8 Departementets vurdering

8.1 Samling av bestemmelsene om grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn i et eget kapittel i loven

Departementet viser til at alle høringsinstansene har vært enige i at det er hensiktsmessig å samle særbestemmelsene om sikkerhetssakene i et eget kapittel i loven. Departementet fastholder derfor forslaget om at de særbestemmelsene som i dag står ulike steder i loven, overføres til kapittel 14 i loven, og at nåværende kapittel 14 (Avsluttende bestemmelser) blir nytt kapittel 15. Hvilke bestemmelser som må oppheves som følge av denne redigeringen fremgår av lovforslaget. De bestemmelsene i lovforslagets nye kapittel 14 som bare viderefører ulike paragrafer i gjeldende lov, er i utgangspunktet bare omtalt nedenfor i avsnitt 11 Merknader til de enkelte paragrafene.

Departementet har vurdert om også utvisning av utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket (heretter: EØS-borgere) bør knyttes til en særbestemmelse i det nye kapittel 14. I dag blir slike saker vurdert etter lovens § 122 også når det gjelder utvisning på grunn av grunnleggende nasjonale interesser. Utvisningsbestemmelsen i lovens § 122 har sitt grunnlag i direktiv EF 2004/38 som fastsetter vilkårene for utvisning av EØS-borgere. Lovens § 122 lyder som følger:

«EØS-borgere og deres familiemedlemmer, og utlendinger som nevnt i lovens § 110 fjerde ledd med oppholdsrett etter § 111 annet ledd eller § 114 annet ledd, kan utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Det er et vilkår for utvisning at det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Kongen kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om hva som er omfattet av offentlig orden og sikkerhet.

En utlending som kan utvises etter første ledd, kan likevel ikke utvises når utlendingen

• a) har varig oppholdsrett etter §§ 115 eller 116 med mindre tungtveiende hensyn til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det,

• b) er EØS-borger som har oppholdt seg ti år i riket, med mindre det er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, eller

• c) er EØS-borger som er mindreårig, med mindre det er tvingende nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet. Dette gjelder likevel ikke overfor mindreårige hvis utvisning av den mindreårige er nødvendig for å ivareta hensynet til barnets beste.

En utlending som har overtrådt straffeloven §§ 147 a eller 147 b, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner til at har begått en slik forbrytelse, kan utvises uavhengig av bestemmelsene i annet ledd.

Utvisning etter bestemmelsene i denne paragrafen besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket, vil utgjøre et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller familiemedlemmene. Ved vurderingen av om utvisning utgjør et uforholdsmessig tiltak, skal det blant annet legges vekt på varigheten av vedkommendes opphold i riket, alder, helsetilstand, familiesituasjon, økonomisk situasjon, sosial og kulturell integrering i riket og tilknytning til hjemlandet. I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Uansett hvilken lovteknisk løsning som velges, vil spørsmålet om utvisning på grunn av grunnleggende nasjonale interesser måtte vurderes etter de prinsippene som er fastsatt i denne bestemmelsen (fordi de følger av direktiv 2004/38). Dersom man inntar en egen bestemmelse om det samme i det nye kapittel 14, vil det bli en dobbeltregulering som ikke er hensiktsmessig: Det vil kunne forekomme enkelttilfeller hvor det er uklart om saken skal avgjøres etter § 122 og for eksempel kriteriet «tungtveiende hensyn til offentlig orden eller sikkerhet», eller om det er nødvendig å vurdere saken etter en tilsvarende bestemmelse i kapittel 14 fordi saken også kan anses å berøre «grunnleggende nasjonale interesser». Departementet mener at den beste løsningen er å fastholde at adgangen til å utvise EØS-borgere følger av utlendingsloven § 122, som gjennomfører EØS-regelverket.

Som det fremgår av de særskilte merknadene til § 133 i lovforslaget, vil imidlertid den nye ordningen med bruk av særskilt sikkerhetsklarert advokat, også kunne benyttes ved utvisning av EØS-borgere etter lovens § 122.

8.2 Endringer i bestemmelsene om betydningen av grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i § 126 første ledd med følgende ordlyd:

«Av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan det treffes vedtak eller beslutning om å nekte en tillatelse eller rettighet som ellers ville blitt innvilget etter loven eller forskriften.»

Bestemmelsen svarer til gjeldende § 7, men ordlyden er utvidet slik at det blir tydelig at alle typer tillatelser og rettigheter (ikke bare oppholdstillatelser) kan nektes ut fra grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn (med de begrensinger som følger av internasjonale forpliktelser). Departementet fastholder forslaget til ny § 126 første ledd.

I henhold til gjeldende utvisningsbestemmelser (§§ 66-68) er det et vilkår for utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser at dette er «nødvendig». I høringsnotatet ble det foreslått å fjerne nødvendighetsvilkåret. NOAS er den eneste høringsinstansen som har stilt seg kritisk til dette.

Som det er nærmere redegjort for i høringsnotatet, har man verken i dansk eller finsk lovgivning et slikt nødvendighetskrav som i den norske loven. Det følger både av forholdsmessighetsbestemmelsen i lovforslagets § 126 tredje ledd og EMK artikkel 8 at det ikke kan treffes vedtak om utvisning dersom dette er uforholdsmessig overfor utlendingen selv eller vedkommendes familie. Departementet mener derfor at det ikke er behov for et ytterligere vilkår om at det skal være «nødvendig» med utvisning.

Som redegjort for i punkt 3.4 kom Høyesterett i Krekar-saken til at spørsmålet om hvorvidt utvisning er nødvendig i henhold til utvisningsbestemmelsene, ligger utenfor hva domstolene prøver. Når departementet nå foreslår at utvisningsvedtakene skal overprøves av domstolen i anneninstans, jf. avsnitt 8.3 nedenfor, er det også derfor hensiktsmessig å fjerne nødvendighetskravet.

Mens gjeldende lov mangler en presisering om at det kan treffes vedtak om tilbakekall av en rettighet eller tillatelse ut fra grunnleggende nasjonale interesser, har departementet foreslått å innta en slik presisering i § 126 annet ledd. Dersom det vil være tilstrekkelig å kalle tilbake en innvilget tillatelse eller rettighet, virker det urimelig om regelverket skal gjøre det nødvendig å treffe vedtak om utvisning som innebærer et fremtidig innreiseforbud og innmelding i Schengen Information System (SIS). Ingen høringsinstanser hadde merknader til dette i høringsrunden.

Departementet fastholder videre forslaget fra høringsrunden om at forholdsmessighetsbestemmelsen i utvisningssaker også skal gjøres gjeldende for vedtak om tilbakekall. Et vedtak om tilbakekall på grunn av grunnleggende nasjonale interesser vil ofte være et like alvorlig inngrep som utvisning.

Samtidig vil departementet understreke at det skal svært mye til for at det vil være uforholdsmessig å treffe et vedtak om utvisning eller tilbakekall når det foretas en avveining mot grunnleggende nasjonale interesser. Det vises her også til Ot.prp. nr. 75 (2006-2007).

Etter gjeldende lovs § 7 tredje ledd første setning kan en utlending også innvilges oppholdstillatelse av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Denne bestemmelsen har departementet foreslått å videreføre i ny § 126 fjerde ledd, sammen med en tilføyelse om at det også kan treffes andre typer positive vedtak eller beslutninger enn å innvilge oppholdstillatelse. Det kan for eksempel være tale om å innvilge utlendingspass eller en beslutning om at det ikke skal treffes vedtak om bortvisning eller utvisning.

