3 Endringer i forbindelse med evalueringen av NOKUT

3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Evalueringskomiteen, som ble satt sammen av NIFU STEP, evaluerte NOKUT fra 29. juni 2007 til 29. februar 2008 med det formål å gi departementet mer kunnskap om hvordan NOKUT utfører sine lovpålagte oppgaver og om NOKUT tilfredsstiller kriteriene for medlemskap i European Association for Quality Assurance Agencies. Komiteen konkluderte med at NOKUT klart oppfyller kravene i de europeiske standardene for kvalitetssikring av høyere utdanning. Komiteen la frem enkelte forbedringspunkter i forhold til hvordan NOKUT utfører sine lovpålagte oppgaver. Evalueringskomiteen anbefaler både endringer av forhold som reguleres i lov og forhold som reguleres i forskrift.

For det første pekte komiteen på at NOKUT er et uavhengig organ, men at dagens lover og forskrifter setter for strenge grenser for NOKUTs autonomi og gir NOKUT lite rom for fleksibilitet sammenliknet med andre profesjonelle evalueringsorganer. Komiteen påpekte samtidig at NOKUT ikke benytter den fleksibiliteten og selvstendigheten organet faktisk har innenfor dagens lovverk. Komiteen anbefalte at departementet og NOKUT sammen bør gå gjennom regelverket for å øke fleksibiliteten. Det ble samtidig påpekt at for å sikre NOKUTs autonomi, i form av kontroll over egen tid, foreligger det et behov for å ha en langsiktig plan for NOKUTs virksomhet. Når det gjelder NOKUTs styre, bør det etter komiteens vurdering innta en mer overordnet strategisk rolle enn det har i dag. NOKUTs styre bør, etter komiteens vurdering, være en strategisk aktør og et beslutningsorgan med vekt på strategi.

For det andre pekte komiteen på at NOKUT i for stor grad er opptatt av kontroll og i for liten grad opptatt av institusjonell og akademisk utvikling. Komiteen anbefalte at NOKUT finner en bedre balanse mellom kontroll og utvikling. Her ble det påpekt at det er en fordel om NOKUT kan tydeliggjøre hva som er henholdsvis kontroll- og forbedringsprosesser. Videre var det etter komiteens mening viktig at NOKUT påtok seg en sterkere utviklingsorientert rolle i sitt arbeid, eksempelvis at det i større grad gis råd til institusjonene før akkrediterings- eller evalueringsprosesser igangsettes. Komiteen la i denne sammenheng særlig vekt på viktigheten av tett dialog med sektoren for å stimulere til utvikling av kvaliteten i utdanningen. Komiteen så det som viktig at NOKUT bidrar med mer informasjon til sektoren vedrørende kvaliteten av norsk høyere utdanning, og således bidrar til å stimulere til kvalitetsutvikling.

Når det gjelder akkrediteringsprosessen, anbefalte komiteen at den bør gjøres enklere, mindre ressurskrevende og mer fokusert. Den anbefalte at førstegangsakkreditering av studieprogram bør omgjøres til en lisensprosedyre uten bruk av eksterne sakkyndige. I forhold til akkrediteringskriteriene anbefalte komiteen NOKUT å vurdere å utvikle ulike akkrediteringskriterier for ulike studieprogrammer, for eksempel ulike kriterier for akademiske og yrkesrettede programmer. Komiteen påpekte at det generelt er viktig at kriteriene er fleksible og samstemte og brukes konsekvent.

For å gjøre det norske kvalitetssikringssystemet bedre, kom komiteen med detaljerte forslag til endringer i systemet. Fokuset bør etter komiteens oppfatning i fremtiden fortsatt ligge på evaluering av kvalitetssikringssystemene ved institusjonene (audit), men da i en form som er mer forbedringsorientert, på nasjonale evalueringer og på reakkreditering av eksisterende studieprogrammer. Når det gjelder hvilke evalueringsredskaper som skal prioriteres i fremtiden, anbefalte komiteen at NOKUT og departementet drøfter dette nærmere.

Komiteen la til grunn i sin rapport at NOKUT per i dag har tilstrekkelige ressurser til å løse dagens oppgaver, men dersom oppgaveporteføljen øker, kan dette endre seg.

3.2 Gjeldende rett

Gjennom endringer i universitets- og høyskoleloven i 2002, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001-2002), ble det lovfestet et eget nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, NOKUT, som formelt ble opprettet med virkning fra 1. januar 2003. Bestemmelser om NOKUTs myndighet, oppgaver og organisering ble i hovedsak videreført i ny lov om universiteter og høyskoler som trådte i kraft 1. januar 2006, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003-2004).

