2 Forslag til endringer i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse
2.1 Myndigheten til å treffe vedtak om endelig inn- og utlemming av medlemmer overføres fra Stortinget til departementet
2.1.1 Om gjeldende rett
I medhold av lov om Statens Pensjonskasse § 5 andre ledd kan Stortinget bestemme at arbeidstakere i en virksomhet utenfor statstjenesten kan gis medlemskap Statens Pensjonskasse, og hvilke vilkår som skal gjelde for medlemskapet. Etter samme lovs § 10 første ledd kan departementet treffe en midlertidig avgjørelse om disse spørsmålene.
Ved sin midlertidige avgjørelse legger departementet til grunn de retningslinjene som Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 11 (1976 - 77) og St.meld. nr. 33 (1993 - 94) har trukket opp for hvem som kan være medlem i Statens Pensjonskasse, se Innst. S. nr. 228 (1976 - 77) og Innst. S. nr. 159 (1993 - 94).
Lov om Statens Pensjonskasse §§ 5 og 10 gir etter sin ordlyd ingen regler om framgangsmåten ved utlemming av medlemmer fra Statens Pensjonskasse. I praksis blir den samme framgangsmåten fulgt: Departementet kan bestemme at en virksomhet midlertidig skal utlemmes fra Statens Pensjonskasse, mens den endelige avgjørelsen tas av Stortinget.
2.1.2 Om forslaget
Forslaget går ut på at myndigheten til å gjøre vedtak om endelig inn- og utlemming av medlemmer i Statens Pensjonskasse overføres fra Stortinget til departementet. I høringsnotatet ble det pekt på at det var særlig tre forhold som talte for en slik løsning:
Ved avgjørelsen av om en virksomhet utenfor statstjenesten midlertidig skal være medlem i Statens Pensjonskasse eller ikke, legger departementet til grunn de retningslinjene som Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 11 (1976 - 77) og St.meld. nr. 33 (1993 - 94) har trukket opp for hvem som skal kunne være medlem i pensjonskassen (Innst. S. nr. 228 (1976 - 77) og Innst. S. nr. 159 (1993 - 94)). Å legge fram saken for Stortinget - for at det skal kontrollere at avgjørelsen er i tråd med de retningslinjene det selv har trukket opp - synes da som en administrativt komplisert løsning.
Forslaget forutsetter at det fortsatt skal være Stortinget som trekker opp retningslinjer for hvilke virksomheter utenfor statstjenesten som skal kunne være medlem i Statens Pensjonskasse. Forslaget innebærer dermed bare at Stortinget avlastes fra å treffe vedtak om enkeltvirksomheters inn- eller utlemming i/fra pensjonskassen.
Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 33 (1993 - 94) (Innst. S. nr. 159 (1993 - 94)) ble det åpnet for at statlige virksomheter som endrer status, og ikke lenger er en del av statsforvaltningen, kan tilbys fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse dersom de fortsatt har en tilknytning til statsforvaltningen. Virksomhetenes behov for å få et raskt endelig svar på om de kan tilbys medlemskap i pensjonskassen eller ikke, er dermed økt. Slik situasjonen er i dag, blir spørsmålet om endelig inn- eller utlemming forelagt Stortinget gjennom en egen stortingsproposisjon. En slik proposisjon fremmes normalt hvert andre eller tredje år. Ved en overføring av myndigheten til å treffe endelig vedtak om medlemskap i pensjonskassen fra Stortinget til departementet, vil tiden før endelig svar foreligger, bli vesentlig kortere.
Når det gjelder spørsmålet om fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse for statlige virksomheter som endrer status, viser departementet for øvrig til forslaget til lov om foretakspensjon (Ot.prp. nr. 47 (1998 - 99) punkt 3.2.2 i.f), der det heter
«Departementet legger til grunn at fristilt statlig virksomhet inntil videre skal kunne opprettholde sitt medlemskap i Statens Pensjonskasse. [...] På sikt må imidlertid også fristilt statlig virksomhet tilpasse seg vilkårene i lov om foretakspensjon for å beholde retten til inntektsfradrag. [...]
Departementet vil ta initiativ til at det utredes og vurderes nærmere hvorvidt statlig fristilt virksomhet skal kunne tilby pensjonsordninger i tråd med lov om foretakspensjon innenfor Statens Pensjonskasse. Etter departementets oppfatning er det på nåværende tidspunkt for tidlig å ta stilling til hvorvidt Statens Pensjonskasse skal gis rammevilkår på linje med de regler som gjelder for privat sektor. Avklaringer om dette kan først foreligge etter at det er foretatt nærmere utredninger. Utredningen må bl a knyttes til spørsmålet om:
adgang til å kombinere avtalefestet pensjon og tjenestepensjon fra 65 år,
erstatning av 85-årsregelen med særaldersgrenser etter vurdering,
omlegging av bruttoordningen i Statens Pensjonskasse,
oppheving eller endring av knekkpunktsreglene i lov om Statens Pensjonskasse,
eventuell videreføring av overføringsavtalen.»
2.1.3 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene støtter forslaget, eller har ikke merknader til det. Fra de instansene som ikke støtter forslaget, eller som har særlige merknader til det, nevnes:
Landsorganisasjonen i Norge, seksjon stat (LO stat) støtter ikke forslaget, og anfører: «LO stat mener Stortinget fortsatt tar avgjørelse i spørsmål om innlemming/utlemming. Dagens ordning opprettholdes.»
Norsk Lærerlag støtter ikke forslaget, og anfører: «Norsk Lærerlag ser det som viktig at Stortinget som politisk organ har det formelle ansvaret for å sikre pensjonsrettighetene for grupper av offentlige ansatte. Særlig vil det i forbindelse med omorganisering og fristilling av statlige virksomheter, være viktig at de ansattes fremtidige pensjonsforhold sikres ved at dette blir en del av de politiske vurderinger som må gjøres.»
Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) støtter ikke forslaget, og anfører: «AF mener det kan være viktig å opprettholde de formelle styringsmuligheter som gjør Pensjonskassen til noe mer enn en ren departemental styrt ordning og går derfor mot forslaget.»
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, seksjon stat (YS-S) støtter forslaget, men anfører samtidig at en vil «be departementet avklare/påse at hjemmelsgrunnlaget for innlemming også er til stede for arbeidstakere i private virksomheter som blir kjøpt opp av statlige, fristilte virksomheter, slik at f.eks. et statseid konsern kan få SPK-medlemskap for alle sine ansatte.»
Tidligere Norsk Arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning, nå NAVO, støtter forslaget, men anfører samtidig at «det reiser seg særlige spørsmål dersom statlige aksjeselskaper eller andre virksomheter overdras til andre eiere. Dette kan skje ved at virksomheten som helhet overdras, eller ved at aksjene i et statseid selskap selges. Det siste kan skje over tid, slik at statens eierandel gradvis reduseres, enten til et nivå hvor staten beholder aksjemajoriteten, eller til et nivå hvor staten ikke lenger har bestemmende innflytelse. Vi forutsetter at slike situasjoner ikke fører til automatisk utlemming.»
2.1.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet har etter en samlet vurdering av det ovenstående kommet til at en vil ta opp forslaget om at myndigheten til å gjøre vedtak om endelig inn- og utlemming av medlemmer i Statens Pensjonskasse overføres fra Stortinget til departementet. En viser i den forbindelse til den begrunnelsen som ble gitt i punkt 2.1.2.
Samtidig vil en bemerke at den praksisen om inn- og utlemming av medlemmer som til nå er fulgt, og som er trukket opp av Stortinget gjennom behandlingen av St.meld. nr. 11 (1976 - 77) og St.meld. nr. 33 (1993 - 94) (Innst. S. nr. 228 (1976 - 77) og Innst. S. nr. 159 (1993 - 94)), vil bli videreført. Endelig nevnes at i de tilfellene det kan være aktuelt med en omlegging av praksis, vil en legge dette fram for Stortinget som en egen sak.
Til de forholdene som YS-S og NAVO tar opp i sin uttalelse - om retten til medlemskap i Statens Pensjonskasse for arbeidstakere i virksomheter som blir kjøpt opp helt eller delvis av fristilte statlige virksomheter, eller som blir kjøpt opp helt eller delvis av private virksomheter - skal departementet bemerke at den praksisen som en til nå har fulgt, er beskrevet i St.prp. nr. 68 (1996 - 97). Her er det uttalt blant annet følgende:
«Det har oppstått et praktisk problem i tilknytning til at en rekke spesielt innlemmede virksomheter i Statens Pensjonskasse oppretter datterselskaper.
Departementet er av den oppfatning at slike datterselskaper normalt bør gis rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse når den innlemmede virksomhets eierandel i selskapet overstiger 50 prosent. Hovedregelen, som ble trukket opp ved behandling av St.meld. nr. 33 (1993-94), og som går ut på at en virksomhet enten bør ha alle eller ingen av sine arbeidstakere som medlemmer, fører til dette resultat.
Dersom den spesielt innlemmede virksomheten har en eierandel i selskapet på mindre enn 50 prosent, bør det være et krav at særlige grunner tilsier medlemskap. Disse selskapene vil dermed komme i samme situasjon som andre nye virksomheter som søker medlemskap i Statens Pensjonskasse.»
Stortinget sluttet seg til departementets syn på dette spørsmålet ved behandlingen av den nevnte stortingsproposisjonen (Innst. S. nr. 76 (1997 - 98)). Departementet ser imidlertid at den siterte uttalelsen ikke løser alle spørsmål om medlemskap i Statens Pensjonskasse som kan oppstå ved helt eller delvis kjøp eller salg av fristilte virksomheter. En vil derfor komme tilbake til Stortinget med en egen melding om saken.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse §§ 5 og 10 - og til kommentarene til disse bestemmelsene.
2.1.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringen trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Endringen har ingen økonomiske konsekvenser, og den vil administrativt være en forenkling ved at man unngår et ekstra ledd i saksbehandlingen.
2.2 En oppsatt alderspensjon skal komme til utbetaling fra det tidspunktet det foreligger rett til straks løpende alderspensjon
2.2.1 Om gjeldende rett
For rett til straks løpende alderspensjon fra Statens Pensjonskasse, er utgangspunktet at arbeidstakeren må fratre sin stilling ved eller etter den aldersgrensen som gjelder for stillingen. Dette går fram av lov om Statens Pensjonskasse § 21 første ledd.
Fra dette utgangspunktet er det i lov om Statens Pensjonskasse § 21 andre til fjerde ledd gjort unntak fra utgangspunktet. Felles for unntakene er at arbeidstakeren kan få rett til straks løpende alderspensjon fra et tidligere tidspunkt enn ved aldersgrensen:
For det første er det bestemt at arbeidstakeren kan få straks løpende pensjon inntil tre år før aldersgrensen, såfremt summen av vedkommendes alder og opptjeningstid i Statens Pensjonskasse er minst 85 år (§ 21 andre ledd første alternativ). Denne regelen har i dag bare betydning for arbeidstakere i stillinger med særlig lav aldersgrense. Et eksempel på slike stillinger er militært befal.
For det andre kan vedkommende få straks løpende pensjon dersom han eller hun har fylt 67 år når stillingen fratres (§ 21 andre ledd andre alternativ). På bakgrunn av at hovedtyngden av medlemmene i Statens Pensjonskasse har en stilling med aldersgrense 70 år, er denne regelen en praktisk viktig regel.
For det tredje kan arbeidstakeren får rett til straks løpende alderspensjon fra fylte 65 år, når dette er bestemt i tariffavtale hvor staten er part (§ 21 tredje ledd).
For det fjerde er det bestemt at det samme gjelder når arbeidstakeren tidligere har tatt ut pensjon etter lov 11. juni 1993 nr. 64 om avtalefestet pensjon for offentlige tjenestemenn m.fl. (§ 21 fjerde ledd).
Dersom arbeidstakeren fratrer sin stilling uten å få rett til straks løpende alderspensjon etter en av de bestemmelsene som er omtalt over, får vedkommende rett til en utsatt (oppsatt) alderspensjon.
Utbetalingstidspunktet for en oppsatt pensjonsrett er regulert i lov om Statens Pensjonskasse § 24 første ledd. Her går det fram at den oppsatte pensjonen i utgangspunktet kommer til utbetaling fra det tidspunktet arbeidstakeren tar ut alderspensjon fra folketrygden. Dersom vedkommende ikke tar ut pensjon fra folketrygden, kommer pensjonen til utbetaling fra det tidspunktet arbeidstakeren når aldersgrensen i den stillingen han eller hun har fratrådt, likevel ikke før vedkommende fyller 65 år.
De samme prinsippene gjelder etter lov om Statens Pensjonskasse § 25 i de tilfellene arbeidstakeren samtidig har to eller flere stillinger som alle gir rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse, og vedkommende fratrer en eller flere av disse stillingene: Vedkommende får pensjon bare av den eller de stillingene som fratres med rett til straks løpende pensjon. Pensjon for den eller de stillingene som ikke fratres, får vedkommende først når også disse stillingene fratres med rett til en løpende pensjon (§ 25 første punktum), eller - dersom de fratres med rett til en oppsatt pensjon - når en oppsatt pensjon kommer til utbetaling (§ 25 andre punktum).
