7 Høringsinstansenes syn

7.1 Samling av bestemmelsene om grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn i et eget kapittel i loven

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget om å samle bestemmelsene i et eget kapittel. Advokatforeningen spør imidlertid hvorfor det er foreslått at utvisning av EØS-borgere på grunn av grunnleggende nasjonale interesser fortsatt skal behandles etter reglene i kapittel 13 om EØS-borgere:

«Advokatforeningen kan ikke se at det er godt begrunnet at enkeltregler, slik som utvisning av person omfattet av EØS-regelverket for å verne grunnleggende nasjonale interesser trekkes ut og plasseres andre steder i loven og foreslår at reglene samles i ett kapittel.»

7.2 Endringer i bestemmelsene om betydningen av grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er positive til formuleringene og presiseringene i forslaget til ny § 126. PST støtter også forslaget om å oppheve nødvendighetskriteriet for utvisning på grunn av grunnleggende nasjonale interesser. Etter PSTs mening medfører ikke dette alvorlige betenkeligheter. Det vises til at det uansett skal foretas en proporsjonalitetsvurdering, og at nødvendighetskravet ikke er omfattet av domstolenes prøvingsrett.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter de ulike endringsforslagene. Direktoratet mener det er positivt at det tydeliggjøres i § 126 at alle typer tillatelser eller rettigheter kan nektes på grunn av grunnleggende nasjonale interesser. UDI er enig i at det ikke er betenkelig å oppheve nødvendighetskriteriet for utvisning, og viser til at det uansett skal vurderes om utvisning er et forholdsmessig tiltak. UDI mener også at det er positivt at det innføres et krav om forholdsmessighetsvurdering i tilbakekallssaker. Direktoratet legger for øvrig til grunn at domstolene også i tilbakekallssaker vil kunne prøve saken fullt ut, med unntak av «kan-skjønnet».

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) er negative til forslaget om å oppheve nødvendighetskriteriet for utvisning på grunn av grunnleggende nasjonale interesser. De viser til at både utvisning, tilbakekall og det å nekte oppholdstillatelse er meget inngripende vedtak, særlig i tilfeller hvor barn eller andre familiemedlemmer er involvert:

«NOAS er inneforstått med at spørsmålet om terskelen skal ligge ved forholdsmessighet eller nødvendighet ofte ikke vil komme på spissen da det uansett ofte vil anses som nødvendig å utvise utlendingen. Vi mener imidlertid det er uheldig om personer med et familienettverk i Norge blir utvist med begrunnelse i nasjonale interesser om utvisningen ikke faktisk er nødvendig av hensyn til de samme nasjonale interessene.

Departementet legger til grunn at det i disse sakene bare er de tilfellene hvor utvisning ikke vil være i tråd med EMK artikkel 8 at et vedtak vil være uforholdsmessig. NOAS vil bemerke at også vedtak som ikke når helt opp til terskelen i EMK artikkel 8 kan være svært inngripende overfor utlendingen eller dennes familiemedlemmer. Vi mener det derfor vil være uheldig om utvisningsvedtak fattes i slike saker der det ikke er ansett som nødvendig.

NOAS er naturligvis enig i at utvisningsvedtak, eller vedtak om nektelse av oppholdstillatelse, fattes der dette er påkrevd av hensynet til Norges nasjonale interesser. Det vil imidlertid være svært uheldig om slike vedtak blir fattet i saker der mindre inngripende reaksjoner er tilstrekkelig, fordi vedtaket er politisk ønskelig. Selv om det er på det rene at forvaltningsbehandlingen i disse sakene til dels vil være gjenstand for politisk innblanding, er det etter vår oppfatning viktig at denne innblandingen begrenses til saker og vurderinger hvor dette virkelig er maktpåliggende. Om nødvendighetskriteriet fjernes vil det gi større grobunn for oppfatninger og mistanker om at vedtak i slike saker er gjenstand for en rent politisert vurdering. Slike mistanker vil i seg selv være uheldige, og kan bidra til at hele prosessen mister legitimitet.»