NOKUTs formål og oppgaver

NOKUTs oppgaver er regulert både av lov og forskrift. NOKUTs mer overordnede formål, virkeområde, sammensetning, oppgaver og krav til virksomheten er regulert i kapittel 2 i universitets- og høyskoleloven. De konkrete bestemmelsene om virkemidler, hvordan NOKUT skal utføre sitt arbeid og standarder er regulert i forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning etter lov om universiteter og høyskoler, fastsatt av departementet. NOKUT har med hjemmel i forskrift fastsatt av departementet, utarbeidet forskrift om standarder og kriterier for akkreditering av studier og kriterier for akkreditering av institusjoner i norsk høyere utdanning.

NOKUT skal etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd, gjennom akkreditering og evaluering, kontrollere kvaliteten ved norske institusjoner som tilbyr høyere utdanning. Kontrollmyndigheten er, etter universitets- og høyskoleloven § 2-1, knyttet opp til NOKUTs akkrediterings- og evalueringsarbeid. Akkreditering forstås i universitets- og høyskoleloven som en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon og de studier denne tilbyr, fyller et gitt sett av standarder, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-1 første ledd. Akkrediteringen skal baseres på evaluering foretatt av eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT. Saksbehandling og fastsetting av standarder er fastsatt av departementet i forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning etter lov om universiteter og høyskoler.

Det fremgår av universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd at NOKUTs akkrediterings- og evalueringsvirksomhet skal utformes slik at institusjonene skal dra nytte av det i sitt kvalitetssikrings- og utviklingsarbeid. Institusjonene er etter universitets- og høyskoleloven § 1-6 pålagt å ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring. Departementet har fastsatt nærmere bestemmelser om krav til kvalitetssikringssystem i forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning etter lov om universiteter og høyskoler.

Etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 annet ledd bokstav a til f har NOKUT følgende oppgaver:

• Evaluering av institusjonenes system for kvalitetssikring.

• Akkreditering av institusjoner.

• Akkreditering av studietilbud.

• Revidering av akkreditering som allerede er gitt.

• Evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Departementet kan pålegge organet å foreta slike evalueringer.

• Generell godkjenning av utdanning fra institusjoner som ikke går inn under denne lov.

Lovbestemmelsen gir en oversikt over hvilke oppgaver som er pålagt NOKUT, mens de konkrete bestemmelsene om virkemidler, hvordan NOKUT skal utføre sitt arbeid og konkrete akkrediteringsstandarder er regulert i forskrift fastsatt av departementet.

NOKUT har i tillegg fastsatt forskrift om standarder og kriterier for akkreditering av studier og kriterier for akkreditering av institusjoner i norsk høyere utdanning, som utdyper de mer overordnede kravene til akkreditering som er fastsatt i departementets forskrift. NOKUT har også i forskrift fastsatt utdypende kriterier for evaluering av universiteters og høyskolers kvalitetssikringssystem for utdanningsvirksomheten.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 fjerde ledd at alle evalueringer som foretas av NOKUT er offentlige, og at NOKUT skal bidra til at disse gjøres kjent.

Fagskoleutdanning

NOKUT har også oppgaver etter fagskoleloven, herunder å godkjenne fagskoletilbud og tilbydere. Etter fagskoleloven skal NOKUT, i tillegg til å behandle søknader om godkjenning av nye fagskoletilbud, behandle søknader om vesentlige endringer i allerede godkjente tilbud, herunder etablering av godkjente undervisningstilbud på nye steder. NOKUT utarbeider også retningslinjer for behandlingen av søknader om godkjenning, herunder krav til utformingen av søknader, krav til dokumentasjon av styringsordning og reglementer m.m. Departementet fastsatte 23. april 2008, med hjemmel i fagskoleloven, ny forskrift om godkjenning av fagskoler. Den nye godkjenningsforskriften åpner for at tilbyder av utdanning som er godkjent som fagskoleutdanning på bestemte vilkår kan få fullmakt til selv å opprette fagskoleutdanninger innen avgrensede fagområder (godkjent tilbyder), jf. fagskoleloven § 2 annet ledd. Fagskoleloven stiller krav om at tilbyderne skal ha interne systemer for kvalitetssikring. NOKUTs rolle som tilsynsorgan er tydeliggjort i fagskoleloven § 2 femte ledd som gjenspeiles videre i den nye godkjenningsforskriften.