8.3 Endringer i hvilket organ som treffer avgjørelse mv.

8.3.1 Saker hvor departementet skal treffe vedtak i førsteinstans

Departementet foreslo i høringsrunden at det skal innføres nye saksbehandlingsregler for saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Etter forslaget skal departementet selv treffe avgjørelse i førsteinstans i sakstyper som etter sin art må antas å gjelde inngrep i utlendingens rettigheter etter EMK. Videre skal departementet også i andre saker kunne beslutte å tre inn som vedtaksorgan. Når departementet treffer vedtak i førsteinstans, vil det etter forslaget ikke gjelde noen rett til toinstansbehandling i forvaltningen, men derimot rett til domstolsprøving uten kostnad for utlendingen.

Departementet har merket seg at ingen av høringsinstansene er negative til de foreslåtte endringene med hensyn til hvilke organer som skal treffe avgjørelse. NOAS og Advokatforeningen har merknader til enkeltheter i forslagene, og deres innvendinger vurderes nedenfor.

Gjennom slike nye ordninger som departementet har foreslått, oppnår man for det første at det ikke blir behov for å fremlegge det graderte materialet for et organ på lavere nivå enn departementsnivå.

For det andre unngår man den uklarhet som dagens instruksjonsordning kan skape om hvilke vurderinger som er foretatt av departementet og hvilke vurderinger som er foretatt av UDI. Siden de aktuelle sakene blant annet kan gjelde inngrep i retten til respekt for privatlivet eller familielivet etter EMK artikkel 8, eller må vurderes opp mot det absolutte vernet mot umenneskelig behandling mv. i EMK artikkel 3, er det viktig å sikre mest mulig transparens og tydelighet.

For det tredje legges ankebehandlingen til et ikke-politisk organ (domstolene). Dette vil styrke tilliten til at det foretas en uavhengig vurdering, og gjøre det enda klarere at retten til effektiv prøving etter EMK artikkel 13 er ivaretatt.

For det fjerde kan det effektivisere saksbehandlingen i førsteinstansen at departementet ikke lenger må gå veien om å instruere UDI, men i stedet kan treffe vedtak selv. Det kan reise visse utfordringer at departementet ikke har den samme oversikt som UDI når det gjelder landkunnskap og praksis. Dette gjelder imidlertid også når departementet benytter sin instruksjonsadgang etter gjeldende regelverk. På samme måte som i dag vil departementet kunne overlate til UDI å forberede saken og utforme utkast til vedtak som omfatter blant annet redegjørelse for praksis og landvurderinger, jf. lovforslagets § 128 fjerde ledd.

De vurderingene som er knyttet direkte til det graderte materialet må foretas av departementet, men slik er situasjonen også i dag. For øvrig foreslås det å videreføre departementets mulighet til å instruere om å innvilge en tillatelse eller treffe annet vedtak eller beslutning til utlendingens fordel, jf. forslagets § 128 annet ledd.

Selv om forslaget innebærer et unntak fra det alminnelige prinsippet om toinstansbehandling i forvaltningen, må den foreslåtte ordningen anses å styrke utlendingens rettssikkerhet i og med at vedkommende får rett til å bringe departementets vedtak inn for domstolen uten kostnader. Det vises til lovforslagets § 129 annet ledd. Departementet har merket seg at også NOAS og Advokatforeningen deler departementets vurdering på dette punkt.

Departementet foreslo i høringsbrevet at det som utgangspunkt er vedtak som etter sin art kan antas å gjelde inngrep i retten til privatliv eller familieliv etter EMK artikkel 8, som bør behandles av departementet i førsteinstans (med mulighet for domstolsprøving i anneninstans uten kostnader for utlendingen). Departementet definerte i denne forbindelse følgende sakskategorier som særlig inngripende:

• Utvisning av utlendinger med oppholdstillatelse.

• Tilbakekall av en innvilget oppholdstillatelse.

• Avslag på å fornye en oppholdstillatelse som utlendingen ellers hadde krav på å få fornyet.

Det er med andre ord snakk om inngrep i retten til opphold for utlendinger som allerede har oppholdstillatelse.

8.3.2 Saker hvor UDI skal treffe vedtak i førsteinstans

Negative vedtak i andre sakskategorier vil mer sjelden innebære inngrep i rettigheter etter EMK. I slike saker bør det fortsatt være UDI som treffer vedtak. Dette vil blant annet omfatte avslag på visumsøknader, søknader om førstegangs oppholdstillatelse for arbeidsinnvandrere og studenter, og søknader om førstegangstillatelse for familieinnvandring. Videre vil det kunne gjelde for blant annet utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse.

Når UDI treffer vedtak, vil departementet være klageinstans. På den måten sikrer man at utlendingen får mulighet til full prøving av et organ som har tilgang til alle opplysninger i saken.

Departementet har merket seg at NOAS og Advokatforeningen mener at flere sakstyper bør være omfattet av ordningen med at vedtak skal fattes av departementet som førsteinstans. NOAS fremhever at også avslagsvedtak i saker som gjelder førstegangstillatelse etter omstendighetene kan være svært inngripende og innebære brudd på EMK artikkel 8. Advokatforeningen mener at saker om å nekte førstegangstillatelse i det minste bør være omfattet når vedtaket vil gripe inn i et faktisk etablert familie- og privatliv. UDI mener for øvrig at inndelingen i kategorier av saker som skal behandles av departementet er noe skjematisk.

Departementet fastholder at det er i tilfeller hvor det er snakk om inngrep overfor utlendinger som allerede har oppholdstillatelse, at departementet skal treffe vedtak i førsteinstans. De sakskategoriene departementet har angitt i forslagets § 127 fjerde ledd, utgjør hensiktsmessige avgrensninger. I tillegg har departementet tatt inn en presisering om at departementet også treffer vedtak i saker som gjelder inngrep overfor en EØS-borger med oppholdsrett etter lovens kapittel 13.

Departementet er imidlertid enig med NOAS og Advokatforeningen i at det kan forekomme enkeltsaker som ikke faller inn under lovforslagets § 127 fjerde ledd, men som likevel bør behandles av departementet i førsteinstans. Problemstillingen ble også omtalt i høringsbrevet, og departementet mener at lovforslaget i tilstrekkelig grad tar høyde for denne situasjonen. Departementet viser til at det også i saker som ikke er omfattet av sakskategoriene i § 127 fjerde ledd er forutsatt at det kan være nødvendig å overføre saken til departementet. Dette er særlig aktuelt dersom det er fremsatt prosedable påstander om krenkelse av utlendingens rettigheter etter EMK.

I praksis formidler i dag Utenriksdepartementet og PST som hovedregel sine vurderinger til Justis- og beredskapsdepartementet, som vurderer om det er grunnlag for å instruere UDI eller UNE om sakens avgjørelse. Hvorvidt det fortsatt vil være den mest praktiske ordningen at PST og Utenriksdepartementet formidler sine vurderinger via Justis- og beredskapsdepartementet, eller om det skal skje direkte til UDI, må vurderes nærmere når det utarbeides retningslinjer for saksbehandlingen.

Departementet fastholder forslaget om at UDI som hovedregel skal legge til grunn vurderingene fra PST og Utenriksdepartementet i saker hvor direktoratet treffer vedtak, jf. lovforslagets § 127 annet ledd. Det er PST og Utenriksdepartementet som har særskilt kompetanse til å vurdere henholdsvis sikkerhetshensyn og utenrikspolitiske hensyn. I tilfeller hvor PST eller Utenriksdepartementet bygger på gradert informasjon som ikke blir forelagt UDI, må UDI legge vurderingene til grunn uten nærmere prøving. UDI har likevel ansvaret som vedtaksorgan, og må derfor alltid vurdere ut fra saken som helhet om det er forsvarlig å la de mottatte vurderingene bli avgjørende.