Advokatforeningen støtter forslaget om at både vedtak om oppholdstillatelse og andre vedtak til fordel for utlendingen, kan gis på grunnlag av grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

7.3 Endring i hvilket organ som treffer avgjørelse mv.

PST støtter forslaget om at departementet selv behandler de inngripende sakstypene. Det vises særlig til at dette vil redusere spredning av gradert materiale, og at løsningen må antas å legge til rette for en hurtigere forvaltningsbehandling av sakene. PST finner det hensiktsmessig at utlendingen i stedet for toinstansbehandling i forvaltningen får rett til domstolsbehandling uten kostnad.

Politidirektoratet (POD) mener den foreslåtte prosessordningen vil være mer ryddig enn dagens ordning. POD bemerker imidlertid at høringsbrevet ikke omtaler politiets rolle som utlendingsforvaltningens førstelinje. Det bør etableres rutiner for aktuelle fornyelsessaker, tilpasset den nye forvaltningsbehandlingen. Forskriftsreglene for utveksling av opplysninger bør også regulere rammene for politiets adgang til å utlevere relevante opplysninger.

UDI ser klare fordeler ved de foreslåtte endringene, og viser særlig til behovet for en ryddig prosess med tydelig oppgave- og ansvarsfordeling. Det bemerkes at skillet mellom inngripende og mindre inngripende vedtak synes noe skjematisk. Det avgjørende synes å være om det gripes inn i en etablert rettstilstand hvor utlendingen har oppholdstillatelse, men det kan innenfor kategoriene være store variasjoner i hvor inngripende avgjørelsene vil være i relasjon til EMK og barnekonvensjonen.

UDI bemerker også at mange saker om fornyet oppholdstillatelse og permanent oppholdstillatelse behandles av politiet, og at dette ikke er omtalt i høringsbrevet. Det påpekes at det er viktig at sakene blir identifisert så tidlig som mulig, og at det kan være behov for nye rutiner.

UDI er enig i at sikkerhetsvurderinger og utenrikspolitiske vurderinger bør foretas av organene med særskilt kompetanse, dvs. PST og Utenriksdepartementet. UDI bemerker samtidig at det er utfordrende for UDI at de som utgangspunkt skal legge ovennevnte organers vurdering til grunn, men samtidig ha et selvstendig ansvar som vedtaksorgan. UDI har merket seg at den nærmere regulering av når saker skal overføres til departementet som førsteinstans skal skje i forskrift, og bemerker at terskelen ikke bør settes for høyt.

UDI bemerker at det særlig i visse asylsaker kan være problematisk for UDI å fatte vedtak uten å ha fullt innsyn i alle sakens opplysninger.

«Vi viser til at den informasjonen PST og UD er i besittelse av – og som de baserer sin vurdering på – også kan være relevant ved vurderingen av utlendingens beskyttelsesbehov etter utl. § 28 og om det foreligger grunnlag for utelukkelse fra rett til anerkjennelse som flyktning etter utl. § 31. Dette vil særlig kunne være praktisk i tilfeller hvor utlendingen ligger an til å få innvilget oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a og hvor PST eller UD har informasjon som tilsier at utlendingen kan utelukkes fra beskyttelse etter utl. § 31. En annen praktisk variant vil være hvor UDI i utgangspunktet mener at utlendingen ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter utl. § 28 og heller ikke er vernet mot retur etter utl. § 73. I de tilfeller PST eller UD finner at saken berører grunnleggende nasjonale interesser, vil det være meget relevant å vurdere om utlendingen er vernet mot retur til hjemlandet av samme årsaker. UDI vil understreke betydningen av at informasjon om forhold som er relevant for vurderingene etter utl. §§ 28, 31 og 73 må tilflyte vedtaksorganet. Det bør være klare prosedyrer for vurdering av slik informasjon. I slike tilfeller antar vi det vil være aktuelt at departementet trer inn som vedtaksorgan, jf. lovforslaget § 127 første ledd.»

UDI understreker videre betydningen av å ha klare regler for når saker skal forelegges for departementet. Det påpekes at det i utgangspunktet kan være nødvendig å forelegge et stort antall saker. Dersom departementet ønsker å tre inn som vedtaksorgan, bør dette formidles til UDI så raskt som mulig. Videre bør det være klare regler og gode rutiner for informasjonsutveksling, herunder elektronisk utveksling.

