4 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2017–2026

4.1 Innledning

Dette kapittelet analyserer utviklingen i statsbudsjettets utgifter i perioden 2017–2026. For å gi et bedre bilde av ressursbruken på ulike utgiftsområder over tid beregnes realvekst – det vil si endringer i bevilgningene utover pris- og lønnsvekst. Beregningene er også justert for endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåer og for enkelte endringer i statsbudsjettets inndeling.

Kapittelet innledes med en oversikt over den samlede utgiftsveksten for statsbudsjettet som helhet (avsnitt 4.2), etterfulgt av en mer detaljert gjennomgang av utviklingen innenfor ulike utgiftsområder (avsnitt 4.3). Deretter sammenlignes utgiftsveksten på disse områdene med den generelle økonomiske utviklingen (avsnitt 4.4). Folketrygdens utgifter (avsnitt 4.5) og bevilgningene over statsbudsjettet til forskning (avsnitt 4.6) omtales særskilt.

Endringer i statsbudsjettets utgifter gjenspeiler både nye politiske prioriteringer og tidligere vedtak. For enkelte rettighetsbaserte ordninger, som pensjons- og trygdeytelser, har demografiske endringer stor betydning for utgiftsutviklingen.

Realvekst i bevilgninger er ikke nødvendigvis et godt mål på resultater eller kvaliteten på tjenester innenfor et utgiftsområde. Hvordan de tildelte midlene brukes har stor betydning for måloppnåelsen. Økt produktivitet i statlige virksomheter kan bidra til både høyere tjenesteproduksjon og bedre kvalitet, uten at ressursbruken øker. Slike forbedringer er imidlertid krevende å måle presist.

Utgiftsutviklingen gir heller ikke et fullstendig bilde av de samlede politiske prioriteringene på et område, særlig i tilfeller hvor skatte- og avgiftspolitikken har stor betydning. For eksempel vil et nytt tilskudd til et formål inngå i analysene, men ikke et tilsvarende skattefradrag.

Beregningene i kapittelet bygger på regnskapstall for 2017–2024, anslag på regnskap for 2025 og forslaget til budsjett for 2026. Anslagene for 2025 er basert på gjeldende budsjett etter Stortingets behandling av forslag til tilleggsbevilgninger våren 2025 og oppdaterte anslag på enkelte områder, jf. omtale i kapittel 6.

Realveksten er beregnet med utgangspunkt i Finansdepartementets anslag for budsjettdeflatorer, som bygger på prisstatistikk fra Statistisk sentralbyrå og lønnsvekstberegninger fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Beregningene er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling, og tar utgangspunkt i kapittel- og poststrukturen i 2026-budsjettet. Metodikk og datagrunnlag er nærmere omtalt i boks 4.1.

4.2 Samlet utgiftsvekst for statsbudsjettet

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.1 viser statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst (medregnet folketrygden) i perioden 2017–2026. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom, og det korrigeres også for enkelte regnskapsmessige forhold. Se nærmere omtale i boks 2.1.

I 2020 ble utgiftsveksten svært høy som følge av de ekstraordinære tiltakene i møte med pandemien. Også i 2021 var det et betydelig omfang av slike tiltak. Den reelle underliggende utgiftsveksten for 2021 er likevel negativ, siden omfanget av ekstraordinære tiltak var lavere. De senere årenes budsjetter har vært preget av betydelige merutgifter til blant annet å håndtere de omfattende direkte og indirekte konsekvensene av Russlands angrepskrig i Ukraina. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen har gjort det nødvendig å prioritere forsvar og beredskap høyere enn tidligere.

Veksten fra i fjor til i år er nå anslått til 5,2 pst., mot 1,0 pst. da budsjettet for 2025 ble fremmet høsten 2024. Økningen skyldes særlig Stortingets vedtak i vår om en ekstraordinær og midlertidig økning av støtten til Ukraina gjennom Nansen-programmet med 50 mrd. kroner, til totalt 85 mrd. kroner i 2025. Videre ble utgiftene på flere områder foreslått økt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2025, herunder til å dekke merkostnader i kommunesektoren og til innføringen av Norgespris. I stortingsbehandlingen ble utgiftene økt ytterligere, blant annet til økt vekst i kommunenes frie inntekter, redusert makspris og økt bemanning i barnehager, samt økt satsing på samferdsel i fylkeskommunene.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2025 til 2026 anslås til 1,0 pst. I regjeringens forslag ligger det inne en videreføring av årets ramme for Nansen-programmet på totalt 85 mrd. kroner i 2026-budsjettet, inkludert 50 mrd. kroner som en midlertidig og ekstraordinær bevilgning.