NOKUT som faglige uavhengig forvaltningsorgan

Etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd er NOKUT et faglig uavhengig forvaltningsorgan underlagt departementet. I dette ligger det at NOKUT er underlagt departementets alminnelige styringsmyndighet i økonomiske, organisatoriske og administrative forhold, men at departementet ikke kan gi NOKUT pålegg om den faglige virksomheten utover det som er hjemlet i lov eller forskrift. Departementet kan således ikke instruere NOKUT i konkrete, faglige vurderinger eller overprøve de faglige vurderingene som ligger til grunn for de enkelte godkjennings- og akkrediteringsvedtak.

3.3 Forslag i høringsbrevet

I høringsbrevet ble det foreslått endringer i universitets- og høyskoleloven i tråd med evalueringskomiteens anbefalinger. Departementet påpekte i høringsbrevet at lovforslaget er trinn én i oppfølgingen av evalueringen av NOKUT, og at forslaget er avgrenset til å behandle de overordnede rammene som er fastsatt i universitets- og høyskoleloven § 2-1 som omhandler NOKUTs oppgaver og myndighet. Trinn to i oppfølgingen av evalueringen av NOKUT vil være å gjennomgå og vurdere endringer forskriftene som omhandler NOKUTs virksomhet og oppgaver. Departementet presiserer i høringsbrevet at det er viktig at man ser sammenhengen og forholdet mellom lov og forskrift i utarbeidelsen av forslag til ny bestemmelse om NOKUTs myndighet og oppgaver.

Faglig uavhengig statlig forvaltningsorgan

Etter departementets forslag vil NOKUT, som i dag, være et statlig uavhengig forvaltningsorgan underlagt departementets alminnelige styringsmyndighet når det gjelder økonomiske, organisatoriske og administrative forhold, herunder NOKUTs utøvelse av generelle forvaltningsoppgaver. Videre ligger det i begrepet «forvaltningsorgan» at departementet kan delegere forvaltningsoppgaver til NOKUT. Departementet ønsker å videreføre at NOKUT fortsatt skal være et faglig uavhengig organ i den betydning at departementet ikke kan overprøve NOKUTs faglige vurderinger eller gi NOKUT pålegg i faglige spørsmål ut over det som er fastsatt i lov eller med hjemmel i lov. Departementet kan således ikke bruke sin instruksjonsmyndighet i forhold til NOKUTs faglige vurderinger. Departementet vil heller ikke ha myndighet til å overprøve NOKUTs akkrediteringer.

Formålet med NOKUTs virksomhet

I høringsbrevet pekte departementet på den utvikling NOKUT har hatt siden opprettelsen 1. januar 2003, og i hvilken retning departementet ønsker at NOKUTs virksomhet skal utvikle seg videre. Departementet viste i høringsbrevet til at det ved opprettelsen av NOKUT var behov for klare og presise regler om NOKUTs arbeidsoppgaver og myndighet, for å tydelig beskrive de oppgaver NOKUT skulle ha fra starten av. Fra NOKUTs perspektiv var det også viktig med et utfyllende regelverk for å ha legitimitet overfor sektoren ved utøvelsen av kontroll- og godkjenningsvirksomheten. Loven ga derfor NOKUT klare rammer for organets arbeid og myndighet slik det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1, og gjennom nærmere presiseringer i forskrifter. Departementet understrekte i høringsbrevet at NOKUT, som nytt forvaltningsorgan i universitets- og høyskolesektoren, i etablerings- og oppstartsfasen har hatt behov for noe tid til å utvikle sin rolle og igangsette og utføre sine oppgaver.

NOKUTs arbeid har derfor i stor grad vært styrt av lovpålagte plikter til å gjennomføre diverse evalueringer, behandle søknader om akkreditering av institusjoner og studieprogram og søknader om godkjenning av annen utdanning mv., hvor kontrollaspektet har vært fremtredende. Fra opprettelsen har NOKUT således hatt hovedfokus på kontroll av kvaliteten i utdanningene ved institusjonene.

