5 En oversikt over barnetrygdens historie
5.1 Den tidlige fasen (1890 - 1940)
Barnetrygd var et av flere spørsmål i samfunnsdebatten som rettet seg mot mor og barn helt tilbake til 1890-tallet. Kravet om at det offentlige måtte bidra til dekning av utgiftene til forsørgelse og omsorg for barn, ble etter hvert reist fra mange hold.
Etter forslag fra flere grupper nedsatte Stortinget i 1934 en komité som skulle utrede behovet for en barnetrygd.
Barnetrygdkomitéen av 1934 skulle utrede spørsmålet om kontanttrygd til barnefamilier utbetalt til mødrene. Komiteen skulle legge hovedvekt på tre forhold:
hvem skulle trygden omfatte?
hvor stor skulle trygden være?
hvordan skulle trygden finansieres?
Barnetrygdkomitéen ble satt sammen av representanter fra ulike partier og fra statsadministrasjonen. Totalt bestod den av 8 medlemmer, hvorav 3 kvinner. Et flertall i komiteen gikk i 1935 inn for at barnetrygden skulle rette seg mot pliktige medlemmer av syketrygden med en inntekt under en viss grense, og at den skulle finansieres ved hjelp av premieinnbetalinger fra arbeidsgiver. Arbeiderpartiet gikk sterkt imot forslaget om finansieringsform. En relativt samlet kritikk medførte at komitéen i 1937 la frem et nytt forslag. Det nye forslaget gikk ut på en universell barnetrygd. Dette var et nytt prinsipp i norsk sosialpolitikk. Barnetrygden var den første overføringsordningen der det ble tatt til orde for at ingen grupper skulle ekskluderes fra trygdeordningen, og at ordningen ikke skulle være behovsprøvd. Det ble anført tre argumenter for dette:
Barnetrygden skulle være noe alle hadde krav på i stedet for å være en ytelse til de fattigste.
Ved å gi barnetrygd også til de som betalte mest i skatt, sikret man allmen aksept for barnetrygden.
Det vil koste mye å administrere en behovsprøving.
Komitéen vurderte også hvorvidt barnetrygden skulle justeres etter lokale levekostnader, og om den skulle graderes etter mottakers inntektsforhold. Barnetrygdkomitéen gikk inn for at alle skulle få samme beløp uansett inntekt. Innad i komiteen foretrakk flere av medlemmene at barnetrygden skulle være lavere per barn desto flere barn det var i familien. Som begrunnelse for dette ble det eksplisitt anført at man fryktet at trygden ville føre til overbefolkning i de laveste befolkningslag.
Komitéen ble ikke enige om hvordan barnetrygden skulle finansieres. De borgerlige representantene ønsket en finansiering via omsetningsskatten, mens arbeiderpartirepresentantene ønsket en finansiering via en økning av den direkte skatten.
I forbindelse med at komitéen la frem sitt forslag blusset det opp en debatt om barnetrygd burde gis i form av naturalytelser. Selv om barnetrygdkomitéen bare utredet en kontantstøtteordning, betydde ikke det at komitéen var helt imot naturalytelser, men den ønsket at naturalytelser skulle komme som et tillegg til barnetrygden.
Innstillingen i 1937 førte ikke til noen umiddelbar politisk løsning. Komitéen fant at inntekten per familiemedlem økte svakt med barnetallet til og med andre barn, for deretter å flate ut. Inntekten per familiemedlem sank altså med økende barnetall. Dette påvirket familiens ernæringsstandard og bolignivå. Komitéen fryktet at dette ville få samfunnsmessig uheldige konsekvenser i form av reduserte fødselstall. Komitéens flertall mente at innføring av barnetrygd ville være den beste måten å hjelpe barnefamiliene på, og at ordningen burde gjøres generell. Selv om ikke komiteens innstilling førte til noen politisk løsning, ble selve problemstillingen klart definert:
«Er det mulig å gjøre noe for å jamne ut det misforhold som oppstår ved at familieinntekt ikke stiger og synker i forhold til familiestørelse eller forsørgelsesbyrde.»
Prinsippet om omfordeling mellom familier med ulik forsørgingsbyrde, ikke omfordeling mellom fattig og rik var altså det sentrale. Barnetrygden skulle være et bidrag til å dekke barnefamilienes forsørgelsesutgifter. Et nytt prinsipp ble gjennomført i norsk sosialpolitikk i og med innføringen av barnetrygd, nemlig at ingen grupper ble ekskludert fra trygdeordningen, og at ordningen ikke skulle være behovsprøvd.
Problemet med at familiens levestandard var avhengig av familieinntekten, at hvert nye barn betydde økte leveomkostninger mens det ikke fantes inntektsjusteringer i forhold til økende barnetall, skulle vise seg å bli den første store sosialpolitiske oppgave regjering og Storting tok fatt i etter andre verdenskrig.