4.3 Realvekst på statsbudsjettets utgiftsområder

Tabell 4.1 viser årlig realvekst i prosent innenfor ulike utgiftsområder. Figur 4.2 viser utgiftsområdenes størrelse i 2026. Folketrygden omtales i avsnitt 4.5.

Forslag til bevilgning til internasjonal bistand i 2026 viser en marginal nominell økning fra anslag på regnskap for inneværende år. Utgifter innenfor bistand har økt vesentlig i senere år, noe som reflekteres i den årlige realveksten på 2,8 pst. fra 2021 til 2025. Bevilgningene som er inkludert i kategorien internasjonal bistand, sammenfaller ikke helt med det som inngår i regjeringens forslag til bistandsramme, jf. tabellnote. Regjeringens forslag til bistandsramme på 56,6 mrd. kroner utgjør 1,0 pst. av bruttonasjonalinntekt (BNI) i 2026.

Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager gjelder i all hovedsak bevilgninger til grunnopplæring (herunder kvalitetsutvikling og private skoler), statlige øremerkede tilskudd til barnehager, og voksenopplæring. Kategorien omfatter ikke rammetilskuddene til kommunesektoren, og omfatter dermed bare en liten del av finansieringen av grunnskolen. Beregningene viser en liten økning på området fra 2025 til 2026. Fra 2021 til 2025 var det for området samlet sett en nedgang som kan tilskrives utfasing av ekstraordinære pandemitiltak, mens det isolert sett var en kraftig realvekst på 12,1 pst. på barnehageområdet i perioden. Økningen skyldes en rekke ulike tiltak for å øke kvaliteten og kompetansen i barnehagene. Den samlede veksten fra 2017 til 2021 kan tilskrives økte utgifter i grunnopplæringen, hvor utgiftene har økt med 4,7 pst. årlig i perioden. Det er korrigert for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet.

Høyere utdanning og forskning består i hovedsak av bevilgninger til universiteter, høyskoler, fagskoler og forskningsbevilgninger under Kunnskapsdepartementet. Økningen fra 2025 til 2026 skyldes hovedsakelig økte anslag for utbetalinger fra Forskningsrådet, økt tilskudd til fagskoler, økt rammebevilgning til universiteter og økte kontingentutgifter til EUs rammeprogram for forskning og innovasjon. Norges kontingent fastsettes ut fra Norges BNP i forhold til EU-landenes, og de økte kontingentutgiftene i 2026 skyldes en økning i Norges relative BNP. Realveksten i perioden 2021–2025 skyldes i hovedsak økte kostnader ved å gi rentefrie lån under utdanning, som følge av økt rente. I perioden 2017–2021 utgjør den gjennomsnittlige årlige utgiftsveksten i høyere utdanning utenom forskning 1,9 pst. SSB publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid, jf. omtale i avsnitt 4.6.

Innenfor området kultur og likestilling var det en sterk vekst i perioden 2017 til 2021, som skyldes ekstraordinære bevilgninger i forbindelse med pandemien. Utfasing av tiltak etter pandemien bidrar til nedgangen i perioden 2021–2025. Samlet er ressursinnsatsen på området økt etter 2017, selv etter den nevnte utfasingen. Det er beregnet en realvekst på 1,9 pst. neste år. Bevilgningsøkninger til merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner og økte tilskudd til kulturinstitusjoner forklarer mye av denne veksten.