NOAS er positive til at departementet skal fatte vedtak i førsteinstans, og at det i stedet for ordinær toinstansbehandling gis anledning til domstolsbehandling uten kostnad for utlendingen. NOAS mener at dette vil innebære styrket rettssikkerhet sammenlignet med dagens ordning, der både det instruerende organet (Justis- og beredskapsdepartementet) og klageinstansen (Kongen i statsråd) er politisk styrt.

NOAS bemerker at også avslagsvedtak i saker som gjelder førstegangstillatelse, kan være svært inngripende og innebære brudd på EMK artikkel 8. Det vises særlig til avslag på familieinnvandring og avslag på humanitært opphold i tilfeller hvor utlendingen har stiftet familie i Norge. Også slike saker bør derfor være omfattet av ordningen der departementet fatter vedtak i førsteinstans. NOAS har merket seg at departementet alltid kan beslutte å tre inn som vedtaksorgan, men mener at regelen bør være at førstegangsvedtak som kan innebære et menneskerettslig inngrep, skal behandles av departementet i førsteinstans. Det må legges til grunn at det er tale om svært få saker.

Advokatforeningen er positiv til ordningen der departementet fatter vedtak i inngripende saker, med anneninstansbehandling i domstolen, men i likhet med NOAS mener de at flere sakstyper bør falle inn under denne ordningen.

Advokatforeningen mener at saker om førstegangstillatelse eller utvisning av utlending uten oppholdstillatelse, ikke nødvendigvis er mindre inngripende enn saker om fornyelse, tilbakekall eller utvisning. Også slike saker kan gripe inn i utlendingens rettigheter etter for eksempel EMK artikkel 8, og bør behandles av departementet i førsteinstans. Advokatforeningen påpeker at heller ikke utvisning av EØS-borgere med oppholdsrett vil bli omfattet av de kategoriene som vil få vedtak av departementet i førsteinstans og rett til domstolsprøving uten kostnader.

Advokatforeningen mener at UDI ikke kan foreta en forsvarlig vurdering når de skal legge PSTs eller Utenriksdepartementets vurdering til grunn uten å kjenne til hvilke opplysninger PST eller Utenriksdepartementet bygger på. Advokatforeningen mener derfor at alle saker som bygger på graderte opplysninger som UDI ikke får kjennskap til, bør behandles av departementet.

Advokatforeningen ser ingen alvorlige hindre for at departementet fatter vedtak også i saker som gjelder beskyttelse. Det bemerkes at det vanskelig kan tenkes tilfeller der bestemmelsene om vern kan «settes til side» på grunn av grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Et særskilt tilfelle vil være der utlendingen ikke har rett til oppholdstillatelse, men er vernet mot retur. Det oppstår da en problematisk situasjon dersom departementet senere kommer til at returvernet har opphørt på grunn av nye eller endrede omstendigheter. Advokatforeningen mener at det i en slik situasjon må gis fritt rettsråd i forvaltningssaken og adgang til domstolsbehandling uten kostnad for utlendingen.

Utenriksdepartementet fremhever nødvendigheten av at UDI som den klare hovedregel skal legge Utenriksdepartementets utenrikspolitiske vurdering til grunn.

Utlendingsnemnda viser til at nemnda ikke er gitt en særskilt rolle i den nye prosessordningen. I lys av dette påpekes det at lovforslaget § 128 fjerde ledd viser til «underliggende organer». UNE finner det hensiktsmessig at bestemmelsen viser til «UDI». Det bemerkes imidlertid at UNE i forbindelse med overgangsbestemmelser og saker som endrer karakter underveis, likevel kan ha vært involvert i en sikkerhetssak som departementet senere får til behandling.