5.2 Krigsårene 1940-1945
Krigsutbruddet satte en stopper for den offentlige debatt om barnetrygd i Norge, men debatten fortsatte i London som var regjeringens tilholdssted under krigen. Den engelske Beveridge-rapporten fra 1942, der et av forslagene var en universell kontant barnetrygd, var en viktig inspirasjonskilde for regjeringen.
Under krigens naziregime hadde man en kort periode på slutten av okkupasjonstiden en behovsprøvd barnetrygd for barn av visse arbeidstakere. Denne ordningen var for en stor del bygget på barnetrygdkomiteens utkast av 10. desember 1937, men den var knyttet sammen med syketrygden og var begrenset til pliktige medlemmer av syketrygden. Videre ble arbeidsgiverne pålagt å bære omkostningene ved ordningen.
5.3 Gerhardsenregjeringens første lovproposisjon - januar 1946
Gerhardsenregjeringen opphevet i 1945 Quislingregjeringens «lov om barneforskott til visse arbeidstakere». Isteden fremmet de en ny proposisjon om barnetrygd basert på barnetrygdkomiteens utredninger (Ot.prp. nr. 16 1946).
Sosialdepartementets forslag tok utgangspunkt i komitéens forslag fra 1935 om behovsprøvd barnetrygd, utbetalt til pliktige medlemmer av syketrygden. Ordningen skulle finansieres gjennom premier fra arbeidsgivere. Regjeringen ønsket på sikt en universell barnetrygd, men av økonomiske hensyn ønsket man først å komme de mest vanskeligstilte gruppene til unnsetning. Det ble også vist til at barnefamilienes situasjon var bedret i og med at det var etablert generelle subsidier på en rekke matvarer.
Forslaget var at barnetrygden kun skulle omfatte arbeidstakere med inntekt under 9000,- kroner per år. Gjennomsnittlig industriarbeiderlønn i 1946 var på 5 800,- kroner.
Barnetrygden var planlagt finansiert via arbeidsgiverpremie. Derfor ble det foreslått at selvstendige næringsdrivende, herunder bønder og fiskere, skulle holdes utenfor. En erkjente at barn av fiskere og småbrukere kunne ha samme nytte av en barnetrygd som barn av lønnstakere, men fant at å ta med denne gruppen av barn ville bli for utgiftskrevende.
Proposisjonen møtte umiddelbart protester fra arbeidsgivere, bønder, fiskere m.fl.
Bondepartiet fremmet motforslag der alle grupper var inkludert, og der en felles inntektsgrense på 6000,- per år ble foreslått overfor alle. Regjeringen trakk tilbake Ot. prp. nr. 16 1946 og forberedte et nytt lovforslag.
5.4 Gerhardsenregjeringens andre lovproposisjon - august 1946
Det nye forslaget ble lagt frem i august 1946 (Ot. prp. nr. 127 1946). Det ble nå foreslått at alle grupper av familier med barn under 16 år skulle være berettiget til barnetrygd. Det ble ikke begrunnet hvorfor inntektsgrensen ble fjernet utover at merkostnaden med å ikke ha en slik grense på 6 000,- eller 9000,- var liten sett opp mot de administrative merkostnader en inntektsprøving ville føre med seg.
Etter at loven var foredratt i Stortinget foreslo odelstingspresident Smitt Ingebretsen:
«Om det ikke etter ordførerens utførlige redegjørelse for saken, kanskje var den smukkeste og verdigste måte å løse denne sak på om vi nå uten debatt og enstemmig vedtok barnetrygden.»
Barnetrygdloven av 1946 ble deretter vedtatt enstemmig.
5.5 Hovedpunkter i loven av 1946
Barnetrygden ble innført 1. oktober 1946, og den blir karakterisert som vår første universelle trygdeordning. Helt kort kan hovedpunktene i loven oppsummeres som følger:
Barnetrygd ble gitt med 180,- kroner per år fra og med andre barn. Departementet ønsket å inkludere også det første barnet, men dette ville omtrent fordoble utgiftene (78 mill vs 150 mill).
Enslige forsørgere fikk barnetrygd også for første barn.
Barnetrygden skulle utbetales til moren. Dette ble tolket som en økonomisk godtgjøring for morens arbeid med barneoppfostring, eller i det minste som en symbolsk anerkjennelse.
Barnetrygden ble i den første tiden regnet som skattepliktig inntekt. Den ble derfor finansiert med 7/8 fra staten og 1/8 fra kommunene i og med at de fikk skatteinntekter.