Etter opprettelsen av NOKUT har institusjonene fått på plass sine lovpålagte kvalitetssikringssystemer, som NOKUT har evaluert og vurdert. Flere institusjoner og studietilbud er akkreditert, nasjonale evalueringer er gjennomført mv., slik at NOKUTs arbeid videre, etter departementets mening, bør fokuseres mer direkte på utvikling av kvaliteten i utdanningen, også med bruk av andre virkemidler enn de rene kontrolltiltak. I høringsbrevet understrekte departementet at det ikke er ønskelig at NOKUTs myndighetsrolle skal endres som sådan, men at fokus i NOKUTs arbeid bør vris mer mot institusjonenes arbeid med utvikling av kvaliteten i utdanningene, det akademiske og det institusjonelle ved institusjonene. Departementet viste til at NOKUT fortsatt bør føre kontroll med kvaliteten i utdanningstilbud og med institusjoner, men da i form av en bredere tilsynsrolle som er mer i tråd med anbefalingene i evalueringen av NOKUT. Departementet pekte videre på at det vil være hensiktsmessig at NOKUT i sitt arbeid tydeliggjør hva som er forbedrings- og utviklingsprosesser og hva som er kontrollprosesser. Videre er det viktig etter departementets mening at den videre kontrollvirksomheten blir mer målrettet mot tilbud eller områder der det er identifisert særlig behov for å iverksette kontrolltiltak.

For at NOKUT skal kunne gå inn i en utvidet tilsynsrolle som beskrevet ovenfor, ser departementet det som tjenlig å endre universitets- og høyskoleloven § 2-1 slik at NOKUT gis tilstrekkelig handlingsrom til å utføre sine oppgaver i tråd med formålet med NOKUTs virksomhet. Endringen som foreslås vil også være i tråd med Stortingets tidligere forutsetning om at NOKUT skal være et lite og ubyråkratisk organ, jf. Innst. O. nr. 40 (2001-2002).

For å tydeliggjøre NOKUTs utvidete tilsynsfunksjon, foreslo departementet i høringsbrevet å innta en egen bestemmelse om formålet med NOKUTs virksomhet. Formålet med NOKUTs virksomhet er ikke eksplisitt nedfelt i universitets- og høyskoleloven, men fremgår etter gjeldende rett indirekte av NOKUTs lovpålagte oppgaver. Departementet foreslo at det lovfestes at formålet med NOKUTs virksomhet både er å føre tilsyn med kvaliteten ved norske institusjoner som tilbyr høyere utdanning, og bidra til å stimulere til økt kvalitet i utdanningene ved institusjonene. Formålsbestemmelsen vil etter forslaget ikke alene pålegge NOKUT plikter og oppgaver, men den skal være en rettesnor for NOKUTs virksomhet og arbeid.

NOKUTs oppgaver og tilsynsrolle

På bakgrunn av anbefalingene i evalueringen av NOKUT og at departementet ønsker at NOKUT skal ha sterkere fokus på forbedring og utvikling i sin virksomhet, foreslo departementet endringer og presiseringer av NOKUTs rolle og oppgaver.

Departementet foreslo at NOKUTs spesifikke oppgaver etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 annet ledd videreføres, men at det tydeliggjøres i bestemmelsen at oppgavene ikke uttømmende regulerer NOKUTs virksomhet. Departementet viste til at det er behov for å videreføre lovfestingen av de oppgavene som gir NOKUT myndighet til å igangsette og utføre kontrolloppgaver hvor ytterste konsekvens er at institusjonene mister sin akkreditering. Departementet foreslo ingen endringer i fagskoleloven som omhandler NOKUTs ansvar med godkjenning av fagskoler.

I tillegg foreslo departementet at det presiseres i loven at NOKUT også kan benytte seg av andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak enn de som nevnes særskilt, som er i tråd med formålet med NOKUTs virksomhet. Departementet viste til at dette forslaget ville tydeliggjøre at NOKUT har hjemmel til å igangsette andre tiltak og oppgaver enn de som eksplisitt nevnes, og således gi NOKUT større fleksibilitet og handlingsrom. Departementet viste til at NOKUT i større grad bør vurdere å gå inn i en mer aktiv dialog med de enkelte institusjoner før det iverksettes bruk av tyngre virkemidler som for eksempel en full reakkrediteringsprosess med nedsettelse av sakkyndige komiteer mv. Det bør for eksempel være aktuelt for NOKUT å utbe konkrete redegjørelser fra institusjonene før slike tiltak igangsettes.

Departementet viste i høringsbrevet til at når NOKUT har hjemmel til å ta fra en institusjon eller et studieprogram akkrediteringen og gjennomføre diverse evalueringer, som innebærer inngripende tiltak for en institusjon, bør NOKUT også kunne igangsette og gjennomføre andre mindre inngripende tiltak. I høringsbrevet fremhevet departementet at forslaget til endringer vil tydeliggjøre at NOKUT selv må vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle i hvert enkelt tilfelle. Departementet viste til at det vil være hensiktmessig og i overensstemmelse med formålet med NOKUTs virksomhet, at NOKUT har til rådighet og benytter seg av et bredt spekter av virkemidler i sitt arbeid for å kontrollere og føre tilsyn med kvaliteten av utdanningen, samt å bidra til å stimulere til økt kvalitet av utdanningen ved institusjonen. Etter forslaget stilles det krav for å igangsette andre kontroll- og tilsynstiltak om at virkemidlene er i tråd med formålet med NOKUTs virksomhet.