2.2.2 Om forslaget
I høringsnotatet ble det foreslått at lov om Statens Pensjonskasse § 25 med tilhørende henvisninger skulle oppheves. En konsekvens av dette forslaget ble da at et medlem i pensjonskassen som fratrådte sin stilling med rett til en straks løpende pensjon, og som samtidig hadde rett til oppsatt pensjon fra et senere tidspunkt, ville få utbetalt den oppsatte pensjonen fra samme tidspunkt som den straks løpende pensjonen.
2.2.3 Høringsinstansenes syn
Ingen av de høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, hadde vesentlige innvendinger mot det. Dette gjaldt både opphevelsen av lov om Statens Pensjonskasse § 25 med tilhørende lovhenvisninger, og de konsekvensene som en slik opphevelse ville få.
2.2.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet har etter en vurdering av det ovenstående kommet til at en vil ta opp forslaget om at en oppsatt pensjonsrett skal komme til utbetaling fra samme tidspunkt som et medlems ordinære pensjonsrett. En legger da særlig vekt på at en arbeidstaker som samtidig har flere stillinger som alle gir rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse, bør være likestilt med en arbeidstaker som har hatt flere etterfølgende stillinger med rett til medlemskap i pensjonskassen: Det er aldersgrensen i det siste arbeidsforholdet før pensjonering som skal være bestemmende for når arbeidstakerens samlede pensjon fra Statens Pensjonskasse skal komme til utbetaling.
Når det gjelder de andre delene av det forslaget som ble sendt på høring - en fullstendig oppheving av lov om Statens Pensjonskasse § 25 med tilhørende lovhenvisninger - vil departementet på det nåværende tidspunktet ikke ta opp disse forslagene.
Det vises for øvrig til forslag til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 25 - og til kommentaren til denne bestemmelsen.
2.2.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringen trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer, og at den skal gjelde for pensjoner som innvilges etter at endringen er trådt i kraft.
Endringen antas å gi en marginal økning i pensjonsutgiftene. Administrativt vil endringen gi en begrenset gevinst, ved at Statens Pensjonskasse ikke lenger behøver å foreta en ny pensjonsberegning når den oppsatte pensjonen kommer til utbetaling.
2.3 Enke- og enkemannspensjonene gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser som er unntatt fra samordning og inntektsprøving
2.3.1 Innledning
Nivået på enke- og enkemannspensjonene fra Statens Pensjonskasse ble i sin tid satt ut fra tanken om at ytelsene skulle gi fullgod økonomisk kompensasjon for den inntekten som falt bort på grunn av at det inntraff et pensjonstilfelle.
Full pensjon utgjør i dag 60 prosent av den alderspensjonen det avdøde medlemmet mottok, eller som vedkommende ville fått om han eller hun med uforandret pensjonsgrunnlag hadde stått i tjeneste fram til aldersgrensen. Dette går fram av lov om Statens Pensjonskasse § 32 andre ledd.
Da folketrygden ble innført, ble nivået på ytelsene fra denne trygdeordningen satt ut fra samme tanke som nivået på ytelsene fra Statens Pensjonskasse: Ytelsene skulle gi fullgod økonomisk kompensasjon for den inntekten som falt bort på grunn av det pensjonstilfellet som inntraff.
Som en følge av at det parallelt med innføringen av folketrygden ble innført et vilkår for rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse at vedkommende samtidig var medlem i folketrygden - se lov om Statens Pensjonskasse § 6 - oppstod en situasjon der et pensjonstilfelle utløste rett til pensjon fra begge pensjonsordningene. For å unngå overpensjonering og for å sørge for at pensjonistens samlede pensjonsinntekt stod i et rimelig forhold til den tidligere inntekten, ble det bestemt at ytelsene som en pensjonist hadde rett til fra de to ordningene på grunn av at det oppstod et pensjonstilfelle, skulle tilpasses hverandre.
Tilpassingen - eller samordningen - skjer etter bestemmelsene i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Den er basert på at folketrygden er en grunnordning i det norske pensjons- og trygdesystemet, mens de offentlige tjenestepensjonsordningene (herunder Statens Pensjonskasse) er supplerende ordninger til folketrygden. Ut fra denne tanken er det bestemt at folketrygdpensjonen alltid skal komme til utbetaling uten noen reduksjon, mens det skal skje en reduksjon i den ytelsen som pensjonisten har rett til fra blant annet Statens Pensjonskasse.
Det ovenstående innebærer at ytelsene fra Statens Pensjonskasse er basert på et bruttopensjonsprinsipp: For å komme fram til den pensjonen som Statens Pensjonskasse skal utbetale, tar man utgangspunkt i bruttostørrelsen på statspensjonen, og reduserer denne med et beløp som i utgangspunktet svarer til den pensjonen som pensjonisten har rett til fra folketrygden. Det beløpet bruttopensjonen utgjør etter at den er redusert med et samordningsfradrag, er da det beløpet pensjonisten får utbetalt fra pensjonskassen.
Det er ikke bare pensjons- og trygdeytelser som faller inn under lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser, som kan påvirke størrelsen på den enke- eller enkemannspensjonen som kommer til utbetaling fra Statens Pensjonskasse. Også inntekt som den gjenlevende ektefellen har ved siden av pensjonen, kan gjøre det. Forutsetningen er at den gjenlevendes årlige inntekt er eller kan forventes å blir større enn halvparten av grunnbeløpet i folketrygden. Dersom det er tilfelle, skal enke- eller enkemannspensjonen reduseres med 40 prosent av den overskytende inntekten. Reduksjon kan for øvrig også finne sted dersom enken eller enkemannen har rett til egen alders- eller uførepensjon fra Statens Pensjonskasse eller fra en annen statlig eller kommunal tjenestepensjonsordning.
Et pensjonssystem der man tar utgangspunkt i bruttostørrelsen på tjenestepensjonen og reduserer denne med et samordningsfradrag og/eller et inntektsprøvingsfradrag (et bruttopensjonssystem), innebærer at pensjonisten er sikret en samlet inntekt av et visst nivå. Grunnen er at verken samordningen eller inntektsprøvingen kan føre til at bruttopensjonen blir mindre enn null. Den inntekten pensjonisten er sikret, er dermed lik bruttostørrelsen på tjenestepensjonen. Dette kalles for bruttogarantien, og denne garantien har betydning i de tilfellene den største ytelsen pensjonisten har rett til, kommer fra bruttopensjonsordningen.
Alternativet til et bruttopensjonssystem er et nettopensjonssystem. Et slikt system innebærer at tjenestepensjonsordningen definerer sine pensjonsytelser som nettostørrelse, som kommer til utbetaling uavhengig av hvilke pensjons- og trygdeytelser pensjonisten måtte ha rett til fra annet hold (nettogaranti). Systemet tar ofte sikte på å gi pensjonisten en samlet pensjonsinntekt som svarer til det et bruttopensjonssystem gir ved at de forutsetter at pensjonisten får utbetalt pensjon fra folketrygden (en såkalt beregnet folketrygd), men den garanterte ytelsen fra et nettopensjonssystem er normalt lavere enn i et bruttopensjonssystem. Årsaken er at ytelsene fra et nettopensjonssystem kommer i tillegg til pensjons- og trygdeytelser som pensjonisten måtte ha rett til fra annet hold.
For en tjenestepensjonsordning innebærer det isolert sett en administrativ gevinst å bygge på et nettopensjonssystem framfor et bruttopensjonssystem. Årsaken er at nettopensjonsordningen ikke trenger å foreta noen samordning for å komme fram til den pensjonen den skal utbetale. Den kan i stedet foreta en direkte beregning av den pensjonsytelsen den skal utbetale, uten å kjenne til størrelsen på hver enkelt pensjonists folketrygdpensjon.
Ettersom størrelsen på en nettopensjonsytelse er relativt liten i forhold til en bruttopensjonsytelse, har det i de pensjonsordningene som bygger på et nettopensjonsprinsipp, ikke vært behov for å prøve ytelsen mot inntekt som pensjonisten har ved siden av pensjonen.
Ved et nettopensjonsprinsipp gir man avkall på den garantien for pensjonistens samlede pensjonsnivå som et bruttopensjonsprinsipp innebærer. Grunnen er at man i et nettopensjonssystem gir tjenestepensjonen som et tillegg til den pensjonen man antar at pensjonisten vil få fra folketrygden. Dersom størrelsen på den antatte folketrygdpensjonen avviker fra det som er antatt, vil dette innebære at pensjonisten får et samlet pensjonsnivå som er høyere eller lavere enn det som er tilsiktet. I snitt får likevel pensjonistene i en nettopensjonsordning en samlet pensjonsinntekt som omtrent kan svare til det de ville fått i en bruttopensjonsordning. I noen tilfeller, for eksempel når det ikke foreligger rett til folketrygd, kan pensjonen bli lavere. I andre tilfeller kan samlet pensjon blir høyere.
2.3.2 Om forslaget
Forslaget går ut på at enke- og enkemannspensjonene fra Statens Pensjonskasse blir gjort om fra brutto- til nettopensjonsytelser, som er unntatt fra både samordning og inntektsprøving. Dermed unngår man to kompliserende ledd i pensjonsberegningen for pensjonskassen: samordningen og inntektsprøvingen.
Forslaget om å gjøre om enke- og enkemannspensjonene fra Statens Pensjonskasse fra brutto- til nettopensjonsytelser stammer fra Samordningsutvalget. I sin utredning «Samordning av pensjons- og trygdeytelser» (NOU 1995: 29) uttalte utvalget at det var særlig fire forhold som talte for en omlegging fra brutto- til nettopensjonering for disse pensjonsytelsene (utredningens s. 207): a) samordningstilfeller med «blandet opptjening» av tilleggspensjon i folketrygden, b) situasjonen i Sverige og Danmark, c) problemet med såkalt «negativ effekt» og d) de «skjevhetene» som endringene i samordningsloven i henholdsvis 1989 og 1992 førte til:
«Det er en ny situasjon at svært mange pensjonister har rett til både egen- og enke(manns)pensjon. Disse samordningstilfellene gir kompliserte beregninger. Det kan heller ikke påstås at bruttosystemet lenger sikrer rimelige resultater i slike saker.
Såvel i Sverige som i Danmark har man i sosialtrygdene avskaffet den ordinære enke- og enkemannspensjon, riktignok med langsiktige overgangsregler. I Trygdemeldingen (St.meld. nr. 12 (1988 - 89) ble det på side 70 gitt en prinsipputtalelse om at man på lengre sikt også i Norge burde vurdere å gå over til mer individbaserte ytelser:
«Dersom folketrygdens stønadsprogram i større grad orienteres mot individbaserte ytelser, og den enkelte person betraktes som en selvstendig økonomisk enhet, kan det være naturlig å vurdere om man på lengre sikt bør avvikle/redusere ytelser som er avledet av ektefellens inntekt og forsørging. De viktigste ytelsene er forsørgertillegg for ektefelle og etterlattepensjon. Dette forutsetter imidlertid et mer likestilt samfunn og mer like muligheter for inntektsgivende arbeid enn vi har i dag.»
Et slikt individbasert system behøver ikke gi et annet økonomisk resultat enn en ervervsprøvd etterlattepensjon. I det ene tilfellet gir man ytelser til en enslig som har redusert ervervsevne. Dette skjer i dag gjennom sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon. I det andre tilfellet reduserer man enkepensjonen fordi gjenlevendes inntekt overstiger et visst nivå. Likevel er inngangsvilkårene for rett til ytelsene forskjellig. I det ene tilfelle er bortfall av egen ervervsevne på grunn av sykdom årsaken. I det andre tilfellet er den utløsende pensjonsbegivenheten ektefellens dødsfall.
De regeltekniske problemer man har under dagens system, er i seg selv grunn god nok til å forlate vårt bruttosystem. Disse problemer skyldes at forskjellige regelverk skal kombineres. Problemet er blant annet knyttet til folketrygdlovens regler om rett til uførepensjon og alderspensjon basert på ektefellens pensjonsgivende inntekt, se for eksempel folketrygdloven ... [§ 3 - 23].
Med et nettosystem for enkepensjon i tjenestepensjonsordningene ville en unngå at økt opptjening av tilleggspensjon av medlemmet av tjenestepensjonsordningen ville kunne føre til redusert samlet pensjonsutbetaling i enkelte tilfeller når etterlatte mottar egenpensjon fra folketrygden, jf. samordningsloven § 23 femte ledd. Disse kompliserte forhold er omtalt under punkt 9.7.7.3.3.
[...]
I 1989 og 1992 ble det gjennomført betydelige lempninger i reglene for samordning av enkepensjon fra tjenestepensjonsordning med tilleggspensjon fra folketrygden. Endringene gir seg særlig utslag når begge ektefeller har tjent opp pensjonsrettigheter. Dette vil i framtiden være den alminnelige situasjon. Det kan i denne situasjonen være grunn til å foreta en samlet vurdering av de fordelingsmessige virkninger av enkepensjon i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene etter disse endringene i samordningsloven. Ved et nettosystem for enkepensjon unngår man en del av de uheldige virkninger som det er pekt på i blant annet St.meld. nr. 29 (1991 - 92) Om samordning av tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden når opptjeningen er ved forskjellige personer, se særlig side 8. Utvalget legger vekt på at et nettosystem for enke- og enkemannspensjon har betydelige regeltekniske fordeler når både pensjonisten og avdøde medlem av tjenestepensjonsordningen har tjent opp rettigheter i folketrygden.»