Departementet presiserte sterkt at barnetrygden ikke hadde som målsetting at det offentlige skulle garantere det økonomiske grunnlag for barns oppvekst; dette burde og skulle være foreldrenes ansvar. Målsetningen var i prinsippet at familiens økonomiske standard ikke skulle synke etter hvert som barnetallet økte. Befolkningsveksten måtte ikke synke som følge av de økonomiske omkostningene ved å ha flere barn.
5.6 Tiden fra 1946 og frem til 2001 - sentrale revisjoner
5.6.1 Den første lovrevisjonen - 1951
Den første satsøkningen av barnetrygden kom i 1951. Satsen ble økt fra 180,- per år til 240,- per år. Satsen var fremdeles den samme for de barna som utløste barnetrygd uavhengig av hvor mange barn det var i barneflokken. Dette innebar for eksempel at andre barn i en tobarnsfamilie fikk samme beløp som åttende barn i en åttebarnsfamilie. KrF tok derfor til orde for søskenprofil. De hevdet at det var ett- og tobarnsfamiliene som hadde blitt prioritert etter krigen, og at en videreføring av systemet med flate satser ville medføre at Norge fikk et familiemønster med ett- og tobarnsfamilier, noe som ville føre til stagnasjon i form av nedgang i folketallet og mindre arbeidskraft. Partiet foreslo derfor tillegg i barnetrygden fra og med tredje barn, og for barn over 8 år (en form for behovsprøving, ikke ut fra inntekt, men ut fra antall barn og barnas alder). Arbeiderpartiet var uenig i forslaget. De la vekt på stordriftsfordelene i de store familiene.
5.6.2 Reduksjonen i prissubsidiene får virkning for barnetrygden - 1958
I 1958 fikk vi betydelige reduksjoner i prissubsidiene. Dette ble kompensert ved at barnetrygden økte til 360 kroner per barn per år. Samme år fremla Familie- og forbrukerdepartementet en utredning som viste sammenhengen mellom barnetallet og familienes levestandard. Utredningen konkluderte med at første og andre barn reduserte familiens levestandard langt sterkere (henholdsvis med 20 prosent og 11 prosent) enn søsken som kom i tillegg. Femte og sjette barn reduserte levestandarden med bare 5 prosent og 3 prosent. Den kumulative effekten av store barnekull ga likevel dramatiske endringer i levestandard. Arbeiderpartiet og de øvrige partiene ga nå prinsipiell tilslutning til KrFs forslag om søskengraderte satser, men det tok enda noen år før søskengradering ble innført (1963).
Skatteplikten bortfalt i 1958. Det ble pekt på at barnetrygden måtte anses som en faktor i utjevningen mellom forsørgere og ikke-forsørgere, og dermed som en påbygging til skattelovens bestemmelser om inntektsfradrag for forsørgerbyrde.
I 1958 var man inne på tanken om å lette forsørgerbyrden i mangebarnsfamilier gjennom skattesystemet. Kommuneskatten slo ulikt ut i og med at kommunene i ulik grad ga fradrag til barnefamilier i kommuneskatten. Den kommunale medfinansieringen av barnetrygden ble ikke opphevet før i 1963.
5.6.3 Lovrevisjonen i 1962/63
Søskengraderte satser ble innført i 1963 i forbindelse med en økning i barnetrygdsatsene. I perioden fra 1963 og fram til 2000, har det uttalte prinsippet bak barnetrygden vært at familiens behov, målt ved antall barn, skal styre tildelingen av barnetrygd. Det nye synspunktet ble uten unntak akseptert ved behandlingen i Odelstinget sommeren 1962.
5.6.4 Skatteomleggingen i 1970 - barnetrygd for første barn m. m.
KrF tok opp spørsmålet om barnetrygd for første barn i forbindelse med revisjonen av barnetrygdsatsene allerede i 1951. Argumentet var at dette var en forutsetning for at ordningen skulle kunne kalles universell. Ap valgte å prioritere annerledes i og med at dette var en svært kostbar reform. Bare KrF stemte for forslaget. Saken kom opp igjen på 1960- tallet med Sosialistisk Folkeparti som forslagsstiller. Sosialistisk Folkepartis begrunnelse for å foreslå å innføre barnetrygd fra og med første barn var rent økonomisk, mens KrF på 1950-tallet i stor grad anførte moralske vurderinger. Senere ble det foreslått flere ganger, men ble ikke vedtatt før i 1970 i forbindelse med omleggingen av skatten til momssystemet.
Ved skatteomleggingen i 1970 fikk barnetrygden økt betydning som virkemiddel for å ivareta hensynet til forsørging av barn. For å kompensere bortfallet av klassefradrag og innføringen av merverdiavgiften, ble barnetrygden økt kraftig, og det ble altså innført barnetrygd for første barn.
Flerbarnsprofilen i barnetrygden ble forsterket i perioden fra 1970 til 1976.