Bevilgningene til rettsvesen og beredskap hadde i perioden 2017 til 2021 en årlig realvekst på 1,5 pst., som blant annet skyldes investeringer i landsdekkende nødnett, redningshelikoptre, politihelikoptre, nytt beredskapssenter for politiet og sikrede datasentre i justissektoren, samt økte bevilgninger til politiet. I perioden 2021–2025 har den årlige realveksten økt. Dette skyldes blant annet at det har blitt iverksatt flere tiltak i møte med krigen i Ukraina, og at sikkerhet og beredskap generelt har vært høyt prioritert. Bevilgninger til politi og sivile beredskapsaktører er økt betydelig.1 Realnedgangen fra 2025 til 2026 skyldes blant annet redusert bevilgning til Redningshelikoptertjenesten i takt med at anskaffelsen av nye redningshelikoptre ferdigstilles, og reduserte anslag på regelstyrte poster. Den største reduksjonen på de regelstyrte postene er erstatninger til voldsofre. Nedgangen skyldes at Kontoret for voldsoffererstatning har arbeidet med å få ned restanser, som ventes å gi lavere utbetalinger i 2026. I motsatt retning trekker økte tildelinger til kriminalomsorgen, politiet og PST, og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Utgiftene på utlendingsområdet2 varierer fra år til år fordi tilstrømningen av asylsøkere varierer. Det store antallet ankomster høsten 2015 medførte spesielt høye utgifter på området i perioden 2015 til 2017 og en nedgang i etterkant. Bevilgningsnivået fra 2021 til 2025 har igjen økt kraftig som følge av ankomster fra Ukraina. Fra 2025 til 2026 anslås en reduksjon i utgiftene som følge av lavere ankomster enn foregående år. Dette skyldes blant annet endringer i regelverket om kollektiv beskyttelse.

Kilde: Finansdepartementet.

Området kommunal- og distriktsformål utenom rammetilskudd til kommunesektoren3 omfatter distriktsutvikling og regional utvikling, samiske forhold og nasjonale minoriteter, og bolig- og bomiljøtiltak. Nedgangen fra 2025 til 2026 skyldes i hovedsak en reduksjon i de regional- og distriktspolitiske virkemidlene. Nedgangen i perioden 2021–2025 har sammenheng med utfasing av den kommunale kompensasjonsordningen til lokale virksomheter under pandemien.4 Kategorien omfatter ikke toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester eller rammetilskuddene til kommunesektoren, som utgjør den klart største delen av Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett.5 I 2026 foreslår regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 4,2 mrd. kroner, tilsvarende 0,7 pst.

Digitaliserings- og forvaltningsområdet omfatter fellestjenester for departementene og Statsministerens kontor, statsforvalterne, statlige byggeprosjekter og eiendomsforvaltning, forvaltningsutvikling, IT- og ekompolitikk, personvern, og statlig arbeidsgiverpolitikk. Utgiftene til disse formålene økte kraftig i perioden 2021–2025, etter en realnedgang i perioden 2017–2021. Økningen i denne perioden skyldes i hovedsak statlige byggeprosjekter, herunder nytt regjeringskvartal. På grunn av oppstart og ferdigstillelse av byggeprosjekter vil utgiftene til slike prosjekter kunne variere betydelig mellom år, noe som også hovedsakelig forklarer den beregnede realnedgangen på 7,2 pst. til neste år.

Utgiftsområdet arbeid og sosiale formål viser en stor økning fra 2025 til 2026 på 4,8 pst. De største endringene er økt anslag for tilskuddet til Statens pensjonskasse (SPK) og forslaget om å opprette en kompensasjonsordning for oljepionerer. I tillegg foreslås økt bevilging til ulike arbeidsmarkedstiltak. I perioden 2021–2025 var det en nedgang på utgiftsområdet blant annet fordi midlertidige bevilgningsøkninger til Nav i forbindelse med koronapandemien ble faset ut. Folketrygden inngår ikke i dette utgiftsområdet, men omtales i avsnitt 4.5.

For bevilgningene til spesialisthelsetjenesten anslås det en samlet realvekst på om lag 1,2 pst. fra i år til neste år. Det er høyere enn i perioden 2021–2025, da ekstraordinære bevilgninger som følge av pandemien ble faset ut. Bevilgningene til de regionale helseforetakene øker for å kompensere for behovet som følger av den demografiske utviklingen. I tillegg foreslås det å øke bevilgningen til investeringslån i 2026, som følge av at regjeringen foreslår lånerammer til fem nye investeringsprosjekter. Betaling av avdrag på investeringslån er trukket fra de samlede utgiftene i tabell 4.1.

Området Andre helseformål består av tiltak for folkehelsen, helseforvaltning, støtte til helse- og omsorgstjenester i kommunene, tannhelse og oppbygging av kunnskap og kompetanse. Nedgangen i perioden 2021–2025 skyldes utfasing av ekstraordinære bevilgninger i 2021, 2022 og 2023 som følge av pandemien, herunder bevilgninger til vaksine mot covid-19 og innkjøp av hurtigtester.