7.4 Rettshjelp, forhåndsvarsel mv.

Advokatforeningen mener at det allerede på forvaltningsstadiet, uavhengig av hvilken instans som er vedtaksorgan, bør gis fri rettshjelp i alle saker der det må legges til grunn at et vedtak vil føre til et inngrep i en privatpersons rettigheter etter EMK artikkel 8. Det må legges til grunn at dette alltid vil være tunge saker, der det vanskelig kan forventes at en privatperson selv kan ha oversikt over de rettslige og faktiske sider av saken. Advokatforeningen legger til grunn at dette ikke vil ha betydelige budsjettmessige konsekvenser, da det antas å være tale om et svært begrenset antall saker. Videre mener Advokatforeningen at sakene må antas å være så kompliserte at det er nødvendig med skjønnsmessig fastsatt rettshjelp, og at stykkpris ikke vil være tilstrekkelig. Advokatforeningen mener for øvrig også at utlendingen bør forhåndsvarsles om at saken overføres til departementet, informeres om den videre prosessen og gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes.

NOAS mener også at utlendingen bør forhåndsvarsles dersom det blir vurdert å gi avslag begrunnet med grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Dette vil sikre kontradiksjon i førsteinstansbehandlingen, og at saken generelt blir bedre opplyst.

7.5 Domstolsbehandlingen

7.5.1 Frist for å bringe en sak inn for domstolen

Blant høringsinstansene er det bare Advokatforeningen som har hatt innvendinger mot søksmålsfristen på én måned.

Advokatforeningen mener at en frist på én måned for å bringe en sak inn for domstolen er for knapp, og foreslår i stedet en tremånedersfrist:

«Advokatforeningen er enig i at det er behov for en frist for å ha sikkerhet for når vedtaket kan iverksettes i tilfeller der utlendingen velger å ikke bringe saken inn for retten. Det kan imidlertid ikke sees at dette nødvendigvis må settes som en søksmålsfrist med oppreisningsmulighet, slik det er skissert i høringsnotatet.

Det gjelder i sivilprosessen ikke noen frister for når spørsmålet om gyldighet av et forvaltningsvedtak kan reises, og som skissert i høringsnotatet vil det ofte kunne oppstå situasjoner der grunnlaget for ugyldighet først oppstår lang tid etter at departementet har fattet vedtak, som av forskjellige grunner ikke er iverksatt.

Advokatforeningen foreslår derfor at regelen formuleres som en regel om at vedtaket ikke kan iverksettes innen en frist på tre måneder og at om stevning er inngitt innen fristen kan vedtaket ikke iverksettes før dommen er rettskraftig. I tilfellene der fristen er oversittet, enten utlendingen er å klandre eller ikke, vil man som i dag kunne begjære midlertidig forføyning. Om stevning ikke inngis innen fristen, og det ikke gis midlertidig forføyning, vil vedtaket kunne iverksettes. Det må legges til grunn at stevning i de aller fleste tilfeller vil inngis innen fristen, og det vil stort sett bare være i tilfellene der ny informasjon blir kjent senere at fristen ikke overholdes.

Advokatforeningen går mot forslaget i ny § 132 der søksmålsfristen for vedtak og beslutninger som er truffet med «begrunnelse i grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn» foreslås satt til 1 måned. Vi er enig med departementet i at det er viktig at de aktuelle sakene gjennomgås hurtigere enn det som for eksempel var tilfelle i Krekar saken, Rt. 2007 side 1573, men mener samtidig at en måned søksmålsfrist er for knapp. Søksmålsfristen bør settes til tre måneder. Samtidig bør departementet vurdere å innføre regler om at sikkerhetssaker skal prioriteres av domstolen innenfor gitte absolutte frister. Dette siste vil gi et bedre bidrag til effektiv saksgjennomføring enn forslaget om en måneds søksmålsfrist.»

7.5.2 Krav om at klagemuligheten skal være uttømt før en sak bringes inn for domstolen

Det er bare Advokatforeningen som har innvendinger mot forslaget om at søksmål om gyldigheten av vedtak eller krav om erstatning som følge av vedtak etter det nye kapittel 14 i loven, ikke skal kunne reises uten at utlendingen har benyttet adgangen til å klage over vedtaket.

