Prop. 146 S (2012–2013)

Kommuneproposisjonen 2014

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Lokaldemokrati

4 Lokaldemokrati

4.1 Innledning

I 2013 er det hundre år siden Norge fikk allmenn stemmerett for kvinner, et stemmerettsjubileum som feires over hele landet. Men og når det gjaldt stemmerett gikk lokaldemokratiet foran. Allerede i 1910 fikk kvinner stemmerett ved kommunevalg, og mulighet til å bli folkevalgte. Derfor mener regjeringen at det i jubileumsåret 2013 er naturlig å sette fokus på lokaldemokratiet.

Regjeringen vil ha et levende lokaldemokrati i Norge. Regjeringen vektlegger rammestyring som gir kommunene frihet til å utforme lokal politikk ut fra lokale krav og behov. Kommunal frihet gir det beste grunnlaget for at innbyggerne kan påvirke innhold og utforming av kommunale tjenester. Regjeringen vil legge til rette for at demokratiet i kommunene skal utvikle seg. Regjeringen vil bidra til at kommunestyrene blir mer representative, og at kvinnene blir representert på linje med menn. Det er også viktig at kommunene er bevisste hvordan de kan utvikle samspillet med innbyggerne sine. Regjeringen ønsker å bidra til denne utviklingen. En forutsetning for et levende lokaldemokrati er at staten styrer gjennom rammer både på regelsiden og når det gjelder fordeling av ressurser.

Et levende lokaldemokrati er en fundamental del av vårt demokrati. Det gir nærhet mellom innbyggerne og folkevalgte. Det gir innbyggerne bedre vilkår for demokratisk deltakelse og bedre anledning til å være med å påvirke rammene for hverdagslivet.

Kommunen og fylkeskommunen er det organisatoriske uttrykket for lokaldemokratiet. Kommunesektoren bidrar til effektiv tjenesteproduksjon. Nærheten mellom innbyggerne og kommunene og fylkeskommunene gir et godt grunnlag for å tilpasse offentlig velferd til innbyggernes ønsker og behov lokalt.

Kommunene har ansvar for store deler av de velferdsoppgavene som er rettet mot enkeltpersoner og har viktige roller som myndighetsutøvere og samfunnsutviklere. For å kunne gi tilpassede tjenester og utvikle lokalsamfunnet, er det nødvendig at kommunene har tilstrekkelig frihet til å finne de gode løsningene.

Kommunal- og regionaldepartementet la i februar 2012 fram Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, der prinsippene for statens styring av kommunene blir trukket opp. Regjeringen legger til grunn at statlig styring bør være rammepreget, både når det gjelder finansiering og regelverk. Dette sikrer grunnlaget for et sterkt lokalt folkestyre med handlingsrom til å gjennomføre oppgavene ut fra sine forutsetninger og lokale forhold. Når det er nødvendig å ta i bruk sterkere statlig styring, skal denne begrunnes i ett eller flere nasjonale hensyn. Ved innføring av lover som pålegger kommunene nye oppgaver, skal det gjøres en avveining mellom nasjonale hensyn som kan tilsi styring og hensynet til lokaldemokratiet. Stortingets flertall sluttet seg til prinsippet om rammestyring ved behandling av meldingen, jf. Innst. 270 S (2011–2012).

Et levende lokaldemokrati er også avhengig av at det lokalt legges til rette for det.

Det er viktig at samspillet mellom kommunen og innbyggerne fungerer godt. Kommunen som demokratisk organ er avhengig av politiske ledere som er bevisst sitt demokratiske ansvar. Kommunestyret må representere innbyggernes meninger, krav og interesser på en god måte. Disse skal ligge til grunn for beslutninger i kommunestyret. Kommunestyret skal styre administrasjonen på en slik måte at politiske beslutninger blir iverksatt innenfor rammen av god forvaltningsskikk og tilgjengelige økonomiske ressurser. Kommunestyret har ansvaret for at kommunens inntekter utnyttes effektivt i samsvar med innbyggernes behov. Slik utvikles også et godt tillitsforhold mellom innbyggerne og kommunens politiske ledelse.

I dette samspillet er det viktig at det legges til rette for åpenhet og innsyn, slik at innbyggerne har muligheter til å følge med i kommunale beslutningsprosesser og hvordan kommunens og fellesskapets ressurser utnyttes. Åpenhet og informasjon er også et viktig grunnlag for innbyggernes vurdering, når de folkevalgte skal stilles til ansvar for det kommunen utfører.

I samspillet mellom innbyggerne og kommunene vil ulike medvirkningsordninger for å trekke innbyggerne med i store og små beslutningsprosesser utdype demokratiet. Det er viktig at kommunen legger til rette for at innbyggerne skal kunne fremme sitt syn på lokale saker. Dette er også viktig for å fremme utvikling og innovasjon i kommunen.

Videre i dette kapitlet skal vi først gjøre rede for nyere kunnskap om lokaldemokratiet. Deretter rapporteres det på avsluttede tiltak og prosjekter som regjeringen står bak. Til slutt redegjøres det for pågående prosjekter samt regjeringens politikk framover og forslag til tiltak for styrking av lokaldemokratiet.

4.2 Nyere kunnskap om lokaldemokratiet

4.2.1 Lokaldemokratiundersøkelsen 2011

Etter hvert kommune- og fylkestingsvalg gjennomføres det, på oppdrag av departementet, en undersøkelse av lokaldemokratiet. Dels er dette en valgundersøkelse hvor man studerer selve valget med tema som valgdeltakelse, stemmegivning, velgerbevegelser og aspekter ved politisk deltakelse. Dels er det en undersøkelse hvor man studerer andre sider ved lokaldemokratiet. I årets undersøkelse tar forskerne blant annet opp fylkeskommunen som demokratisk arena, velgernes holdning til kommunestruktur, hvordan partitilhørighet påvirker tilfredshet med kommunale tjenester samt etiske utfordringer for kommunene. Det er også en egen seksjon i boka hvor det redegjøres for demokratiske innovasjoner. Der redegjøres det for forsøk med stemmerett for 16-åringer, forsøk med internettvalg og samordning av lokalvalg og kirkevalg. Resultater fra lokaldemokratiundersøkelsen 2011 publiseres i juni 2013.

I undersøkelsen påpekes den innvirkning terrorangrepet i regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011 hadde på kommunevalget høsten 2011. Forskerne mener at valgresultatet trolig ble påvirket av terrorangrepet og at tilliten til de politiske institusjonene og norske politikere ble styrket. Valgdeltakelsen gikk opp i visse grupper og spesielt blant ungdom, trolig som en følge av terroren.

Forskerne understreker et hovedinntrykk av et velfungerende lokaldemokrati. Styrkene og svakhetene lokaldemokratiet viser, er av mer langsiktig karakter og er ikke et resultat av terrorangrepet.

Vi skal i dette avsnittet gi en kort redegjørelse for utvalgte tema fra undersøkelsen.

Valgdeltakelse

Et viktig tema i undersøkelsen er valgdeltakelsen. Samlet gikk valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 opp til 64,5 pst. fra 61,7 pst. ved valget i 2007. Forskerne peker på at det var særlig i to grupper valgdeltakelsen økte: blant unge velgere og blant innvandrere.

I en annen studie Valgdeltakelse ved kommunestyrevalget 2011 (Christensen m.fl. 2013) analyseres faktorer som har betydning for hvorvidt velgerne benytter stemmeretten. Forskerne har studert individuelle forhold og trekk ved kommunen som kan forklare variasjonene i valgdeltakelsen mellom kommunene. Rapporten viser at kjennetegn ved kommunen man bor i betyr lite for om man stemmer ved valg. Det som betyr mest er individuelle trekk ved velgerne. Er du ung mann er sannsynligheten for at du stemmer mindre enn om du er ung kvinne. Er du eldre mann er det mer sannsynlig at du stemmer enn om du er eldre kvinne. Høy inntekt og utdanning fører til at sannsynligheten for at man stemmer blir større. Innvandrerbakgrunn gjør sjansen for at man stemmer mindre enn om man har norsk opphav.

Sett alle kommunene under ett betyr hverken kommunestørrelse, om kommunen har todagersvalg eller om det er konkurranse om stemmene mellom mange partier, noe for valgdeltakelsen ved kommunestyrevalgene. Tall viser likevel at valgdeltakelsen i gjennomsnitt ligger 4 pst. høyere i kommuner med mindre enn 5 000 kommuner enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

Studien av enkelte kommuner viser at spesielle trekk ved en kommune eller en spesiell situasjon kan påvirke deltakelsen i positiv eller negativ retning. Flere partier som konkurrerer om stemmene på en sunn måte, tette bånd mellom innbyggerne gjennom frivillige organisasjoner, og sterk fellesskapsfølelse i det lokale miljøet ser ut til å være en god oppskrift for valgdeltakelse – det gir deltakelseskultur. Ettersom valgdeltakelsen i gjennomsnitt er høyere i mindre kommuner er det mulig at disse faktorene er sterkere til stede her.