Området barn, familie og tros- og livssynssamfunn omfatter barne- og familievern, barnetrygd, kontantstøtte og tiltak innen tros- og livssynssamfunn. Mens utbetalingene av barnetrygd ventes å øke neste år, faller utbetalingene av kontantstøtte. Utgiftene til tilskudd til tros- og livssynssamfunn har økt betydelig fordi staten i 2021 overtok ansvaret for den kommunale delen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn, og på grunn av endringer i medlemstall. Utgiftene på dette området har også økt siden 2023 som følge av bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Utgifter til statlige barnevernstiltak har økt i senere år, blant annet som følge av økte priser på tiltak.

Området næring og fiskeri viser en realøkning neste år på 6,5 pst. Økningen kan særlig knyttes til bevilgninger til nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen og oppgraderingen av energiforsyningen på Svalbard. Realnedgangen i perioden 2021–2025 skyldes i hovedsak utfasing av midlertidige støtteordninger under koronapandemien.

Området landbruk og mat gjelder i hovedsak bevilgninger i forbindelse med jordbruksavtalen. Budsjettstøtten over jordbruksavtalen har økt markant de seneste årene. Reduksjonen fra 2025 til 2026 skyldes blant annet tilleggsbevilgninger til særskilte formål i forbindelse med RNB 2025 samt reduksjoner i anslagsstyrte poster. Det ytes også betydelig støtte til landbruket gjennom importvernet for landbruksvarer og skattefordeler gjennom jordbruksfradraget som ikke inngår i denne beregningen.

Området energiformål, inkl. strømstønad (ekskl. statlig petroleumsvirksomhet) omfatter Sokkeldirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Havindustritilsynet, tiltak for å fremme CO₂-håndtering og overføring til Norges forskningsråd over Energidepartementets budsjett. Den høye realveksten i perioden 2021–2025 forklares i hovedsak av strømstønadsordningen for husholdninger og borettslag som ble etablert i 2022. Den videre realveksten på over 30 pst. fra 2025 til 2026 skyldes i hovedsak innføringen av Norgespris.

Utgiftene til vei- og jernbaneformål6 viser en om lag reell videreføring av nivået fra i år til neste år. Utgiftene til veiformål i 2026 øker med 3,8 pst., mens jernbaneformål reduseres med 5,5 pst. For veiformål henger økningen i hovedsak sammen med forpliktelser i igangsatte store investeringsprosjekter, særlig til OPS-prosjekter og Fellesprosjektet Vossebanen/E16 Arna-Stanghelle. Reduksjonen under jernbaneformål skyldes blant annet at flere store investeringsprosjekter er forsinket i forhold til opprinnelig plan. Budsjettforslaget legger til rette for å opprettholde rasjonell gjennomføring av alle oppstartede infrastrukturprosjekter. Det foreslås ikke kostnadsrammer for oppstart av nye, store infrastrukturprosjekter i 2026-budsjettet.

Fra i år til neste år reduseres utgiftene til andre samferdselsformål reelt med 8,5 pst. Behovet for statlig bevilgning til byggingen av nye lufthavner i Bodø og Mo i Rana går ned i 2026, som er i henhold til fremdriftsplanene. Samtidig er det høy realvekst til formålet over perioden 2017 til 2026. Økningene i senere år skyldes i hovedsak økt tilskudd til Avinor knyttet til de to lufthavnene i Nordland samt halverte maksimaltakster og økt kapasitet på flyrutene staten kjøper på kortbanenettet (FOT-rutene).

For nærmere omtale av oppfølging av Nasjonal transportplan 2025–2036, vises det til omtale under Samferdselsdepartementet i kapittel 2.

Utgiftene til forsvarsformål har økt kraftig de senere årene. Økningen siden 2021 skyldes i stor grad opprettelse av Nansen-programmet for støtte til Ukraina i 2023 og utvidelsene av dette programmet. Videre har det vært store bevilgningsøkninger til opptrapping av forsvarsbudsjettet i tråd med foregående og nåværende langtidsplan, tiltak for økte ambisjoner ut over langtidsplanen og økte utgifter som følge av valutajustering av investeringskostnader. Økningen fra 2025 skyldes i hovedsak forslaget om opptrapping av forsvarsbudsjettet med 4,2 mrd. kroner, i tråd med de økonomiske rammene i langtidsplanen. I motsatt retning reduseres utgiftene med 2,5 mrd. kroner som følge av forslag om redusert militær andel av Nansen-programmet.