I tillegg til det som er nevnt over, ble det av Samordningsutvalget pekt på at en omlegging fra brutto- til nettopensjonering for enke- og enkemannspensjonene fra Statens Pensjonskasse ville innebære følgende forbedringer og forenklinger:
Noen av de mest kompliserte samordningsreglene fins i dag for etterlattepensjoner. Problemene er større ved enke- og enkemannspensjon enn ved alders- og uførepensjon på grunn av ervervsprøvingen og garantireglene om at enke-, enkemanns- eller barnepensjonen skal ha et gitt samlet nivå. Ved å frita disse pensjonsytelsene fra både samordning og inntektsprøving, oppnår man derfor en vesentlig forenkling for Statens Pensjonskasse.
Ved nettopensjoner er det betydelig enklere å informere om hva som kommer til utbetaling fra Statens Pensjonskasse. Med dagens bruttosystem er dette svært vanskelig på grunn av samordningen og inntektsprøvingen.
En unngår «nullpensjoner». Det vil si at det ikke kommer noe til utbetaling av enke- eller enkemannspensjonen på grunn av samordningen og/eller inntektsprøvingen.
Når det gjaldt nivået på de nye nettopensjonene, uttalte Samordningsutvalget (utredningen s. 204 til 205):
«9.7.4.5 Nivået på netto enkepensjoner
Det vil nedenfor bli gjort visse anslag over hvilke ytelser enke- og enkemannspensjonistene vil få [fra en offentlig tjenestepensjonsordning] hvis dagens regelverk beholdes. [I tabellene 9.6 til 9.11 framkommer disse ytelsene under overskriften «nettopensjon», og er den pensjonen som kommer til utbetaling etter en eventuell samordning og ervervsprøving.] Anslagene er basert på forenklede forutsetninger, som blant annet ikke tar hensyn til endringene i folketrygdens regelverk som påvirker pensjonsnivået over tid. Vi tar utgangspunkt i dagens folketrygdregler.
På grunn av inntektsprøvingen vil pensjonsnivået senkes i framtiden hvis någjeldende system beholdes. De såkalte «gullenkene», enker etter arbeidstakere tilsatt før 1. oktober 1976 står i denne forbindelse i en særstilling. Dette gjelder også etter de forbedringer som er gjort i samordningsreglene etter 1989. Vi har pr i dag i grove trekk følgende grupper enke- og enkemannspensjonister:
1. Enke etter medlem tilsatt før 1. oktober 1976 («gullenker»)
Når en skal vurdere framtidig pensjonsnivå ut fra dagens regelverk, er det ikke naturlig å ta med denne gruppen, som på grunn av overgangsregler får bedre ytelser enn etterlatte etter arbeidstakere som blir medlemmer av pensjonsordningen i dag, se for øvrig Ot.prp. nr. 38 (1975-76). Utvalgets forslag til nye regler vil heller ikke omfatte denne gruppen. De har en forventning om å opprettholde tilvante enkenivå som ikke bør rokkes. Det er likevel for sammenlikningens skyld interessant å se på hvilke ytelser tidligere regler ville gitt.
Tabell 9.6: Samordnet enkepensjon. Enker uten rett til egen opptjent tilleggspensjon fra folketrygden, og uten arbeidsinntekt, men med full etterlattepensjon fra folketrygden
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 59 400 54 334 5 066 3,4 200 000 79 200 65 945 13 255 6,6 250 000 99 000 74 126 24 874 9,9 300 000 118 800 77 996 40 804 13,6 Samordningsfradragene vil variere med avdødes fødselsår, både på grunn av at de eldste ikke vil oppnå 40 poengår, og på grunn av at opptjening etter 31.12.1991 gir lavere pensjon enn før 1.1.1992.
Tabell 9.7: Samordning med ervervsprøvet etterlattepensjon. Enker med arbeidsinntekt 200 000 kroner pr. år, og redusert eller ingen etterlattepensjon fra folketrygden
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 59 400 0 59 400 39,6 200 000 79 200 5 200 74 000 37 250 000 99 000 8 000 91 000 36,4 300 000 118 800 18 800 100 000 33 Tabell 9.8: Samordning når det er blandede poengtall. Enker som mottar full egen opptjent tilleggspensjon fra folketrygden, beregnet etter en inntekt på 200 000 kroner pr. år, og tilleggspensjon fra folketrygden opptjent av medlemmet
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 59 400 28 560 30 840 20,6 200 000 79 200 32 200 47 000 23,5 250 000 99 000 45 000 54 000 21,6 300 000 118 800 54 800 64 000 21,3 Enkemann og enke etter medlem tilsatt etter 1. oktober 1976
Det var to mål med innføringen av regler for ervervsprøvd enkepensjon i 1976. For det første ønsket man en likestilling mellom kvinners og menns pensjonsrettigheter gjennom innføringen av rett til enkemannspensjon. For det andre gjorde gifte kvinners økende yrkesdeltakelse det ønskelig å innføre regler om begrensning av enkepensjonen når enken hadde arbeidsinntekt. Dette innebar også en ønsket tilpasning til regler i folketrygdloven. Det er de tre tabellene som følger nedenfor som er av interesse ved vurdering av fremtidig pensjonsnivå for enker og enkemenn.
Tabell 9.9: Samordnet enkepensjon. Enke og enkemenn uten rett til egen opptjent tilleggspensjon fra folketrygden, og uten arbeidsinntekt, men med full etterlattepensjon fra folketrygden
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 59 400 55 000 4 400 2,9 200 000 79 200 68 000 11 200 5,6 250 000 99 000 79 000 20 000 8 300 000 118 800 83 800 35 000 11,7 Samordningsfradragene vil variere med avdødes fødselsår.
Tabell 9.10: Ervervsprøving i tjenestepensjonsordning og folketrygden. Enker og enkemenn med arbeidsinntekt 200 000 kroner pr. år, og redusert eller ingen etterlattepensjon fra folketrygden
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 0 0 0 0 200 000 6 816 5 216 1 600 0,8 250 000 26 816 6 816 20 000 8 300 000 46 616 16 616 30 000 10 9.11: Samordning når det er blandede poengtall. Enker og enkemenn med rett til full egen opptjent tilleggspensjon fra folketrygden beregnet etter inntekt på 200 000 kroner pr. år, og tilleggspensjon fra folketrygden opptjent av medlemmet
Pensjonsgrl. Bruttop. So-fradrag Nettopensjon % 150 000 59 400 54 334 5 066 3,4 200 000 79 200 65 945 13 255 6,6 250 000 99 000 74 126 24 874 9,9 300 000 118 800 77 996 40 804 13,6 Vi ser av eksemplene over at en enke og enkemannspensjon som utgjør en fast prosent av pensjonsgrunnlaget, vil gi en utjevningseffekt i forhold til dagens regler. Dette vil kunne anses som en fordel, men det kan også ses som en innvending mot forslaget. Det vil dermed kunne være at enker etter høyere lønte i noe mindre grad enn tidligere gis kompensasjon for bortfallet av ektefellens bidrag til dekning av husholdningens fellesutgifter. Enkelte grupper enker og enkemenn har rett til enke- eller enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning, men ikke rett til etterlattepensjon fra folketrygden. Dette gjelder etterlatte hvor ekteskapet har vart kortere tid enn 5 år, og enkelte fraskilte enker og enkemenn. Når det ikke har vært et politisk ønske at folketrygden skulle gi etterlattepensjon til disse, er det etter utvalgets oppfatning for disse tilfellene den rimeligste løsningen at tjenestepensjonen ikke kompenserer for dette.
Begrunnelsen for å videreføre enkepensjonsordningen er at toinntektsfamiliene oftest har utgifter som det er vanskelig å fjerne eller redusere vesentlig når den ene inntekten faller bort. Disse kan relatere seg til bolig eller andre investeringer. En nettoordning med ytelser på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget, uten ervervsprøving, framstår etter utvalgets oppfatning som et naturlig alternativ tilpasset endrede samfunnsforhold. Dette vil i realiteten være et generøst tilbud, med utgangspunkt i de forventede fremtidige virkninger av dagens regelverk. Gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag for de enke(manns)pensjoner som nå innvilges, er 202 477 kroner (1994). Pr 31. desember 1994 utgjorde gjennomsnittlig utbetalt enke(manns)pensjon fra Statens Pensjonskasse 28 927 kroner.
Tabell 9.12: Ytelser til enker og enkemenn fra Statens Pensjonskasse i 1994
Gjennomsnittlig utbetalt Antall Enker 30 244 kroner 38 036 personer Enkemenn 8 464 kroner 2 449 personer Samlet 28 927 kroner 40 485 personer I framtiden forventes pensjonene å bli lavere. For nye ervervsprøvde pensjonister i 1994 var de tilsvarende tall:
Tabell 9.13: Ervervsprøvde enke- og enkemannspensjoner
Gjennomsnittlig utbetalt Antall Enker 9 504 kroner 66 personer Enkemenn 9 012 kroner 184 personer Samlet 9 142 kroner 250 personer Gjennomsnittlig pensjonsgrunnlag var i 1994 for de nye ervervsprøvde enkepensjonene 200 228 kroner, og for enkemannspensjonene 172 002 kroner.
På grunn av at et økende antall enker i framtiden vil ha ervervsinntekt som reduserer enkepensjonen, vil pensjonsnivået under ellers like forutsetninger bli lavere enn i dag. De enker som fikk redusert sin pensjon på grunn av ervervsprøving, hadde i 1994 en gjennomsnittlig ervervsinntekt på 141 769 kroner. Enkemennene som fikk ervervsreduksjon hadde i gjennomsnitt en inntekt på 241 231 kroner i 1994. Da er altså personer som ikke hadde ervervsinntekt holdt utenfor. For denne gruppen er enkepensjonen 4,7 prosent av pensjonsgrunnlaget, mens enkemannspensjonen er 5,2 prosent av pensjonsgrunnlaget. De to gruppene er ikke sammenlignbare, på grunn av at enkene gjennomgående er kvinner som ikke er blitt alderspensjonister i folketrygden. Eldre enker har oftest rett til pensjon etter andre regler.
Spredningen i størrelsen på utbetalingen til enker og enkemenn gjenspeiler det ervervsmønster vi har hatt. Etterlatte menn har i dag fortsatt gjennomgående en høyere ervervsinntekt enn kvinner i samme situasjon. Reglene om ervervsprøving av enkemannspensjon etter pensjonsloven § 34 b fører til at det i de fleste tilfeller hvor rett til enkemannspensjon foreligger, ikke kommer enkemannspensjon til utbetaling i det hele tatt. Dette gjelder såvel for pensjonsbestanden som for nye pensjoner. De fleste enkepensjonene er ikke ervervsprøvd. Er avdøde mannlige medlem blitt medlem av tjenestepensjonsordningen etter 1. oktober 1976, er enkens inntekt oftest lavere enn avdøde ektefelles, slik at det kommer pensjon av en viss størrelse til utbetaling.
Når etterlatte ektefelle ikke er yrkesaktiv lenger, kommer også enkemannspensjonen som regel til utbetaling, samordnet med pensjon fra folketrygden.
For enkemenn vil modellen innebære en forbedring av de alminnelige pensjonsvilkår. Dette gjelder imidlertid først og fremst på kort sikt. Med et mer utjevnet lønnsnivå mellom kvinner og menn vil pensjonsytelsen etter kvinnelige medlemmer også etter de eksisterende regler med tiden bli mer likeverdige med dem man har etter mannlige. Utvalget finner det vanskelig å begrunne at det på dette punkt skal være noen forskjell mellom kvinnelige og mannlige medlemmers pensjonsrettigheter.»
Som en oppsummering av det ovenstående foreslo Samordningsutvalget at nivået på de nye nettopensjonene burde settes til 10 prosent av det avdøde medlemmets pensjonsgrunnlag.
Til spørsmålet om hvem det nye nettopensjonssystemet skulle gjelde for, uttalte utvalget (utredningen s. 210 til 211):
«9.7.4.10 Overgangsregler ved innføring av et nettosystem for enke- og enkemannspensjon
9.7.4.10.1 Overgangsregler for løpende enkepensjon
Løpende enke- og enkemannspensjoner bør ikke omfattes av de nye reglene. Dette gjelder også om pensjonen midlertidig ikke kommer til utbetaling på grunn av erversprøving. Utvalget antar at nye regler må begrenses til å gjelde for dem som blir enker etter en gitt framtidig dato.
9.7.4.10.2 Beskyttede pensjonsrettigheter til enker etter personer som er blitt medlemmer av tjenestepensjonsordninger før 1. oktober 1976
I den utstrekning medlemmer som har samme tilknytning til tjenestepensjonsordningen skal vurderes forskjellig, er forskjellen knyttet til hvorvidt det gjelder regler for ervervsprøving av pensjonen eller ikke, jf. ... [lov om Statens Pensjonskasse] §§ 34 a og 34 b. Det er enke etter (mannlig) medlem tilsatt før 1. oktober 1976 som er fritatt for slik ervervsprøving av sin enkepensjon.