Departementet foreslo at det lovfestes at NOKUT i sitt arbeid skal søke å bistå institusjonene i sitt utviklingsarbeid. Begrepet «utviklingsarbeid» omfatter mer enn institusjonens kvalitetsarbeid. Det vil også gjelde blant annet utvikling av andre institusjonelle og akademiske forhold ved institusjonen. Departementet foreslo videre å presisere i loven at NOKUT «skal søke å bistå» institusjonene i deres utviklingsarbeid for å understreke at NOKUT, i tråd med anbefalingene i evalueringen, i større grad skal gi institusjonene råd og dele sin kunnskap med institusjonene. Bistanden vil for eksempel kunne være rådgivning der institusjonene henvender seg til NOKUT, generell rådgivning og informasjon til sektoren mv. Departementet viste videre til at det er ønskelig at NOKUT på sikt i større grad innhenter, systematiserer og analyserer informasjon om kvalitetsarbeid i sektoren for å kunne formidle dette til utdanningsinstitusjonene. I dette utviklingsarbeidet bør NOKUT også kunne ha en utvidet rolle i å bistå og spille inn til departementets oppfølging av sektoren.

Departementet påpekte i høringsbrevet at den nærmere konkretiseringen av NOKUTs tilsynsrolle vil måtte skje gjennom endringer i departementets forskrifter som regulerer NOKUTs oppgaver mer konkret. Departementet vil igangsette et arbeid med å revidere forskriftene og sende disse på bred høring i etterkant av Stortingets behandling av lovforslaget.

Forholdet mellom NOKUT og institusjonene

Departementet viste i høringsbrevet til at en vridning av NOKUTs fokus, og et utvidet formål for NOKUTs virksomhet i lov, vil ha en praktisk, men ikke formell innvirkning på forholdet mellom NOKUT og institusjonene. Departementet fremhevet at det er ønskelig med en tettere kontakt og dialog mellom NOKUT og institusjonene samtidig som både NOKUT og institusjonene beholder sin faglige frihet og autonomi. I høringsbrevet la departementet vekt på at NOKUT i større grad enn i dag bør dele sin kunnskap om kvalitet i utdanningen med institusjonene for at institusjonene i best mulig grad skal kunne drive eget utviklingsarbeid. Departementet viste til at denne oppgaven på sikt vil kunne lette NOKUTs tilsynsoppgaver da institusjonene vil kunne bruke innspillene og informasjonen fra NOKUT til å forbedre egne kvalitetssystemer og rutiner.

3.4 Høringsinstansenes merknader

Det synes å være generell oppslutning blant høringsinstansene om endring av § 2-1 om NOKUTs oppgaver og myndighet slik det fremkommer i forslaget.

Universitets- og høyskolerådet er fornøyd med at det forslås at NOKUT ikke utelukkende skal være kontrollør, men at de også skal bistå institusjonene i arbeidet med kvalitetsutviklingen.

I tillegg til at enkelte høringsinstanser har kommentarer og påpeker ulike forhold i bestemmelsen, påpeker Samisk høgskole behovet for at NOKUT innehar samisk språk-, samfunns- og kulturkompetanse for å utøve sine oppgaver i forhold til institusjoner hvor arbeidsspråket er samisk.

Til forslagets første ledd ønsker Fornyings- og administrasjonsdepartementet en presisering i forhold til NOKUTs faglige uavhengighet, herunder i hvilke saker uavhengigheten kommer til anvendelse.

NOKUT, Universitets- og høyskolerådet og Høgskolen i Østfold påpeker at forvaltningsoppgaver som kan pålegges NOKUT skal ligge innenfor formålet med NOKUTs virksomhet. Både Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og NOKUT ønsker at dagens tredje ledd, som fastsetter at departementet ikke kan gi NOKUT pålegg utover det som er hjemlet i lov eller fastsettes av departementet i forskrift, og at departementet ikke kan overprøve NOKUTs akkrediteringer, videreføres.

Flere av institusjonene gir uttrykk for at de ser det som positivt at formålet med NOKUTs virksomhet kommer eksplisitt til uttrykk i lovteksten.