Innbyggernes politisk deltakelse mellom valgene

I studien undersøkes innbyggernes kontakt med og aktiviteter opp mot lokale og nasjonale myndigheter med hensyn til å påvirke politiske beslutninger på lokalt og nasjonalt nivå. Undersøkelsen viser tydelig at politisk aktivitet er mer utbredt på lokalt nivå enn på nasjonalt nivå. Den viser også at det er mer utbredt å forsøke å påvirke avgjørelsen i mindre kommuner enn i større kommuner. Dette kan tolkes som at det i mindre kommuner ligger mer til rette for påvirkning enn i større kommuner. Det blir større grad av nærhet mellom innbyggerne og beslutningstakerne, noe som kan legge til rette for større engasjement blant innbyggerne.

De større kommunene setter i større grad i verk tiltak for å trekke innbyggerne med i sine beslutningsprosesser (folkemøter, ordførerbenk, barn- og unges kommunestyre1 med mer). Om dette trekker opp deltakelsen er det vanskelig å si noe om.

Lokale lister og nasjonale partier i lokalpolitikken

Lokalpolitikken i Norge har et betydelig innslag av lokale lister. I lokaldemokratiundersøkelsen undersøkes det lokale partisystemet. Totalt er det 68 kommuner som har et partisystem som er identisk med det nasjonale. Forskerne Jacob Aars og Dag Arne Christensen finner at den største andelen av lokale lister finnes i kommuner med mellom 20 000 og 60 000 innbyggere. Men oppslutningen om lokale lister er størst i mindre kommuner. Den gjennomsnittlige oppslutningen om lokale lister er 5,6 pst., mens i de kommunene der de stiller lister ligger oppslutningen på 18,2 pst. I 31 kommuner har de lokale listene mer enn 25 pst. oppslutning.

Lokale folkeavstemninger

Tor Bjørklund studerer bruken av lokale folkeavstemninger. I perioden fra 1970 til 2011 er det registrert til sammen 708 lokale folkeavstemninger. Det er særlig innslaget av folkeavstemninger om territorielle spørsmål som har blitt mer hyppig de siste 20 årene, og det handler ofte om kommunesammenslåing. Det siste tiåret har vi også sett en økning i bruk av folkeavstemninger hvor spørsmål om miljøsaker tas opp. I undersøkelsen er det stilt spørsmål til et representativt utvalg av innbyggere om bruk av folkeavstemninger. Det er et flertall som er tilhengere av bruk av lokale folkeavstemninger. 55 pst. av respondentene er enige eller nokså enige i påstanden «Viktige spørsmål her i kommunen bør avgjøres ved bruk av folkeavstemninger». Flertallet er mindre enn det var i 2003 og 2007. I 2003 var det 69 pst. som var enige eller nokså enige, mens tallet i 2007 var 67 pst.

Fylkeskommunen som demokratisk arena

Lawrence E. Rose og Tore Hansen setter søkelys på fylkeskommunen som lokaldemokratisk arena og undersøker innbyggernes oppfatning og befatning med fylkeskommunene. Gjennom å fastslå at folk har en rimelig sterk identitetsfølelse knyttet til fylket, gir dette en god basis for et politisk engasjement i forhold til fylkeskommunale spørsmål. Når man spør innbyggerne om interesse for henholdsvis kommunalpolitikk, fylkespolitikk og rikspolitikk viser det at fylkespolitikken fanger langt mindre interesse enn politikk på lokal- og riksplanet. Interessen for lokalpolitikk ligger litt under interessen for rikspolitikk. I 2011 var det vel 70 pst. som svarte at de var «ganske» eller «svært» interessert i rikspolitikk. For lokalpolitikken lå tallet på i underkant av 70 pst., mens det for fylkespolitikken lå på under 30 pst. Tallmaterialet viser også at innbyggerne vurderer betydningen av valgresultatet i fylkestingsvalget for utviklingen i fylkeskommunen i de fire kommende årene, som langt mindre viktig enn betydningen av kommunevalget for utviklingen i kommunen.

Oppfatninger om kommunestruktur

I en studie om holdninger til kommunesammenslåinger finner Lawrence E. Rose, Jo Saglie og Jacob Aars en positiv holdning hos flertallet til det generelle spørsmålet om kommunestruktur og om å redusere antallet kommuner. Derimot når det kommer til spørsmålet om å slå sammen den kommunen man selv bor i med en eller flere nabokommuner, så er holdningen negativ i et flertall av befolkningen.

Det er flere som slutter seg til interkommunalt samarbeid sammenlignet med dem som slutter seg til kommunesammenslåing. På spørsmålet om samarbeid med en nabokommune eller flere for å levere flere tjenester er et svært godt forslag, et godt forslag, et dårlig forslag eller svært dårlig forslag er det 67,2 pst. som mener at det er et svært godt eller godt forslag. På spørsmålet om kommunesammenslåing av egen bostedskommune med en eller flere nabokommuner er det 44,4 pst. som mener at det er et svært godt eller godt forslag.

Innbyggerne er også mest positiv til interkommunalt samarbeid når det gjelder oppfatninger om hvilken organisatorisk løsning som vil gi best tjenester. På spørsmål om hva som vil gi best tjenester er det 43,7 pst. som mener at samarbeid med andre kommuner gir best tjenester, 25,7 pst. mener at når kommunen selv leverer tjenestene vil de bli best. 19,5 pst. mener at «når kommunen slår seg sammen med andre kommuner» vil det gi de beste tjenestene «for deg i din kommune».

Etiske utfordringer for norske kommuner.

I lys av enkelte skandaler og negative hendelser i kommunesektoren knyttet til korrupsjon og feilslåtte finansoperasjoner har Johannes Bergh og Lawrences E. Rose studert kommunenes omdømme blant innbyggerne.

Et spørsmål er knyttet til tilliten til ulike politiske institusjoner. Her har man målt tilliten til både kommunestyret og ordføreren på lokalt plan, og til Stortinget og regjeringen på nasjonalt nivå. Her har man også tall fra tidligere undersøkelser, slik at man kan se utviklingen over tid. På lokalt plan har både kommunestyret og ordføreren fått økt tillit i forhold til i 2003 og 2007. Det samme gjelder Stortinget og regjeringen som ligger på et tillitsnivå på vel 6 målt på en skala som går fra 0 til 10. Særlig for regjeringen registreres en sterk oppgang i tillitsnivået som har gått opp fra vel 4 i 2003 til vel 6 i 2011 på en skala fra 1 til 10. Det er landets ordførere som er på topp når det gjelder tillit for årene 2003, 2007 og 2011. Ordførerne lå i 2003 litt under 6 på skalaen og vel 6 i 2011. Forskerne konkluderer ut fra dette med at de uheldige hendelsene i enkelte kommuner ikke har påvirket det generelle tillitsnivået til kommunene.

Det ble også stilt spørsmål om hvordan innbyggerne oppfatter situasjonen i egen kommune. På spørsmål om de folkevalgtes dyktighet er det et stort flertall som mener at de er «dyktige folk som vanligvis vet hva de gjør», mens det er et lite mindretall som mener at de bruker sin makt til personlig fordel. Det er også en generell tiltro til at politikerne holder et høyt etisk nivå.

Imidlertid er det svarfordelinger som gir et ikke fullt så positivt bilde av den etiske standarden i kommunene. Det er nesten 70 pst. på landsbasis som mener at habilitetsreglene brytes «ofte» eller «av og til» i egen bostedskommune. I kommunene med over 60 000 innbyggere er det 80 pst. som svarer ofte eller av og til. I kommunene med mindre enn 20 000 innbyggere ligger tallet på rundt 60 pst. Innbyggerne gir i gjennomsnitt heller ikke god score på spørsmål om hvorvidt kommunens rutiner for å avdekke og håndtere uetisk atferd er gode.

I sin avsluttende diskusjon oppsummerer forskerne med å si:

Trolig har velgerne en generelt høy tiltro til de ansvarlige i kommunen, men har likevel et kritisk og kanskje realistisk syn på konkrete etiske problemer som kan oppstå. Alt i alt gir ikke dette grunnlag for å rope varsko eller komme med en alvorlig bekymringsmelding, i hvert fall ikke fra velgernes side. Men det er heller ingen grunn til å redusere innsatsen for å holde den lokale bevisstheten om viktige etiske kjøreregler ved like – for ikke å si heve den ytterligere.

4.2.2 Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Resultater fra 2012-kartleggingen

Innledning

Fra 1995 har departementet gjennomført en bred kartlegging av organisasjons- og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner. Kartleggingen gjennomføres hvert fjerde år, i året etter at det er avholdt kommunestyre- og fylkestingsvalg. Den siste undersøkelsen ble dermed gjennomført i 2012. Det var Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) som hadde oppdraget og rapporteringen foreligger i NIBR-rapport 2012:21 Kommunal organisering 2012. Det er også en søkbar versjon av databasen på www.regjeringen.no/krd.

Bakgrunn

Revisjonen av kommuneloven av 1992 ga støtet til omfattende endringer i organisatoriske forhold i kommunene, en endringsbølge som i store trekk vedvarte fram til 2004. Kartleggingen fra 2008 viste mindre grad av endringer i overordnet politisk og administrativ struktur. Graden av delegering av myndighet fra politikere til administrasjon hadde stoppet opp og blitt delvis reversert. Men det skjedde endringer i organiseringen ved at flere tjenester ble konkurranseeksponert i flere kommuner og fylkeskommuner. Det ble i økende grad innført tiltak for å fremme dialog med innbyggere, næringsliv, lokale interesseorganisasjoner og brukere.

Politisk organisering

2012-kartleggingen tyder på stor grad av stabilitet i kommunenes politiske organisering i forhold til det som kom fram i 2008-kartleggingen. Én kommune har innført parlamentarisme siden 2008.

Administrativ organisering

Det har ikke har skjedd radikale endringer i kommunenes administrative organisering siden undersøkelsen i 2008 ble gjennomført. Et interessant utviklingstrekk i 2012 er den noe reduserte bruken av den såkalte to-nivå-modellen,som betyr at det er ingen ledernivåer mellom administrasjonssjefen og tjenesteutøvende institusjoner.

Forholdet mellom politikk og administrasjon

Det er enkelte tall som kan gi et bilde av forholdet mellom det politiske og administrative apparatet i kommunene. Noen færre møter og saker i formannskap og kommunestyret kan tyde på at flere saker blir lagt til administrasjonen for å bli behandlet der. Det er også en økning i omfanget av delegasjon til administrasjonen i personal- og organisasjonssaker. Videre er andelen av kommuner som velger å la administrasjonssjefen og ikke politiske organer regissere budsjettprosessen økende. På den annen side ser det ut til at kommunestyrene er litt mer forsiktige med å delegere ansvar når det gjelder å disponere budsjettmidler etter at budsjettet er vedtatt. Det er også en tendens til at flere kommuner lar ordføreren innstille i saker som skal fremmes for kommunestyret. Dette er en positiv utvikling som fører til at kommunestyret som organ blir enda mer politisk.

Organisering av tjenesteproduksjon

De fleste oppgaver gjennomføres innenfor kommunens egen driftsorganisasjon. Det er to oppgaver som skiller seg ut, revisjon og renovasjon. Begge disse oppgavene ivaretas av interkommunale selskap i mer enn halvparten av kommunene. Dette var også tilfellet i 2008. Det motsatte ytterpunktet er grunnskole, som samtlige kommuner ivaretar helt eller delvis innenfor egen driftsorganisasjon, de fleste kommunene helt.

For fylkeskommunenes del er videregående opplæring, bibliotektjenester og regnskap tjenester som samtlige ivaretar helt eller delvis gjennom egen driftsorganisasjon. I motsatt ende finner vi kollektivtransport som i størst grad ivaretas gjennom kjøp fra private. Det er revisjonsoppgavene det samarbeides mest om mellom fylkeskommunene.

Det finnes et betydelig mangfold i organiseringen av oppgaveløsningen på tvers av kommuner og oppgaver. Interkommunale løsninger er særlig utbredt for tjenester som revisjon, renovasjon, krisesentre og legevakt. Mange oppgaver løses delvis gjennom kjøp fra private (særlig veivedlikehold/snørydding og barnehagetjenester). Kjøp fra frivillige organisasjoner er mindre utbredt. Det forekommer i størst grad for drift av krisesentre. Kommunale foretak og aksjeselskap benyttes i mindre grad.

Det ble fra 2007 åpnet for ordninger med vertskommunesamarbeid. Administrativt vertskommunesamarbeid benyttes i størst grad av kommunene innen barnevern, men også for landbruksforvaltning og driftsoppgavene krisesentre og legevakt. Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd brukes i mindre grad.

Undersøkelsen viser en økning i andel kommuner som benytter konkurranseeksponeringstiltak. Det er 82 pst. av kommunene som oppgir i 2012 at de bruker konkurranseutsetting på ett eller flere tjenesteområder, mot 61 pst. i 2008. Det er mulig at resultatene fra 2008 reelt sett lå noe høyere, og at dette fanges bedre opp i 2012-undersøkelsen.

Det er særlig oppgaver knyttet til drift og vedlikehold (av veier, bygning og anlegg) og renovasjonstjenester vi ser flere kommuner oppgir å ha tatt i bruk konkurranseutsetting. Når det gjelder de store velferdstjenestene er det lite innslag av bruk av konkurranseutsetting. Men det er mer enn en dobling i andel kommuner som har oppgitt bruk av konkurranseutsetting innenfor områdene pleie- og bistand i hjemmet (fra 3 pst. i 2008 til 7 pst. av kommunene i 2012). I institusjonsbasert pleie- og omsorg er det en økning fra 4 til 7 pst. av kommunene og i barnehagesektoren er det en vekst fra 3 til 7 pst. av kommunene som oppgir at de konkurranseutsetter. På disse områdene kan det være deler av en sektor som utsettes for konkurranse, for eksempel én eller noen få institusjoner og at resten av institusjonene fortsatt ligger innenfor kommunens driftorganisasjon.

I fylkeskommunene er det kollektivtransport og drift og vedlikehold av fylkeskommunale veier som i størst grad blir konkurranseeksponert.

Det er en tendens i retning av at det er de mer tekniske tjenestene som i størst grad konkurranseutsettes. De mer individrettede tjenestene er i noe større grad gjenstand for «benchmarking», forstått som bruk av sammenlignbare data hvor kommunen systematisk sammenstiller virksomhetsinformasjon for å måle prestasjoner i egen virksomhet med seg selv over tid, eller med tilsvarende virksomheter/kommuner med tanke på læring og forbedring.

Informasjonstiltak og deltakelsesmuligheter

Kartleggingen viser at over halvparten av kommunene og nærmere 90 pst. av fylkeskommunene bruker sosiale medier i kommunikasjonen med innbyggerne. Internett brukes først og fremst for å kommunisere med innbyggerne eller som et verktøy i saksbehandling. Andelen som tilrettelegger informasjonsmateriell for ulike grupper øker både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Andelen kommuner som avholder folkemøter i forbindelse med kommuneplanlegging fortsetter å øke, mens andelen kommuner som avholder slike møter i forbindelse med andre saker har vært stabil siden 2008. Brukermøter og brukerundersøkelser blir mer vanlig, mens tiltak som ordførerbenk eller innbyggernes spørretime fremdeles er lite utbredt. For fylkeskommunenes del avtegner det seg et lignende bilde.

Det er også små endringer hva gjelder mer formelle og permanente deltakelseskanaler. Nesten 90 pst. av kommunene har nå en representasjonsordning for unge innbyggere.

Andelen kommuner som har formalisert2 sin politikk overfor frivillig sektor øker. Fylkeskommunene har kommet noe lenger.

Kontroll og etiske retningslinjer

Antallet møter i kontrollutvalgene er stabilt. Antallet saker har imidlertid økt.

I 2012 har samtlige fylkeskommuner og 9 av 10 kommuner etiske retningslinjer. Andelen kommuner som har oppdatert retningslinjene sine de siste tre årene har gått noe ned.

Vurdering

Et generelt inntrykk er at når det gjelder organiseringen av kommunene er situasjonen preget av stabilitet.

Det er likevel noen utviklingstrekk som vi så i 2008 som videreføres i denne undersøkelsen:

  • Kommunene tar mer og mer i bruk ulike former for innbyggerdialog, og vi ser at internett og sosiale medier blir viktigere virkemidler i kommunikasjonen med innbyggerne. Det er nå nesten 90 pst. som har etablert en representasjonsordning for ungdom.

  • Vi ser også at tonivåmodellen er mindre utbredt enn ved undersøkelsen i 2008, og at utviklingen har gått i retning av at kommunene og fylkeskommunene i større grad formaliserer tiltak for arbeidsmiljø og personalforvaltning på samtlige tjenesteområder.

4.2.3 Evaluering av interkommunalt samarbeid

Departementet har fått gjennomført en større undersøkelse av omfanget av interkommunalt samarbeid, og konsekvenser av at stadig mer av den kommunale aktiviteten skjer i ulike kommunesamarbeid. IRIS, Nordlandsforskning, Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen og Høgskolen i Oslo og Akershus har hatt ansvaret for forskingsoppdraget.

Forskerne har kommet fram til at det er om lag 850 formaliserte interkommunale samarbeid i Norge i dag. Med et grovt overslag anslår de i tillegg at det finnes om lag halvparten så mange avtalebaserte samarbeid, uten formelle overbygninger. De største kommunene deltar i gjennomsnitt i flere samarbeid enn de andre kommunene. Hver kommune deltar i gjennomsnitt i elleve interkommunale samarbeid, de største i femten.

Kommunene samarbeider fremdeles lite innenfor de store kjerneoppgavene som barnehage, grunnskole og pleie- og omsorg. Disse tjenesområdene utgjør om lag 68 pst. av brutto driftsutgifter til kommunene.

Totalt er det registrert flest samarbeid om tjenester innenfor teknisk sektor som energi, vannforsyning, avløp, renovasjon, avfallshandtering, brannvern og bompengeselskap. Dette er også de samarbeidsområdene som er størst målt i omsetning. De store kommunene, over 20 000 innbyggere, deltar i flest samarbeid om samferdsel og næringsutvikling, havn og kulturhus/kino. De minste kommunene, under 1 500 innbyggere, har flest samarbeid om barnevern, men også om legevakt.

Forskerne peker på at interkommunalt samarbeid gir kommunene fleksibilitet til å kunne organisere tjenester og oppgaver slik at både kvaliteten på tjenestene blir bedre og at det lønner seg økonomisk. Stillingsandeler blir slått sammen og små fagmiljø blir mer robuste. Kvaliteten på tjenestene blir også bedre fordi man samarbeider om større investeringer og innkjøp som spesielt de mindre kommunene ikke hadde hatt råd til alene. Ved å samarbeide kan man også oppnå storkjøpsrabatter.

I tillegg vurderer forskerne det slik at interkommunalt samarbeid kan ha en avlastingsfunksjon, slik at kommunene kan konsentrere seg om kjerneoppgavene.

På den andre siden viser undersøkelsene at samarbeidet gir noen utfordringer når det gjelder styring og kontroll, spesielt ved bruk av de mer fristilte samarbeidsmodellene som aksjeselskap og interkommunale selskap. Forskere mener dette gjelder særlig for de kommunene som ikke har utarbeidet eierskapsmeldinger. Forankringen i formannskap og kommunestyre og tilbakemeldingen til disse sentrale folkevalgte organene er i tillegg for dårlig. Dette kan føre til mindre helhetlig styring. Dermed blir også muligheten til å samordne og prioritere mellom sektorer og oppgaver og gjøre lokale tilpasninger mindre. Forskerne tilskriver også dette mindre bevisst eierskapspolitikk. De peker på at kommunene vet at man må gi slipp på en tradisjonell forvaltningsstyring, men at de ikke i samme grad har tatt innover seg hva den nye rollen skal være.

Kommunal- og regionaldepartementet vil følge opp funnene i rapporten, og se nærmere på hvilke styringsutfordringer og nye roller det medfører for politikerne når oppgaver/tjenester legges ut i fristilte selskaper.

4.2.4 Ordførerundersøkelse om ordførers rolle i kommunene

Det ble i perioden fra 2007 til 2011 gjennomført forsøk med utvidet myndighet for ordførerne i 19 kommuner. I forbindelse med evalueringen av dette forsøket ble det også gjennomført en undersøkelse av ordførerrollen mer generelt. Evalueringen og den mer generelle undersøkelsen er rapportert i Ordførermakt? Den norske ordførerrollen i lys av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet 1999-2011 av Marcus Buck og Tord Willumsen ved Universitetet i Tromsø.

Den generelle undersøkelsen

I den generelle ordførerundersøkelsen kartla man ordførerrollen, oppfatninger ordførere har av egen rolle og sammenlignet ordførerrollen både over tid og på tvers av landegrenser.

Norske ordførere er forbeholdne på egne vegne. Sammenlignet med ordførerne i andre europeiske land er det ikke mer enn 34 pst. av ordførere i Norge som oppfatter at de selv har stor innvirkning på kommunens virksomhet. Det er en større andel som mener at formannskapet, rådmannen og statlige /regionale myndigheter har stor makt. I andre europeiske land er det 79 pst. av ordførerne som mener at de har stor makt.

Forholdet mellom rådmannen og ordfører er viktig i norske kommuner. Her oppfatter ordførerne samlet at det har skjedd en endring i innflytelse i favør av rådmennene. Rådmenn har like fullt en tendens til å gå til ordføreren for råd, og for å få politiske signaler når de for eksempel skal tolke vedtak i politiske organer i kommunen. Det er mye som tyder på at det er et samspill mellom rådmann og ordfører som er av mer politisk karakter.

Ordførerne oppfatter at det har vært endringer i innflytelse mellom politiske organ de siste 15 årene. Oppfatningen er at ordføreren har styrket sin stilling både overfor formannskapet og kommunestyret. Dette samsvarer med resultatene fra den europeiske undersøkelsen.

Sammenligner vi tall fra 1986 med tall fra 2010 så har gjennomsnittsalderen blant ordførere gått opp fra 50 til 54 år. Det har vært en dobling i andelen av ordførere som har høgskole/universitetsutdanning fra 30 til 60 pst. Kvinneandelen har gått opp fra 4,5 til 22 pst. Videre har det skjedd en profesjonalisering av ordførerrollen. 92 pst. har det som heltidsarbeid i 2010 mot 46 pst. i 1986.

Om forsøket med utvidet myndighet til ordførerne

Tabell 4.1 viser en oversikt over forsøk som er gjennomført i 19 kommuner med utvidet myndighet til ordfører. Det skilles mellom forsøk med bevilgende myndighet, dvs. å gi ordførere utvidede fullmakter i behandling av budsjett og økonomiplan, politisk forretningsorden og utøvende myndighet, avgrenset til å gi ordfører hastekompetanse.

Tabell 4.1 Typer forsøk ved forsøket med utvidet myndighet til ordførere

Bevilgende myndighet

Politisk forretningsorden

Utøvende myndighet

Utsettende veto for budsjett og økonomiplan

Forslagsrett i kommunale folkevalgte organer ordføreren ikke er medlem av

Hastekompetanse

Innstillingsmyndighet for budsjett og økonomiplan

Opprette arbeidsgrupper, utvalg eller komiteer

Behandler søknader om fritak fra politiske verv

Foreta suppleringsvalg

Utpeke varaordfører

Ordførers saksbehandling

Konstitusjonelle regler om fratreden og/eller nyvalg

Et generelt trekk ved disse forsøkene er at de i liten grad faktisk er blitt prøvd ut. Selv om for eksempel ordføreren har fått budsjettmyndighet over en viss del av budsjettet eller utsettende veto for budsjett, har han ikke benyttet myndigheten han er tildelt.

I tabell 4.2 oppsummeres erfaringene fra forsøkene med ulike myndighetsformer.

Tabell 4.2 Erfaringer med ulike myndighetsformer

Myndighetsform

Erfaring

Utpeke varaordfører

Denne myndigheten brukes, men utgjør liten praktisk forskjell i de fleste kommunene. Selv om det formelt er ordføreren som utnevner varaordføreren, forhandles det om dette vervet på vanlig måte ved konstitueringen i de fleste kommuner. En direktevalgt ordførers sjanse til å skape en flertallsallianse er imidlertid litt større når ordføreren utnevner varaordfører, og ordføreren har en slags vetorett når det gjelder valg av varaordfører som er med på å sikre at personkjemien stemmer.

Forslagsrett i kommunale organer der ordføreren ikke er medlem

Ingen av de 10 ordførerne som har hatt denne myndigheten har brukt den. Flere argumenterer likevel med at det er naturlig at ordføreren har denne myndigheten.

Ordførerens saksbehandling

6 av 8 ordførere har brukt denne muligheten, men bare i noen få saker. Ordningen reiser flere prinsipielle problemstillinger og det kan være nødvendig å gå opp noen grenser for anvendelsen. En innvending er at opposisjonen i noen tilfeller er usikre på om alle sider ved saken er tilstrekkelig belyst, ettersom ordføreren ikke er en nøytral saksbehandler, men også en partipolitiker. En annen innvending er at ordningen knytter ordføreren for sterkt til administrasjonen.

Utsettende veto eller innstillingsmyndighet for budsjett/ økonomiplan

Vetorett for budsjett eller økonomiplan har ikke vært benyttet i noen av kommunene, men det kan tenkes at ordningen har vært et slags «ris bak speilet». Ordningen med at ordføreren innstiller i budsjettsaker ser ut til å ha fungert greit i kommunen med en slik ordning.

Hastekompetanse

Dette er den mest brukte forsøksordningen. I 13 kommuner ble det fattet totalt 25 hastevedtak, hvorav 15 i én kommune. Uklarheter i regelverket har ført til en del konflikt om denne ordningen, men med et klarere regelverk ser det ut til at denne ordningen vil kunne fungere.

Fritak fra politiske verv

Denne ordningen praktiseres ulikt i forsøkskommunene. Noen ordførere behandler ikke fritakssøknader til tross for forsøksvedtekten, mens andre lar administrasjonen foreta behandlingen mens ordføreren signerer. De fleste forsøkskommunene er fornøyde med ordningen, og flere fordeler trekkes frem, blant annet at den sparer kommunestyret for å bruke tid på slike saker og at det er mer smidig i saker som involverer fortrolig informasjon.

Ordfører står for suppleringsvalg til kommunestyret

Ordningen har fungert problemfritt i de 6 kommunene den har vært prøvd ut, men det er likevel uklart i reglene hvorvidt ordføreren kan tilsidesette et forslag fra gruppelederen til den som trer ut av kommunestyret.

«Konstitusjonelle» regler for fratreden og/eller nyvalg

Disse ordningene har ikke vært brukt i perioden, men kan ha hatt en funksjon som et «ris bak speilet» i noen situasjoner. Slike regler skal uansett brukes bare i unntakstilfeller for å løse akutte kriser.

Det kan være grunn til å merke seg at ordførerundersøkelsen viser at det er bred støtte til svaralternativet om at ordføreren har passelig formell myndighet. Hele 74 pst. mener det. Likevel er det former for utvidelse av formell myndighet ordførerne støtter. Flertallet ser gjerne at de får formell myndighet til å fremme forslag i kommunale folkevalgte organer der ordføreren selv ikke er medlem. Et flertall vil også gjerne ha formell myndighet til på eget initiativ å opprette arbeidsgrupper, komiteer og utvalg og til å fatte hastevedtak. Det er også 36 pst. av ordførerne som kunne tenkt seg å ha suveren råderett over en bestemt del av kommunebudsjettet.

4.2.5 Europeisk undersøkelse om kommunestyremedlemmer

Med bidrag fra blant annet Kommunal- og regionaldepartementet har Universitetet i Bergen deltatt i et europeisk prosjekt om kommunestyrerepresentanter i 14 europeiske land. I prosjektet har man sammenlignet rolleopplevelse, ulike holdninger og erfaringer blant kommunestyrerepresentantene. I 2012 kom rapporten Norske kommunestyrerepresentanter i europeisk lys av forsker Jacob Aars og professor Audun Offerdal.

Rapporten er basert på spørreskjemaintervju med 11 806 kommunestyrerepresentanter i de 14 landene. I Norge ble 1 120 representanter fra kommuner med over 10 000 innbyggere intervjuet, samt 659 representanter fra kommuner med mindre enn 10 000 innbyggere.

Undersøkelsen viser at det på mange områder er små forskjeller mellom oppfatningene til kommunepolitikere i de ulike landene i Europa.

  • De mener alle at det er viktig for kommunen å trekke til seg økonomisk aktivitet og å arbeide med å gjøre infrastrukturen bedre.

  • Politikeren som strateg har sterk støtte.

  • Synet på hvordan makt og påvirkning er fordelt, er at den reelle makten blir knyttet til de som innehar de formelle institusjonelle posisjonene.

  • Det viser seg dessuten at aktører utenfor de formelle politiske institusjonene bare i mindre grad blir oppfattet å påvirke den kommunale politikken. Av eksterne aktører er det først og fremst de politiske partiene som blir framhevet som viktige. Det er lite som tyder på at lokalpolitikken blir stykket opp i mange selvstendige beslutningsarenaer. Selv om mange aktører kan bli dratt inn i beslutningsprosesser, er det lokalpolitikerne som holder i tømmene når de endelige beslutningene skal tas.

  • Bakgrunnen til de folkevalgte er i hovedsak slik vi kjenner dem fra andre undersøkelser. Den typisk folkevalgte er en middelaldrende mann med høyere utdanning og inntekt. De fleste har også lang erfaring fra arbeidet med kommunale saker.

Imidlertid er det mange eksempler på at de norske skiller seg fra kommunestyrerepresentantene i de andre landene. Sammenlignet med gjennomsnittet i Europa er de norske kommunestyrerepresentantene mindre åpne for større innslag av direkte- eller deltakerdemokratiske tiltak. I større grad enn i de fleste europeiske land er norske kommunestyrerepresentanter motstandere av for eksempel direkte ordførervalg, bruk av bindende og rådgivende folkeavstemninger, medvirkningsprosedyrer der innbyggerne kan diskutere og fatte bindende vedtak i bestemte lokale saker eller bruk av prosedyrer for å konsultere innbyggerne.

Det kan være grunn til å merke seg at Norge er det eneste landet der kommunestyrerepresentantene oppfatter administrasjonssjefen som mer innflytelsesrik enn ordføreren.

På ett område skiller de nordiske kommunene seg klart fra de andre europeiske kommunene: de er dominerte av partipolitikk og partipolitikere. De nasjonale politiske partiene er viktige i den politiske kommuneorganisasjonen. Representantene er valgte på partilister, de er aktive medlemmer av partiene på lokalt, regionalt og sentralt nivå. I de nordiske kommunene står både den lokale partiorganisasjonen og den lokale partigruppen i kommunestyret sterkt. De folkevalgte oppfatter seg klart som partirepresentanter som skal gjennomføre det partiprogrammet de er valgt på. De er opptatt av å gjøre en god jobb for partiet og i de sakene det måtte være konflikt mellom hva de selve mener, hva partiet mener og hva velgerne mener, så velger de å holde seg til hva partiet mener.

De nordiske kommunestyremedlemmene er mindre motiverte til å ta gjenvalg enn de lokalt folkevalgte i resten av Europa. Norge har tradisjonelt hatt et stort frafall av representanter fra valg til valg. De trekker seg ikke fordi de er lei politisk arbeid, men fordi de har gjort sin borgerplikt og fordi det politiske arbeidet kommer i konflikt med arbeidet i det yrket de har. Dette er trolig resultat av at det i Norge er forholdsvis mange kommunestyremedlemmer og at utskiftingen fra valg til valg er stor. Dette gir samtidig mange borgere politisk erfaring og politisk kunnskap. Noe som i seg selv er et verdifullt trekk ved lokaldemokratiet i Norge.

I de norske og svenske kommunestyrene er kvinneandelen langt høyere enn i de andre landene, med unntak for Frankrike der kvinneandelen er høyest.

4.3 Rapportering om avsluttede tiltak

4.3.1 Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken

Målet med satsingen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken som pågikk i perioden 2007–2011, var å bedre kjønnsbalansen i kommunestyrene, spesielt i ledende verv. Prosjektet ble initiert fra regjeringen. Det ble likevel understreket at kommuneprosjektene skulle utformes med utgangspunkt i lokale situasjonsanalyser og lokalt initierte tiltak. Det ble anvendt en forsøksmodell, der Kommunal- og regionaldepartementet lyste ut prosjektmidler og kommunene søkte om å få delta. Man var på utkikk etter virkemidler for å sette fortgang i andelen kvinner i lokalpolitikken. Siktemålet for arbeidet var lokalvalget i 2011, der man håpet å se framgang når det gjaldt kvinners representasjon i kommunestyrer og i ledende verv. Om lag 70 kommuner søkte om å få delta. 22 kommuner som er ganske representative for kommunene i Norge, ble valgt ut og deltok med sine prosjekter. 8 kommuner (de som er listet opp først) deltok som enkeltkommuner, men de øvrige 14 inngikk i 4 nettverk. Deltakerkommunene var Alta, Enebakk, Luster, Løten, Norddal, Sigdal, Vestnes, Øygarden, Hå, Karmøy, Strand, Sel, Dovre, Lom, Skien, Bamble, Siljan, Porsgrunn, Steinkjer, Verdal, Rissa og Osen.

Hele programmet ble evaluert av forskere ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen. Forskerne skriver i sluttrapporten at deltakerkommunene satte seg ambisiøse mål for prosjektarbeidet. Resultatene svarte neppe til de høyeste forventningene, men en nærmere gjennomgang av prosjektene viser at en del av kommunene oppnådde resultater. Ikke minst når en sammenligner med resten av landets kommuner.

Evalueringen viser at kvinnene i prosjektkommunene til en viss grad styrket sin stilling sammenliknet med de øvrige kommunene (Aars og Christensen, 2012:2). Særlig var utviklingen for lederstillingene mer positiv enn i landet for øvrig. Spesielt gjaldt det antallet kvinnelige ordførere som i prosjektkommunene økte fra 2 til 7 etter siste valg, mens ordførerandelen i resten av landet var stabil eller svakt avtagende. Det er også en større andel av prosjektkommunene enn kommunene i resten av landet, som har hatt en positiv utvikling når det gjelder representasjon av kvinner i formannskapet.

Når det gjelder hvilke type tiltak som kommunene har iverksatt, er det betydelig variasjon. Imidlertid har alle satset på opplæringstiltak og på «å bygge politikere». Opplæringstiltakene har naturlig nok vært innrettet mot dem som allerede sitter i kommunestyrene, da det er vanskelig å organisere slike tiltak med tanke på å nå potensielle folkevalgte. Forskerne som evaluerte prosjektene, ser det som sannsynlig at opplæringstiltakene lyktes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere om sine ambisjoner, samtidig som det ga dem selvtillit og trygghet til å påta seg verv som de ellers ville ha reservert seg mot. De peker også på at opplæring og kursing kan bidra til at flere kvinnelige politikere står klare når det skal velges formannskap, utvalgsledere og ordførere etter neste valg. Slik sett kan mange av prosjektene ha langtidsvirkninger som ikke lar seg etterspore etter kun én valgperiode.

Prosjektkommunene har også satt i gang tiltak for å styrke rekrutteringsgrunnlaget, og å trekke flere kvinner med. Departementet har gjennom hele prosjektperioden lagt stor vekt på å formidle kunnskap om betydningen av nominasjonsarbeidet i partiene. Likevel har kommunene satset mer systematisk på tiltak rettet mot de som sitter i kommunestyrene. Forklaringen som forskerne gir på det er at kommunene gjerne vil vise en varsomhet overfor partiene når det gjelder rekrutteringsarbeidet. Partiene på sin side beskytter sin frihet til å gjennomføre nominasjonene slik de selv ønsker. Lokaldemokratikommisjonen pekte på at krav til listene om kjønnsbalanse ville være et effektivt virkemiddel for raskt å oppnå kjønnsbalanse. Et slikt lovbasert virkemiddel ble ikke prøvd ut i dette prosjektet. Men det var én kommune, Øygarden, som med stor suksess hadde «annenhver kvinne og mann på valglistene» som mål for sitt prosjekt. Det var også andre enkeltkommuner, også med suksess, som gikk nye veier når det gjaldt å rekruttere og mobilisere kvinner til listene.

Vi vet i dag hva som skal til for å få kjønnsbalanse i kommunestyrene. Forskning viser at det først og fremst er de politiske partiene som sitter med nøkkelen til å oppnå en styrket kvinnerepresentasjon. Undersøkelser av de rettingene som blir gjort ved kommunestyrevalg, viser at velgerne stor sett gir ekstrastemmer til de kandidatene som partiene allerede har prioritert, gjennom topplassering og stemmetillegg. Det er dessuten ikke bare gjennom nominasjonsprosessene at partiene styrer personvalget. Etter at velgerne har sagt sitt, er det partiene som avgjør hvem de vil plassere i de fremste maktposisjonene. Om kommunestyrene i større grad enn i dag skal gjenspeile velgerne, hviler det derfor et spesielt ansvar på partiene.

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker at erfaringene fra utstillingsvindukommunene skal komme flere kommuner i landet til nytte, og vil lansere tiltak for å realisere dette (se under kapittel 4.4.9.).

4.3.2 Jubileum for stemmerett for kvinner ved kommunestyrevalg i 2010

7. juni 1910 sanksjonerte Stortinget vedtaket som ga kvinnene formell stemmerett til kommunestyrene, og samtidig mulighet til å erobre kommunale verv som folkevalgte representanter på lik linje med menn. Lovvedtaket våren 1910 var en viktig milepæl i landets politiske historie, og banet veien for at kvinnene fikk de samme rettighetene ved stortingsvalget tre år etter i 1913.

Kommunal- og regionaldepartementet arrangerte 31. mai – 1. juni 2010 en jubileumsfeiring i Ibsen-huset i Skien i anledning 100-års-jubileet for allmenn stemmerett for kvinner til kommunestyrene. Om lag 100 lokalpolitikere fra hele landet deltok på jubileumskonferansen Tilskodarar og deltakarar i moderne lokaldemokrati – 100 år med allmenn røysterett for kvinner til norske kommunestyre. I anledning jubileet bestilte departementet også et historisk essay om den lange veien fra formelle rettigheter til reell politisk innflytelse og makt for kvinner i lokalpolitikken, og om viktige betingelser for å oppnå bedre kjønnsrepresentasjon i kommunestyrene. Dette historiske essayet, Frå politisk rettar til politisk makt, er ført i pennen av Yngve Flo og Jacob Aars ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen. Essayet finnes også i en engelskspråklig versjon. Norge er regnet som et forbilde i verden på likestilling i lokalpolitikken. Derfor så departementet det som viktig å få laget en engelskspråklig versjon. Den vil bli brukt i kontakten med land (og kommunelignende organ) som ikke har kommet så langt når det gjelder utvikling av lokaldemokratiet og kvinners representasjon og innflytelse i lokalpolitikken. Departementet har registrert interesse fra flere land når det gjelder å lære om hvordan det norske lokaldemokratiet fungerer, og spesielt om kvinners representasjon og lederskap i lokalpolitikken.

4.4 Regjeringens politikk og tiltak for lokaldemokratiet

Regjeringen er opptatt av at vi i Norge skal ha et levende lokaldemokrati. Regjeringen vektlegger rammestyring som gir kommunene frihet til å utforme lokal politikk ut fra lokale krav og behov. Tilstrekkelige økonomiske overføringer til kommunesektoren og et regelverk som gir rom for hensiktsmessige prioriteringer, fleksibilitet i organiseringen og tilpasset tjenesteproduksjon er nødvendige vilkår for lokaldemokratiet. Kommunal frihet gir det beste grunnlaget for at innbyggerne er med på utformingen av lokalsamfunnet og innholdet i kommunale tjenester.

Regjeringen ønsker på ulike måter å stimulere til et godt lokaldemokrati og har i denne og den forrige stortingsperioden satt i gang ulike tiltak, både for å utvide de statlige rammene og for å stimulere til deltakelse og bedre representativitet lokalt.

I dette avsnittet redegjøres det for igangsatte og tiltak som er under planlegging.

4.4.1 Revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren

Departementet publiserte høsten 2012 en revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (publikasjonsnummer H-2277 B). Veilederen gjør greie for hvilke prinsipper og retningslinjer som er førende for hvordan statlige tiltak og reformer som har konsekvenser for kommunesektoren skal utformes og håndteres.

Den reviderte veilederen, som inkluderer retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunene, følger opp Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Veilederen konkretiserer flere av tiltakene i stortingsmeldingen, for eksempel kommunal medvirkning i lovprosesser.

Det er et mål at veilederen og de reviderte retningslinjene for utforming av lover og forskrifter skal bidra til å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteytere, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer.

Målgruppen for veilederen er departementer, direktorater og andre statlige etater som forbereder reformer eller andre tiltak som berører kommuner og fylkeskommuner. Med reformer og tiltak menes endringer i lov eller forskrift, endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, nye og endrede ordninger eller tilskudd og andre økonomiske endringer. Reviderte retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren er tatt inn helt fremst i veilederen.

Veilederen erstatter veileder H-2186 Statlig styring av kommunesektoren (2007).

4.4.2 Kommunelovutvalg

Regjeringen ønsker å nedsette et NOU-utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Utvalget vil blant annet få i oppdrag å vurdere om reglene i kommuneloven er nødvendige eller legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. Det er også et mål å gjøre loven mer tilgjengelig for brukerne. Hensynet til forenkling, oversiktlighet og lesbarhet skal derfor vektlegges i arbeidet med en ny kommunelov.

4.4.3 Kartlegging av direktoratenes rolle i statlig styring av kommunene

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel ble det varslet en gjennomgang av direktoratenes kommunerettede virksomhet. Departementene har delegert flere kommunerettede oppgaver til direktoratene, og dermed gitt direktoratene en større rolle i arbeidet med å realisere nasjonale mål på kommunalt nivå. Effektene av denne utviklingen har imidlertid i liten grad blitt gjort til gjenstand for forskning og utvikling. Meldingen framhever som spesielt viktig å få undersøkt om, og eventuelt i hvilken grad, direktoratenes styring påvirker den kommunale handlefriheten og realiseringen av statlige mål på kommunalt nivå. Stortingets kommunal- og forvaltningskomité ga i Innst. S. 270 S (2011–2012) støtte til en kritisk gjennomgang, og uttalte at målet med denne må være å styrke den kommunale handlefriheten og kommunesektorens evne til å løse de oppgavene den er satt til å løse.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet samarbeider om prosjektet, og har gitt Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) hovedansvar for kartleggingen og analysen av dette. DIFI har gitt Agenda Kaupang et deloppdrag med å innhente synspunkter fra kommunene.

Rapporteringen fra prosjektet vil foregå i to faser. Etter at hovedtyngden av datainnsamlingen er gjennomført, vil det bli gjort en analyse og utarbeidet en kortfattet rapport. Etter planen skal denne foreligge i juni 2013. Det vil mot slutten av året bli utarbeidet en mer omfattende sluttrapport, som skal gi en grundigere og mer detaljert gjennomgang av datamaterialet, og en vurdering av de funn som er gjort, med spesielt henblikk på forbedringspunkter.

4.4.4 Minsak

Minsak.no/misak.no er en nettportal som legger til rette for å fremme og undertegne innbyggerinitiativ på internett. Portalen ble lansert av Kommunal- og regionaldepartementet i slutten av januar 2013. Formålet er å gjøre det enklere for innbyggerne i en kommune å fremme sine saker gjennom innbyggerinitiativ etter Kommunelovens §39a.

Gjennom portalen kan innbyggere opprette digitale underskriftslister for saker de mener vil gjøre deres kommune eller fylkeskommune bedre. Sakene kan gjelde alt som har med kommunen eller fylkeskommunen sin virksomhet å gjøre. Dette vil i praksis si oppgaver som kommunen eller fylkeskommunen er engasjert i, både lovpålagte og frivillige oppgaver.

Innbyggerne kan selv opprette en sak eller skrive under på en sak som er foreslått i deres hjemkommune. For at kommunen skal måtte vurdere forslaget, må initiativtakeren samle underskrifter fra to pst. av innbyggerne, alternativt 300 personer i kommunen eller 500 personer i fylket. Sakene kan lett deles på e-post, Twitter, Facebook eller Google+. Alle kan foreslå saker i sin egen kommune eller fylkeskommune, uavhengig av alder og stemmerett.

Saker som allerede er behandlet av kommunestyret (eller fylkestinget) i løpet av valgperioden kan kommunen/fylkeskommunen avvise. Dette gjelder også saker med samme innhold som et tidligere innbyggerinitiativ. Dette betyr ikke at det er forbudt å fremme «den samme» saken i løpet av en og samme valgperiode, eller at kommunestyret eller fylkestinget ikke har lov til å behandle saken. Kommunestyret eller fylkestinget kan velge å behandle en sak som har blitt behandlet før, men initiativtakerne har ikke krav på det.

Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til saken senest seks måneder etter at den har fått nok underskrifter. Unntaket er om saken blir henvist til behandling i forbindelse med en pågående plansak etter plan- og bygningsloven.

4.4.5 Stemmerett for 16- og 17-åringer

Ved kommunestyrevalget i 2011 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder i 20 kommuner samt i Longyearbyen lokalstyre. Kommunene var spredt over hele landet, dekket hele det politiske fargespekteret (ut fra ordførers parttilhørighet) og det var kommuner i ulike størrelseskategorier. Mer enn 10 000 16- og 17-åringer fikk anledning til å stemme. Formålet med forsøket var blant annet å øke det politiske engasjementet blant unge.

At forsøket skapte et politisk engasjement vises i en høy valgdeltakelse blant 16- og 17-åringene. Mens valgdeltakelsen blant førstegangsvelgerne på 18 til 21 år lå på 46 pst., var valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene i forsøkskommunene på vel 58 pst. Valgdeltakelsen varierte mellom forsøkskommunene. Noe av forklaringen på denne variasjonen ligger i hvordan kommunene organiserte opplæring og mobilisering i den aktuelle aldersgruppen. Stemmegivningen blant 16- og 17-åringene avvek ikke mye fra hvordan alle velgerne stemte (se Valgdeltakelse, stemmegivning, politisk modenhet og kommunenes arbeid med stemmerettsalder-forsøket, Foreløpig rapportering fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder, Institutt for samfunnsforskning, oktober 2012.)

Forsøket evalueres av Institutt for samfunnsforskning sammen med Rokkansenteret og sluttrapport fra evalueringen vil foreligge i november 2013.

Regjeringen vil ta endelig stilling til hvordan forsøket skal følges opp når evalueringen foreligger.

4.4.6 Europarådets strategi for godt styresett

Siden 2007 har departementet sammen med KS arbeidet aktivt for å iverksette Europarådets strategi for innovasjon og godt styresett i kommunene. Strategien er utviklet for å fremme lokaldemokratiet blant Europarådets medlemsstater. Gjennom 12 prinsipper skal sentrale demokratiske verdier i kommunene sikres, samtidig som kommunene utvikler en forvaltning i tråd med samfunnsutviklingen og står for en effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

De 12 prinsippene er knyttet til:

  1. Rettferdige valg, representasjon og deltakelse

  2. En responderende kommune

  3. Effektivitet

  4. Åpenhet

  5. Rettsikkerhet

  6. Etikk

  7. Tilfredsstillende kompetanse og kapasitet i kommunen

  8. Innovasjon og åpenhet for forandring i kommunene

  9. Bærekraft og langsiktighet

  10. Sunn finansiell styring

  11. Menneskerettigheter, kulturelt mangfold og sosial samhørighet

  12. Ansvarlighet

I oppfølgingen av strategien har Norge som pilotland deltatt i utviklingen av et verktøy for en europeisk sertifiseringsordning og utmerkelse for godt styresett i kommuner. Ordningen innebærer at kommuner som ønsker å oppnå denne utmerkelsen må gjennomgå en test utarbeidet av Europarådet og tilpasset norske forhold, som viser at kravene som ligger i Europarådets 12 prinsipper er oppfylt. Som del av testen må kommunen også gjennomføre en innbyggerundersøkelse. Kommunene kan da få avdekket styrker og svakheter ved lokaldemokratiet, og utvikle tiltak som kan styrke det. I tilknytning til testen gjennomføres en innbyggerundersøkelse hvor innbyggerne får anledning til å svare på spørsmål om hvordan de oppfatter kommunen. I 2012 oppnådde Stavanger, Time, Bærum og Lillesand utmerkelsen. I april 2013 mottok Ringebu kommune utmerkelsen.

4.4.7 Lovfesting av medvirkningsordning for ungdom

Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å lovfeste en medvirkningsordning for ungdom i kommuner og fylkeskommuner. I et representativt folkestyre er det viktig at ulike aldersgrupper har en stemme i kommunale råd og utvalg. Både eldre og personer med nedsatt funksjonsevne har i dag lovfestede medvirkningsordninger. Ungdommen bør ha den samme muligheten til å bli hørt i saker som angår dem. Regjeringen starter derfor en prosess for å samle reglene om medvirkningsordninger i kommunene i en felles lov. Allerede i dag har 9 av 10 kommuner enten ungdomsråd og/eller barn- og unges kommunestyre.

4.4.8 Måling av lokaldemokrati og etablering av statusrapportering

Lokaldemokratiet er et stabilt element i vårt samlede demokrati og vårt nasjonale styringssystem. Det er bred politisk enighet om at vi trenger et levende lokaldemokrati og at kommunestyret skal ha spillerom for å fatte beslutninger på basis av lokale vurderinger og lokale behov. Men vi har også hendelser og utviklingstrekk som gjør at lokaldemokratiet kan oppfattes som ikke å leve opp til de idealer som settes for det. Dette kan være forhold knyttet til statens politikk overfor kommunene, eller det kan være forhold på lokalt nivå. På statlig nivå kan det være lover og andre regler som innskrenker kommunenes handlingsrom, eller det kan være økonomiske virkemidler i form av øremerkede tilskudd som påvirker kommunestyrets prioriteringer. Lokalt kan det være organisatoriske endringer som utfordrer politikerrollen, eller det kan være hendelser som svekker innbyggernes tillit til kommunen som demokratisk institusjon.

Slike hendelser og utviklingstrekk får gjerne fram synspunkter om hvordan lokaldemokratiet utvikler seg. Hver for seg kan disse synspunktene gi en indikasjon på tilstanden for lokaldemokratiet, men likevel er det ikke sikkert de avdekker helheten i hvordan situasjonen for lokaldemokratiet er. Blant annet fordi man ikke har standarder for hvilke krav som må oppfylles for at vi skal kunne si at vi har et godt lokaldemokrati.

I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble det diskutert hva som kan oppfattes som et godt lokaldemokrati. Særlig med utgangspunkt i forholdet mellom det representative, det direkte og det lokale deltakerdemokratiet. I samme melding ble det også understreket hvor viktig det er med god kunnskap om lokaldemokratiet for læring og utvikling. Dette gjelder både for kommunenes demokratiutviklingsarbeid og statens politikk overfor kommunene. I meldingen ble det dessuten redegjort for eksisterende kunnskapsinnhenting. En henvendelse fra KS om etablering av en database for hele landet om innbyggernes syn på lokaldemokratiet i egen kommune ble omtalt i meldingen.

I 2010 ble det gjennomført en undersøkelse i regi av KS og Kommunal- og regionaldepartementet. I 90 kommuner svarte et representativt utvalg av innbyggerne på et sett av spørsmål om opplevelsen av lokaldemokratiet i sin kommune. Studien gav blant annet et bilde av situasjonen når det gjelder innbyggernes tillit til lokalpolitiske prosesser, innbyggernes tilfredshet med informasjon fra kommunen og deres påvirkningsmuligheter når det gjelder kommunale beslutninger, samt hvor effektiv kommunen oppfattes å være3. Tiltaket ga grunnlag for prosesser i mange av de deltakende kommunene for utvikling av demokratiet.

Departementet benytter betydelige ressurser for å tilegne seg kunnskaper om lokaldemokratiet.

Hvert fjerde år gjennomføres en lokaldemokratiundersøkelse hvor et representativt utvalg av innbyggere fra hele landet svarer på spørsmål med relevans for situasjonen for lokaldemokratiet, blant annet om lokalpolitisk engasjement. Med samme hyppighet kartlegges også kommunal organisering i alle landets kommuner. Her stilles spørsmål blant annet om demokratitiltak i kommunene og politisk organisering. Det samles inn årlig informasjon om lokale folkeavstemninger, og i forbindelse med kommunestyre- og fylketingsvalg registreres alle kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter.

I tillegg gjennomføres spesialundersøkelser, og departementet har for eksempel fått levert en forskningsrapport om ordførerens rolle i kommunene (se omtale over) og en annen rapport om bruk av interkommunalt samarbeid (se omtale over).

Til sammen utgjør dette kunnskap som er av verdi for departementet når det gjelder politikkutviklingen. Det er departementets syn at det er viktig for tilrettelegging av et levende lokaldemokrati å hente inn kunnskap om hvordan lokaldemokratiet fungerer.

Men selv om vi har denne kunnskapen, kan det være vanskelig å danne seg et samlet bilde av situasjonen for lokaldemokratiet. Det kan også være ulike oppfatninger av hva som er et godt lokaldemokrati, og hva som skal vektlegges når man skal evaluere det.

Med denne bakgrunnen vil departementet vurdere å utvikle et mer systematisk opplegg for å vurdere statusen for lokaldemokratiet med jevne mellomrom. Det vil bli satt i gang et forberedende prosjekt for å finne ut hvordan dette best kan gjennomføres.

Formålet med et slikt prosjekt vil være å vurdere følgende:

  • Metodikken i en slik overordnet evaluering.

  • Hva som er en god målestokk for godt lokaldemokrati?

  • Hva som bør vektlegges i en generell vurdering. For eksempel i hvor stor grad man skal vektlegge styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunen i forhold til hvordan lokaldemokratiet utøves lokalt?

  • Hvilke kunnskapskilder som skal ligge til grunn?

  • Hvordan en evaluering av lokaldemokratiets status skal organiseres?

  • Det er naturlig i en slik sammenheng at man også vurderer lokaldemokratiet vårt i en internasjonal sammenheng. Hvordan står det til med lokaldemokratiet i Norge sammenlignet med andre land?

  • Hvor ofte en generell vurdering av lokaldemokratiet skal gjennomføres?

  • Hvordan rapporteringen skal skje?

Forutsetningen er at man i stor grad kan benytte seg av tilgjengelig kunnskap. Målet er at det med jevne mellomrom utarbeides en redegjørelse om situasjonen for lokaldemokratiet. Det vil være naturlig at dette rapporteres i kommuneproposisjonen minimum én gang i hver valgperiode.

4.4.9 Tiltak for å øke kvinneandelen i kommunestyrene

Lokalvalgdag

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å stimulere kommunestyrene og partiene til selv å presentere velgerne for kjønnsbalanserte lister. Departementet vil i den forbindelse lyse ut en invitasjon til alle kommuner som har under 30 pst. kvinner i kommunestyrene sine, i god tid før neste nominasjonsprosesser starter opp. Etter siste lokalvalg var det 72 kommuner som hadde en kvinneandel på mindre enn 30 pst. Tiltaket som er kalt lokalvalgdag, innbærer at kommunestyrene inviterer nominasjonskomiteer som vil stille liste til neste lokalvalg til et utvidet kommunestyremøte. Temaet skal være kvinner og rekruttering og hva partiene og nominasjonskomiteene kan gjøre for å bedre representasjonen av kvinner i kommunestyrene sine. Kommunal- og regionaldepartementet tilbyr alle kommunene som deltar tre ting:

  1. En kartlegging av kjønnsfordelingen i styre, råd og utvalg.

  2. En forsker som holder innledning på Lokalvalgdagen om hva partiene og listene konkret kan gjøre dersom de har økt kvinnerepresentasjon som mål.

  3. En lokalpolitiker fra en utstillingsvindukommune som oppnådde kjønnsbalanse ved siste lokalvalg, til å dele sine erfaringer med hvordan de oppnådde kjønnsbalanse.

Dette skal danne grunnlag for en kunnskaps- og erfaringsbasert debatt i kommunestyrene som blir valgt ut, til å sette rekruttering av kvinner høyt på dagsorden foran neste lokalvalg, og gi helt konkrete råd om hva partiene og nominasjonskomiteene kan gjøre for å sikre kjønnsbalanse i kommunestyrene og i andre lokalpolitiske organ.

Tiltaket vil kunne ha god effekt på kjønnsbalansen til de kommunestyrene som deltar. Samtidig vil tiltaket, dersom mange kommuner i målgruppen deltar, kunne bidra til at landsgjennomsnittet for andelen kvinner i kommunestyrene blir hevet etter neste lokalvalg.

Opplæring av folkevalgte – samarbeid med KS

Dette tiltaket er rettet mot å bedre rekrutteringsgrunnlaget. Utstillingsvindukommunene har brukt forholdsvis mye ressurser på opplæringstiltak. Opplæringstiltakene har hatt som mål å styrke kompetansen til de som er valgt. Evalueringen har registrert at disse tiltakene har gitt positiv effekt på kvinneandelen i ledende posisjoner som formannskap og ordførerverv. Forskerne peker på at flere av kommunene synes å ha lykkes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere, samt å gjøre dem tryggere i sine verv. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor ta kontakt med KS med sikte på å få til et samarbeid om innholdet i kursene de setter sammen rettet mot de folkevalgte. Siktemålet vil være å få innlemmet noe av den opplæringen som utstillingsvindukommunene har hatt god erfaring med, slik at resten av Kommune-Norge kan få nytte av disse. Siktemålet er da at flere kvinnelige politikere står klare når det skal velges formannskap, utvalgsledere og ordførere etter neste valg.

Fotnoter

1.

Ser vi på kommunestørrelse og andelen kommuner som har barnas og unges kommunestyre og/eller ungdomsråd, er andelen 76 pst. i kommuner med under 2 000 innbyggere, 87 pst. i kommuner med mellom 2 000 og 5 000 innbyggere, 92 pst. i kommuner med 5 001 til 9 000 innbyggere, og 97 pst. i kommuner med over 9 000 innbyggere.

2.

Med formalisering menes om kommunen eller fylkeskommunen har mål for samarbeidet med frivillig sektor, har utgitt en frivillighetsmelding eller har vedtatt eller i ferd med å utforme en formell politikk i forhold til frivillig sektor.

3.

Undersøkelsen viste variasjoner mellom kommunene med hensyn til hvordan innbyggerne opplevde lokaldemokratiet. Denne undersøkelsen viste blant annet at innbyggerne i stor grad er tilfredse med tjenestene. Men de var mindre tilfredse med hvordan kommunene legger til rette for informasjon og kommunikasjon mellom kommune og innbyggerne, med andre ord forhold som er viktige når det gjelder sentrale demokrativerdier.
Til dokumentets forside