Ervervsprøvingen gjennomføres altså for alle enkemannspensjoner, og for enkepensjon til kvinne som er enke etter medlem tilsatt 1. oktober 1976 eller senere. Etterlatte registrerte partnere står i samme stilling som disse, jf. lov 30 april 1993 nr. 40 om partnerskap.
Utvalget vil ikke foreslå forandringer i enkepensjonsreglene for enker etter mannlig medlem tilsatt før 1. oktober 1976. Utvalget antar at det vil være uheldig å gjøre forandringer i disse pensjonsrettighetene. Dette gjelder uavhengig av om resultatet i det enkelte tilfelle skulle innebære at pensjonen ble lavere eller høyere. Den videre drøftelse refererer seg derfor bare til de ervervsprøvede enke- og enkemannspensjoner.
9.7.4.10.3 Overgangsregler når ektefellen (medlemmet) er blitt pensjonist
Medlemmer som er fratrådt med alders- eller invalidepensjon, er ikke lenger i den stilling at endringer i tjenesteforholdene kan påvirke pensjonsretten. Ved senere ekteskap inntrer som oftest ikke rett til enkepensjon, se ... [lov om Statens Pensjonskasse] § 33. Disse forhold kan tale for å være forsiktig med å gjennomføre endringer i reglene for de avledede pensjoner for denne gruppen.
I de fleste tilfellene vil enkens økonomi være knyttet til den løpende statspensjon også mens ekteskapene består (før enkepensjonen begynner å løpe), men man har noen relativt få fraskilte enker, som kan få en ensidig forbedring av sin økonomi. I forhold til pensjonister og personer med oppsatte rettigheter står de tilfeller hvor ektefellen er blitt pensjonist i en mellomstilling. Forventningen om en framtidig enkepensjon av en bestemt størrelse er sterkere enn når medlemmet av tjenestepensjonsordning er yrkesaktiv. Utvalget finner det likevel rimelig at det ved en lovendring, for denne gruppen gis de samme overgangsregler som for medlemmer i stilling. Avhengigheten av medlemmets økonomi likner på den som foreligger mens ektefellen er yrkesaktiv.
Hoveddrøftelsen av overgangsspørsmålene vil man finne under punkt 9.7.4.10.4. Utvalgets konklusjon er at ektefeller som har nådd en alder av 50 år ved endringslovens ikrafttreden, bør få pensjon i henhold til reglene i det eksisterende system, med de justeringer som til enhver tid måtte være nødvendige. Dette er aldersgruppen som må antas, i større grad enn yngre ektefeller, å ha en forventning om å kunne få pensjon etter bruttosystemets regler. Ektefeller som ikke har nådd denne alderen ved lovens ikrafttreden, gis pensjon i henhold til reglene i det foreslåtte nettosystemet.
9.7.4.10.4 Overgangsregler for enker etter arbeidstakere
Gruppen omfatter ektefeller av yrkesaktive medlemmer og av medlemmer som under permisjon eller annet midlertidig fravær fra tjeneste, opprettholder ordinære medlemsrettigheter, se ... [lov om Statens Pensjonskasse] § 20.
I enkelte tilfelle, eller for grupper av pensjonister vil det etter en omlegging kunne vise seg at tapet for enkelte medlemmer av pensjonsordningen er av en kvalifisert størrelse. Dette vil forekomme når etterlatte ektefelle ikke har egen arbeidsinntekt. Da vil den tidligere pensjon på 39,6 prosent av pensjonsgrunnlaget kunne vise seg å være vesentlig høyere enn den nye nettopensjon på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dette kan for eksempel være aktuelt når dødsfallet skjer kortere tid enn 5 år etter at ekteskapet ble inngått og det ikke er barn i ekteskapet. I disse tilfeller vil det ikke foreligge rett til etterlattepensjon fra folketrygden mens det her foreligger rett til overgangsstønad etter folketrygdloven ... [§ 17 - 6]. Det er her verdt å merke seg at det etter ... [lov om Statens Pensjonskasse] § 34 a er en del av den forventede, og ikke en del av den faktiske ervervsinntekt enken har, som skal gå til fradrag i enkepensjonen. Enkepensjon skal ytes
«dersom enken ut fra alder og ervervsevne, foreliggende ervervsmuligheter og omstendighetene for øvrig ikke kan ventes å få en årlig ervervsinntekt som overstiger 50 prosent av grunnbeløpet i folketrygden».
Formålet med bestemmelsen er å sikre inntekt for gjenlevende ektefelle som ikke kan forventes å gå ut i arbeidslivet. Utvalget finner det likevel ikke rimelig å gjennomføre det nye nettossystem med virkning for etterlatte ektefeller som ved lovens ikrafttreden har nådd en viss alder. Vi vil foreslå at grensen settes ved fylte 50 år. De som er yngre, må etter utvalgets forslag finne seg i å bli vurdert etter de nye reglene, hvor enkepensjonen bare gir et tilskudd til inntekten.
9.7.4.10.5 Overgangsregler for enker etter medlemmer som er fratrådt med rett til oppsatt alderspensjon
Oppsatte pensjonsrettigheter skal i medhold av ... [lov om Statens Pensjonskasse] § 15 fjerde ledd reguleres på samme måte som de løpende pensjonene. ... [lov om Statens Pensjonskasse] § 42 har bestemmelse om at spørsmålet om å regulere pensjonene skal legges fram for Stortinget hver gang lønningene reguleres. Etter 1986 reguleres dog pensjonene (G-regulering) på en annen måte enn lønningene.
Retten til oppsatt ervervsprøvet enkepensjon må i denne sammenheng ses på som en mer avledet rettighet enn den ordinære enkepensjonen. Utvalget vil foreslå at man også for denne gruppen innfører nye regler med virkning for ektefeller som ved lovens ikrafttreden ikke er fylt 50 år.»
Som en oppsummering på det ovenstående foreslo Samordningsutvalget at det nye nettopensjonssystemet for enker og enkemenn ble utformet slik:
Nettopensjonen skal utgjøre 10 prosent av det avdøde medlemmets pensjonsgrunnlag, multiplisert med forholdet mellom den tjenestetiden den avdøde hadde eller ville ha fått ved å fortsette i stilling fram til aldersgrensen (begrenset til 30 år), og den tiden som kreves for rett til full pensjon.
Nettopensjonen skal være unntatt fra både samordning og inntektsprøving.
Utvalget foreslo videre at det nye systemet skulle gjelde for alle enke- og enkemannspensjoner som ble innvilget etter at lovendringen trådte i kraft. Dagens bruttopensjonssystem skulle likevel gjelde for
enker etter menn med medlemskap i Statens Pensjonskasse fra før 1. oktober 1976, og
framtidige etterlatte som er fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse, når det avdøde medlemmet var medlem i Statens Pensjonskasse før det nye nettosystemet trådte i kraft.
2.3.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene var positive til utvalgets forslag. Det ble i mange uttalelser pekt på viktigheten av at en pensjonsordning var bygd opp som en bruttopensjonsordning, men når det gjaldt enke- og enkemannspensjoner, var det så mange tungtveiende hensyn som talte for en omlegging, at de støttet forslaget. For eksempel uttaler Landsorganisasjonen i Norge, seksjon stat følgende:
«Vi mener [...] at samordningen knyttet til enke/enkemannspensjon i dag er så komplisert at det viktige prinsipp som bruttoordning utgjør, kan forlates til fordel for en enklere ordning. Selv om vi ser uheldige sider ved en slik løsning, kan enke/enkemannspensjon etter vår oppfatning omgjøres til en supplerende ytelse på minst 10% av pensjonsgrunnlaget (avdødes inntekt), slik et samlet utvalg går inn for. Hovedargumentet er for oss som for utvalget, et særskilt behov for forenkling knyttet til samordning av denne type pensjoner. Det er også for enke/enkemannspensjon vi observerer utbetalinger mange pensjonister oppfatter som urettferdige. Mange etterlatte får i dag ingen utbetaling fra pensjonskassen til tross for at avdøde ektefelle har betalt inn premie gjennom et helt yrkesaktivt liv.»
Lignende uttalelser hadde de andre hovedsammenslutningene i staten (Akademikernes Fellesorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, seksjon stat) samt Norsk Lærerlag. Forutsetningen fra hovedsammenslutningene og Lærerlagets side var likevel at pensjonsprosenten på de nye nettopensjonene skulle være minst 10. Fra Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund ble det i tillegg stilt som betingelse at det innarbeides en forhandlingshjemmel, slik at for eksempel endringer i folketrygden og eventuelle skjevheter ved ordningen, blir et forhandlingsspørsmål mellom partene i offentlig sektor.
Fra flere hold (blant annet fra hovedsammenslutningene i staten, Norsk Lærerlag, Statens Pensjonskasse og KLP Forsikring) ble det pekt på at forslaget ville innebære en forbedring for en rekke enke- og enkemannspensjonister. Av den grunn ble departementet bedt om å vurdere om ikke forslaget burde gjelde også for de framtidige enkene og enkemennene som var fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse.
2.3.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet har etter en vurdering av det ovenstående kommet til at en vil ta opp forslaget fra Samordningsutvalget om å gjøre om enke- og enkemannspensjonene fra Statens Pensjonskasse fra brutto- til nettopensjonsytelser. Det samme gjelder de overgangsreglene som utvalget foreslår.
Til spørsmålene om størrelsen på pensjonsprosenten, og om det nye nettopensjonssystemet også bør gjøres gjeldende for de framtidige enkene og enkemennene som er fylt 50 år ved lovendringens ikrafttredelse, skal departementet likevel bemerke følgende:
Samordningsutvalget foreslo i sin utredning at de nye nettopensjonene skulle utgjøre ti prosent av det avdøde medlemmets pensjonsgrunnlag. Størrelsen på pensjonsprosenten ble betegnet som et generøst tilbud, og innebar etter utvalgets anslag at de årlige merutgiftene for Statens Pensjonskasse ville utgjøre rundt seks millioner kroner (1995-kroner). Ved beregningen ble det lagt til grunn at de nye reglene om nettopensjoner skulle gjelde for alle som etter lovforslagets ikrafttredelse fikk innvilget enke- eller enkemannspensjon.
Departementet har foretatt en ny beregning av hva Samordningsutvalgets forslag til prosentsats vil bety for Statens Pensjonskasses økonomi. En har kommet fram til at den nevnte prosentsatsen vil innebære en årlig merutgift for Statens Pensjonskasse på mellom 0,5 og 1 millioner kroner for hvert nye årskull som kommer til. Denne merutgiften vil kumulere til om lag 250 millioner kroner per år rundt 2040. Mesteparten av denne økningen vil ventelig komme i perioden 2020 til 2040.
Det er i praksis forbedringen av de rettigheter avdøde kvinnelige medlemmer har tjent opp, som med dagens yrkesmønster gir høyere enkemannspensjon. Forandringer i dette yrkesmønsteret som over tid kan forventes, vil kunne forandre sammenligningsgrunnlaget. Hvis de senere års utviklingstendenser for antall inngåtte ekteskap og antall skilsmisser fortsetter, vil økningen i merutgiftene imidlertid bli vesentlig mindre.
Samordningsutvalget ble i sitt mandat bedt om å komme med et kostnadsnøytralt forslag. I utvalgets forslag innebar forslaget om et nettopensjonssystem for enke- og særlig enkemannspensjon en økt kostnad, mens det var foreslått innstramminger i andre deler av regelverket. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at utvalgets valg av pensjonsprosent er noe høy. En foreslår derfor at prosentsatsen isteden settes til ni. Det vil gi en tilnærmet konstnadsnøytral pensjonsprosent.
Når det gjelder merknaden fra Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund om innføring av en forhandlingshjemmel - slik at for eksempel endringer i folketrygden og eventuelle skjevheter ved ordningen blir et forhandlingsspørsmål mellom partene i offentlig sektor - skal departementet bemerke at en ikke kan anbefale et slikt forslag. Årsaken er at regelverket i pensjonskassen er lovfestet og ikke tariffestet. Departementet mener derfor at dette spørsmålet ikke bør tas ut og gjøres til en egen forhandlingsgjenstand. I den grad regelverket i pensjonskassen skal gjøres til gjenstand for tariffavtaler, bør dette etter departementets syn skje på klart avgrensede områder, se som eksempel lov om Statens Pensjonskasse §§ 11 og 19 første ledd.