Universitetet i Oslo mener i tillegg at det bør fremgå uttrykkelig av formålsbestemmelsen at ansvaret for å føre tilsyn med kvaliteten ved norske utdanningsinstitusjoner omfatter akkreditering og revidering av akkrediterte doktorgradsprogrammer. Høgskolen i Lillehammer foreslår en språklig presisering av bestemmelsen, mens NOKUT ønsker at formålsbestemmelsen skal beskrive NOKUTs virksomhet i et bredere samfunnsperspektiv enn det som fremgår av forslaget.

Handelshøyskolen BI gir uttrykk for en stigende uro over at den statlige tilsynsvirksomheten knyttet til akkreditering og kvalitetsutvikling vil lede til en uheldig standardisering av utdanningsinstitusjonene, og redusere det ønskede mangfoldet innenfor høyere utdanning. Handelshøyskolen BI mener på denne bakgrunn at det bør fremgå av ordlyden i tredje ledd at NOKUTs tilsynsarbeid skal gjennomføres på en måte som gir de enkelte institusjonene anledning til å ivareta sitt særpreg på en faglig forsvarlig måte.

Når det gjelder forslag om at NOKUT kan benytte seg av andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak enn de som fremgår av tredje ledd, påpeker Høgskolen i Sør-Trøndelag og Høgskolen i Sogn og Fjordane at det ikke er ønskelig at institusjonene blir pålagt ytterligere rapporteringskrav. Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet mener at bestemmelsen åpner for å gi institusjonene omfattende merarbeid uten at det har tilknytning til evaluering og akkreditering.

Høgskolen i Oslo og Høgskolen i Telemark ønsker at NOKUTs virkemidler fastsettes i forskrift. Universitetet i Agder ser NOKUTs behov for fleksibilitet, men understreker institusjonenes behov for forutberegnelighet. NOKUT ser det som positivt at det gis mer handlingsrom, men påpeker viktigheten av at de selv har avgjørende innflytelse over hvilke virkemidler som settes inn.

En overvekt av høringsuttalesene er positive til at NOKUT skal bidra til å utvikle kvaliteten i tillegg til å føre kontroll og tilsyn med sektoren. NOKUT er positive til dreiningen mot utviklingsarbeid, men påpeker at det må kunne settes grenser for rådgivningsrollen slik at den ikke kommer i konflikt med tilsyns- og evalueringsrollen i ettertid.

HSH, NITO, Spekter og Akademikerne etterlyser en drøfting av rollespørsmålet, herunder at NOKUT både skal være et kontroll- og tilsynsorgan og samtidig bistå institusjonene i deres kvalitetsarbeid.

Fagskolen i Rogaland er positiv til forslaget og påpeker at det også må gjelde NOKUTs arbeid med fagskoler.

NITO, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Norges Veterinærhøgskole og Høgskolen i Lillehammer ønsker at det i lovbestemmelsen skal stå «skal søke å bistå» og ikke «bør søke å bistå».

NOKUT vektlegger i sin høringsuttalelse at det er behov for økte ressurser dersom NOKUT skal innhente, systematisere og gi informasjon til sektoren slik det beskrives i høringsbrevet.

3.5 Departementets vurdering

NOKUT som faglig uavhengig forvaltningsorgan

Departementet foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at NOKUT er et faglig uavhengig statlig organ, men at det i bestemmelsen presiseres at NOKUT er et forvaltningsorgan, jf. forslag til ny § 2-1 første ledd. Når det gjelder NOKUTs faglige uavhengighet vil departementet påpeke at NOKUT etter bestemmelsen vil ha tilsvarende faglig frihet og uavhengighet etter universitets- og høyskoleloven som NOKUT har i dag. Forslaget medfører ingen endring når det gjelder hvilke områder departementet kan instruere NOKUT på og på hvilke områder NOKUT har faglig frihet. Departementet kan ikke overprøve NOKUTs akkrediteringer eller gi NOKUT pålegg i faglige spørsmål ut over det som er hjemlet i lov og forskrift. Departementet anser at dette i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom begrepet «uavhengig», samt at det fremgår av universitets- og høyskolelovens bestemmelser med tilhørende forskrift på hvilke områder NOKUT har faglig frihet, herunder at de ikke kan instrueres av departementet.

Departementet anser det som hensiktsmessig at det i lovteksten fremgår at NOKUT er et «forvaltningsorgan», for å tydeliggjøre at NOKUT i forhold til økonomiske, organisatoriske og administrative forhold er underlagt departementets alminnelige styringsmyndighet, samt at departementet kan pålegge NOKUT forvaltningsoppgaver. Departementet er ikke bundet av formålet med NOKUTs virksomhet når det gjelder hvilke forvaltningsoppgaver som kan pålegges NOKUT. NOKUTs faglige frihet vil samtidig sette begrensinger for departementets adgang til å pålegge NOKUT forvaltningsoppgaver, herunder departementets mulighet til å instruere NOKUT i faglige spørsmål dersom forvaltningsoppgaven ligger innenfor et område NOKUT har faglig frihet etter lov og forskrift.