Advokatforeningen viser i denne sammenheng til at utsendelse vil kunne bli iverksatt før anneninstansen har fått mulighet til å pøve vedtaket. Sett i sammenheng vil de to bestemmelsene medføre at utlendingen kan bli sendt ut av landet før klagen er behandlet, og uten mulighet til å få domstolsprøving av saken fordi klagen ligger til behandling i departementet:

«Det anføres at utlendingen må ha mulighet til å prøve vedtaket for retten før det blir iverksatt, herunder prøve vedtaksorganets vurdering av om anførsler om risiko for overgrep, og dermed om det foreligger vern etter ul § 73, EMK art 2 eller 3 med videre.

Det vil videre kunne være et inngrep i utlendingens eller dennes familiemedlemmers rettigheter etter EMK art 8, jf. EMDs avgjørelse i saken Rodriguez da Silva mfl mot Nederland.

Dette vil kunne prøves ved midlertidig forføyning, men det må i så tilfelle, om det er aktuelt med fortidig iverksettelse, gis fri sakførsel. Dette vil gjelde utlendinger uten arbeidstillatelse, og uten fri sakførsel vil disse ikke ha noen reell mulighet til å prøve saken for retten ettersom de som hovedregel ikke har noen inntekt. Det vises til EMDs avgjørelse i saken Agalar mot Norge og etterfølgende avgjørelser og det er relativt åpenbart at det her er en risiko for konvensjonsbrudd om det ikke gis mulighet til å prøve vedtaket for domstolene. Det bemerkes at det vil være en uheldig løsning om midlertidige avgjørelser etter EMDs Rules of Court, rule 39 blir hovedregelen for å sikre Norges etterlevelse av EMK.»

7.5.3 Prioritering av sakene

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget til bestemmelse om at saksbehandlingen i domstolen skal prioriteres og påskyndes så mye som mulig.

7.5.4 Særskilt sikkerhetsklarert advokat

Advokatforeningen støtter forslaget til en ny ordning med særskilt sikkerhetsklarert advokat, men mener at departementets forslag legger for strenge begrensninger på muligheten til kommunikasjon mellom den særskilte advokaten og klienten, og at den særskilte advokaten må få en mer aktiv rolle under saken enn hva departementet har lagt opp til:

«Det kan (…) ikke sees tilstrekkelig begrunnet at [den særskilte advokaten] etter å ha mottatt innsyn i de klarerte dokumentene nektes direkte kontakt med medadvokat og klient. På lik linje som ved andre saker der det gis innsyn med forbehold om taushetsplikt overfor egen klient, typisk klausulerte dokumenter i straffesaker, må man ha tillit til at den sikkerhetsklarerte advokaten overholder sin taushetsplikt. Først når innsyn er gitt vil advokaten ha den nødvendige kunnskap for å innhente opplysninger fra klienten som gir mulighet til en reell kontradiksjon. Dette kan gjelde alibi, motbevis, utfyllende opplysninger med videre. Det er ikke begrunnet hvorfor kontakten på dette tidspunktet kun kan gjøres skriftlig. Skriftlighet i kontakten vil innebære betydelig tidsspille og betydelig økte kostnader til tolking og oversettelse.

Videre må den særskilte advokaten ha mulighet til å agere under hovedforhandlingen, herunder å legge frem bevis, føre vitner, stille spørsmål til parter og vitner med videre. Den særskilte advokaten vil ha kunnskap som gjør at han kan kjenne til spørsmål til parter og vitner den ordinære advokaten ikke har grunnlag for å forstå har relevans, og vil kunne kjenne til vitner og andre bevis som bør føres for på denne måten å kunne gjennomføre kontradiksjon.

Om bevisførsel, herunder spørsmål til vitner og vitnenes svar, vil kunne innebære at taushetsbelagt informasjon kommer frem må beviset føres i særskilt rettsmøte, eller mer effektivt, ved at en del av rettsmøtet gjøres lukket, også for part og medadvokat.»