Utgiftsområdet klima og miljø omfatter tiltak under Klima- og miljødepartementet. Det har vært en betydelig vekst i utgiftene de seneste årene, blant annet som følge av økte overføringer til Klima- og energifondet som forvaltes av Enova, økte bevilgninger til CO₂-kompensasjonsordningen for industrien og til det internasjonale Klima- og skoginitiativet. Nedgangen fra 2025 til 2026 skyldes i hovedsak en reduksjon i overføringene til Klima- og energifondet på 1,9 mrd. kroner, blant annet som følge av at øremerkede midler til punktutslippsprogrammet ikke videreføres. Utgifter til klima- og miljøtiltak under andre departementer er ikke medregnet i dette utgiftsrområdet. Beregningene gir derfor ikke et fullstendig uttrykk for de samlede prioriteringene av norsk klima- og miljøpolitikk på utgiftssiden. Klima- og miljøpolitikken føres dessuten i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter, kvoter og reguleringer.

Utgiftsområdet statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv. omfatter i hovedsak utgifter til Kongehuset, Stortinget, regjeringen, samt deler av budsjettene til Utenriksdepartementet og Finansdepartementet som har karakter av fellesadministrasjon, herunder EØS-finansieringsordningene. Bevilgningene til EØS-finansieringsordningene øker nominelt fra 1 mrd. kroner i 2025 til 1,6 mrd. kroner i 2026, tilsvarende en reell oppgang på 52,5 pst. Bevilgningen til EØS-finansieringsordningene varierer mye, i hovedsak som følge av variasjon i gjennomføringstakten i prosjektene. I 2024 ble det signert ny avtale om EØS-finansieringsordningene for perioden 2021–2028. Flere prosjekter er nå i implementeringsfasen og det fører til økte utbetalinger under ordningen i 2026. Utenom EØS-finansieringsordningene er det en reell nedgang neste år på om lag 0,5 pst., mens den årlige økningen i gjennomsnitt var 0,8 pst. over perioden 2021–2025.

Tabell 4.1 viser nominelle tall for rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskuddene kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammetilskuddene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Det er i tabell 4.1 korrigert for store reformer som påvirker nivået på rammetilskuddene, jf. boks 4.2 Rammetilskudd til kommuneforvaltningen. Når en beregner den samlede underliggende realveksten i statsbudsjettet medregnet folketrygden, korrigeres ofte de kommunale rammetilskuddene for skatteendringer som påvirker veksten i kommuneforvaltningens økonomi. Det er ikke korrigert for endringer i skattereglene i tabell 4.1. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Det gis årlig et betydelig beløp i kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, statlige virksomheter og private. I tabell 4.1 er ikke disse bevilgningene fordelt på formål.

Utgiftene til renter av statsgjelden varierer som følge av statens lånestrategi og endringer i rentenivået. Bevilgningene er et resultat av tekniske forutsetninger om låneopptak og renteutviklingen mer enn prioriteringer i budsjettet. I Norge dekkes det oljekorrigerte underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets renteutgifter er dermed uavhengig av den oljekorrigerte balansen på statsbudsjettet.

Statlig petroleumsvirksomhet omfatter utgifter til statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom år. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

4.4 Utvikling i statsbudsjettets utgifter i forhold til BNP-veksten

Det vil normalt være vekst i økonomien. Dette avsnittet viser utviklingen i utgiftsområder sammenlignet med den generelle årlige veksten i økonomien, det vil si i hvilken grad utgiftsområdene følger utviklingen i brutto nasjonalprodukt (BNP) for fastlandet. Høyere vekst på et utgiftsområde enn i økonomien generelt kan peke i retning av at området har vært særlig prioritert, men høyere vekst kan også skyldes endringer i sammensetningen i befolkningen eller andre forhold som ikke er politisk bestemt.

Figur 4.3 sammenligner gjennomsnittlig årlig vekst for de enkelte utgiftsområdene med veksten i fastlands-BNP i perioden 2017–2026. Fra 2017 til 2026 anslås nå veksten i fastlands-BNP til 16,5 pst. reelt og 59,0 pst. nominelt. I figuren er de samme utgiftsområdene som i avsnitt 4.3 vist etter vekst i mrd. 2026-kroner. Utgiftene er her omregnet med nominell vekst i BNP, og ikke de ulike budsjettdeflatorene. Tallene er derfor sammenlignbare på tvers av utgiftsområder og gir et uttrykk for prioritering av områder på statsbudsjettet. Folketrygden er nærmere omtalt i avsnitt 4.5.