Til spørsmålet som flere av høringsinstansene har tatt opp - om ikke forslaget bør gjelde også for de framtidige enkene og enkemennene som er fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse - skal departementet bemerke at en ikke ønsker å ta opp et slikt forslag i denne omgang. En viser i den forbindelse til at heller ikke Samordningsutvalget foreslo en forandring i retten til enke- eller enkemannspensjon når medlemmets ektefelle ved lovens ikrafttredelse var nådd en viss alder. Utvalget uttalte følgende (utredningens s. 211, punkt 9.7.4.10.4):
«Formålet med ... [lov om Statens Pensjonskasse § 34 a] er å sikre inntekt for gjenlevende ektefelle som ikke kan forventes å gå ut i arbeidslivet. Utvalget finner det likevel ikke rimelig å gjennomføre det nye nettosystem med virkning for etterlatte ektefeller som har nådd en viss alder. Vi vil forslå at grensen settes ved fylte 50 år. De som er yngre, må etter utvalgets forslag finne seg i å bli vurdert etter de nye reglene, hvor enkepensjonen bare gir et tilskudd til inntekten.»
Departementet slutter seg til denne uttalelsen, og vil etter dette tilrå at eksisterende regler beholdes for framtidige etterlatte som er fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse, når avdøde var medlem i Statens Pensjonskasse før det nye nettosystemet trådte i kraft.
Det kan riktignok ses på som et dilemma at noen enker og enkemenn ville fått en høyere pensjon etter de nye regler. På den annen side beholder de den tryggheten som kan være knyttet til bruttogarantien. Departementet vil fraråde at man går inn i de ytterst kompliserte problemstillinger som er knyttet til å ha to regelverk parallelt for denne mellomgruppen. Man vil med det nye nettopensjonssystemet i mange år framover få tre typer enke- og enkemannspensjoner i Statens Pensjonskasse (nettopensjoner og bruttopensjoner henholdsvis med og uten ervervsprøving), og man vil med å innføre en ordning med alternative beregninger komplisere dette systemet ytterligere. Man kan i såfall se for seg at pensjoner går fra den ene typen beregning til den andre og tilbake igjen. Departementet kan ikke tilrå en slik ordning, da en ser det som mest fornuftig å innføre en ordning hvor overgangsreglene er enklest mulig. Departementet ønsker derfor å la det nye systemet virke en tid, før en tar opp til vurdering om det skal gjelde for flere grupper av etterlattepensjonister.
Departementet har i det ovenstående omtalt et forslag som er knyttet til lov om Statens Pensjonskasse. En gjør imidlertid oppmerksom på at det i lov om pensjonsordning for statsråder (lov 14. desember 1951 nr. 11) og i lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter (lov 12. juni 1981 nr. 61) er bestemt at enke- og enkemannspensjon fra disse ordningene gis etter de reglene som gjelder for slik pensjon i lov om Statens Pensjonskasse, se henholdsvis statsrådspensjonsloven § 4 fjerde ledd og stortingsrepresentantpensjonsloven § 6 første ledd. Dette innebærer at man ved en overgang til nettopensjonering av enker og enkemann i Statens Pensjonskasse vil foreta en tilsvarende omlegging for pensjonering av enker og enkemenn i pensjonsordningene til henholdsvis statsråder og stortingsrepresentanter.
Avslutningsvis og til orientering i dette punktet nevner departementet at en vil ta opp forslag om en tilsvarende omlegging av enke- og enkemannspensjonene i lov om pensjonsordning for apoteketaten (lov 26. juni 1953 nr. 11). Grunnen til det er tredelt: Samordningsutvalget foreslo at enke- og enkemannspensjonene i den nevnte ordningene ble gjort om til nettopensjonsytelser, departementet ønsker et mest mulig enhetlig regelverk for pensjonering i de offentlige tjenestepensjonsordningene, og en slik omlegging er nødvendig for at systemet om overføring av opptjente pensjonsrettigheter skal kunne videreføres. Endelig nevnes at pensjonsordningen selv ønsker en omlegging til nettopensjonering av enker og enkemenn. Det vises til nærmere omtale i punkt 4.1 når det gjelder forslaget om innføring av netto enke- og enkemannspensjon i Pensjonsordningen for apoteketaten.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse §§ 33 og 34 - og til kommentarene til disse bestemmelsene.
2.3.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. I lovforslaget er det lagt opp til at dette vil kunne bli fra 1. juli 2000, slik at Statens Pensjonskasse vil kunne få nødvendig tid til å informere om det nye systemet, og legge opp sine rutiner m.v.
Når det gjelder overgangsregler, slutter departementet som nevnt seg til de overgangsreglene som Samordningsutvalget har foreslått, og som det er gitt en omtale av i punkt 2.3.2. Det vil si at de nye reglene skal gjelde for enke- og enkemannspensjoner som første gang innvilges etter at lovendringen er trådt i kraft.
Ut over dette skal dagens regelverk gjelde for følgende grupper av pensjonister:
Enker og enkemenn som ved lovendringens ikrafttredelse har fått innvilget enke- eller enkemannspensjon.
Enker og enkemenn som ved lovendringens ikrafttredelse har fått innvilget enke- eller enkemannspensjon, men hvor pensjonen av forskjellige årsaker ikke er løpende, for eksempel på grunn av ervervsprøving eller gjengifte.
Enker etter en mann som ble medlem i Statens Pensjonskasse før 1. oktober 1976.
Framtidige enker og enkemenn som er fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse, når ektefellen var medlem i Statens Pensjonskasse før lovendringen trer i kraft.
Det vil i tillegg til det ovenstående være behov for å regulere enkelte forhold i forskrift. Dette gjelder blant annet
Deling av pensjon mellom flere pensjonsberettigede ektefeller etter ekteskapslovens bestemmelser, der det foreligger rett til enke- eller enkemannspensjon både etter brutto- og nettopensjonssystemet.
Beregning av maksimal enke- eller enkemannspensjon der en tidligere innvilget enke- eller enkemannspensjon er stanset på grunn av gjengifte, og vedkommende får rett til enke- eller enkemannspensjon etter den nye ektefellen samtidig som den gamle enke- eller enkemannspensjonen tar til å løpe igjen.
Beregning av enkepensjon etter en arbeidstaker med medlemskap i flere offentlige tjenestepensjonsordninger, der arbeidstakeren er blitt medlem av en ordning før 1. oktober 1976, og av andre etter denne datoen.
Beregning av familiegaranti der enkepensjonen beregnes etter bruttopensjonssystemet og barnepensjonen beregnes etter et nettopensjonssystem (se forslag om innføring av nettopensjonssystem for barnepensjoner i punkt 2.5).
Å regulere disse forholdene i lovteksten vil etter departementets syn komplisere lovteksten så mye, at en tar opp forslag om at disse forholdene reguleres i forskrift.
Økonomisk vil endringen være tilnærmet kostnadsnøytralt. Administrativt vil den på sikt innebære en vesentlig forenkling, selv om det på kort sikt er knyttet merarbeid til innføring av nye regler parallelt med at de gamle reglene gjelder for store grupper av medlemmer. Også for nye pensjonstilfeller vil bruttoberegning i en lang overgangsperiode være hyppigst forekommende. På grunn av sammenhengen mellom alder og dødelighet vil de fleste være forsikret med en nettoytelse, mens flest bruttopensjoner blir satt i gang.
2.4 Innføring av rett til enke- og enkemannspensjon etter et medlem som gifter seg etter fylte 65 år, og etter et medlem som gifter seg etter å ha fått innvilget alders- eller uførepensjon
Statens Pensjonskasse gir ikke enke- eller enkemannspensjon etter et medlem som giftet seg etter at han eller hun fylte 65 år. Dette går fram av lov om Statens Pensjonskasse § 33 første ledd bokstav b.
Fra dette utgangspunktet er det gjort unntak i den nevnte bestemmelsens andre ledd. Her er det bestemt at styret i Statens Pensjonskasse likevel kan innvilge hel eller delvis pensjon i disse tilfellene. Forutsetningen er at det finner at det er særlige grunner som taler for en slik løsning.
Så langt har styret i Statens Pensjonskasse i samsvar med forarbeidene praktisert unntaksbestemmelsen i lov om Statens Pensjonskasse § 33 andre ledd strengt: Det er bare i helt spesielle tilfeller styret har gitt pensjon i medhold av denne bestemmelsen. Et viktig moment i vurderingen har vært den gjenlevende ektefellens inntektsforhold.
Etter å ha vurdert rimeligheten av lov om Statens Pensjonskasse § 33 første ledd bokstav b, har departementet kommet til at en vil foreslå bestemmelsen opphevet. Med en oppheving av bestemmelsen blir de medlemmene i pensjonskassen som gifter seg etter fylte 65 år, likestilt med de medlemmene som gifter seg før dette tidspunktet.
Begrunnelsen for departementets forslag er todelt. For det første mener en at den tryggheten som en enke- eller enkemannspensjon kan gi, er uavhengig av hvor gammelt medlemmet i Statens Pensjonskasse er når han eller hun inngår ekteskap. For det andre syns det rimelig å innrømme en slik rett etter alle medlemmer i pensjonskassen, da de jo har bidratt til å finansiere denne retten gjennom sitt medlemsinnskudd. Departementet mener derfor at det er rimelig at enke- og enkemannspensjon gis også etter medlemmer i pensjonskassen som gifter seg i moden alder.
Bestemmelsen i lov om Statens Pensjonskasse § 33 første ledd bokstav c innebærer en begrensning i retten til enkepensjon etter medlem som fratrer med pensjon. Styret i pensjonskassen har i medhold av loven § 33 andre ledd bestemt at enke etter arbeidstakere med lav aldersgrense skal gis enkepensjon når ekteskapet er inngått før fylte 65 år.
Departementet foreslår at også lov om Statens Pensjonskasse § 33 første ledd bokstav c oppheves. Årsaken er at det er liten grunn til å gjøre kravet om å stå i stilling gjeldende overfor alderspensjonister, fordi det er liten saklig grunn til å skille mellom dem og yrkesaktive. Når det gjelder uførepensjonister, vil regelen i loven § 33 første ledd bokstav a unnta fra pensjon de tilfeller hvor ekteskapet inngås i siste leveår.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 32 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at lovendringen trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer, og at den skal gjelde for dødsfall som finner sted etter at endringen er trådt i kraft.
De økonomiske konsekvensene av forslaget vil bli relativt små. I Statens Pensjonskasses medlemsbestand er det i dag om lag 80 000 personer som er 65 år eller eldre (50 000 menn og 30 000 kvinner). Disse tallene inkluderer dem som er alderspensjonert. Ved å legge til grunn samme giftehyppighet blant medlemmene i pensjonskassen som i befolkningen ellers, vil dette innebære om lag 200 nye ekteskap i denne delen av pensjonskassens medlembestand per år. De årlige merutgiftene vil da i en likevektssituasjon - etter om lag 10 år - utgjøre mellom 1 og 1,5 millioner kroner per år.
Administrativt vil forslaget ikke få noen konsekvenser av betydning.
2.5 Barnepensjonene gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser som er unntatt fra samordning og inntektsprøving
2.5.1 Innledning
Barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse blir i dag gitt som bruttopensjonsytelser, se lov om Statens Pensjonskasse §§ 35 og 36. Som nevnt i punkt 2.3, innebærer det at pensjonene skal samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser som barnet har rett til. Forutsetningen er at ytelsene fra disse ordningene faller inn under lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser.
I tillegg til samordningen blir barnepensjoner som gis i alderen 18 til 21 år inntektsprøvd. Ut over dette kommer garantiregler til anvendelse i de tilfellene der Statens Pensjonskasse også gir enke- eller enkemannspensjon. Disse garantireglene innebærer at barna er sikret en samlet pensjonsinntekt av en viss størrelse.
2.5.2 Om forslaget
Forslaget går ut på at barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse blir gjort om fra brutto- til nettopensjonsytelser, som er unntatt fra både samordning og inntektsprøving. Ved en slik omlegging oppnår man en vesentlig gevinst for pensjonskassens beregning av barnepensjoner: Man unngår de kompliserte samordnings- og inntektsprøvingsbestemmelsene som gjelder for disse pensjonene. Endelig unngår man de kompliserte garantibestemmelsene som gjelder i de tilfellene pensjonskassen i tillegg til barnepensjonen også gir enke- eller enkemannspensjon.
Forslaget om en omgjøring av barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse fra brutto- til nettopensjonsytelser stammer fra Nettopensjonsutvalget (NOU 1990: 21). Utvalget - som var et partssammensatt utvalg med representanter fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Forbruker- og forskningsdepartementet, Finansdepartementet, Statens Pensjonskasse, Kommunenes Sentralforbund, Kommunal Landspensjonskasse, Statstjenestemannskartellet, Akademikernes Fellesorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - Seksjon Stat, Norsk Lærerlag, Norsk Kommuneforbund og referansegruppen for offentlige pensjonskasser - kom enstemmig fram til at barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse burde gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser.
Bakgrunnen for Nettopensjonsutvalgets forslag om en omlegging fra brutto- til nettopensjonering av barnepensjonene var de kompliserte samordnings- og garantireglene som gjaldt for disse pensjonsytelsene, med det tilhørende administrative merarbeidet som dette medførte for de offentlige tjenestepensjonsordningene og de manglende mulighetene for å informere om reglene. Utvalget foreslo derfor at barnepensjonene fra disse ordningene ble gjort om til nettopensjonsytelser. Årsaken var at en slik omlegging ville føre til at man fikk et enklere og mer forutberegnelig pensjonssystem for både medlemmene i pensjonsordningene og for pensjonsordningene selv (utredningens s 33).