5.6.5 Perioden 1980 - 1989
Fra 1. januar 1983 ble barnetrygdloven endret slik at stønaden falt bort ved utgangen av den måneden barnet fylte 16 år. Før dette tidspunkt opphørte barnetrygden ved utgangen av det kalenderår barnet fylte 16 år.
Fra 1. januar 1984 fastsatte Stortinget egne satser for rett til utvidet barnetrygd til enslige forsørgere. Tidligere ble det gitt stønad for ett barn mer enn det faktiske barnetall. Med virkning fra 1. januar 1987 ble det igjen gitt utvidet stønad slik at denne skulle tilsvare stønad for ett barn mer enn det faktiske barnetall, samme regel som før 1984.
Fra 1. januar 1989 ble det innført et tillegg i barnetrygden, det såkalte finnmarkstillegget. Tillegget gjelder for stønadsmottakere som er bosatt i Finnmark eller i utvalgte kommuner i Nord Troms : Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy, Storfjord og Karlsøy.
I 1989 overtok Forbruker- og administrasjonsdepartementet (senere omdøpt til Barne- og familiedepartementet) administrasjonen av barnetrygdloven fra Sosial- og helsedepartementet.
5.6.6 Perioden 1990 - 2001
I 1991 ble det innført et tillegg i barnetrygden for barn opp til 3 år. Ordningen kan sees som et kompromiss etter at regjeringen Syses forslag om kontantstøtte for barn under 3 år ble trukket tilbake da Arbeiderpartiet overtok regjeringsmakten høsten 1990. Begrunnelsen for å innføre et småbarnstillegg var at mange småbarnsfamilier har en stram økonomi. Tillegget skal lette presset fra høy foreldrebetaling for barnehageplass, ekstra transportutgifter o.a.
Barnetrygd for barn som oppholder seg på Svalbard ble innført i 1993.
Fra 1994 ble småbarnstillegget for 0-åringer fjernet. Begrunnelsen var utvidelse av stønadsperioden for lønnet fødselspermisjon som trådte i kraft i 1993. Stønadsperioden for fødselspenger ble da utvidet til 42 uker med 100 prosent lønnskompensasjon alternativt 52 uker med 80 prosent lønnskompensasjon.
Enslige forsørgeres rett til barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall (utvidet barnetrygd) ble strammet inn i 1994. Enslige forsørgere som lever i et stabilt samboerforhold mistet retten til utvidet barnetrygd for særkullsbarn.
EØS-avtalen ble underskrevet i 1994. Personkretsen for hvem som har rett til norsk barnetrygd ble med dette utvidet, samtidig som også nordmenn fikk rettigheter i øvrige EØS-land, jf. forordning 1408/71 (Rådsforordning (EØF) nr 1408/71 om anvendelse av trygdeordninger på arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer som flytter innenfor Fellesskapet). En EØS-borger som skal være omfattet av norsk lovgivning etter bestemmelsene i forordningen, vil i utgangspunktet oppfylle bosattvilkåret i barnetrygdloven uansett i hvilket EØS-land vedkommende eller hans familie faktisk er bosatt, og vil kunne ha krav på barnetrygd utbetalt i bostedslandet.
Som et ledd i styrkingen av enslige forsørgeres økonomi ble det i forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen innført et ekstra småbarnstillegg i barnetrygden til forsørgere som fyller vilkårene for rett til utvidet barnetrygd og full overgangsstønad. Tillegget ble innført med virkning fra 1. januar 1998 i forbindelse med omleggingen av stønadsordningene for enslige forsørgere. Det gis ett tillegg per forsørger med barn i alderen 0-3 år.
Automatisk tilståelse av barnetrygd for nyfødte ble innført med virkning fra 1. september 1998. Det vil si at foreldrene i de fleste tilfeller ikke behøver å søke om barnetrygd.
Satsstrukturen i barnetrygden ble endret fra 1. januar 1999. Det ble vedtatt at det skulle være en sats for første og andre barn, og en for tredje barn og hvert av de påfølgende barn.
Med virkning fra 1. mai 2000 ble barnetrygden utvidet til 18 år. Dette ble finansiert ved at satsene for alle andre aldersgrupper ble redusert noe. Satsene ble endret allerede med virkning fra 1. januar 2000.
Med virkning fra 1. juli 2000 ble stønadsperioden for barnetrygd forkortet med en måned. Dette slik at barnetrygden ytes til og med kalendermåneden før barnet fyller 18 år. Tidligere ble barnetrygden utbetalt til og med den kalendermåneden barnet fylte 18 år.
I perioden 1995 - 2001 har ikke barnetrygden blitt prisjustert.
Med virkning fra 1. januar 2001 er de søskengraderte satsene i barnetrygden avviklet. Det er nå en sats for barnetrygd, uansett hvor mange barn det er i barneflokken. Videre er forsørgerfradraget i skatt innlemmet i barnetrygden.