Dette vil ikke være betenkelig i saker som gjelder for eksempel besøksvisum eller studieopphold, og normalt heller ikke i andre saker som ikke gjelder inngrep i en allerede innvilget oppholdstillatelse. Dersom det derimot er spørsmål om inngrep i utlendingens rettigheter etter for eksempel EMK artikkel 8, kan det være nødvendig at saken overføres til departementet som førsteinstans. Nærmere regulering kan skje i retningslinjer eller forskrift.

Departementet har merket seg at Advokatforeningen mener at det vil være uklare ansvarsforhold dersom UDI skal legge til grunn den vurderingen de mottar fra PST eller Utenriksdepartementet, jf. lovforslaget § 127 annet ledd. Hørringsinstansene mener at UDI ikke har noen reell mulighet til å vurdere saken dersom direktoratet ikke får tilgang til opplysningene PST og Utenriksdepartementet sitter med. Advokatforeningen mener derfor at alle saker hvor det er behov for å holde tilbake sentrale opplysninger, bør behandles av departementet.

Etter departementets syn legger lovforslaget opp til en god regulering av ansvarsforholdet mellom UDI på den ene side og PST og Utenriksdepartementet på den annen side. Sikkerhetsvurderinger og utenrikspolitiske vurderinger blir foretatt av organer med særskilt kompetanse, og samtidig gis det mulighet for en prøving av vedtaket i klageinstansen. Departementet er imidlertid enig i at ordningen vil være utfordrende for UDI, og det er derfor viktig at det foretas en reell vurdering etter § 127 første ledd av når departementet bør tre inn som vedtaksmyndighet. Det understrekes at departementet har full prøvingskompetanse som klageinstans. Dette innebærer at de opplysningene som PST og Utenriksdepartementet bygger sine vurderinger på, også skal fremlegges for Justis- og beredskapsdepartementet dersom de skal kunne tillegges betydning. (Utlendingenvil imidlertid ikke ha rett til innsyn i graderte opplysninger som kan unntas med grunnlag i sikkerhetsloven eller forvaltningsloven).

Fordi direktoratets vedtak kan prøves fullt ut av departementet, gis det ikke rett til fri sakførsel for domstolen i de sakene hvor departementet er klageinstans. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det også i slike saker kan forekomme klare inngrep i rettigheter etter EMK. Departementet foreslår derfor at det ved en eventuell domstolsbehandling – som altså skjer uten særregler om fri sakførsel – alltid skal være mulig å anvende den ordningen med særskilt sikkerhetsklarert advokat mv. som følger av lovforslagets § 133, og som er særskilt utformet med sikte på saker hvor departementet er vedtaksorgan i førsteinstans. Utgiftene til særskilt advokat vil i så fall dekkes av staten.

8.3.3 Departementets adgang til å tre inn som vedtaksorgan i førsteinstans

Departementet bemerker at bestemmelsen i forslagets § 127 første ledd åpner for at departementet alltid kan beslutte å tre inn som vedtaksorgan i førsteinstans. Bestemmelsen sikrer at det alltid er mulig for departementet å gripe inn av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot dette forslaget.

8.3.4 Klageadgang

Departementets forslag til ny klageordning fremgår av lovforslagets § 129. Departementet skal være klageinstans i saker som ikke har vært avgjort av departementet selv i førsteinstans og hvor grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn helt eller delvis har vært avgjørende for utfallet av saken. I saker som departementet selv har avgjort i førsteinstans, kan vedtaket ikke påklages, men staten skal dekke kostnadene dersom utlendingen bringer departementets vedtak inn for domstolen.

Avgjørelsen om hvem som skal tas ut på kvote som overføringsflyktning til Norge kan ikke påklages, jf. gjeldende lovs § 35 fjerde ledd. Avgjørelsen om hvilken status utlendingen skal innvilges kan imidlertid påklages. Dette innebærer at det kan fremsettes klage til Kongen i statsråd dersom departementet har gitt instruks om hvilken status utlendingen skal innvilges, se avsnitt 8.3.5 nedenfor. Denne ordningen er videreført i lovforslagets § 129 tredje ledd.

Det følger av lovforslagets § 127 tredje ledd at en rettighet eller fordel ikke kan innvilges ut fra grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn uten departementets samtykke. Lovforslagets § 129 fjerde ledd slår fast at en beslutning om ikke å samtykke, ikke kan påklages.

8.3.5 Departementets instruksjonsmyndighet mv.

Departementet fastholder også forslaget om at departementet skal kunne instruere om saksbehandlingen i saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn og om alle prosessuelle beslutninger. Det vises til lovforslagets § 128 første ledd. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette forslaget. I praksis vil det kunne være særlig aktuelt at departementet ønsker å instruere om prioritert behandling av en sak, eller at saksbehandlingen skal stilles i bero på grunn av behov for å foreta nærmere avklaringer.

Departementet bør alltid kunne instruere om at det skal innvilges en tillatelse eller rettighet, og at det ikke skal treffes vedtak om utvisning, bortvisning eller tilbakekall. Slike avgjørelser gir ikke behov for å fremlegge eventuelle graderte opplysninger for vedtaksorganet, og det reiser heller ikke utfordringer at vedtaksorganet eventuelt mangler innsyn i hele faktum i saken. Det vises til lovforslagets § 128 annet ledd. Ingen høringsinstanser har stilt seg negative til dette forslaget.

Det følger i dag av utlendingsloven § 35 annet ledd at departementet kan instruere om hvem som skal tas ut som overføringsflyktning til Norge, uavhengig av om saken berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. I overføringssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn kan departementet også instruere om hvilken status utlendingen skal få (oppholdstillatelse som flyktning etter § 28 første ledd bokstav a eller b, eller opphold på humanitært grunnlag etter § 38). Departementet foreslår at dette videreføres i forslaget til ny § 128 tredje ledd. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette.

I lovforslagets § 128 femte ledd er det gitt hjemmel for at Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om utveksling av opplysninger mellom offentlige organer i saker som «kan berøre» grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Forslaget skiller seg noe fra høringsbrevet, hvor det ble henvist til «saker som berører» grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet har kommet til at det er nødvendig å justere forslaget slik at det gjelder saker som «kan berøre» grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Dette gir for det første bedre sammenheng i bestemmelsen, ettersom også første ledd gjelder saker som «kan berøre (…)». Videre kan vilkåret «saker som berører» forstås slik at informasjon bare kan utveksles i saker som allerede er fastslått å være sikkerhetssaker. En slik forståelse vil ikke i tilstrekkelig grad ivareta formålene bak bestemmelsen. Formålet med utveksling av informasjon mellom etatene er ikke bare knyttet til saksbehandlingen av allerede identifiserte sikkerhetssaker. Et vel så viktig formål er å identifisere potensielle sikkerhetssaker, og forebygge og etterforske blant annet terrorhandlinger. Dette følger også naturlig av særlig PSTs oppgaver, både på utlendingsfeltet og som sikkerhetstjeneste. Det er helt nødvendig at forskriftsregulering i medhold av § 128 femte ledd kan legge til rette for en informasjonsutveksling som har tilstrekkelig bredde og fleksibilitet til å ivareta dette formålet.

Ordlyden «saker som kan berøre» legger også bedre til rette for at myndighetene kan realisere de praktiske gevinster som ligger i elektroniske søk. Det er viktig at aktuelle forskriftsbestemmelser åpner for en effektiv og praktisk informasjonsutveksling.

8.3.6 Særskilt om asylsaker og vurderinger som gjelder vern mot utsendelse

Lovforslaget innebærer at det i utgangspunktet er UDI som fatter vedtak som førsteinstans i asylsaker. Departementet kan imidlertid beslutte å tre inn som vedtaksorgan etter lovforslagets § 127 første ledd. Asylsaker står i en særstilling fordi folkeretten setter strenge grenser for hvor stor betydning grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn kan tillegges. Det er ikke adgang til å nekte flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen eller å nekte vern mot utsendelse etter EMK på dette grunnlag. Dette er ivaretatt gjennom § 7 annet ledd i gjeldende lovgivning og § 126 femte ledd i lovforslaget. Folkeretten er imidlertid ikke til hinder for at det for eksempel kan legges vekt på grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn når det skal avgjøres om personer som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse, likevel skal bli innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, eller når det skal avgjøres hva som skal være innholdet i en oppholdstillatelse.

Departementet mener det er viktig at departementet kan prøve UDIs vurdering av om en utlending som utgjør en sikkerhetstrussel, eller som bør nektes opphold av utenrikspolitiske grunner, faktisk har krav på vern mot utsendelse. Politiske myndigheter må kunne ha kontroll med vurderingene innenfor rammene av loven og folkerettslige forpliktelser.

I lovforslagets § 127 er det som nevnt lagt opp til at departementet alltid selv skal kunne velge å treffe vedtak i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Dersom departementet selv treffer avslagsvedtak i førsteinstans, skal staten dekke kostnadene dersom utlendingen bringer saken inn for domstolen, jf. lovforslagets § 129 annet ledd.

I praksis kan en utlending som har blitt utvist være vernet mot utsendelse på grunn av fare for alvorlige overgrep, jf. gjeldende lovs § 73. I slike tilfeller kan ikke utvisningsvedtaket gjennomføres. Dersom det inntreffer endrede forhold som gjør det aktuelt å fastslå at det ikke lenger foreligger vern mot utsendelse, skal vedtak om dette i dag treffes av UDI, jf. utlendingsforskriften § 15-1. Departementet anser imidlertid at en slik avgjørelse heller bør treffes av departementet med rett til domstolsbehandling uten kostnader for utlendingen. Dette vil både styrke utlendingens rettssikkerhet og i de fleste tilfeller føre til en kortere total saksbehandlingstid (fordi man også i dag må regne med at de fleste slike saker uansett bringes inn for domstolen).

Dersom det gis vurderinger fra PST eller Utenriksdepartementet som bygger på graderte opplysninger som UDI ikke har tilgang til, og som gjør at det kan fremstå usikkert for UDI om utlendingen har krav på beskyttelse eller ikke, vil det være problematisk at UDI treffer vedtak i saken: UDI må i tilfelle la tvil om beskyttelsesbehovet komme utlendingen til gode. Det er derfor nødvendig at det gis forskrifter eller fastsettes rutiner som sikrer at departementet trer inn som vedtaksorgan i slike tilfeller.

Det er en forutsetning for å kunne utnytte vedtakskompetansen at departementet blir kjent med saker hvor utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser gjør seg gjeldende. Nærmere regulering av når en sak skal forelegges departementet, kan skje i retningslinjer slik som i dag.

8.3.7 Tilknyttede saker

I høringsnotatet ble det foreslått at når departementet treffer vedtak i en sak, skal departementet også kunne avgjøre alle andre tilknyttede saker eller spørsmål. Departementet har merket seg at ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette forslaget, og har fastholdt dette i lovforslagets § 127 femte ledd.

8.3.8 Forholdet til politiets oppgaver

Politidirektoratet (POD) bemerket i sitt høringssvar at høringsbrevet ikke omtaler politiets rolle som utlendingsforvaltningens førstelinje. POD uttalte at det bør etableres rutiner for aktuelle fornyelsessaker, tilpasset den nye forvaltningsbehandlingen. Også UDI bemerket i høringsrunden at mange saker om fornyet oppholdstillatelse og permanent oppholdstillatelse behandles av politiet. UDI understreket at det er viktig at sakene blir identifisert så tidlig som mulig, og at det kan være behov for nye rutiner.

Etter departementets syn medfører ikke lovforslaget særlige problemstillinger knyttet til politiets rolle i fornyelsessaker. Som i dag, er det viktig at det er synlig for politiet ved fornyelsesvurderingen at det er særskilte forhold som gjør seg gjeldende i saken. Den videre oppfølging av dette må skje i forbindelse med retningslinjer for saksbehandlingen.

8.4 Rettshjelp og forhåndsvarsel

Departementet har merket seg Advokatforeningens uttalelser om at det også på forvaltningsstadiet bør gis fritt rettsråd i alle saker der et vedtak vil innebære et inngrep i utlendingens rettigheter etter EMK. Advokatforeningen fremhever særskilt at det må gis fritt rettsråd i forvaltningssaken og adgang til domstolsbehandling uten kostnad for utlendingen i saker hvor departementet mener at en person ikke lenger er vernet mot retur, jf. utlendingsloven § 73.

Departementet ser ikke behov for å endre retten til fritt rettsråd i forvaltningsbehandlingen, sammenlignet med hva som gjelder i dag. Dagens ordning er regulert i utlendingsloven § 92. Det fremgår her at en utlending har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om bortvisning, utvisning på annet grunnlag enn straffbare forhold, tilbakekall av tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument. Dette gjelder både ved vedtak i første instans og i klageomgangen. En utlending som søker om asyl eller påberoper seg vernet mot utsendelse etter lovens § 73, har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt vedtak truffet av UDI. I saker som kan berøre utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser, har en utlending som søker beskyttelse etter lovens § 28 eller som påberoper seg vernet mot utsendelse etter § 73, rett til fritt rettsråd uten behovsprøving også under saksbehandlingen i UDI. Denne regelen videreføres etter lovforslaget i ny § 126 sjette ledd. Departementet mener at regelverket samlet sett ivaretar behovet for fri rettshjelp i de saker det må antas å være et særskilt behov for det. Departementet ser heller ikke behov for å gå bort fra at satsene beregnes etter stykkprisforskriften.

NOAS uttalte i høringsrunden at utlendingen bør forhåndsvarsles dersom det vurderes å gi avslag begrunnet med grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Også Advokatforeningen understreket behovet for forhåndsvarsling. Departementet understreker at utlendingsforskriften har egne regler om forhåndsvarsling før utvisning (§ 14-5 annet ledd) og før det treffes vedtak om bortfall av vern mot utsendelse (§ 15-1). Departementet vil vurdere reglene om forhåndsvarsling i andre saker ved utforming av forskrifter til de nye lovbestemmelsene.

8.5 Domstolsbehandlingen

8.5.1 Forholdet til tvisteloven og krav om at klagemuligheten skal være uttømt før det reises søksmål

I tilfeller hvor et vedtak som departementet har truffet etter kapittel 14 i loven bringes inn for domstolen, forutsetter lovforslaget at tvistelovens regler skal gjelde når ikke annet følger av regler gitt i eller i medhold av loven. Det vises til lovforslagets § 131. I høringsforslaget var utkastet til § 131 formulert slik at det bare var regler i loven som kunne gå foran tvistelovens regler. Departementet har i forbindelse med oppfølgingen sett behov for at det også åpnes for unntak fra tvistelovens regler med grunnlag i de ulike forskriftshjemler i utlendingsloven.

Etter forvaltningsloven § 27b kan et forvaltningsorgan i utgangspunktet bestemme at søksmål om gyldigheten av et vedtak eller krav om erstatning som følger av avgjørelsen, ikke kan reises før saken er påklaget og avgjort av den høyeste tilgjengelige klageinstans. Bestemmelsens andre setning slår imidlertid fast at søksmål likevel kan reises dersom det har gått seks måneder fra klage ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger.

Departementet foreslo i høringsrunden at det i utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, ikke skal være mulig å reise søksmål om gyldigheten av et negativt vedtak fra UDI før dette er prøvd av departementet som klageinstans. Vektige praktiske og prinsipielle hensyn taler for at det er departementet som bør opptre på statens vegne som part i slike saker. Det vises herunder til at det ofte bare er departementet som har tilgang på alle relevante opplysninger i saken dersom den omfatter gradert materiale. Da er det også mest nærliggende at det ikke kan reises søksmål før departementet har truffet vedtak.

Advokatforeningen er den eneste høringsinstansen som har hatt innvendinger mot forslaget. Advokatforeningen mener at det må være adgang til å få prøvd spørsmålet om en utsendelse vil krenke utlendingens rettigheter etter EMK (enten vernet mot umenneskelig behandling i artikkel 3 eller andre rettigheter) før en utsendelse gjennomføres.

Departementet bemerket i høringsnotatet at det kan bli behov for å gi utsatt iverksetting dersom utlendingen har fremsatt prosedable anførsler om fare for alvorlige overgrep ved utsendelse. Departementet er imidlertid enig med Advokatforeningen i at retten til utsatt iverksetting bør komme klart til uttrykk i lovverket i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor at en bestemmelse med tilsvarende ordlyd som i § 90 fjerde ledd, bør inntas i § 129 sjette ledd:

«Påberoper en utlending seg å være flyktning eller for øvrig gir opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes før det er endelig dersom

• a) søknaden om opphold er avvist i medhold av § 32 [blant annet Dublin-saker],

• b) søkeren tidligere har fått avslag på søknad om asyl i annet land, eller

• c) vilkårene for opphold etter §§ 28 [beskyttelse] eller 73 [vern mot utsendelse] åpenbart ikke er oppfylt.»

Når det gjelder risiko for at en utsendelse vil innebære inngrep i utlendingens rettigheter etter andre bestemmelser i EMK enn de som gjelder fare for overgrep ved retur, vises det til at det følger uttrykkelig av tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 1 at det ikke gjelder en rett til utsatt iverksetting i saker hvor utvisningen er begrunnet i hensynet til nasjonal sikkerhet. Etter departementets mening er det da heller ikke grunn til å gi særskilt rett til utsatt iverksetting i norsk rett.

8.5.2 Frist for å bringe en avgjørelse inn for domstolen

Det gjelder i dag ingen generell frist for den private parten til å bringe utlendingsforvaltningens vedtak inn for domstolen.

Som redegjort for i avsnitt 5.1 ovenfor, har man i Danmark særskilte regler om at departementet automatisk skal bringe en avgjørelse om utvisning inn for tingretten med mindre utlendingen har gitt skriftlig avkall på retten til domstolsprøving. Det gjelder knappe frister for dette.

Departementet ser det som en av de sentrale utfordringene å legge til rette for rask saksbehandling i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. I lys av dette er det uheldig at det ikke gjelder noen frist etter gjeldende regler for å fremme stevning i sikkerhetssaker for retten. I praksis kan utlendingen vente med å bringe spørsmålet om vedtakets gyldighet inn for domstolen inntil vedkommende forstår at en uttransportering er nær forestående. Når vedkommende da fremmer stevning, kan det samtidig fremmes begjæring om midlertidig forføyning.

Fra statens side er det ønskelig at det skal gjelde fastsatte frister for å bringe spørsmålet om et vedtaks gyldighet inn for domstolen.

Mens man i dansk rett altså har en regel om at saken automatisk skal bringes inn for domstolen med mindre utlendingen gir avkall på retten til domstolsprøving, foreslår departementet at man i norsk rett stiller som vilkår at utlendingen selv krever domstolsprøving. I de fleste tilfeller må man nok regne med at utlendingen ønsker domstolsbehandling når staten dekker kostnadene, men unntak kan tenkes. Særlig vil dette kunne tenkes dersom utlendingen sitter fengslet etter utlendingsloven under saksprosessen, jf. gjeldende § 106 første ledd bokstav g og lovforslagets § 130 annet ledd. Dersom utlendingen sitter fengslet vil det for øvrig være opp til retten å kontrollere at det er tilstrekkelig fremdrift i statens arbeid med saken når retten fastsetter den enkelte fengslingsperiode og prøver spørsmålet om eventuell fengslingsforlengelse.

Hvor lang frist som bør fastsettes for å bringe saken inn for domstolen, beror på en avveining. Statens interesse i å få avklart vedtakets gyldighet og sikre iverksetting, må balanseres mot utlendingens interesse i å få tid til å overveie hvordan vedkommende eventuelt skal angripe vedtaket. I høringsnotatet foreslo departementet en frist på én måned fra underretning om endelig vedtak. Advokatforeningen har i sitt høringssvar fremmet synspunkt om at dette er for knapp frist, og at fristen bør være tre måneder.

Dette er departementet ikke enig i. Departementet viser til at den ordinære klagefristen i forvaltningssaker er tre uker. Den ordinære ankefristen i sivile saker, er én måned. Tatt i betraktning at det i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn er et særlig ønske om en rask behandling av sakene, mener departementet at en frist på én måned for å ta ut søksmål må være tilstrekkelig, jf. lovforslagets § 132 annet ledd.

Departementet viderefører for øvrig forslaget fra høringsrunden om at det bør kunne gis oppfriskning for fristen dersom det fremkommer opplysninger om vesentlige faktiske forhold som var ukjent eller ikke hadde inntruffet da saken ble avgjort. Det samme gjelder dersom det er avsagt en bindende avgjørelse av en internasjonal domstol, eller det har inntruffet andre særskilte forhold som tilsier at vedtaket kan ha vært basert på uriktig anvendelse av folkeretten. Det vises til lovforslagets § 132 tredje ledd. Bestemmelsen er utformet med utgangspunkt i bestemmelsen om gjenåpning i tvisteloven § 31-4.

8.5.3 Prioritering av sakene

Som redegjort for i høringsnotatet, mener departementet at det er grunn til å innføre særregler for raskere behandling i domstolene av saker etter utlendingsloven som gjelder grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn. Departementet har i denne sammenheng sett hen til ulike løsninger som er valgt for andre sakstyper som det har vært behov for å gi en særskilt prioritet.

I saker som gjelder overprøving av administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren, i saker etter barnevernloven og saker etter lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern, skal hovedforhandling berammes straks. Videre skal saken prioriteres og behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig, jf. tvisteloven § 36-5 første og annet ledd. I barneloven § 59 er det fastsatt at dommeren skal påskynde saken så mye som mulig.

I saker som gjelder utlevering av utlendinger som er siktet, tiltalt eller domfelt for straffbar handling, vil den som begjæres utlevert ofte være varetektsfengslet i påvente av utlevering. Disse sakene behandles som enedommersaker i domstolen, noe som medfører at rettsmøte blir berammet på et tidligere tidspunkt enn det hadde blitt dersom det skulle berammes ordinær hovedforhandling. Begjæringen fremmes av påtalemyndigheten etter at departementet har oversendt saken. Straffeprosesslovens regler gjelder. I tillegg skriver retten kjennelse, ikke dom.

I dansk rett er det ikke fastsatt regler for hurtigbehandling av sakene, selv om det ble berørt ved utformingen av de danske reglene, jf. «Betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed», s. 283:

«Arbejdsgruppen bemærker i forhold til sagsbehandlingstiden ved domstolene, at det under henvisning til disse sagers samfundsmæssigt centrale og for de implicerede personer meget indgribende karakter – sammenholdt med det forventede begrænsede antal sager – må være muligt at foretage en ganske særlig prioritering af netop denne type sager i domstolssystemet, således at sagerne behandles hurtigst muligt med den nødvendige hensyntagen til de almindelige rettssikerhedsmæssige garantier, der gælder for dansk retspleje.»

Departementet foreslår at det i norsk lov inntas en bestemmelse om at saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, skal prioriteres og påskyndes i domstolene. Det kan særlig av hensyn til utlendingen selv være grunn til å prioritere de sakene hvor vedkommende sitter fengslet etter utlendingsloven, men ut fra samfunnshensyn er det gode grunner for at dette også bør gjelde i andre saker. Det er viktig for tilliten til utlendingskontrollen at det legges tydelig og forpliktende til rette for en hurtig og effektiv behandling av de aktuelle sakene. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at saksbehandlingen skal prioriteres og påskyndes så mye som mulig. Det vises til lovforslagets § 137 første ledd. Det bemerkes at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Bestemmelsen innebærer at disse sakene skal prioriteres i domstolen – både i tingretten og i høyere rettsinstanser. Etter departementets vurdering bør saksbehandlingstiden i tingretten som et utgangspunkt ikke overstige tre til fire måneder. De aktuelle sakene kan imidlertid fremstå svært forskjellige med hensyn til hvor tids- og arbeidskrevende de vil være. Det følger av dette at det i noen saker ikke vil være mulig med en så kort saksbehandlingstid. Departementet legger til grunn at behandlingen av saken skal påbegynnes straks den kommer inn, og at saken ikke skal bli liggende ubehandlet uten grunn.

8.5.4 Særskilt sikkerhetsklarert advokat

Som beskrevet i avsnitt 3.3 ovenfor, fastsetter tvisteloven § 22-1 at det ikke kan føres bevis om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, med mindre Kongen samtykker i at beviset føres.

Opplysninger som er mottatt fra andre lands etterretningstjenester vil ofte måtte unntas etter denne bestemmelsen, og det samme gjelder blant annet bevis som er egnet til å avsløre PSTs kilder eller arbeidsmetoder.

Et praktisk eksempel fremkom i en sak som ble behandlet i dansk Højesteret, og som gjaldt utvisning av en tunisisk borger som var anklaget for å være hovedmannen bak planer om å drepe den danske tegneren Kurt Vestergaard (sak 17/2011):

«Af hensyn til efterretningstjenestens samarbejde med udenlandske myndigheder og kilder samt beskyttelsen af fortrolige oplysninger om efterretningstjenestens særlige efterforskningsmetoder kan Politiets Efterretningstjeneste ikke fremlægge en række av de oplysninger, der er tilvejebragt under efterforskningen, og som i øvrigt indgår i grundlaget for afgørelsen om udvisning af de tunesiske statsborgere».

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har anerkjent at statene kan gjøre visse begrensninger i den berørte partens innsyn i bevis som må holdes hemmelig av hensyn til nasjonal sikkerhet. For at saksbehandlingen ikke skal krenke utlendingens rettigheter etter EMK artikkel 13 (retten til å få prøvd et vedtak som griper inn i rettigheter etter EMK) eller artikkel 5 nr. 4 (fengsling på utlendingsrettslig grunnlag), må det likevel gjelde visse muligheter for utlendingen til å imøtegå de bevis som myndighetenes vurderinger bygger på (kontradiksjon). I kapittel 4 er det redegjort nærmere for hva EMD så langt har uttalt om hvor inngående prøvingsmuligheter som må foreligge. Det fremgår der at EMD har pekt på muligheten for at graderte opplysninger kan gjøres kjent for domstolen i lukket rett uten at de fremlegges for utlendingen, dersom vedkommende er representert ved en særskilt advokat i den lukkede delen av saken. Det er en slik ordning med særskilt sikkerhetsklarert advokat som departementet har hatt på høring, og som det nå foreslås å innføre, jf. lovforslagets § 133. Bestemmelsen fastsetter at Kongen kan bestemme at opplysninger som må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, bare skal gjøres kjent for en særskilt advokat som oppnevnes for utlendingen. Selv om opplysningene gjøres kjent for retten, blir de altså ikke gjort kjent for utlendingen eller den ordinære advokaten.

Den særskilte advokaten skal oppnevnes så snart som mulig etter at det er gitt samtykke, og skal ha godtgjørelse fra staten etter reglene i lov om fri rettshjelp. Dette gjelder selv om utlendingen ikke er innvilget fri sakførsel, og uten at det foretas behovsprøving. Det presiseres i lovforslaget at det skal oppnevnes samme særskilte advokat på alle trinn av saken, med mindre særlige grunner tilsier noe annet. Det vises til lovforslagets § 133 annet og tredje ledd.

Ettersom utlendingen også vil ha en ordinær advokat, og den særskilte advokatens rolle er begrenset (se nedenfor), er det ikke noe strengt behov for at den særskilte advokaten skal ha spesialkunnskap om utlendingsrett. Nærmere regler om oppnevning av særskilt advokat og krav til sikkerhetsklarering fastsettes i forskrift, jf. § 133 fjerde ledd. Departementet vil foreslå forskrifter om at den som skal kunne oppnevnes som særskilt advokat skal være sikkerhetsklarert til strengt hemmelig. På denne måten vil man blant annet unngå et eventuelt advokatbytte dersom saken skulle bli tilført opplysninger som er gradert høyere enn hemmelig.

Etter forslaget vil saker som omfatter graderte opplysninger som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, bli delt i to:

• En åpen del hvor utlendingen er representert ved advokat, og hvor saksbehandlingen følger alminnelige regler.

• En lukket del hvor man behandler det graderte bevismaterialet. Den særskilt sikkerhetsklarerte advokaten representerer utlendingen i denne delen av saken. Utlendingen og dennes ordinære advokat får ikke delta i den lukkede delen av saken, og får ikke innsyn i de opplysninger som fremlegges der, jf. § 133 første ledd og § 135 annet ledd. Etter lovforslagets § 135 første ledd skal det heller ikke med grunnlag i slike opplysninger som omfattes av tvisteloven § 22-1 første ledd, føres andre vitner enn det Kongen samtykker til. Det er den særskilte advokaten som vil bli gjort kjent med de opplysninger og bevis som omfattes av tvisteloven § 22-1, og som skal ivareta utlendingens interesser i forbindelse med rettens behandling av disse opplysningene, jf. lovforslagets § 134 første ledd. Retten bestemmer hvordan den særskilte advokaten skal få tilgang til de graderte opplysningene.

Det er fastsatt særskilte regler i lovforslagets § 135 tredje ledd om at den særskilte advokaten har rett til å angripe statens beslutning om at opplysninger nektes fremlagt for utlendingen. Dersom retten gir medhold i at det ikke er grunnlag for å holde opplysninger hemmelig, åpner lovforslaget for at staten kan velge å frafalle bevisene, men fastholde hemmelighold. Opplysningene kan da ikke brukes som bevis i saken, og etter lovforslaget kan ingen som har hatt tilgang til de aktuelle opplysningene delta videre som dommer i saken.

Departementet vil understreke at domstolene som utgangspunkt bør legge stor vekt på statens vurdering av om det er tilstrekkelige sikkerhetsmessige eller utenrikspolitiske grunner til å holde det graderte bevismaterialet hemmelig for utlendingen. Dette gjelder spørsmål som PST, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet har særskilte forutsetninger for å vurdere, og hvor feil vurderinger kan skade den nasjonale sikkerheten og forholdet til fremmede stater. Samtidig kan hensynet til domstolskontroll uansett ivaretas ved at domstolen skal vurdere om utlendingen har fått tilstrekkelige muligheter til kontradiksjon etter EMK artikkel 13.

Dersom den særskilte advokaten ikke får medhold i et krav om at bevis som fremlegges i den lukkede delen av saken skal gjøres kjent for utlendingen, kan advokaten anke kjennelsen til en høyere rettsinstans innen to uker. Staten kan også anke rettens kjennelse. Det vises til lovforslagets § 138 annet ledd.

EMD har så langt ikke foretatt noen inngående drøfting av hvilke mer detaljerte krav som må stilles til kontradiksjon etter EMK artikkel 13. Det vises til avsnitt 4.2. I saker om fengsling på utlendingsrettslig grunnlag etter EMK artikkel 5 nr. 4, har imidlertid kravet til kontradiksjon blitt drøftet, jf. særlig A m.fl. mot Storbritannia (3455/05). I denne saken la EMD til grunn at utlendingen må få innsyn i tilstrekkelig informasjon om beskyldningene mot seg til å kunne gi effektive instrukser til den særskilte advokaten. Departementet mener imidlertid at det ikke kan gjelde samme strenge krav til prøvingen etter EMK artikkel 13 i for eksempel utvisningssaker, som i fengslingssaker etter EMK artikkel 5 nr. 4. Det er stor forskjell på å holde en utlending fengslet over lang tid slik som i A m.fl. og det å pålegge en utlending å forlate landet – særlig gjelder dette i tilfeller hvor vedkommende har svak tilknytning til oppholdsstaten eller hvor tilknytningen til hjemlandet er sterk. I denne sammenheng kan det også vises til at det i A m.fl. mot Storbritannia ble presisert at de prosessuelle kravene vil avhenge av sakens innhold og omstendigheter, herunder «type» frihetsberøvelse. I den konkrete saken konkluderte domstolen med at det forelå brudd på artikkel 5 nr. 4 overfor fire av klagerne, da disse ikke hadde fått tilstrekkelig informasjon til å kunne imøtegå statens anførsler. Dette må ses på bakgrunn av forholdene rundt fengslingene, som ble beskrevet slik av domstolen i forbindelse med vurderingen av om det forelå brudd på artikkel 3 (tortur mv.):

«129. The Court notes that three of the applicants were held approximately three years and three months while the others were held for shorter periods. During a large part of that detention, the applicants could not have foreseen when, if ever, they would be released. (…)

130. The Court considers that the uncertainty regarding their position and the fear of indefinite detention must, undoubtedly, have caused the applicants great anxiety and distress, as it would virtually any detainee in their position. (…)»

Selv om EMD slo fast at fengslingene ikke var sammenlignbare med livstidsstraffer, og ikke utgjorde brudd på artikkel 3, er det et sentralt moment at fengslingene var langvarige og at klagerne periodevis ikke kunne forutse når de ville bli løslatt eller om fengslingen i realiteten ville bli livsvarig. Dette hang først og fremst sammen med at det ikke var utsikter til å gjennomføre trygge returer.

Ved spørsmålet om hvilke prosessuelle krav som bør anses å gjelde etter EMK artikkel 13 ved utvisning på grunn av sikkerhetshensyn, kan det være relevant å se hen til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 13 og anvendelsen av denne. SP artikkel 13 gjør i saker som gjelder nasjonale sikkerhetshensyn eksplisitt unntak fra de prosessuelle vilkår som ellers stilles, med unntak av at vedtaket om utvisning må være truffet i samsvar med lov. Følgelig er det etter SP ikke et krav om at utlendingen skal ha adgang til å legge frem innsigelser mot utvisningen, til å få saken prøvd på ny, eller være representert for dette formål. FNs menneskerettskomité har ved anvendelsen av artikkel 13 holdt seg strengt til bestemmelsens ordlyd. Det vises til saken Alzery mot Sverige, der komiteen konkluderte med at det ikke forelå brudd på artikkel 13. Alzery hadde ikke hatt anledning til å komme med innsigelser før beslutningen om utvisning ble fattet av den svenske regjeringen, og hadde heller ikke noen ankemulighet. Komiteen kom til at dette ikke var i strid med SP artikkel 13, og uttalte at statene har en «very wide discretion» når det gjelder vurderingen av om det foreligger nasjonale sikkerhetshensyn. Det var tilstrekkelig å slå fast at svenske myndigheter hadde «at least plausible grounds» for å konstatere at nasjonale sikkerhetshensyn gjorde seg gjeldende. Det bemerkes at komiteen også vurderte en rekke andre problemstillinger, og blant annet konkluderte med brudd på artikkel 7 (forbud mot tortur mv.).

Situasjonen i A m.fl. skiller seg heller ikke bare fra en sak hvor spørsmålet gjelder gyldigheten av et utvisningsvedtak, men også fra situasjoner som gjelder fengsling under behandlingen av en sikkerhetssak (i forvaltningen og eventuelt domstolene). Fengsling i forbindelse med gjennomføringen av saksbehandlingen vil være av begrenset og relativt forutsigbar varighet. Videre vil domstolen i forbindelse med fengslingsforlengelser føre kontroll med at det pågår en aktiv prosess fra myndighetenes side med å ferdigbehandle saken.

I lys av dette mener departementet at det ikke kan gjelde like strenge krav til kontradiksjon i fengslingssaker underveis i saksbehandlingen som det EMD oppstilte i A m.fl. Det vises særlig til EMDs presisering av at «[t]he requirement of procedural fairness under Article 5 § 4 does not impose a uniform, unvarying standard to be applied irrespective of the context, facts and circumstances». I denne sammenheng må det være relevant å se hen til om det pågår en utlendingssak, der utlendingen vil ha anledning til å imøtegå grunnlaget for både fengslingen og det utlendingsrettslige vedtaket om for eksempel utvisning.

I lovforslaget § 133 første ledd annet punktum har departementet inntatt en uttrykkelig bestemmelse om at ordningen med særskilt advokat også kan anvendes i saker om bruk av tvangsmidler.

I høringsnotatet foreslo departementet at den særskilte advokaten ikke lenger skal ha rett til å kommunisere med utlendingen eller dennes ordinære prosessfullmektig etter at vedkommende har blitt kjent med de graderte opplysningene i saken. Den særskilte advokaten skal imidlertid kunne motta skriftlige henvendelser. Dette er ordningen også i Danmark.

Advokatforeningen og NOAS har i høringen anført at det må gis større adgang til kommunikasjon mellom den særskilte advokaten og utlendingen enn hva det er lagt opp til.

Advokatforeningen har pekt på at det også i straffesaker kan forekomme at advokaten har taushetsplikt overfor egen klient om klausulerte dokumenter, og at man må ha tillit til at en sikkerhetsklarert advokat overholder taushetsplikten.