Den konkrete utformingen av Nettopensjonsutvalgets forslag ble overlatt til Samordningsutvalget (NOU 1995: 29). Utvalget sluttet seg til Nettopensjonsutvalgets forslag om at barnepensjonene fra blant annet Statens Pensjonskasse ble gjort om fra brutto- til nettopensjonsytelser, og uttalte følgende om hvordan forslaget kunne utformes (utredningens s. 213 til 215):
«9.7.5.5 Nærmere om forslaget til nettosystem
Gjeldende lov opererer med barnepensjon etter lave og høye satser, avhengig av om medlemmet etterlater seg ektefelle eller ikke i tillegg til barn. Hvis reglene hadde nøyd seg med dette skillet, ville garantireglene vært unødvendige. Det omtalte skillet kommer imidlertid også inn når det er en ektefelle i bildet og denne enten får utbetalt en lav enke-/enkemannspensjon eller ikke får noen pensjon utbetalt.
Når en enke-/enkemann ikke får utbetalt pensjon på grunn av sin høye inntekt, vil barna bli berettiget til barnepensjon etter de høyere satser. De konkrete utslag disse reglene etter hvert har fått, synes ikke å harmonere godt med reglenes intensjon. Lovreglene om ervervsprøving av enkepensjon fra 1976 blir motvirket av garantiregler på forskriftsnivå når det løper barnepensjon ved siden av en ervervsprøvd enkepensjon. Problemstillingen blir den samme når det er høye samordningsfradrag i enkepensjonen på grunn av at enken eller enkemannen har andre pensjonsinntekter. Lovgiver har ikke ønsket disse virkninger; de er en følge av at det også kan gis forhøyd barnepensjon når gjenlevende ektefelle er i live. Denne siden kunne ha vært løst ved at uttrykket «og når det ellers ikke ytes enke- eller enkemannspensjon» i lov om Statens Pensjonskasse § 36 b ble tatt ut av loven, og av KLP's vedtekter § 10.
Nettopensjonsutvalget foreslo i sin utredning av 9. august 1990 (NOU 1990:21) at det innføres nye regler for barnepensjon i loven om Statens Pensjonskasse. Høringsinstansene sluttet seg stort sett til forslaget om et nettosystem for barnepensjoner. Forslaget medfører to prinsipielle endringer i forhold til dagens system:
Barnepensjonen utbetales som en nettopensjon uten samordning med folketrygdpensjon eller andre samordningspliktige ytelser etter lov av 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven).
Pensjonen fastsettes med samme pensjonsprosent til alle barn.
Nettopensjonsutvalget mente det var god grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av dagens regler nærmere. De kompliserte reglene gjør det nærmest umulig å gi fyllestgjørende informasjon om hvor høye barnepensjonene faktisk kommer til å bli.
Når det gjelder reglenes materielle virkninger, kan det først pekes på at folketrygden gir barnepensjon fram til 18 år med 0,4 G for første barn, og med 0,25 G for de påfølgende barn. Det ytes høyere pensjon når begge foreldrene er døde. Ved fastsettelsen av satsene for barnepensjon i et nettosystem, kan lovgiver ta hensyn til de faste beløp som alltid kommer til utbetaling fra folketrygden. Her ser man forskjellen fra folketrygdens andre pensjonsytelser, hvor størrelsen på folketrygdpensjonen varierer sterkt fra person til person.
Forslaget vil innebære en administrativ gevinst. Faren for feilutbetalinger vil også bli vesentlig redusert under et enklere system.
Ved nettopensjon gir man avkall på bruttogarantien. Dette innebærer at i de tilfeller hvor folketrygd ikke utbetales, vil de samlede ytelsene bli lavere enn de er i dag. Dette er av betydning for ungdom mellom 18 og 21 år. Gjennomsnittlig utdanningstid er i dag vesentlig lenger enn den var tidligere. Dette kan tale for en høyere utdanningspensjon etter fylte 18 år. En må i denne forbindelse ta stilling til i hvilken utstrekning det skal ses på som pensjonsordningens oppgave å dekke utgiftene til barnets utdanning. Utvalget vil legge vekt på at dette vil være en verdifull støtte for ungdom under utdanning, som på den andre side ikke belaster pensjonsordningens økonomi i vesentlig grad.
Et annet spørsmål er om det skal tas hensyn til at barnet er under utdanning. Det vil gi en administrativ gevinst dersom pensjonen utbetales enten etterlatte er under utdanning eller ikke. I dag må pensjoner som løper mellom 18 og 21 år, stanses hvert semester i påvente av at en mottar studiebevis.
Det er stadig flere unge i denne aldersgruppen som er under utdanning. Det vil ofte være de unge som ikke blir tatt inn på skole og går arbeidsløse, som heller ikke får rett til barnepensjon mellom 18 og 21 år. Vernepliktige vil kunne peke på at de har fått utdanningen utsatt. Etter etablert praksis utbetales barnepensjon under utdanning ut over 21 år i den tid studier er blitt forsinket på grunn av førstegangstjeneste eller siviltjeneste. Det er altså flere gode grunner for at ytelsen utbetales alle i aldersgruppen over 18.
9.7.5.6 Nivået for barnepensjon
Barnepensjonene i Statens Pensjonskasse utgjorde i 1994 i prosent av pensjonsgrunnlaget i gjennomsnitt:
Etter menn 12,00 prosent
etter kvinner 12,50 prosent
totalt 12,20 prosent
Garantireglene for barnepensjon førte dessuten til økte enke- og enkemannspensjoner. Det foreligger ikke sikre tall for hvor mye dette tillegget utgjør, men det vil i gjennomsnitt kunne tilsvare ytterligere 1-2 prosent av pensjonsgrunnlaget, slik at det samlede nivået blir ca. 14 prosent. Pr. 31. desember 1994 var det 1 867 barnepensjoner i Statens Pensjonskasse.
Etter 18 år kommer barnepensjon fra folketrygden ikke til utbetaling uten i de sjeldne tilfeller når begge foreldre er døde. Skal man videreføre prinsippet om at nivået på den samlede barnepensjon er like høy før og etter at barnet er fylt 18 år, må altså pensjonen etter fylte 18 år forhøyes med et beløp, som for første barn utgjør 0,4 G, altså vel 15 000 kroner pr. år. Dette utgjør 7,5 prosent av 200 000 kroner. Pensjonsnivået skulle i såfall ligge på 17,5 prosent av pensjonsgrunnlaget.
Det er en mulig løsning at man skiller ut den forlengede barnepensjon som egen ytelse. Dette kan skje ved at man etablerer en utdanningspensjon fra 18 til 21 år. Utvalget vil imidlertid tilrå at man gir en barnepensjon som utgjør 15 prosent av pensjonsgrunnlaget for alle fram til fylte 20 år. Vi legger til grunn at en finansiering av studier etter 20 år i dag kan skje på annen måte. Grensen er tilpasset den man har i folketrygden når begge foreldre er døde.
9.7.5.7 En vurdering av modellen
Barnepensjon er ikke en svært kostbar ytelse i pensjonssammenheng, men er viktig for dem det gjelder. Garantireglene vil føre til at ytelsene etter dagens regler vil øke i fremtiden. En samordningsfri barnepensjon vil føre til at vi får et enklere og mer forutberegnelig pensjonssystem både for medlemmene og pensjonskassene. Dette kan tilsi en viss romslighet ved fastsettelse av pensjonsprosenten i en nettopensjon til barn.
Regler om pensjonsberegning og samordning er i dag meget kompliserte, og de fører til at det oftest ikke er mulig for de berettigede å forutberegne sine rettigheter og også å forstå de forklaringer som gis.
En av begrunnelsene for de nåværende reglene var av forsikringsøkonomisk art. Man ønsket ikke at samlet barnepensjon skulle overstige full alderspensjon. Dette kan likevel forekomme hvor medlemmet etterlater seg flere «kull». Økonomisk sett er dette argumentet ikke av stor betydning med den familiestruktur vi har i dag. Det er nå oftere flere kull, men sjelden mange barn i hvert kull. Det har i en årrekke vært synkende antall barn pr. familie. I de saker som pr. i dag løper med familieberegning, er gjennomsnittet anslagsvis 1,8 barn pr. familie.
Reglene for enke-/enkemannspensjoner ble endret i 1976, slik at pensjonsretten ble ervervsprøvd. Dette var en naturlig konsekvens av at det var et stadig økende antall toinntektsfamilier. Ved den ene forsørgers død er det således ikke hele familiens lønnsinntekt som skal erstattes, men bortfall av den ene parts bidrag.
Pensjonskassenes ytelser endrer seg også ved at det enkelte medlem ofte etterlater seg flere barnekull, særlig på grunn av et stadig økende antall skilsmisser og gjengifte. De skjerpede regler for rett til ektefellepensjon for fraskilte i ekteskapsloven av 4. juli 1991 nr. 47 som trådte i kraft 1. januar 1993, vil i forhold til tidligere regler føre til at siste ektefelle oftere enn før mottar enkepensjonen udelt. Etter de tidligere regler beholdt man retten til enkepensjon etter skilsmisse hvis man var 35 år ved skilsmissen og ekteskapet hadde vart i 5 år, eller det var barn i ekteskapet. Etter de nye reglene må ekteskapet ha vart i 10 år, og etterlatte må ha fylt 45 år ved skilsmissen.
Etter dagens regler vil det, når man ser bort fra inntektsbegrensningsregelen for utdanningspensjoner, alltid foreligge en barnepensjonsytelse ut over det folketrygden gir. Siden folketrygd ytes etter faste satser og fradragene såldes er konstante, skulle det ikke by på problemer å ta hensyn til dette ved fastsettingen av nettopensjonssatser.
Ordningen vil også være mer i samsvar med lovens någjeldende ordlyd og intensjon - at pensjon også nå «anses gitt med like stort beløp til hvert barn innen det enkelte kull». Reglenes kompleksitet medfører at saksbehandling og kontroll tar unødig mye tid. I tillegg medfører det store problemer for de berettigede med hensyn til oversikt og forutberegnelighet. Resultatene kan også ofte framstå som tilfeldige. Etter dagens system kan familiens samlede ytelse vanskelig anslås før pensjonstilfellet inntreffer. Av familiesakene er det for eksempel ca. 20 prosent som må beregnes manuelt på grunn av komplisert samordning. I forbindelse med dette vil vi legge til at den sammenligningen som etter dagens regler må skje her, medfører mye arbeid, som også i stor grad må skje manuelt, med øket risiko for forsinkelser og beregningsfeil. Dette er arbeidsoperasjoner som skjer samtidig med endringer i den samlede barnepensjonsprosent. Også denne siden må vurderes hver gang det skjer en endring i antall pensjonsberettigede etter medlemmet.
Et system som gjør det enklere å gi god og riktig informasjon, vil være å foretrekke. Et system med like satser for hvert barn løser de fleste av de problemene som knytter seg til dagens ordning.
En barnepensjon som utbetales med lik sats til hvert barn, vil innebære vesentlige forenklinger og reduserte administrasjonskostnader for tjenestepensjonsordningene. Dette gjelder både hva angår behov for løpende informasjon, og med hensyn til beregning, kontroll og utbetaling.
Lar en alle barn få barnepensjon fram til 20 år uavhengig av om de studerer, slipper en å opprettholde et system med særskilt begrunnet søknad i hver enkelt sak.
En ser muligheten for at samlet barnepensjon skal overstige full alderspensjon, men mener at dette i så fall vil være for en begrenset tid, og sannsynligvis for et meget begrenset antall tilfeller. Dette skjer også i dag i de tilfeller der avdøde etterlater seg flere kull.
Et slikt skille mellom pensjonsberegning til gjenlevende ektefelle og pensjonsberettigede barn vil medføre at de kompliserte garantireglene etter en overgangsperiode ikke lenger vil være aktuelle.
Den innbyrdes avhengigheten av pensjonene i et barnekull gjelder både når det utbetales enkel og forhøyd pensjon til barna. Dette medfører en del tilfeldige utslag som kan virke nokså urimelige. En fast sats for barnepensjoner vil etter utvalgets oppfatning gi resultater som er mer sosialt forsvarlige og forenlige med andre typer ytelser i dagens samfunn.
9.7.5.8 Overgangsregler
Utvalget foreslår at de nye reglene innføres for nye pensjonstilfeller. Vi vil anta at det ikke bør skje noen endringer i samordningsloven § 22 nr. 1 om samordning av allerede løpende barnepensjoner fra Statens Pensjonskasse, og for pensjoner fra andre tjeneste- og personskadetrygdordninger. En vil altså få en overgangsperiode hvor det eksisterende regelverk vil gjelde for allerede løpende pensjoner, men de aller fleste av disse vil være avviklet i løpet av en tiårsperiode. Mindre enn 20 prosent av barnepensjonistene i Statens Pensjonskasse var ved utløpet av 1993 yngre enn 10 år. En ser det som aktuelt i løpet av tyveårsperioden å tilby pensjonistene en overføring til et eventuelt nytt system. Det bør tas stilling til dette når de nye reglene har vært i funksjon en tiårsperiode.