I perioden er det utgifter til forsvarsformål, folketrygden, energiformål med strømstønad, andre samferdselsformål og spesialisthelsetjenesten som viser størst vekst målt i kroner utover det en vekst tilsvarende fastlands-BNP skulle tilsi. Veksten under forsvar skyldes opptrappingen av forsvarsbudsjettet og opprettelsen av Nansen-programmet for Ukraina, jf. omtale under 4.3. Innføringen av Norgespris bidrar, sammen med videreføringen av den etablerte strømstønadsordningen, til vekst på energiområdet. Utviklingen for folketrygden omtales under 4.5.

De områdene som går mest ned i forhold til veksten i BNP, er kategorien andre helseformål og utlendingsområdet inkludert integrering av flyktninger. Nedgangen for andre helseformål skyldes særlig reduksjon i utgiftene til investeringstilskudd til kommunale omsorgstjenester, og utfasing av forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. Ved utfasingen ble finansier-ingen tilbakeført til rammetilskuddet til deltakerkommunene. Utgiftene til utlendingsområdet, inkludert integrering av flyktninger, påvirkes av både antall ankomster og sammensetningen av flyktninger. Siden 2017 har de årlige utgiftene variert, og i 2026 anslås det en reell nedgang sammenlignet med 2017.

Ordinære utgifter på statsbudsjettet finansieres hovedsakelig av løpende skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge og av overføringen av fondsmidler fra Statens pensjonsfond utland. Samlet har utgiftssiden på statsbudsjettet vokst mer enn BNP-veksten i perioden. Samtidig har skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge over tid vært forholdsvis stabile som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette gjenspeiles i at bruken av fondsmidler som andel av BNP for Fastlands-Norge har økt. Utviklingen i offentlige finanser er nærmere omtalt i kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2026.

¹ Figuren viser vekst i statsbudsjettet for de samme områdene som det er beregnet realvekst for i tabell 4.1.

Kilde: Finansdepartementet.

4.5 Realvekst i folketrygdens utgifter

Utviklingen i folketrygdens utgifter vises i tabell 4.2 og figur 4.4, delt inn etter stønadstype. Dagpenger mv. er ikke inkludert.

Beløpene for perioden 2017–2024 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2025 er anslag på regnskap. For neste år brukes utgiftsanslag som følger av regjeringens budsjettforslag i Gul bok 2026. Utgiftene i 2020–2022 er påvirket av midlertidige regelendringer og andre konsekvenser av koronapandemien.

Tall for realvekst i tabellen under illustrerer endringer i utgiftene utover det som skyldes generell prisvekst, lønnsvekst eller andre faste reguleringer som gjelder for de ulike stønadene. Endringer i sykepengeutgiftene skyldes blant annet endringer i fraværstilbøyeligheten og antall sysselsatte. Økningen i utgiftene til alderspensjon skyldes først og fremst flere pensjonister og at nye pensjonister i gjennomsnitt har høyere pensjon enn de som faller fra. For uføretrygd og andre stønader illustrerer tallene hovedsakelig endringer i antall mottakere.

For sykepenger fremkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), mens alderspensjon er justert med G fratrukket 0,75 pst.7 For legemidler vurderes hele den nominelle veksten som realvekst.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2017. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har redusert handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og dette forventes å gjelde også i de kommende årene ved en videreføring av dagens regelverk.

Sykepenger

Realveksten i 2018–2019 var i sum om lag uendret. I 2020–2022 var realveksten sterkt preget av koronapandemien og midlertidige regelendringer for både sykepenger og omsorgspenger. Permanente regelendringer som økt kompensasjonsgrad for sykepenger til selvstendig næringsdrivende i 2017 og 2019 og pleiepengereformen fra 2017, bidro til ytterligere vekst. Disse forholdene bidro til en kraftig realvekst i utgiftene på 15,3 pst. i 2020.

I 2023 og 2024 var realveksten på henholdsvis. 10,3 pst. og 3,9 pst., som følge av sterk vekst i det trygdefinansierte sykefraværet og i bruken av pleiepenger. Det er særlig psykiske lidelser som har bidratt til veksten i sykefraværet over denne perioden. Det var en nedgang i antall sykmeldte personer i perioden, men gjennomsnittlig fraværslengde per sykmeldte økte. Veksten i sykefravær var størst for personer under 40 år.