Advokatforeningen mener at det bør oppnevnes et utvalg av sikkerhetsklarerte advokater på tre til fire advokater, og er enig med departementet i at disse ikke nødvendigvis trenger å ha spesialkompetanse innen asyl- og utlendingsrett. Advokatforeningen mener heller at ikke at de aktuelle advokatene trenger og tas fra det foreliggende utvalget av sikkerhetsklarerte faste forsvarere:

«Det er ingen parallellitet mellom sikkerhetssaker etter utlendingsloven og kommunikasjonskontrollsaker etter straffeprosessloven. Advokatforeningen ser derfor ikke at de advokatene som skal utpekes nødvendigvis bør tas fra det utvalget av forsvarere som allerede er sikkerhetsklarert (…). Vi ser det tvert imot som en fordel at departementet heller legger vekt på å få et bredt sammensatt utvalg.»

Advokatforeningen er videre enig i at det bør oppnevnes samme særskilte advokat på alle trinn av saken, med mindre særlige grunner tilsier noe annet. Advokatforeningen presiserer at dette ikke bare er viktig for å sikre at færrest mulig personer får innsyn i det graderte materialet (slik departementet har fremhevet), men også for å ivareta utlendingens egne interesser: «Muligheten for å utøve en reell kontrollfunksjon tilsier at den oppnevnte advokaten følger saken gjennom hele prosessen.»

NOAS støtter også forslaget om en ny ordning med særskilt sikkerhetsklarert advokat, men støtter ikke begrensningene i adgangen til å kommunisere med utlendingen eller dennes prosessfullmektig:

«Det må være klart at en slik begrensning vil innebære en reduksjon av advokatens muligheter til å få frem alle argumenter som kan tale for utlendingens sak. Advokaten vil uten adgang til normal kommunikasjon ikke ha de samme muligheter til å innhente opplysninger om forhold som kan være til støtte for utlendingen. Det vil eksempelvis være vanskeligere for den særskilte advokaten å danne seg et bilde av hvilken betydning klagers reisevirksomhet, kontakt med andre personer eller andre handlinger har for saken om det ikke er adgang til vanlig kommunikasjon. Det bemerkes at det først er etter at advokaten er gjort kjent med de graderte opplysningene at vedkommende vil vite hvilke spørsmål det er nødvendig å avklare fra utlendingens side.

En begrensning som kan ha reell betydning for kontradiksjonsmulighetene i slike saker må etter NOAS sitt syn begrunnes med særskilt viktige hensyn for at den skal være akseptabel. NOAS kan ikke se at hensynene for en slik begrensning i dette tilfellet oppveier de kontradiksjonsmessige betenkelighetene. Det vises til at det ikke er uvanlig at en advokat har taushetsplikt overfor sin klient i enkelte tilfeller, eksempelvis i straffesaker. Det må forventes at en advokat i denne type saker, på lik linje med andre advokater som har taushetsplikt, respekterer dette og ikke går utover sine fullmakter. Som departementet påpeker i høringsnotatet vil de særskilte advokatene ha en svært høy sikkerhetsklarering. NOAS vil bemerke at det må kunne forventes at personer med en så høy sikkerhetsklarering vil ha et meget bevisst forhold til omgang med graderte opplysninger, både i forhold til en sak som gjelder grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn og i alle andre henseende.»

NOAS mener også at den særskilte advokaten må ha ordinær adgang til å legge fram bevis, stille spørsmål og føre egne vitner:

«Den særskilte advokaten vil på grunn av sin kunnskap om det graderte materialet ha en langt bedre forutsetning for å stille relevante spørsmål og fremlegge relevante argumenter og bevis enn det prosessfullmektigen vil ha. Om ikke den særskilte advokaten har adgang til å delta aktivt under hovedforhandlingen vil dette bety en svekkelse av kontradiksjonen. Hvis det er nødvendig å hemmeligholde deler av bevisførselen til den særskilte advokaten kan dette gjøres ved å holde de aktuelle deler av rettsprosessen lukket.»

7.5.5 Øvrige regler om rettens behandling mv.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget om at retten ikke skal kunne settes med dommerfullmektig eller meddommere. Ingen har heller hatt innvendinger mot at utlendingen og dennes prosessfullmektig ikke skal ha rett til innsyn i den delen av avgjørelsen som inneholder opplysninger som ellers ville vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat.