Prop. 146 S (2012–2013)

Kommuneproposisjonen 2014

Til innholdsfortegnelse

Del 3
En innovativ kommunesektor

5 Regjeringens strategi for innovasjon i kommunesektoren

Regjeringens strategi for innovasjon i kommunesektoren Nye vegar til framtidas velferd ble lagt fram 6. april 2013. I strategidokumentet ble det informert om at strategien legges fram for Stortinget som en meldingsdel i kommuneproposisjonen for 2014.

I april 2013 la Helse- og omsorgsdepartementet fram to stortingsmeldinger som også er viktige for innovasjonsarbeidet i kommunene. Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg gir rammer for gode og bærekraftige omsorgstjenester i framtiden. Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen vektlegger behovet for å jobbe på tvers av sektorer for å få fram de gode løsningene.

5.1 Om strategien

God kvalitet i de kommunale tjenestene i dag og i framtiden er blant regjeringens viktigste mål. Innovasjon kan være et viktig virkemiddel for å utvikle tilbudet i dag og tilpasse tilbudet til de utfordringene som kommuner og fylkeskommuner kommer til å møte i årene framover.

Norge har en omfattende offentlig sektor som sikrer velferd, omsorg, helse og utdanning, et velorganisert arbeids- og næringsliv, et betydelig offentlig eierskap og høy yrkesdeltakelse. Offentlig sektor sysselsetter om lag 30 pst. av landets arbeidsstyrke og utgjør en stor del av norsk økonomi. Innovasjon i offentlig sektor vil derfor ha stor betydning for landets samlede verdiskaping.

For å oppnå mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor, kunne tilby bedre og tryggere tjenester og møte samfunnets framtidige utfordringer arbeider regjeringen for å:

  • digitalisere offentlig sektor

  • satse særskilt på innovasjon i hele helse- og omsorgssektoren

  • fremme innovasjon i kommunesektoren

  • øke innovasjonseffekten av offentlige anskaffelser

Med denne strategien ønsker regjeringen å bidra til nytenking, fremme en innovasjonskultur og motivere til innovasjonsarbeid i kommunesektoren. Innovasjon skal være en integrert del av virksomheten og drives kontinuerlig. Kommunene skal i større grad benytte innovasjon og utvikle nye løsninger for å sikre gode tjenester for innbyggerne sine i tiårene som kommer. Det er også viktig at erfaringene fra innovasjonsprosessene spres mer systematisk enn det som blir gjort i dag. En skal i større grad se på innbyggerne som ressurser for samfunnet. Dette gjelder ikke minst de eldre. Kommunene skal bli enda flinkere til å trekke med innbyggerne og frivillige i arbeidet med å finne nye og gode løsninger.

Kommunene har ansvaret for å finne fram til en god måte å organisere og utvikle tjenester for innbyggerne sine på. Kommunene har gode erfaringer med å samarbeide på tvers av kommunegrenser og med å omstille seg. Men i mange tilfeller kan det være nødvendig å vurdere helt nye og innovative løsninger. Det innebærer at kommunene hele tiden må vurdere om den måten de løser oppgavene på, er god nok. Regjeringen ønsker å bygge opp under dette ansvaret ved å se på rammevilkårene for innovasjon i kommunene.

Kommunene forvalter en betydelig del av de offentlige budsjettene og står sentralt når det gjelder å utvikle offentlige tjenester på nær sagt alle samfunnsområder. Innovasjon kan gi store velferdsgevinster i den kommunale tjenesteproduksjonen i form av bedre tjenester, mestring og livskvalitet for brukerne og lavere vekst i de offentlige utgiftene. I Danmark har de kommet lenger med systematisk innovasjonsarbeid, og det er gode eksempler på at kommunene der har høstet gevinster av dette.

Kommunene er selvstendige forvaltningsenheter, og de strategiske valgene i kommunene må ha lokaldemokratisk forankring. Staten og kommunene har felles interesse av en utvikling i kommunesektoren som er samfunnsøkonomisk god. Staten kan bidra ved å legge til rette for innovativ virksomhet i kommunene.

Med strategien ønsker regjeringen å legge til rette for at kommunene kan

  • utvikle bedre tjenester og gjøre hverdagen enklere for folk, blant annet ved i større grad å se løsninger på tvers av sektorene

  • bidra til at folk kan leve et godt liv i små og store kommuner over hele landet, med lokalsamfunn og nærmiljøer der det er godt å bo

  • videreutvikle velferdssamfunnet til å bli enda bedre tilpasset behovene til den enkelte og lokalsamfunnet

5.2 Innovasjon i kommunesektoren

5.2.1 Hva er innovasjon

I St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge defineres innovasjon som «en ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse eller organisasjonsform som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske verdier».

Definisjonen omfatter også offentlig sektor: Det er noe nytt, det skal tas i bruk – og det skal gi en merverdi. Men den vekten som næringslivet legger på økonomiske verdier og resultater, kan ikke overføres direkte til kommunene. For en kommune kan merverdien ligge i bedre løsninger i eldreomsorgen eller bedre kommunikasjon med innbyggerne – med andre ord ligger forbedringen ikke bare i kvantiteten, men også i kvaliteten.

En definisjon som kan passe bedre for offentlig sektor, er derfor slik:

«Innovasjon er prosessen med å utvikle nye ideer og realisere dem slik at de gir merverdi for samfunnet».

Kortversjonen er at det skal være noe nytt for kommunen, det skal være nyttig, og det skal være nyttiggjort. I det siste ligger et viktig poeng: For at en skal kunne kalle det innovasjon, må den nye ideen, den nye tjenesten eller det nye produktet være realisert eller tatt i bruk.

Innovasjon kan være kjent eller ny viten som kombineres på en ny måte eller brukes i en ny sammenheng. For kommunene vil dette innebære at det kan være innovasjon å kopiere gode løsninger fra andre kommuner eller fra andre land – bare en tar dem i bruk på sin egen måte i sin egen kommune.

5.2.2 Innovasjon kan innebære omstilling – men all omstilling er ikke innovasjon

Kommunene arbeider kontinuerlig med omstilling og fornying. Mye av dette kan grense til innovasjon. Men den vanlige fornyings- og omstillingsvirksomheten skiller seg fra innovasjon ved at innovasjon gjerne medfører vesentlige endringer i arbeidsmetodene eller tjenesteutøvelsen, mens omstilling ofte er mer trinnvise endringer av eksisterende rutiner.

En innovasjonsprosess er gjerne kjennetegnet av at løsningen er ukjent, at en innser behovet for å finne en ny løsning, og at svaret på utfordringen ikke kommer ved at en gjør mer av det en har gjort før.

For å lykkes med en innovasjonsprosess må en kjenne utfordringen godt og ha som mål å løse problemet. Underveis i en innovasjonsprosess blir ofte flere mulige løsninger synlige etter hvert, og på dette trinnet må en legge til rette for at løsningene blir testet opp mot det en har behov for.

For å få til innovasjon må beslutningstakerne vise vilje til å ta risiko ved å prøve noe nytt. En kan investere penger, ressurser, arbeidstid eller prestisje. Innovasjon innebærer alltid en viss grad av risiko, fordi innovasjonen endrer den eksisterende situasjonen, og fordi de alternative framtidsløsningene alltid er mer eller mindre usikre.

Beslutningstakerne må samtidig være bevisste at det også knytter seg risiko til å ikke satse på innovasjon. Dette gjelder særlig med tanke på de utfordringene som kommer de neste tiårene – om kommunene ikke tenker nytt, blir det mer krevende å tilpasse tjenestetilbudene senere og å opprettholde god kommunikasjon med innbyggerne.

5.2.3 Norske kommuner er innovative

Det kommer til å bli stort behov for kommunal innovasjon de neste tiårene. Men dette innebærer ikke at innovasjon og nye ideer er noe nytt for de norske kommunene. En rekke velferdstilbud som vi i dag ser på som selvsagte, vokste fram fra gode ideer i enkeltkommuner.

Kongstanken bak samhandlingsreformen er å få til bedre samhandling mellom kommunehelsetjenestene og sykehusene, og tanken sprang ut av en rekke gode samhandlingsprosjekter i kommuner som Ørland, Ål og Alta.

Grimstad fikk i 1989 status som frikommune for å prøve ut samordnet styring av sosialhjelp, trygd og arbeidsmarkedstiltak overfor unge. Senere prøvde blant annet Løten og tolv andre kommuner ut tilsvarende ordninger – dette ble også kalt samordningsforsøket. Erfaringene fra disse kommunene ble brukt i utformingen av NAV-reformen.

Også andre velferdspolitiske tiltak, som skolefritidsordningen eller skole for seksåringer, kan spores tilbake til at enkeltkommuner ønsket å prøve ut nye måter å utforme tjenestene sine på.

Norske kommuner har god erfaring med innovativt samarbeid med det lokale næringslivet eller andre lokale ressurser. «Inn på tunet» er ett eksempel. «Inn på tunet» er tilrettelagte og kvalitetssikrede velferdstjenester som utføres på gårdsbruk og omfatter tilbud innen psykisk helse, rusomsorg, psykiatri og eldreomsorg. Det er 77 kommuner som har fått støtte til egne, lokale utviklingsprosjekter av denne typen.

5.2.4 Gode ideer skal deles

Skal en sikre at nye ideer blir videreutviklet og forbedret, er det avgjørende at de gode ideene blir delt. Ofte finner en enda bedre løsninger på bakgrunn av noe som andre har gjort tidligere.

Norske kommuner har i flere tiår samarbeidet i nettverk i ulike former. KS har god erfaring med Effektiviseringsnettverkene, der kommunene blant annet utvikler et bedre beslutningsgrunnlag for å få til bedre ressursbruk og høyere kvalitet på tjenestene. I hvert nettverk er det med fire til åtte kommuner. De sammenligner seg med hverandre, lærer av de gode eksemplene og setter i gang forbedringstiltak i sin egen kommune og sine egne virksomheter.

Forskning kan bidra til innovasjon i offentlig sektor på tre nivåer: som grunnlag for politikkutforming, ved å medvirke til bedre organisering av offentlig virksomhet og ved å medvirke til utvikling og innføring av bedre tjenester. For at kommunene skal møte de framtidige utfordringene på den best mulige måten, er det nødvendig å ta i bruk ny kunnskap, ny forskning og ny teknologi.

Kunnskap og kompetanse må utvikles med kommunesektoren selv som aktør – det skal ikke være forskning om kommuner, men i og med kommuner.

5.3 Hvorfor innovasjon i kommunesektoren?

5.3.1 Samfunnsutvikling som gjør innovasjon nødvendig

Innovasjon hører ikke bare hjemme i næringslivet og blant oppfinnerne. Kommunene står overfor en rekke utfordringer som gjør det nødvendig å satse på nytenking og innovasjon:

  • Produktivitetskrav: Kommunene forvalter en stor del av ressursene til fellesskapet, og derfor må de hele tiden vurdere om de utnytter disse ressursene på den mest effektive måten.

  • Voksende forventninger fra innbyggerne: Forventningene folk har til kvaliteten på tjenestene og hvor tilgjengelige de er, har endret seg etter hvert som velferdstilbudet har vokst fram.

  • Oppmerksomhet fra mediene: Mediene kan sette dagsorden og krever i økende grad feilfrie tjenester uten avvik fra politikerne, forvaltningen og tjenesteutøverne.

  • Uventede hendelser: Kommunene må takle uventede hendelser, enten det er hjørnesteinsbedrifter som legges ned, eller små og store naturkatastrofer.

  • Samfunnsfloker i kommunene: En samfunnsfloke (engelsk: wicked issue) er i denne sammenhengen en utfordring som ikke lar seg løse ved at man fortsetter med å gjøre mer av det man allerede gjør. Ofte er årsakssammenhengene sammensatte og ikke kartlagt fullt ut, og eventuelle løsninger er ukjente. Felles for flere av samfunnsflokene er at de sprer seg over flere sektorer, og at mulige tiltak gjerne går på tvers av både sektorer og forvaltningsnivåer. Eksempler på samfunnsfloker kan være miljøutfordringer kombinert med ønske om økonomisk vekst. Utfordringer knyttet til sosial utestenging, folkehelse eller universell utforming er andre eksempler.

En av de viktigste utfordringene kommunene står overfor er knyttet til demografiske endringer, som vil tvinge fram innovasjon og nytenking.

5.3.2 Befolkningsutvikling og arbeidskraftbehov framover

Befolkningsveksten i Norge har vært blant de høyeste i Europa de siste fem årene, og i 2012 passerte vi fem millioner innbyggere. Befolkningen i Norge er i endring, slik befolkningen også er i andre land i Vest-Europa.

Fram til 2040 kommer det til å bli nesten dobbelt så mange mennesker over 67 år som det er i dag, og antall personer over 80 år vil fordobles. Det er svært usikkert hvordan den generelle helsetilstanden blant de eldre blir, og hvordan den samlede etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester kommer til å utvikle seg. Selv om de over 67 år blir flere, er de statistisk sett stadig friskere. Særlig de eldste av de eldre kommer likevel trolig til å ha et stort helse- og omsorgsbehov, og veksten i denne gruppa fører til et press på helse- og omsorgssektoren. Samtidig har det de siste årene vært en sterk vekst også i antall yngre brukere i denne sektoren.

Aldringen i befolkningen gjør at utgiftene både til pensjoner og til helse- og omsorgstjenester øker kraftig. Hvis en opprettholder dagens innretning og nivå på tjenestene for de enkelte aldersgruppene, blir det et stort behov for flere ansatte til å utføre helse- og omsorgstjenestene. En videreføring av den norske velferdsmodellen krever at en videreutvikler viktige fellesskapsløsninger i takt med de forventningene som følger av økt velstand. Med høyere inntektsnivå kommer etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige goder som i dag finansieres over de offentlige budsjettene, til å øke. Samtidig som de offentlige utgiftene øker fordi en fortsetter å bygge ut velferdsordningene, kommer aldringen i befolkningen til å svekke veksten i skatteinntektene.

Figur 5.1 Utvikling i andel 67 år og over ift. andelen av befolkningen 20–66 år

Figur 5.1 Utvikling i andel 67 år og over ift. andelen av befolkningen 20–66 år

Kartene på figur 5.2 illustrerer endringene i forsørgerbyrde som kommune-Norge står overfor. I 2012 var det i gjennomsnitt cirka 12 personer i alderen 20–66 år per person over 80 år. Tallet varierte mellom kommunene, fra cirka 5,5 i kommuner som i dag har en høy andel over 80 år, til i underkant av 30 i kommuner med en høy andel unge. Fram til 2040 kommer antall personer i yrkesaktiv alder per person over 80 år til i gjennomsnitt å bli halvert.

Utfordringene kommer til å variere fra sted til sted

Befolkningsutviklingen og endringene i alderssammensetningen vil medføre store utfordringer for kommunene i hele landet i årene framover.

Alderssammensetningen i befolkningen har mye å si for hvilke offentlige tjenester det er behov for i lokalsamfunnene. For eksempel vil behovet for barnehager, skoler, primærhelsetjeneste, sykehjem og hjemmehjelp være påvirket av dette. Endringer i alderssammensetningen kan derfor utfordre flere sider ved disse tjenestene, både behovet for kompetanse, fleksibiliteten i organiseringen og behovet for fysisk infrastruktur.

De mindre sentrale områdene har en større andel av befolkningen over 67 år enn resten av landet. I årene framover vil de store barnekullene etter annen verdenskrig bli pensjonister, og andelen eldre vil stige markant over hele landet. Selv om andelen av befolkningen som er over 67 år fremdeles vil være større i de mindre sentrale delene av landet, vil endringene bli størst i de mer sentrale landsdelene, som i dag har den yngste befolkningen.

Befolkningsveksten vil i hovedsak bli sterkest i de befolkningstunge delene av Sør-Norge.

Om lag to tredeler av veksten i folketallet de siste årene skyldes innvandring, og innvandringen er ventet å forbli høy i noen år til før den igjen går ned. I 2011 var den faktiske netto innvandringen 47 000 personer. I 2040 ligger framskrevet netto innvandring på under 15 000 i SSBs befolkningsprognose (mellomalternativet). I framskrivningene for innvandring inngår det blant annet forventninger om den framtidige økonomiske utviklingen i Norge og andre deler av verden samt den demografiske utviklingen i landene rundt oss. Samtidig er det grunn til å ha i mente at det er svært vanskelig å anslå innvandringsnivået for så mange år fram i tid.

Figur 5.2 Antall personer i alderen 20–66 år per person over 80 år i 2012, 2030 og 2040

Figur 5.2 Antall personer i alderen 20–66 år per person over 80 år i 2012, 2030 og 2040

Kilde:  Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og regionaldepartementet

Utfordringene i to eksempelkommuner

Utfordringsbildet vil være svært ulikt i kommuner med en høy andel av befolkningen over 67 år og i kommuner med en yngre befolkningssammensetning. I de kommunene hvor veksten i antall innbyggere over 67 år er høyest, anslår framskrivningene at om lag 20 prosent av befolkningen i alderen 20–66 år må jobbe innenfor sektorene barnehage, pleie og omsorg og grunnskole i 2040 hvis dagens standard og dagens dekningsgrader skal opprettholdes. I flertallet av kommunene blir det anslått at den tilsvarende andelen må ligge på mellom 10 og 15 pst., og i kommunene med størst vekst i befolkningen blir behovet for arbeidskraft i de aktuelle sektorene anslått til under 10 pst. av befolkningen i alderen 20–66 år.

Figurene nedenfor illustrerer behovet for årsverk til kommunale tjenester i to eksempelkommuner med ulik alderssammensetning. Denne typen framskrivninger er gjort tilgjengelig for alle kommuner på regjeringen.no/framskrivninger. Til grunn for framskrivningene av behovet for årsverk ligger SSBs befolkningsframskrivninger og dagens dekningsgrader på de aktuelle tjenesteområdene. Det er viktig å understreke at det knytter seg usikkerhet til disse framskrivningene. Figur 5.3 viser framskrevne behov for årsverk innenfor sektorene barnehage, pleie og omsorg (institusjon og hjemmetjeneste) og grunnskole. Figur 5.4 viser behovet for årsverk i de tre sektorene per 1000 innbyggere i alderen 20–66 år.

I kommune A er det ventet en aldring i befolkningen. Men siden det også er ventet reduksjon i det totale innbyggertallet, antar man at kommunen vil ha behov for færre årsverk i 2040 enn i dag. Samtidig er det ventet en betydelig økning i behovet for årsverk i de tre sektorene sett i forhold til antall innbyggere i alderen 20–66 år.

I kommune B er det ventet vekst i alle aldersgrupper fram til 2040. En antar at det vil være behov for flere årsverk innenfor alle de tre sektorene. Samtidig er det framskrevet en relativt stor økning i tallet på innbyggere i alderen 20–66 år i kommunen, noe som betyr bedre tilgang på arbeidskraft til disse tjenestene enn i kommune A.

Figur 5.3 Behov for årsverk samlet, kommune A

Figur 5.3 Behov for årsverk samlet, kommune A

Figur 5.4 Behov for årsverk per 1 000 innbyggere 20–66 år, kommune A

Figur 5.4 Behov for årsverk per 1 000 innbyggere 20–66 år, kommune A

Figur 5.5 Behov for årsverk samlet, kommune B

Figur 5.5 Behov for årsverk samlet, kommune B

Figur 5.6 Behov for årsverk per 1 000 innbyggere 20–66 år, kommune B

Figur 5.6 Behov for årsverk per 1 000 innbyggere 20–66 år, kommune B

5.4 Menneskene – ressurser som ønsker å bli involvert

5.4.1 Kommunen er sine innbyggere

Kommunen er sine innbyggere. Kommunestyret er valgt av innbyggerne, og mesteparten av det kommunen driver med, gjelder innbyggerne. Samtidig som innbyggerne er hovedmålgruppen til kommunen, er de også den viktigste ressursen til kommunen. Både som individer og som gruppe har innbyggerne kunnskaper, engasjement og tid som er av stor verdi for en kommune. Det er bred enighet om at dette er en ressurs som i større grad må mobiliseres og tas i bruk på en god måte dersom en skal klare å møte de utfordringene som samfunnet står overfor. Bred involvering og utvikling av innbyggerdeltakelsen kan være et av svarene på disse utfordringene.

Det er nødvendig å utvikle nye former for deltakelse og dialog mellom innbyggerne, beslutningstakerne og fagfolkene. Ideen med å trekke innbyggerne tettere inn innebærer ikke at man setter det representative demokratiet ut av spill, men at man supplerer det med en løpende dialog. Mange kommuner har erfart at dette ikke er enkelt, men det er nødvendig og riktig å gå videre på denne veien. Skal en skape engasjement, og opprettholde engasjementet, er det viktig at innbyggerne får respons på sine innspill.

Samtidig tilbyr ny teknologi og sosiale medier nye plattformer for innbyggerengasjement. Dette åpner også for potensiell deltakelse fra mange i innovasjonsprosesser og for samproduksjon av tjenester. I dialogen med brukerne og innbyggerne kan nye ideer utvikles.

5.4.2 De eldre som ressurs

Den demografiske utviklingen peker mot at tallet på eldre kommer til å øke sterkt de neste tiårene. Siden vi vanligvis retter oppmerksomheten mot eldre som har det vanskelig, gjør vi lett alle eldre til en problemgruppe som representerer store utfordringer. Men i framtiden vil flere eldre enn før ha bedre helse og mer ressurser i form av høyere utdanning og bedre økonomi, som de kan møte og mestre alderdommen med. Stort sett er de eldre friske, ressurssterke mennesker, som gjør de samme tingene som andre. Vi må slutte å sette likhetstegn mellom eldrepolitikk og omsorgspolitikk.

Eldre bør trekkes med i samfunnsarbeid som aktive og ansvarlige samarbeidspartnere på lik linje med andre aldersgrupper. Det går an å utnytte kapasiteten til eldre bedre de siste årene de har i yrkeslivet, hvis arbeidsgiverne tilpasser arbeidet til det som er fortrinnene deres. Da kan eldre også stå lenger i arbeid. Eldre kan også fylle viktige funksjoner utenfor arbeidslivet. Mange eldre gjør en stor innsats i omsorgsarbeid for ektefeller, barn og barnebarn. Kommunene kan spille en vesentlig rolle som formidlere og tilretteleggere for en større og bedre nyttiggjøring av eldreressursen.

5.4.3 Frivillige

Det ligger et stort potensial i å trekke på det mellommenneskelige engasjementet og ansvarligheten til folk. Det er mye uutnyttet i samarbeidet mellom kommunale virksomheter og frivillige. Et slikt samarbeid er ikke uten utfordringer og dilemmaer. Behovet for fagkompetanse, for stabilitet og for forutsigbare forhold utgjør bare noen av de utfordringene som må løses når den frivillige innsatsen skal integreres med den offentlige.

Erfaringene har vist at dette kan løses, og at et delt ansvar mellom innbyggerne og virksomheten til kommunen både kan øke kvaliteten på den kommunale oppgaveløsningen og styrke samfunnsdeltakelsen. Et organisert samarbeid mellom den kommunale virksomheten og frivillige kan virke positivt blant annet ved at det setter den faglige kompetansen blant de kommunale medarbeiderne mer i sentrum, det er med på å åpne institusjonene og bedre omdømmet i lokalsamfunnet, og det kan skape nettverk og økt samspill mellom grupper og mellom individer.

Danske erfaringer (blant annet prosjektet «Kommunen og civilsamfundet») tyder på at det er fem forhold som er avgjørende hvis samarbeidet med de frivillige skal bli en suksess:

  • Kvalifisert og engasjert ledelse. Det handler om å anerkjenne bidragene fra både medarbeiderne og de frivillige.

  • Klare rammer, klare roller og klart ansvar. Det gjelder å trekke opp tydelige grenser mellom det faglige og det frivillige på det enkelte arbeidsstedet.

  • Forankring av det frivillige arbeidet. Samspillet krever nye strukturer og en mer åpen kommune.

  • Synliggjøring. Det skal være synlig hvem de frivillige er, og samtidig er det viktig å synliggjøre hva samarbeidet har å si.

  • Bredde og mangfold i den frivillige innsatsen er viktig. Kommunene bør ikke bare satse på frivillige foreninger, men også gi rom for samarbeid med frivillige som ikke er knyttet til noen forening.

Både KS og Frivillighet Norge sitter på kompetanse og samarbeider om dette temaet. Dette er kompetanse kommunene kan ta i bruk.

5.4.4 Lokalmiljøet, pårørende og nabolag

Mange norske eksempler viser hvordan folk i lokalmiljøet stiller opp for hverandre på både tradisjonelle og nye måter: Besteforeldre stiller opp for barn og barnebarn, og pensjonister gjør en innsats gjennom lokale organisasjoner, idrettslag eller frivillighetssentraler. Barneskoleelever eller asylsøkere stiller opp som besøksvenner ved eldresenter. Åpne sykehjem eller omsorgsboliger blir tilrettelagt slik at en sikrer kontinuitet i kontakten mellom familiemedlemmer. Naboer stiller opp for enslige eldre, og foreldre deler på å følge hverandres barn til skolen. Over hele Norge er det gode eksempler på at innflyttere fra nære og fjerne land bidrar med nye impulser til det lokale næringsliv, til lokale organisasjoner og til nærmiljøet.

I lokalmiljøet finnes det også ofte ressurser ved lokale høyskoler eller forskningsinstitusjoner, som kan bidra med nye ideer eller medvirke til å evaluere innovasjonsprosjektene.

Menneskene i nærmiljøet legger med sine ressurser ned en stor innsats hvert år, men det er vanskelig å måle denne innsatsen i årsverk eller i kroner. Kommunene kan legge enda mer til rette for at pårørende og andre som ønsker å stille opp, kan gjøre det. Dette kan gi økt trygghet og en bedre hverdag, samt bidra til mer aktivitet og økt trivsel.

Det vil være en stor gevinst for kommunene og for innbyggerne om en i større grad evner å ta i bruk samfunnets samlede ressurser på nye og bedre måter.

5.4.5 Å involvere arbeidstakerne

Skal en lykkes med innovasjon i de kommunale tjenestene, er det viktig å involvere de ansatte. Arbeidstakerne er nær utfordringene – og derfor har de også i mange situasjoner en nøkkelrolle å spille når en skal finne nye løsninger. Å involvere arbeidstakerne blir gjerne sett på som en nøkkel dersom omstillingsprosesser skal bli gode. Medarbeiderdrevet innovasjon er også en mulig metode. Medarbeiderdrevet innovasjon brukes som en fellesbetegnelse på at de ansatte tar aktivt del i utviklingen av nye løsninger. Å involvere medarbeiderne i innovasjon forutsetter tett og god dialog mellom ledere og medarbeidere og gjensidig tillit hele veien. I programmet Saman om ein betre kommune er det en forutsetning at medarbeidere og tillitsvalgte er involvert i utformingen av prosjektet og rapporteringen fra det.

Tips og råd om konkrete virkemidler en kan benytte på veien mot en bedre utnytting av kreativiteten og kompetansen til arbeidstakerne, finnes også i Håndbok i medarbeiderdrevet innovasjon, som ble utarbeidet som oppfølgingstiltak til St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge. Håndboka er utarbeidet av IRIS og NTNU samfunnsforskning med LO og NHO som aktive partnere.

5.4.6 Lederrollen

Alle organisasjoner er avhengige av endringsvilje i ledelsen dersom de skal være åpne for å innføre nye og forbedrede løsninger. Kommuner som ønsker å bli mer innovative, bør derfor legge stor vekt på lederrollen. Lederrollen i kommunene skiller seg også på flere punkt fra lederrollen i privat sektor. Ledere i kommunene må følge opp både lokale og nasjonale politiske mål på en gang, målene er ofte mer komplekse, og lederne kan også i mindre grad enn ledere i privat sektor fastsette sine egne mål. Å ha aktive ledere har vist seg å være avgjørende om en vil skape en innovasjonskultur.

Danske lokalpolitikere som har vært involvert i innovasjonsprosesser i sin kommune, har gitt uttrykk for at de opplevde at dette revitaliserte politikerrollen. Innovasjonsprosessen kan innebære nærmere kontakt med innbyggerne, en dypere forståelse av lokale utfordringer – og ikke minst en mer aktiv politikerrolle, som går langt utover det å drøfte sakspapirene på kommunestyremøtene.

5.4.7 Næringslivet kan bidra

Næringslivet kan bidra i innovasjonsarbeidet. Ofte vil næringslivet ha felles interesse med andre grupper når det gjelder å finne løsninger på innovasjonsutfordringene. Næringslivet vil som andre grupper ha spesiell kompetanse og kjenne til andre mulige løsninger. Næringslivet kan involveres på flere måter, fra dialogkonferanser til kontakt med bransjeforeninger eller andre sammenslutninger. Av og til kan planprosesser etter plan- og bygningsloven være en god ramme for innovasjonssamarbeid med næringslivet.

Også ved anskaffelser er det fullt lovlig å være i kontakt med markedet før en konkurranse blir kunngjort, så lenge kommunen likebehandler leverandørene. Målet med markedskontakten kan være å øke kompetansen til innkjøperen når det gjelder hva som finnes på markedet, og hva som eventuelt kan utvikles. Det er òg et poeng å skape økt oppmerksomhet på leverandørmarkedet om kommunenes behov og dermed også legge til rette for økt konkurranse. Kommunene har et juridisk handlingsrom for markedskontakt, som bør benyttes.

5.5 Regjeringens tiltak for økt innovasjon i kommunesektoren

Regjeringen ønsker å fremme innovasjon i kommunene ved hjelp av flere tiltak. I strategien blir det særlig lagt vekt på tiltak som gjelder kompetanse, erfaringsspredning, økonomi og teknologi. Hvert av disse områdene kan ses på som drivere for innovasjon i kommunene.

Kompetanse

  • Fagkompetanse bidrar til innovasjon ved at medarbeidere med høy kompetanse innenfor sitt eget fagfelt i større grad kan se utviklings- og forbedringspotensialet i tjenesten.

  • Innovasjonskompetanse i organisasjonen gir sikkerhet for at ideer blir fanget opp, testet og realisert.

Erfaringsspredning

  • For at nye ideer skal bli videreutviklet og forbedret, er det avgjørende at de gode ideene deles og tilpasses til lokale forhold.

Økonomi

  • Kommuner som opplever økonomisk trygghet, kan finne det lettere å prøve ut nye løsninger.

  • Samtidig kan opplevelsen av trang økonomi og behovet for kostnadseffektivisering i seg selv tvinge fram nye løsninger.

Teknologi/IKT

  • Teknologi forenkler eksisterende arbeidsmetoder og frigjør ressurser både i kommunene og hos innbyggerne.

  • Teknologien muliggjør nye arbeidsmetoder i tjenesteutøvelsen.

5.5.1 Synliggjøring av utfordringene i den enkelte kommune

For at kommunene skal kunne få oversikt over utfordringene i den enkelte kommune, har Kommunal- og regionaldepartementet utviklet kommunevise demografiske framskrivninger. De er gjort tilgjengelige på nettsiden www.regjeringen.no/framskrivninger.

På denne nettsiden kan hver enkelt kommune finne en lettfattelig oversikt over framskrivninger for ulike aldersgrupper per kommune og hva utviklingen kan få å si for antall tjenestemottakere og behovet for ansatte i framtiden. Det blir også gitt overslag over antall tjenestemottakere og behovet for ansatte i 2020 og 2040 i sektorene pleie og omsorg, barnehage og grunnskole. Det kommunene kommer til å trenge av arbeidskraft i de tre sektorene, blir også sett i sammenheng med utviklingen i antall innbyggere i alderen 20–66 år. Overslagene viser situasjonen dersom en holder dagens standarder og dekningsgrader konstant. Framskrivningene kan være et hjelpemiddel når kommunen skal finne ut hvilke hovedutfordringer den står overfor, og kan også være et godt grunnlag for egne analyser på viktige utfordringsområder i de ordinære planprosessene.

5.5.2 Finansiering – tilskudd til innovasjonsprosjekter

Å jobbe med innovasjonsprosjekter blir et nytt og utfordrende område for mange kommuner. Det kan også være krevende å finne tid og ressurser til å sette i gang med innovasjonsprosjekter når hverdagen er så sterkt knyttet til drift. Tilbakemeldinger fra kommunene viser at de ser behov for finansiell støtte til å starte opp med innovasjonsprosesser.

Regjeringen ønsker å stimulere kommunene til å jobbe systematisk med innovasjon og vil derfor gi tilskudd til innovasjonsprosjekter i kommunene. Kommunene vil i 2014 kunne søke om midler fra fylkesmennene til konkrete innovasjonsprosjekter.

Fylkesmennene gir i dag tilskudd av sin skjønnsramme til fornyings- og utviklingsprosjekter i kommunene. De siste årene er det utbetalt i overkant av 100 mill. kroner hvert år. Fra 2014 ønsker regjeringen at tilskuddet skal bli gitt til både innovasjon og fornyingstiltak, og at innovasjonsprosjekter skal prioriteres.

Det skal settes opp kriterier for søknader om tilskudd til innovasjonsprosjekter. Kommunene må i søknaden beskrive sin utfordring godt. De kommunene som får tilskudd, bør jobbe utadrettet for å finne nye løsninger, enten dette handler om å jobbe tverrfaglig eller om å involvere innbyggere, andre kommuner, næringsliv, organisasjoner eller forskningsmiljøer.

Nærmere informasjon om søknadsprosessen og kriteriene vil bli gitt i statsbudsjettet for 2014.

5.5.3 Kompetansesenter for kommunal innovasjon

For mange kommuner er innovasjon en ny måte å arbeide på, og de mangler kunnskap om hvordan de skal gå fram på dette området. De gode ideene og erfaringene fra de kommunene som lykkes, må gjøres lett tilgjengelige for andre kommuner. I tillegg finnes mye ny kunnskap blant annet fra forskning, som en bør systematisere og gjøre kjent for kommunene.

Regjeringen ønsker å støtte etablering av et kompetansesenter for kommunal innovasjon, som kan ivareta disse behovene. Et slikt senter kan også ha oversikt over relevante forskningsaktører og mulige tilskuddsordninger.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i dialog med blant annet Helse- og omsorgsdepartementet, fylkesmennene, KS og andre parter i arbeidslivet utrede mulige organisasjonsmodeller og oppgaver for et slikt innovasjonssenter. I tillegg vil en vurdere om det skal være ett nasjonalt senter, eller om en også skal bruke regionale enheter. Det er viktig å se senteret i sammenheng med de virkemidlene og de organisasjonene som finnes fra før, blant annet Saman om ein betre kommune. Målet er å etablere et senter innen 1. januar 2015.

5.5.4 Samarbeidsavtale mellom regjeringen og KS

Både staten og kommunene har viktige roller å spille når det gjelder å legge til rette for og fremme en god innovasjonskultur i kommunene. Regjeringen ønsker å formalisere forventningene til partene og vil derfor ta initiativ til at det blir inngått en bilateral avtale med KS. Avtalen skal forankres i konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren.

Avtalen skal forplikte partene til et godt samarbeid om å videreutvikle innovasjonsfeltet i kommunesektoren og skal sikre at staten og KS har en god dialog.

5.5.5 Støtte til utvikling av innovasjonsstudium

For å medvirke til økt innovasjonskompetanse i kommunene ønsker regjeringen å støtte utvikling av et innovasjonsstudium for kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet vil lyse ut midler som en ettårig utviklingsstøtte til dette formålet. Målet er oppstart i 2014.

Gjennom studiet skal nøkkelpersoner i kommunene (ansatte, ledere eller folkevalgte) lære om innovasjonsprosesser og hvordan en kan planlegge og gjennomføre et innovasjonsprosjekt.

Studiestedet skal rapportere på bruken av midlene og erfaringer etter etableringen, og studieopplegget skal i etterkant kunne gjøres kjent for andre studiesteder.

5.5.6 Økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser

Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser

Den 14. februar 2013 la Nærings- og handelsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Miljøverndepartementet og Arbeidsdepartementet fram en strategi for å få til økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser. Strategien handler om typiske tverrgående utfordringer som offentlige virksomheter møter når de arbeider med anskaffelser, rett før og rett etter selve utlysingene. Strategien skal hjelpe den enkelte virksomheten til å gjennomføre sine anskaffelser på en måte som er samfunnsøkonomisk optimal og ligger innenfor det regelverket som gjelder.

Forsøksordningen med stipendmidler til innovasjonsformål

Som et ledd i strategien kommer regjeringen til å sette i verk en forsøksordning med stipendmidler for næringslivet, som offentlige virksomheter kan lyse ut til konkrete innovasjonsformål. For eksempel kan en kommune arrangere en kortvarig idékonkurranse der bedrifter som deltar, får dekket arbeidsinnsatsen sin. Erfaringer fra andre land viser at slike stipend ser ut til å virke motiverende og fremme innovasjon, fordi de kommer i tillegg til det ordinære budsjettet til den offentlige virksomheten og kan gi bedrifter bedre insentiv til å ta del i slikt utviklingsarbeid. På dette feltet trengs det likevel mer erfaring for at en skal kunne finne fram til gode ordninger, som gir en merverdi i norsk sammenheng. Det er Innovasjon Norge som kommer til å forvalte ordningen i samarbeid med Difi.

Nasjonalt program for leverandørutvikling

KS og Næringslivets Hovedorganisasjon har med støtte fra regjeringen etablert et nasjonalt program for leverandørutvikling: www.leverandorutvikling.no. Det nasjonale programmet for leverandørutvikling skal bidra til at offentlige anskaffelser stimulerer mer til innovasjon og verdiskaping. Programmet startet i 2010 og går over fem år. Leverandørutvikling er et samspill mellom det offentlige og leverandører, der det offentlige tilrettelegger anskaffelsesprosesser som kan utfordre og utvikle leverandørmarkedet. Flere av pilotprosjektene i programmet drives av kommuner. Gjennom pilotprosjektene kan kommunen få tilgang til framtidsrettede løsninger som frigjør ressurser til andre viktige oppgaver, mens leverandørene kan få en fordel på nye markeder ved å levere framtidsrettede løsninger. Erfaringene fra pilotprosjektene skal gi opphav til bedre praksis generelt.

Kommuner som er åpne for innovasjon gjennom anskaffelser

Offentlige anskaffelser utgjorde 14,5 pst. av bruttonasjonalproduktet (BNP) i 2011, det vil si om lag 398 mrd. kroner. Man regner med at kommuneforvaltningen står for drøyt 145 mrd. kroner.

Internasjonale og nasjonale studier kan tyde på at offentlig sektor ikke formidler sine langsiktige utviklingsbehov til privat sektor på en effektiv måte. Leverandører får ikke tilstrekkelig informasjon om hvilke behov det offentlige på sikt vil dekke gjennom anskaffelser. Dermed blir det vanskelig å drive med utvikling av varer og tjenester for å dekke det behovet man antar at offentlig sektor har, på den beste måten. Dersom de offentlige anskaffelsene kan innrettes slik at de i større grad resulterer i innovative løsninger, kan det medvirke til å øke den samfunnsøkonomiske nytten på flere måter – med bedre tjenester til innbyggerne, effektivisering av det offentlige og et mer lønnsomt og omstillingsdyktig næringsliv.

På nettsiden www.anskaffelser.no kan en finne en veiledning som viser hvordan kommuner kan gå fram for å øke innovasjonseffekten av sine anskaffelser.

5.5.7 IKT og forenkling

Med forenkling og nye IKT-løsninger kan kommunene frigjøre ressurser, forbedre eksisterende arbeidsmetoder og ta i bruk nye kommunikasjonsformer. En utfordring for kommunene har vært at de ikke har kunnet tale med én stemme på IKT-området, men at hver enkelt av dem selv har hatt ansvar for å utvikle IKT-løsninger. Utfordringene på IKT-området vil i årene framover være for store til at hver enkelt kommune kan klare å møte dem alene. Regjeringen har derfor styrket innsatsen på en rekke områder innenfor IKT, digitalisering og forenkling, blant annet ved å støtte opp under kommunenes arbeid for å utvikle og samordne en felles IKT-arkitektur. Kommunene har selv gått sammen om å etablere KommIT, med støtte fra regjeringen (jf. omtale nedenfor). Regjeringen vil også vurdere om det er formålstjenlig med en form for avtale eller annet dialogbasert samarbeid om digitalisering mellom kommunesektoren og staten.

Digitaliseringsprogrammet

I digitaliseringsprogrammet har regjeringen satt disse målene:

  • Forvaltningen skal, så langt som råd, være tilgjengelig på nettet.

  • Nettbaserte tjenester skal være hovedregelen når forvaltningen kommuniserer med innbyggere, organisasjoner og næringsliv.

  • En digital forvaltning skal gi bedre tjenester.

  • Digitaliseringen av forvaltningen skal bidra til å frigjøre ressurser som kan brukes på områder der det er stort behov for dem.

Med IKT blir det mulig å tenke nytt om hvordan offentlig sektor samlet sett kan løse oppgavene sine på en så rasjonell måte som mulig. Men det krever at hele forvaltningen – staten, fylkeskommunene og kommunene – samarbeider, tar felles initiativ og utvikler løsninger som kan brukes på tvers.

Fellesløsninger

Regjeringen arbeider for at hele forvaltningen skal kunne høste fordeler av felleskomponentene. For at staten skal kunne legge best mulig til rette for kommunal bruk av disse løsningene, er det viktig at kommunene samordner behovene sine. Flere felleskomponenter er i dag mye brukt i kommunesektoren, mens andre har et potensial for høyere utnytting.

ID-porten er eksempel på en felleskomponent som kommunene gjør bruk av. Elektronisk ID (eID) gjør det mulig med trygg pålogging og bruk av digitale tjenester. ID-porten er en fellesløsning som gjør at en kan logge på med et utvalg av slike eID-er.

Et regelverk som er tilpasset digital forvaltning

Når teknologien og organiseringen i forvaltningen åpner for nye og mer effektive måter å løse offentlige oppgaver på, bør en også vurdere utformingen av det aktuelle regelverket på nytt. Lov- og regelverket bør legge til rette for digital kommunikasjon med innbyggerne og næringslivet, gjøre det mulig å gjenbruke informasjon og å legge til rette for automatisert saksbehandling der det er relevant.

Regjeringen har satt i gang et større og mer langsiktig arbeid med å se nærmere på regelverk som er til hinder for digital kommunikasjon. Målet er å få fjernet slike hindringer. Nye lover og regler bør utformes slik at de legger til rette for og støtter opp under digitale tjenester og digital kommunikasjon.

Støtte til KommIT

KS-programmet KommIT gjelder IKT-samordning i kommunesektoren. Det ble etablert i 2012 og skal gå ut 2015. Regjeringen støtter KommIT økonomisk, og går inn for å samarbeide med KS og KommIT innenfor de forvaltnings- og utviklingsprogrammene der det er aktuelt. Arbeidet med å forbedre styringen og samordningen av IT i både staten og kommunesektoren fører samtidig til at det også blir lagt til rette for et bedre samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene. I tiden framover vil regjeringen vurdere om det er formålstjenlig med en form for avtale mellom kommunesektoren og staten om digitalisering, eller annet dialogbasert samarbeid som kan støtte opp under digitalisering.

Enkelt og greit

Regjeringen ønsker å gjøre møtet med det offentlige bedre og enklere for innbyggerne. Vinteren 2013 lanserte regjeringen en egen digital forslagskasse, kalt «Enkelt og greit», på regjeringen.no, der folk kunne fortelle hvordan de mener at det kan bli enklere for dem å møte det offentlige. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet leder forenklingsprosjektet. Arbeidet skjer i tett samarbeid med andre ansvarlige departement og myndigheter. En rapport om innspillene vil bli offentliggjort sommeren 2013.

Forenklet byggesaksbehandling

Regjeringen har satt i gang et arbeid for å etablere ByggNett. Målet er å utvikle ByggNett til en felles samhandlingsplattform for bygging og byggesaker, der alle involverte i verdikjeden samhandler digitalt.

ByggNett skal bidra til å effektivisere saksbehandlingen og boligbyggingen, og sikre at kvalitetskravene blir overholdt. Utbyggerne får bedre hjelpemidler til å gjennomføre tiltaket, bedre oversikt, raskere saksbehandling og mer helhetlig tenking. Et av siktemålene er at all byggesaksbehandling kan skje elektronisk.

Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) er i ferd med å utvikle en strategi for etablering og drift av ByggNett. I 2015 skal det være mulig å gjennomføre full elektronisk byggesaksbehandling.

Kommunal- og regionaldepartementet arbeider i tillegg med en lovproposisjon, som skal sendes på høring sommeren 2013. I lovproposisjonen blir det lagt opp til flere forenklingstiltak, blant annet å løse flere enkle tiltak fra søknadsplikten og redusere omfanget av andre typer søknader, for eksempel slik at en tillatelse til igangsetting kan være bare en erklæring fra den ansvarlige om igangsetting, uten at kommunen kommer med en vurdering.

Helhetlig og effektiv forvaltning av husbankens virkemidler

Det er startet et program – SIKT (som står for «strategisk IKT-moderniseringsprogram») – med sikte på å modernisere og forenkle den elektroniske saksbehandlingen i Husbanken. Digitalt førstevalg er en viktig del av dette programmet, med eSøknad for de økonomiske virkemidlene som primærtiltak. Moderniseringsprogrammet vil omfatte både dialogen med kommunene, saksbehandlingen knyttet til Husbankens virkemidler og støtte til rådgivning. Det vil bli lagt til rette for god dialog kommunene imellom og ut mot brukerne.

5.5.8 Innovasjonsprisen

Regjeringen ønsker å spre gode erfaringer og samtidig inspirere kommunene til å satse på innovasjon. Derfor blir det nå etablert en egen pris som hvert år skal gå til en kommune som har utmerket seg med å følge opp innovative ideer.

I Danmark har de i flere år hatt en fast utdeling av innovasjonspriser. Målet er å få oppmerksomhet om de mange gode innovative tiltakene i kommunene, og å samle inn opplysninger om dette og videreformidle hvordan kommunene fornyer seg i praksis. I 2012 deltok halvparten av de danske kommunene i konkurransen om innovasjonsprisene.

Til dokumentets forside