Det som gjenstår, er da å vurdere rettsstillingen for dem som senere blir etterlatt. Barn over 18 år har oftest ikke rett til barnepensjon fra folketrygden, og de får således beregnet sin pensjon brutto uten samordningsfradrag. En fast prosentsats som foreslått vil derfor føre til at barn under utdanning i noen tilfeller vil få mindre pensjon etter de nye reglene. Siden det etter någjeldende regler ikke er en ubetinget rett til pensjon, og det er adgang til å gi delvis pensjon, kan det ikke ses å være noe til hinder for å gjøre de foreslåtte bestemmelser gjeldende for denne gruppe uten overgangsregler. Dette er tilfelle selv om utslaget for barn over 18 år kan bli større enn umyndige barnepensjonister.»
Som en oppsummering av det som er sitert over, foreslo Samordningsutvalget følgende for barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse:
Barnepensjonene gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser.
Pensjonene skal være unntatt fra både samordning og inntektsprøving.
Full pensjon skal utgjøre 15 prosent av det pensjonsgrunnlaget som det avdøde medlemmet hadde. Dersom den tjenestetiden den avdøde hadde eller ville ha fått ved å fortsette i stilling fram til aldersgrensen er mindre enn den tiden som kreves for rett til full pensjon, skal pensjonen reduseres forholdsmessig.
Pensjonene gis med lik sats til alle barn.
Pensjonen gis fram til barnet fyller 20 år.
2.5.3 Høringsinstansenes syn
Både Nettopensjons- og Samordningsutvalgets utredning ble sendt på høring til berørte instanser. Alle instansene støttet forslaget om en omlegging. Det samme gjaldt Samordningsutvalgets forslag til hvordan de nye nettopensjonene burde utformes. Når det gjaldt spørsmålet om hvor lenge barnepensjon burde gis, ble det fra Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) likevel antydet at slik pensjon burde gis til barnet fyller 21 år. Begrunnelsen var at «det innen den tid er mulig å skaffe seg en treårig utdanning etter videregående skole».
2.5.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet har etter en vurdering av det ovenstående kommet til at en vil ta opp forslaget fra Nettopensjons- og Samordningsutvalget om at barnepensjonene fra Statens Pensjonskasse gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser. En har videre kommet til at utformingen av de nye ytelsene bør skje på den måten som Samordningsutvalget foreslo, og slutter seg til den begrunnelsen som utvalget gir.
Til AFs merknad om at barnepensjonene bør gis til barnet fyller 21 år, ønsker departementet å bemerke at en ser det som hensiktsmessig å ha den samme regelen som gjelder i folketrygden for barn som har mistet begge foreldrene sine. Det vil si at barnepensjon gis til barnet fyller 20 år (lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 18 - 4 tredje ledd). Videre er det naturlig å se forslaget i sammenheng med at det innebærer en generell utvidelse av retten til barnepensjon fra 18 til 20 år, og at den tidligere begrensningen om at den samlede barnepensjonen til et barnekull ikke må overstige henholdsvis 50 og 100 prosent av den alderspensjonen det avdøde medlemmet mottok eller ville mottatt som alderspensjonist (avhengig av om en eller begge foreldrene er døde), ikke er foreslått videreført.
Departementet har over omtalt et forslag som er knyttet til lov om Statens Pensjonskasse. En gjør imidlertid oppmerksom på at det i lov om pensjonsordning for statsråder (lov 14. desember 1951 nr. 11) og i lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter (lov 12. juni 1981 nr. 61) er bestemt at barnepensjon fra disse ordningene gis etter de reglene som gjelder for barnepensjon i lov om Statens Pensjonskasse, se henholdsvis statsrådspensjonsloven § 4 fjerde ledd og stortingsrepresentantpensjonsloven § 6 første ledd. Omlegging til nettopensjonering av barn i Statens Pensjonskasse innebærer derfor en tilsvarende omlegging i pensjonsordningene til henholdsvis statsråder og stortingsrepresentanter.
Avslutningsvis og til orientering i dette punktet nevner departementet at en vil ta opp forslag om en tilsvarende omlegging av barnepensjonene i lov om pensjonsordning for apoteketaten (lov 26. juni 1953 nr. 11). Grunnen til det er tredelt: Samordningsutvalget foreslo at barnepensjonene i den nevnte ordningen ble gjort om til nettopensjonsytelser, departementet ønsker et mest mulig enhetlig regelverk for pensjonering i de offentlige tjenestepensjonsordningene, og en slik omlegging er nødvendig for at systemet om overføring av opptjente pensjonsrettigheter skal kunne videreføres. Endelig nevnes at pensjonsordningen selv ønsker en omlegging til nettopensjonering av barn. Det vises til nærmere omtale i punkt 4.3 når det gjelder forslaget om innføring av netto barnepensjon i Pensjonsordningen for apoteketaten.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 35 - og til kommentarer til denne bestemmelsen.
2.5.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Videre foreslås det at den skal gjelde bare for barnepensjon som innvilges etter at endringen er trådt i kraft.
Økonomisk sett vil endringen være kostnadsnøytralt. Administrativt vil den innebærer en betydelig forenkling ved at de nye pensjonene er unntatt fra både samordning, inntektsprøving og garantiregler.
2.6 Oppheving av en bestemmelse som ikke lenger har praktisk betydning
I lov om Statens Pensjonskasse § 3 er forholdet til styret i Den Norske Enkekasse regulert. Videre regulerer bestemmelsen hvem som skal overta eiendelene og forpliktelsene til Statens Pensjonskasse for statens tjenestemenn. Bestemmelsen lyder slik:
«Styret for Statens Pensjonskasse skal også være styre for Den Norske Enkekasse, som bærer sin del av administrasjonsutgiftene. Departementet fordeler utgiftene.
Statens Pensjonskasse overtar de eiendeler og forpliktelser som Pensjonskassen for Statens Tjenestemenn har. Fra overtakelsen skal godskriving av rente og arv etter § 3 og 4 i lov nr. 3 av 1. juli 1893 først skje ved medlemmets overføring fra innskyterklassen til pensjonistklassen. Til grunn for beregningen legges den pensjonstabell som etter nevnte lovs § 5 gjelder for omregning av kontobeløp til løpende pensjoner. Ved slik omregning skal pensjonstabellen ikke være ugunstigere for medlemmet enn den tariff som er vedtatt av Stortinget 1. april 1940.»
Den Norske Enkekasse og Pensjonsordningen for statens tjenestemenn ble avviklet med virkning fra 1. juli 1949. På grunn av den lange tiden som er gått siden avviklingen, har bestemmelsen ikke lenger praktisk betydning. Den foreslås derfor opphevet.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 3 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7 Språklige og redaksjonelle endringer
2.7.1 Det presiseres at ytelsene fra pensjonsordningen er samordningspliktige
Ytelsene fra Statens Pensjonskasse er samordningspliktige. Det betyr at de skal samordnes med andre ytelser som pensjonisten har rett til. Samordningen eller tilpassingen skjer etter bestemmelsene i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Det er bare ytelser fra pensjons- og trygdeordninger som faller inn under denne loven, ytelsene fra pensjonskassen skal samordnes med.
Samordningsloven er basert på en ordning med såkalt beløpsmessig samordning. Konkret innebærer dette at ytelsene fra Statens Pensjonskasse skal reduseres med et beløp som svarer helt eller delvis til den eller de andre pensjons- og trygdeytelsene som pensjonisten har rett til.
Det går ikke fram av lov om Statens Pensjonskasse at ytelsene fra pensjonskassen er samordningspliktige. For enkelte kan det derfor komme som en overraskelse at de beløpene pensjonsloven gir anvisning på at de forskjellige pensjonsytelsene skal utgjøre, vanligvis ikke er den pensjonen som faktisk kommer til utbetaling fra pensjonskassen, noe som altså skyldes samordningen.
Samordningen er en viktig del av beregningen av pensjonen fra Statens Pensjonskasse. Departementet mener derfor det er uheldig at det ikke går klart fram av lov om Statens Pensjonskasse at ytelsene er samordningspliktige. Det foreslås derfor at det tas inn en bestemmelse om dette i loven.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 4 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.2 Ordet invalid erstattes med ordet ufør
Den pensjonen fra Statens Pensjonskasse som svarer til uførepensjon fra folketrygden, blir i dag betegnet som invalidepensjon.
En slik forskjell i begrepsbruken er imidlertid ikke uten komplikasjoner. Årsaken er at det for mange kan være usikkert om begrepene uførepensjon og invalidepensjon innebærer en forskjell i hva henholdsvis folketrygden og Statens Pensjonskasse gir pensjon for, når en arbeidstaker har tapt hele eller deler av sin arbeidsevne. Et annet forhold er at uttrykket invalidepensjon ofte blir oppfattet som noe negativt og belastende, som knyttes sammen med konkrete fysiske mangler.
Etter å ha vurdert forskjellen i begrepsbruken har departementet kommet til at en vil foreslå at forskjellige uttrykk som brukes i lov om Statens Pensjonskasse i forbindelse med retten til uførepensjon, som «invalidepensjon», «invaliditet» og «invalid», erstattes med mer nøytrale ord som «uførepensjon», «uførhet» og «ufør». På den måten får man etter departementets mening bedre fram at regelverket om uførepensjon i lov om Statens Pensjonskasse er nær knyttet til regelverket om slik pensjon i folketrygden. Videre vil man få bedre samsvar med de tilsvarende uttrykkene som brukes i regelverket til andre pensjons- og trygdeordninger.
Det vises for øvrig til lovforslag - lov om Statens Pensjonskasse §§ 26 til 31 - og til kommentarene til disse bestemmelsene.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.3 En omskriving av §§ 17 og 47
Lov om Statens Pensjonskasse § 17 lyder slik:
«Den som utbetaler lønnen, er ansvarlig for at innskottet blir trukket før lønnen blir utbetalt. Et medlem skal likevel betale innskott direkte til Pensjonskassen innen de frister som Pensjonskassen fastsetter hvis dette er særskilt bestemt.
Forfalt innskott er tvangsgrunnlag for utlegg. Etter forfall kan det kreves renter etter en rentefot som fastsettes av Pensjonskassens styre.»
Innholdet i den siterte bestemmelsen svarer i stor grad til lov om Statens Pensjonskasse § 47. Her heter det:
«Alle offentlige og kommunale oppebørselsbetjenter eller kasser plikter, etter nærmere bestemmelser av Kongen eller den han gir fullmakt, uten godtgjøring av pensjonskassen å holde tilbake og innbetale innskott til kassen samt å foreta pensjonsutbetalinger for den. Samme plikt til uten godtgjøring å holde tilbake og innbetale innskott har også andre som betaler lønn til et medlem av pensjonskassen.
Av forfalne innskott, som ikke innbetales i rett tid, kan pensjonskassen kreve renter etter en rentefot som fastsettes av kassens styre.»
Som det går fram av de siterte bestemmelsene, regulerer de i hovedsak det samme. Tre forskjeller på bestemmelsene er det likevel:
For det første er det i § 17 ikke sagt noe om godtgjøring for å kreve inn pensjonsinnskudd for Statens Pensjonskasse, mens det i § 17 er sagt at slik godtgjøring ikke kan kreves.
For det andre er det i § 17 ikke sagt noe om at andre enn Statens Pensjonskasse kan stå for pensjonsutbetalingene fra pensjonskassen, mens det er det i § 47.
For det tredje er det i § 17 bestemt at forfalte pensjonsinnskudd er tvangsgrunnlag for utlegg, mens det ikke er sagt noe om dette i § 47.
Departementet mener §§ 17 og 47 lagt på vei «overlapper» hverandre. En foreslår derfor at paragrafene omredigeres, slik at bestemmelsene om pensjonsinnskudd blir samlet i § 17, mens bestemmelsen om at andre enn Statens Pensjonskasse skal kunne stå for pensjonsutbetalingene fra pensjonskassen, tas inn i § 47.
Grunnen til at en har valgt denne inndelingen, er at bestemmelsene om et medlems pensjonsinnskudd til Statens Pensjonskasse, fins i §§ 15 til 17, mens det synes naturlig å ha bestemmelsen om hvem som kan utbetale ytelsene til pensjonskassen i § 47, under kapittelet «forskjellige bestemmelser».
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse §§ 17 og 47 - og til kommentarene til disse bestemmelsene.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.4 Overgang fra oppsatt uførepensjon til oppsatt alderspensjon
Når en person har fratrådt sin stilling før aldersgrensen uten å få rett til straks løpende pensjon, har vedkommende rett til oppsatt pensjon.
Oppsatt alderspensjon utbetales i utgangspunktet fra aldersgrensen, men senest fra det tidspunkt medlemmet ved fylte 67 år får utbetalt alderspensjon fra folketrygden. Når aldersgrensen er lavere enn 65 år, kommer den oppsatte alderspensjonen til utbetaling tidligst fra fylte 65 år.
Retten til oppsatt uførepensjon er regulert i lov om Statens Pensjonskasse § 28 a. Denne retten innebærer at fra det tidspunktet et medlem med rett til oppsatt alderspensjon får uførepensjon fra folketrygden, har vedkommende også rett til uførepensjon fra pensjonskassen. Uføregraden er den samme som i folketrygden, og størrelsen på ytelsen svarer til størrelsen på en oppsatt alderspensjon, forutsatt at uføregraden er 100.