For 2025 venter vi en svak realvekst på 0,3 pst., mens det er anslått en realvekst i 2026 på 1,1 pst., tilsvarende om lag 0,8 mrd. 2026-kroner.

Arbeidsavklaringspenger

Realveksten for arbeidsavklaringspenger var sterkt negativ i 2018 og 2019 blant annet som følge av innstramminger i varighetsreglene i 2018. Midlertidige regelendringer, generelle forsinkelser i avklaringsløpene og en lengre periode med økning i arbeidsløsheten under koronapandemien bidro til lav avgang fra ordningen fra og med 2020. Fra 2022 spiller også nye regler inn som i større grad enn tidligere gir mulighet til å ta imot ytelsen utover varighetsgrensen på tre år, eller å få innvilget en ny stønadsperiode. En presset ressurssituasjon på Nav-kontorene kan også ha bidratt til forsinkelser i avklaringsløpene. Tilgangen har også økt noe fra 2019. Det kan ha ulike årsaker, men fra 2021 skyldes det særlig høyere sykefravær. Økningen i tilgangen og lavere avgang har ført til vekst i tallet på mottakere i perioden 2020–2024, og til sterk realutgiftsvekst i årene 2021–2024. Tallet på mottakere har fortsatt å øke i 2025. Realveksten i utgiftene til arbeidsavklaringspenger i 2025 og 2026 er anslått til 5,4 og 4,0 pst. I 2026 tilsvarer det en økning på om lag 2,2 mrd. 2026-kroner.

Uførhet

Utviklingen i antallet uføre henger sammen med befolkningsutviklingen og utviklingen for arbeidsavklaringspenger, siden de fleste nye uføre kommer fra arbeidsavklaringspenger. Det har vært en realutgiftsvekst i hele perioden, med særlig stor vekst i 2018 og 2019, med 3,3 og 4,4 pst. Det henger sammen med regelendringene for arbeidsavklaringspenger i 2018, som redusert maksimal stønadsperiode og skjerpede vilkår for forlengelse. I perioden 2020–2024, og særlig fra 2021, har veksten vært lavere som følge av regelverksendringer for arbeidsavklaringspenger (midlertidige endringer under koronapandemien og endringer i varighetsreglene fra 2022). I tillegg førte pandemien til forsinkelser i avklaringsløpene for mottakere av arbeidsavklaringspenger. I 2025 og 2026 er det forventet en realvekst på 1,7 og 1,3 pst. I 2026 tilsvarer det en økning på om lag 1,8 mrd. 2026-kroner.

Alderspensjon

Flere personer over 67 år, høyere pensjonsopptjening i yngre årskull og flere økninger av minste pensjonsnivå har bidratt til en klar realutgiftsvekst i hele perioden. Pensjonsreformen, og nedgang i andelen som tar ut alderspensjon før 67 år, har dempet veksten. I 2026 er det anslått at pensjonsreformen alene vil redusere utgiftene til alderspensjon med om lag 23 mrd. kroner.

Utgiftene til alderspensjon vil likevel øke betydelig år for år fremover, hovedsakelig fordi det blir flere alderspensjonister over 67 år og delvis fordi AFP-reformen i offentlig sektor fra 2025 fører til flere alderspensjonister under 67 år. I 2025 og 2026 er det anslått at realveksten til alderspensjon blir på henholdsvis 1,5 og 2,1 pst. Veksten i 2026 tilsvarer en økning på 7,1 mrd. 2026-kroner.

Stønader til enslige forsørgere og etterlatte

Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært reelt avtakende i hele perioden frem til 2023. Nedgangen for enslige forsørgere kan ha sammenheng med større barnehagedekning, at flere har delt omsorg, og at regelverket for å få overgangsstønad har blitt strammet inn og gjort mer arbeidsrettet. For etterlatte kommer nedgangen av høyere levealder, at stadig flere enker og enkemenn er i arbeid, og at færre barn mister en av eller begge foreldrene.