Departementet mener imidlertid at det er helt nødvendig å begrense adgangen til kommunikasjon mellom den særskilte advokaten og utlendingen etter at den særskilte advokaten har fått innsyn i de graderte opplysningene, jf. lovforslagets § 136 første ledd. Det kan være helt avgjørende for om myndighetene kan fremlegge de graderte opplysningene i lukket rett, at det er sikkerhet for at disse ikke blir gjort kjent for utlendingen ved for eksempel feil eller uforsiktighet fra den særskilte advokatens side. Departemenet vil understreke at sikkerhetssaker etter utlendingsloven gjelder pålegg til en utenlandsk statsborger om å forlate Norge fordi vedkommende anses som en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. De prosessuelle reglene i utlendingsloven må vurderes med grunnlag i dette.

Av samme grunner som nevnt ovenfor, skal den særskilte advokaten heller ikke kunne uttale seg i rettsmøter hvor utlendingen eller dennes prosessfullmektig er til stede. Det åpnes imidlertid for at den særskilte advokaten kan motta skriftlige henvendelser. Dette er samme regler som gjelder etter den danske loven.

Departementet viser for øvrig til at det skal utformes forskriftsregler om den særskilte advokatens rolle, og at departementet vil vurdere om det etter samtykke fra myndighetene i det enkelte tilfelle kan gis noe videre mulighet til kommunikasjon med utlendingen enn det som følger av lovforslaget. Det er viktig å sikre at det ikke foreligger unødvendige hindre for kontradiksjon som vil føre til at retten kjenner vedtaket ugyldig på grunn av manglende mulighet for effektiv prøving, jf. EMK artikkel 13.

Den særskilte advokaten skal etter lovforslaget § 134 tredje ledd bevare taushet om innholdet i opplysninger som hører til den lukkede del av saken, jf. tvisteloven § 22-1 første ledd og lovforslagets § 133 første ledd, om det som kommer frem under behandlingen av opplysningene, og om den delen av rettens dom hvor opplysningene refereres. Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet oppdraget.

De nærmere spørsmål som gjelder den særskilte advokatens rolle og oppgaver, må overlates til forskriftsregulering. I dansk rett er blant annet følgende lagt til grunn (lovforslag nr. L 209 Folketinget 2008-09 s. 48-49):

«[Utlendingens rettssikkerhet i forbindelse med det sikkerhetsgraderte materialet] varetages (…) av den særlige advokat, der har indsigt i og mulighed for at udtale sig om det materiale, som fremlægges for retten med henblik på at indgå i sagen, herunder de fortrolige oplysninger, som af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og dennes advokat. Den særlige advokat udøver partsbeføjelser på vegne af udlændingen med hensyn til disse fortrolige oplysninger, men er i øvrigt ikke part eller partsrepræsentant i sagen. I det omfang udlændingen sammen med sin advokat kan udøve sædvanlige civilprocessuelle partsbeføjelser, herunder med hensyn til oplysninger, som er videregivet til udlændingen og fremlagt i retten, optræder den særlige advokat således ikke på vegne af udlændingen. Den særlige advokat har for eksempel indsigt i og kan udtale sig om oplysninger, som er undtaget efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr. 6. Den særlige advokat kan også fremsætte begæring om, at sådanne oplysninger skal videregives til udlændingen og dennes advokat, jf. den foreslåede bestemmelse i § 45 f, stk. 2, og kan kære rettens afgørelse om, at oplysningerne ikke skal videregives. Den særlige advokat har derimod ikke en almindelig adgang til for eksempel at kære rettens procesledende afgørelser under sagens behandling eller at indbringe byrettens endelige afgørelse i sagen for landsretten. Dette tilkommer udlændigen, som er part i sagen, jf. forslaget til § 45 e, stk. 1.»

Følgende siteres videre fra s. 51:

«Det forudsættes (…) at den særlige advokat indledningsvis drøfter sagen med udlændingen og dennes advokat, herunder deres bemærkninger vedrørende de oplysninger, som er videregivet til de pågældende, således at dette kan indgå i advokatens videre arbeijde med sagen i relation til de fortrolige oplysninger, som ikke kan videregives til udlændingen. Udlændingen eller dennes advokat kan herudover når som helst give skriftlige meddelelser til den særlige advokat om sagen og kan således løbende videregive yderligere oplysnigner og synspunkter til den særlige advokat, herunder efter at de fortrolige oplysninger er videregivet til den særlige advokat, og denne ikke længere kan drøfte sagen med udlændingen. Den særlige advokat vil endvidere være til stede ved retsmøder i sagen, jf. den foreslåede bestemmelse i § 45 e, stk. 3, og vil således også ad den vej løbende have kendskab til udlændingens synspunkter.

[Det foreslås] at den særlige advokat ikke må udtale sig i retsmøder, hvor udlændingen eller dennes advokat er til stede, når de fortrolige oplysninger er videregivet til den særlige advokat. Dette stemmer også med, at udlændingen og dennes advokat i videst muligt omfang varetager sædvanlige civilprocessuelle partsbeføjelser i sagen, herunder udtaler sig i retsmøder om sagen. Det er alene i retsmøder, hvor udlændingen ikke er til stede, fordi der fremlægges de nævnte fortrolige oplysninger, at den særlige advokat varetager udlændingens interesser og kan udtale sig om sagen.»

Det vises også til fremstillingen av britisk rett i avsnitt 5.3 foran.

I hvilken grad tilsvarende prinsipper skal gjelde etter den norske ordningen, vil bli vurdert i forbindelse med forskriftsarbeidet, jf. hjemmelen for forskriftsregulering i § 134 fjerde ledd. Departementet arbeider for tiden med et høringsbrev om de aktuelle forskriftsbestemmelsene.

Det foreslås at det oppnevnes særskilt advokat så snart departementet har tatt stilling til om man vil samtykke til fremleggelse av graderte opplysninger ved bruk av slik advokat. Det vises til lovforslagets § 133 annet ledd. Den særskilte advokaten gis godtgjørelse av staten etter reglene om fri rettshjelp. Dette bør gjelde selv om utlendingen er innvilget fri sakførsel, og uten at det foretas behovsprøving.

En advokat som har vært oppnevnt som særskilt advokat i eksempelvis tingretten, og har fått tilgang til gradert informasjon, kan ikke være utlendingens ordinære advokat i en eventuell behandling i senere rettsinstans. Dette og andre begrensninger i adgangen for den særskilte advokaten til å ha befatning med saken mv. på et senere tidspunkt, kan reguleres nærmere i forskrift, jf. lovforslagets § 136 annet ledd annet punktum.

Departementet vil for øvrig bemerke at det kan forekomme saker hvor det ved forvaltningsbehandlingen har blitt lagt vekt på opplysninger som av hensyn til rikets sikkerhet, herunder virksomheten til PST, ikke kan føres som bevis, selv i en lukket domstolsbehandling etter utlendingslovens kapittel 14. Hvis slike opplysninger ikke fremlegges for retten og den særskilte advokaten, vil de ikke inngå i grunnlaget for rettens avgjørelse i saken.

8.6 Øvrige regler om rettens behandling mv.

I lovforslagets § 138 første ledd er det tatt inn at retten avsier dom etter at parten og den særskilte advokaten har hatt mulighet til å uttale seg.

Departementet foreslo i høringsrunden at retten i disse sakene ikke kan settes med dommerfullmektig eller meddommere ved behandling av saker etter lovens kapittel 14. Departementet foreslo også at utlendingen og dennes prosessfullmektig ikke skal ha rett til innsyn i den delen av avgjørelsen som inneholder opplysninger som ellers ville vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslagene, og departementet fastholder høringsforslagene i henholdsvis § 137 annet ledd og § 138 tredje ledd.