vil i samråd med Sosial- og helsedepartementet og Finansdepartementet vurdere om det er hensiktsmessig å overføre det ekstra småbarnstillegget til folketrygden og til folketrygdlovens ytelser til enslig mor eller far (ftrl. kap. 15). Dette vil vurderes i forbindelse med en evaluering av stønadsreformen fra 1998. Senter for Samfunnsforskning (SEFOS) avslutter et prosjekt i juli 2002. Inntil videre foreslås det at tillegget hjemles i budsjettet som nå.
9.5 Søskengraderte satser
De søskengraderte satsene i barnetrygden ble avviklet med virkning fra 1. januar 2001.
Søskengraderte satser ble innført i 1963 i forbindelse med en økning i barnetrygdsatsene. Etter 1963 var det uttalte prinsippet bak barnetrygden at familiens behov, målt ved antallet barn, skulle styre tildelingen av barnetrygd. Det nye synspunktet ble uten unntak akseptert ved behandlingen i Odelstinget sommeren 1962.
Med virkning fra 1. januar 1999 ble søskengraderingen lagt om slik at det ble innført to satser, mot tidligere fem. Begrunnelsen for endringen var at økende satser for hvert barn ikke uten videre er i samsvar med utgiftsprofilen i familier med flere barn. Dette er også begrunnelsen for å avvikle de søskengraderte satsene fra 1. januar 2001.