I 2024 førte etterlattereformen til en betydelig utgiftsvekst, som følge av høyere satser og høyere øvre aldersgrense for barnepensjon. Fremover vil den innførte tidsavgrensningen og det at stadig flere enker og enkemenn kommer i arbeid igjen, bidra til nedgang i utgiftene. Utgiftene vil også gå ned som følge av høyere levealder, siden færre vil bli etterlatte i yrkesaktiv alder. For stønader til enslige forsørgere var det en nedgang i utgiftene i 2024, og det er forventet en videre nedgang i 2025. Fra 1. juli 2026 er det foreslått at det kun er enslige med særlig tilsynskrevende barn og enslige med barn under 14 måneder som kan få innvilget stønadene. Det vil føre til færre nye mottakere fra annet halvår 2026 og dermed reduserte utgifter.

Utgiftene fra folketrygden til enslige forsørgere og etterlatte i 2025 og 2026 er forventet å gå ned med henholdsvis 2,5 og 3,5 pst. Nedgangen i 2026 tilsvarer en reduksjon på om lag 0,2 mrd. 2026-kroner.

Stønader til å dekke merutgifter

Stønader til å dekke merutgifter inkluderer grunn- og hjelpestønad, hjelpemiddel m.m., samt stønad ved gravferd som utgjør om lag 2–3 pst. av utgiftene. I perioden 2017–2021 var det i sum en liten realnedgang, men med noe variasjon over tid. I 2020 var det en særlig stor realnedgang på 3,3 pst., fordi koronapandemien førte til mindre etterspørsel etter hjelpemidler og relaterte tjenester. Utviklingen har siden snudd til kraftig vekst, og realveksten var særlig høy i 2024 med 11,4 pst. I 2025 og 2026 venter vi en realvekst på 5,0 og 4,6 pst. Veksten i 2026 svarer til en økning på om lag 0,8 mrd. 2026-kroner. Årsaken til veksten er flere eldre, høy prisvekst på importerte hjelpemiddel og flere mottakere av grunn- og hjelpestønad, blant annet fordi flere får diagnosen ADHD.

Foreldrepenger mv.

I perioden 2021–2025 sett under ett har utgiftene til foreldrepenger hatt en svak økning, men med til dels store variasjoner mellom ulike år. Som følge av flere fødte barn under pandemien økte veksten i 2021, mens utgiftene falt i 2022 og 2023. I 2024 økte utgiftene med 6,1 pst. som følge av flere mottakere av foreldrepenger. Realveksten anslås til 1,7 pst. fra 2025 til 2026 som følge av flere fødsler.

Legemidler mv.

Den underliggende volumveksten har vært gjennomgående høy de seneste årene. Ulike prisregulerende tiltak, blant annet trinnprisordningen, har bidratt til å dempe veksten i utgiftene til legemidler. Også den årlige maksimalprisrevurderingen av reseptpliktige legemidler har bidratt til innsparinger, selv om perioder med svekket norsk krone har motvirket denne effekten. Realveksten er korrigert for at finansieringsansvaret for enkelte legemidler som forskrives av spesialisthelsetjenesten, er overført til de regionale helseforetakene de senere årene. Det anslås en realvekst på 11,2 pst. fra 2025 til 2026.

Andre helseformål under folketrygden

Utgiftene til andre helseformål har økt gjennom perioden, men vekstraten har variert. Fra 2025 til 2026 forventes det en reell reduksjon på 1,2 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

4.6 Bevilgninger over statsbudsjettet til forskning

Foreløpige anslag tilsier at den offentlige innsatsen i forskning og utvikling vil være på om lag 55,2 mrd. kroner i 2026 når Skattefunn inkluderes.

Utgiftene til forskning og utvikling er anslått å øke nominelt med om lag 2,6 mrd. kroner fra 2025 til 2026, noe som tilsvarer en realvekst på 5,3 pst. ekskludert Skattefunn. Realveksten skyldes i hovedsak økt anslag for kontingent til EU-programmet Horisont Europa og bevilgningsanslag på Forskningsrådets tilskuddsposter.

For perioden 2017–2021 viser utviklingen i bevilgninger til forskning og utvikling over statsbudsjettet en nominell vekst på 4,9 mrd. kroner ifølge SSBs statsbudsjettanalyse. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 0,9 pst. For perioden 2021–2025 økte bevilgningene til forskning og utvikling med 7,9 mrd. kroner nominelt, tilsvarende en årlig gjennomsnittlig realvekst på -0,1 pst.

For nærmere omtale av bevilgningene til forskning og utvikling vises det til Kunnskapsdepartementets Prop. 1 S (2025–2026).