Formålet med NOKUTs virksomhet

Departementet mener det er behov for å tydeliggjøre NOKUTs rolle og mandat, og at formålet med NOKUTs virksomhet derfor bør fremgå eksplisitt av loven. Basert på innspill fra høringsinstansene har departementet justert ordlyden noe, slik at den bedre reflekterer NOKUTs oppgaver, og slik at formålet med kvalitetsutviklingen fremgår klarere.

Når det gjelder NOKUTs forslag om å innta et bredere samfunnsperspektiv for NOKUTs virksomhet i formålsbestemmelsen, mener departementet det er hensiktsmessig at det fremgår av bestemmelsen at samfunnet skal ha tillitt til kvaliteten av høyere utdanning, fagskoleutdanning og godkjenning av utenlandsk utdanning.

Forslaget til § 2-1 tredje ledd er en videreføring av gjeldende bestemmelse i universitets- og høyskoleloven § 2-1 annet ledd som fastsetter NOKUTs oppgaver. Departementet slutter seg til NOKUTs forslag om å ta inn NOKUTs arbeid med generell godkjenning av utdanning fra institusjoner som ikke omfattes av loven, som et eget punkt i bestemmelsen, da dette arbeidet ikke faller inn under NOKUTs tilsynsoppgaver.

Bruk av andre virkemidler i NOKUTs tilsyns- og kontrollarbeid

§ 2-1 fjerde ledd er etter departementets oppfatning en lovfesting av gjeldende rett, men vil gjøre det tydeligere at NOKUT har anledning i sitt tilsyns- og kontrollarbeid til å anvende andre virkemidler enn de som eksplisitt fremgår av universitets- og høyskoleloven. Departementet mener at når NOKUT har hjemmel til å benytte kraftige virkemidler som for eksempel å trekke tilbake en akkreditering, så vil NOKUT også ha myndighet til å igangsette andre, mindre inngripende tiltak som er i tråd med formålet med NOKUTs virksomhet. Departementet mener derfor at det er behov for å synliggjøre dette ved at NOKUT får en eksplisitt hjemmel i universitets- og høyskoleloven til å bruke andre tiltak for å ha bedre mulighet for å oppdage eventuelle mangler ved institusjonenes kvalitetsarbeid. Dette kan bidra til at mangler kan rettes opp tidligere og at det ikke blir nødvendig å sette i gang omfattende prosesser etter bestemmelsens tredje ledd. NOKUT må vurdere hvilke tiltak som er tjenelig å igangsette, og tiltakene må vurderes i forhold til formålet med NOKUTs virksomhet.

Departementet merker seg bekymringen fra enkelte høringsinstanser for at institusjonene kan bli pålagt ytterligere rapporteringskrav, men vurderer behovet for å gi NOKUT en eksplisitt hjemmel til å igangsette andre tiltak som nødvendig både ut fra effektivitetshensyn i NOKUTs tilsyns- og kontrollarbeid, og for at NOKUT mer aktivt skal ha muligheten til å kontrollere institusjonenes arbeid innenfor NOKUTs myndighet etter universitets- og høyskoleloven.

NOKUTs rolle i universitets- og høyskolesektoren

Departementet mener at et tilsynsorgan både kan ha kontrolloppgaver og samtidig utviklingsoppgaver uten at det samlet vil utgjøre en rollekonflikt. Departementet er likevel enig med høringsinstansene som påpeker viktigheten av at NOKUT i sin rolle som tilsynsorgan og som bidragsyter og rådgiver for å bistå institusjonen i deres utviklingsarbeid, ikke sammenblander sine kontrolloppgaver og rådgivningsoppgaver på en måte som svekker tilliten til NOKUTs arbeid. For å unngå en slik rollesammenblanding som enkelte høringsinstanser påpeker, ser departementet det som avgjørende at NOKUT i sitt arbeid klart skiller mellom hva som er kontrollfunksjon og hva som er bistandsfunksjon, herunder hvilke oppgaver som hører inn under de ulike funksjonene. NOKUT må altså være tydelig ovenfor institusjonene i forhold til hvilken del av NOKUTs funksjoner som blir utøvet i kontakten med institusjonene. Det er videre viktig å sikre at NOKUTs uavhengighet og legitimitet i kontrollarbeidet i sektoren opprettholdes.