Når en person får innvilget uførepensjon mens han eller hun står i stilling, løper uførepensjonen fram til aldersgrensen i den stillingen vedkommende har. Dette går fram av lov om Statens Pensjonskasse § 27 siste ledd. Når det gjelder oppsatt uførepensjon, gir ikke loven § 28 a like klart uttrykk for hvor lenge denne pensjonen skal løpe. På den ene siden kan aldersgrensen være en begrensende faktor for hvor lenge en oppsatt uførepensjon kan løpe. På den andre siden kan tidspunktet for utbetaling av den oppsatte alderspensjonen være det.
Departementet foreslår at praksisen for hvor lenge en oppsatt uførepensjon skal løpe, blir lovfestet. Etter praksis løper den oppsatte uførepensjonen fram til det tidspunkt den oppsatte alderspensjon kan komme til utbetaling. Dette har betydning for personer med en aldersgrense som er lavere enn 65 år. Hvis den oppsatte uførepensjonen bare hadde løpt fram til aldersgrensen, ville det for denne gruppen vært en periode hvor det ikke ble utbetalt pensjon. Det legges til at ved beregningen av den oppsatte uførepensjonen er det den faktiske tjenestetiden som legges til grunn. Det skal ikke medregnes tenkt tjenestetid, slik det blir gjort ved beregning av ordinær uførepensjon. Det har derfor ingen betydning for størrelsen av den oppsatte uførepensjonen - og senere for den oppsatte alderspensjonen - hvor lenge den oppsatte uførepensjonen løper.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 28 a - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den er en lovfesting av praksis, og har derfor verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.5 En stadfestelse av retten til oppsatt barnepensjon
Rett til oppsatt alderspensjon er i dag regulert i lov om Statens Pensjonskasse § 24 første og andre ledd.
Retten til oppsatt alderspensjon har vært lovfestet fra 1917. Retten til oppsatt uførepensjon i lov om Statens Pensjonskasse § 28 a ble lovfestet i 1979. Retten til oppsatt enke- og enkemannspensjon ble lovfestet i 1917, og er i dag regulert i pensjonsloven § 32 fjerde ledd.
I perioden fra 1917 og fram til gjeldende lov om Statens Pensjonskasse ble innført i 1949, fantes det også en bestemmelse som regulerte retten til oppsatt barnepensjon. I denne perioden var retten til oppsatt enke- og enkemannspensjon og oppsatt barnepensjon regulert i én bestemmelse.
Ved innføringen av gjeldende lov om Statens Pensjonskasse ble retten til oppsatt enke- og enkemannspensjon tatt med i hovedbestemmelsen om enke- og enkemannspensjon. Det samme ble ikke gjort med oppsatt barnepensjon.
Unnlatelsen av å regulere retten til oppsatt barnepensjon er ikke kommentert i forarbeidene til gjeldende lov om Statens Pensjonskasse. Praksis har imidlertid vært at også oppsatt barnepensjon er blitt gitt. I den sammenheng vises det til lov 12. juni 1987 nr. 46 om endringer i lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apoteketaten. Ved denne endringsloven ble det innført regler om oppsatt barnepensjon i lov om pensjonsordning for apoteketaten § 23. Begrunnelsen for å innføre denne regelen, var at pensjonskassen gav slik pensjon.
Departementet foreslår på bakgrunn av det ovenstående at retten til oppsatt barnepensjon blir lovfestet.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 35 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den er en lovfesting av praksis, og vil derfor ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.6 Presisering av reglene om tilbakesøkning av for mye utbetalt pensjon
Lov om Statens Pensjonskasse § 44 sjette ledd gir regler om når pensjonskassen kan kreve tilbake for mye utbetalt pensjon:
For det første kan Statens Pensjonskasse kreve tilbakebetaling når den har betalt ut for mye pensjon, og «dette skyldes feil eller forsømmelse fra pensjonist eller en som handler på hans vegne».
For det andre kan den kreve tilbake «utbetalt pensjon som er oppebåret i strid med redelighet og god tro».
Felles for de to situasjonene der lov om Statens Pensjonskasse § 44 sjette ledd åpner for tilbakekreving, er at det må foreligge et klanderverdig forhold på «pensjonistens» side: Enten i form av at han eller hun har gitt «feilaktige» opplysninger, eller at vedkommende burde ha skjønt at pensjonsutbetalingen ikke var riktig.
Det går ikke klart fram av ordlyden til lov om Statens Pensjonskasse § 44 sjette ledd om den uttømmende regulerer adgangen til å kreve tilbake for mye utbetalt pensjon, eller om den kan suppleres med de ulovfestede prinsippene om tilbakesøking av pengekrav (condictio indebiti). Det vil si tilbakesøking i de tilfellene hvor pensjonskassen har betalt ut et beløp i den tro at den var forpliktet til det, og det ikke er noe å klandre pensjonisten eller den som har handlet på vedkommendes vegne for.
Departementet la av den grunn saken fram for Justisdepartementets lovavdeling. I sitt svarbrev til departementet av 2. august 1995 konkluderte lovavdelingen med at bestemmelsen kan suppleres med prinsippet om condictio indebiti. Statens Pensjonskasse har siden lagt dette til grunn ved sin praktisering av lov om Statens Pensjonskasse § 44 sjette ledd.
Lovavdelingen påpekte for øvrig det uheldige ved dagens system, der en tilsynelatende klar lovtekst ble supplert av ulovfestede regler. Dette talte etter avdelingens syn for at man burde endre lov om Statens Pensjonskasse, slik at den uttømmende regulerte de tilfellene hvor man kunne kreve tilbake for mye utbetalt pensjon.
På bakgrunn av det ovenstående har departementet kommet til at det er på sin plass med en lovteknisk endring av lov om Statens Pensjonskasse § 44 sjette ledd, slik at det skal gå klart fram at man kan kreve tilbake for mye utbetalt pensjon også etter de samme kriteriene som de ulovfestede prinsippene om tilbakesøking av pengekrav. Bakgrunnen for det er som nevnt uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling.Når det gjelder den lovtekniske utformingen, har departementet valgt å omformulere bestemmelsen som gir Statens Pensjonskasse adgang til å kreve tilbake for mye utbetalt pensjon, slik at den blir lik den bestemmelsene som regulerer trygdetatens adgang til slik tilbakekreving (lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 22 - 15).
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 44 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den er en lovfesting av praksis, og vil derfor ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.7.7 Gjeninnføring av en regel om avbrudd av foreldelse av fordringer
Krav på tilbakebetaling av for mye utbetalt ytelse fra Statens Pensjonskasse foreldes etter lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer.
Før 1993 var det i foreldelsesloven § 17 nr. 3 en regel om at foreldelsesfristen ble avbrutt når pålegg om trekk av krav - som med hjemmel i lov kan inndrives ved trekk i lønn eller andre ytelser - var gitt til den trekkpliktige.
Ved lov 26. juni 1992 nr. 86 ble foreldelsesloven § 17 nr. 2 og 3 - med virkning fra 1. januar 1993 - slått sammen til én bestemmelse. Denne bestemmelsen fins i dag i foreldelsesloven § 17 nr. 2. Den krever at berammelse av utleggspant eller at pålegg om utleggstrekk blir gitt til den trekkpliktige for at foreldelsesfristen avbrytes. Endringen ble gjort i forbindelse med innføring av ny tvangsfullbyrdelseslov.
I forarbeidene til lovendringen fra 1992 - i kommentarene til sammenslåingen av § 17 nr. 2 og 3 - sies det at det ikke er meningen med noen realitetsendring. Statens Pensjonskasse har på bakgrunn av dette fortsatt praksisen med pålegg om trekk av krav til den trekkpliktige, og ansett dette som tilstrekkelig for at foreldelsesfristen avbrytes.
I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 22 - 14 femte ledd fins det en egen bestemmelse om avbrudd av foreldelse. Etter denne bestemmelse skal blant annet trekk i fremtidige trygdeytelser og inndriving etter bestemmelsene i skattebetalingsloven avbryte foreldelse. For å unngå tvil foreslår departementet en lignende bestemmelse i lov om Statens Pensjonskasse.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 44 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den er en lovfesting av praksis, og vil derfor ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.8 Oppretting av feilhenvisninger
2.8.1 § 9
Lov om Statens Pensjonskasse § 9 lyder i dag slik:
«For innehavere av stillinger som er eller blir innlemmet i Pensjonskassen, jfr. § 6, kan Kongen med Stortingets samtykke bestemme at de skal være medlemmer av kassen på andre vilkår enn loven ellers fastsetter.»
Henvisningen i den siterte bestemmelsen er ment å være til den bestemmelsen som gir Stortinget hjemmel til å bestemme at virksomheter utenfor statstjenesten kan være medlem i Statens Pensjonskasse. Denne bestemmelsen fantes fram til 1982 i lov om Statens Pensjonskasse § 6. Den ble imidlertid ved lov 21. mai 1982 nr. 27 flyttet til lovens § 5, uten at henvisningen i § 9 ble endret.
På bakgrunn av det ovenstående foreslås det at henvisningen til lov om Statens Pensjonskasse § 6 erstattes med en henvisning til samme lovs § 5.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 9 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.8.2 § 20
I lov om Statens Pensjonskasse § 20 første ledd fins det bestemmelser om hva som skal regnes som pensjonsgivende tjenestetid i Statens Pensjonskasse. I leddets bokstav f er det bestemt at som pensjonsgivende tjenestetid skal man regne også den tiden medlemmet i pensjonskassen «har ventelønn etter tjenestemannslovens § 9, 4. ledd eller har vartpenger etter denne lovs § 24».
Henvisningen til tjenestemannsloven gjelder tjenestemannsloven av 1977 (lov 10. juni 1977 nr. 65). Da det ble gitt ny tjenestemannslov i 1983 (lov 4. mars 1983 nr. 3), ble bestemmelsene om ventelønn tatt inn i den nye lovens § 13 nr. 6. Henvisningen i lov om Statens Pensjonskasse § 20 ble imidlertid ikke endret. På denne bakgrunn foreslås det derfor at henvisningen til tjenestemannsloven § 9 fjerde ledd erstattes med en henvisning til denne lovens § 13 nr. 6.
Videre foreslås det at uttrykket «vartpenger etter denne lovs § 24» erstattes med uttrykket «vartpenger etter § 24 tredje ledd i loven her». Årsaken er å gjøre det klart at det er lov om Statens Pensjonskasse sine bestemmelser om vartpenger det siktes til, og hvor i denne paragrafen bestemmelsene om vartpenger fins. For ordens skyld nevnes det at tjenestemannsloven ikke har bestemmelser om vartpenger.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 20 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.8.3 § 21 A
Lov om Statens Pensjonskasse § 21 A første ledd lyder i dag slik:
«Statens Pensjonskasse kan bevilge straks løpende alderspensjon til arbeidstaker som i løpet av de siste 10 år har gått over fra stilling med lavere aldersgrense til stilling med høyere aldersgrense når:
Han hadde hatt lavere aldersgrense i minst 15 år, og
Den lavere aldersgrense er begrunnet i forhold som er omhandlet i aldersgrenselovens § 2 annet ledd alternativ a, og
Han ville hatt rett til alderspensjon i den tidligere stilling.»
Den siterte bestemmelsen viser til lov 21. desember 1956 nr. 1 om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. § 2 andre ledd alternativ a. Denne henvisningen er ikke korrekt. Grunnen er at det leddet det vises til, bare gir anvisning på alternative aldersgrenser til den alminnelige aldersgrensen på 70 år.
Riktig henvisning skal derimot være til paragrafens første ledd. Her er det listet opp i hvilke tilfeller det kan fastsettes lavere aldersgrenser enn den alminnelige aldersgrensen. Det foreslås derfor at henvisningen i lov om Statens Pensjonskasse § 21 første ledd andre strekpunkt endres fra aldersgrenseloven § 2 andre ledd alternativ a til samme paragrafs første ledd alternativ a.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 21 A - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.
2.8.4 § 27
I lov om Statens Pensjonskasse § 27 andre ledd tredje punktum er det vist til lov om Statens Pensjonskasses bestemmelser om vartpenger i § 24 andre ledd.
Denne henvisningen er ikke korrekt. Grunnen er at lov om Statens Pensjonskasses bestemmelser om vartpenger i dag fins i lovens § 24 tredje ledd. Årsaken til feilhenvisningen er at lov om Statens Pensjonskasses bestemmelser om vartpenger ble flyttet til lovens § 24 tredje ledd ved lov 8. juni 1979 nr. 52, uten at henvisningen i pensjonsloven § 27 ble rettet opp. Riktig henvisning i lov om Statens Pensjonskasse § 27 andre ledd tredje punktum er derfor lovens § 24 tredje ledd. Departementet foreslår at dette nå rettes opp.
Det vises for øvrig til lovforslaget - lov om Statens Pensjonskasse § 27 - og til kommentarene til denne bestemmelsen.
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Den vil ha verken økonomiske eller administrative konsekvenser.