Departementet ser også at NOKUT med sin myndighet til å igangsette kontrolltiltak med potensielle omfattende følger for den enkelte institusjon, vil kunne føre til at institusjonene vil føle seg bundet til å følge NOKUTs råd i eget utviklingsarbeid. Ser man på situasjonen i dag og NOKUTs rådgivningsrolle i sektoren, vil departementet bemerke at NOKUT har en bistandsrolle selv om den i større grad oppstår der NOKUT oppdager at institusjonene ikke lenger oppfyller forpliktelsene eller vilkårene etter universitets- og høyskoleloven. NOKUT kan eksempelvis gi institusjoner som ikke oppfyller vilkårene for akkreditering en frist til å rette opp forholdene før akkrediteringen trekkes tilbake etter universitets- og høyskoleloven § 3-1 tredje ledd. Videre har NOKUT også i dag en alminnelig veiledningsplikt på linje med andre forvaltningsorganer og loven stiller krav om at akkrediterings- og evalueringsvirksomheten etter § 2-1 første ledd skal utformes slik at institusjonene kan dra nytte av den i sitt kvalitetssikrings- og utviklingsarbeid, en bistandsrolle i forhold til institusjonene. I sistnevnte forhold ligger det at NOKUTs kontrollarbeid, herunder avdekking av mangler ved institusjonene, skal bidra til at institusjonene utvikler kvaliteten i utdanningstilbudene sine.

Departementet ser det som en viktig videreutvikling av NOKUTs rolle at det i større grad aktivt bistår institusjonene i deres utviklingsarbeid. Bistanden vil kunne bidra til at institusjonene utvikler seg videre i positiv retning både når det gjelder den akademiske og den institusjonelle utviklingen. Med det akademiske menes den akademiske og faglige kvaliteten ved utdanningstilbudet ved institusjonen, mens det institusjonelle henviser til institusjonen som helhet, i denne sammenheng hvordan institusjonen gjennomfører arbeid som ligger innenfor NOKUTs kontrollsfære. Departementet vil understreke at universitetene og høyskolene vil ha tilsvarende faglig frihet innenfor universitets- og høyskolelovens grenser som i dag, og at lovendringen ikke medfører noen endring i institusjonens frihet og ansvar i så måte. Departementet vil videre understreke at det er institusjonene selv som skal legge de akademiske og faglige føringene, men at utdanningstilbudet som gis må ligge innenfor rammene fastsatt i lov og forskrift.

Når det gjelder hvor aktiv NOKUT skal være i sin bistandsrolle, vil dette ikke bare avhenge av NOKUTs initiativ ovenfor sektoren, men også i hvilken grad institusjonene søker NOKUT om råd og bistand i sitt utviklingsarbeid.

Departementet mener at når NOKUT i større grad skal gi institusjonene råd og bistand i deres utviklingsarbeid, vil dette kunne bidra til økt kvalitet i sektoren og på sikt også lette arbeidet for både NOKUT og institusjonene i den forstand at institusjonene på et tidligere tidspunkt kan sette inn tiltak eller igangsette interne prosesser som vil bidra til utviklingsarbeidet ved institusjonen. Departementet vil påpeke at NOKUTs bistand skal gjelde for NOKUTs arbeid generelt, herunder også arbeidet med godkjenning av annen utdanning og fagskoleutdanning.

Departementet er enig med høringsinstansene om at det bør lovfestes at NOKUT «skal søke å bistå» institusjonene i sitt kvalitetsarbeid, og at det ikke er tilstrekkelig at det lovfestes «bør søke å bistå» slik det går frem i forslaget i høringsbrevet. Hvor langt NOKUTs bistandsplikt vil gå, vil begrenses av at NOKUT skal «søke å bistå» og at bistanden vil begrenses til å gjelde innenfor NOKUTs arbeidsområde.

Departementet legger til grunn at NOKUT i sitt bistandsarbeid vil ta høyde for de her skisserte utfordringene med hensyn til NOKUTs rolle som tilsynsorgan og som en bidragsyter til institusjonenes utviklingsarbeid. Videre vil departementet i arbeidet med revidering og endring av forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning vurdere om det skal fastsettes nærmere i forskrift på hvilke måter NOKUT kan bistå institusjonene i deres kvalitetsarbeid.

Når det gjelder høringsinstansenes merknader vedrørende behovet for at NOKUT får økte ressurser for å gjennomføre de her foreslåtte lovendringene, vises det til kapittel 10.

Det vises til lovforslaget § 2-1.