8 Omtale av særskilte saker

8.1 Prinsipper og praksis for budsjettering av lånetransaksjoner

Rammeverket for finanspolitikken skiller mellom ordinære utgifter og lånetransaksjoner. Ordinære utgifter på statsbudsjettet finansieres med skatte- eller oljeinntekter og slår ut i handlingsrommet i finanspolitikken. Ordinære utgifter veies opp mot hverandre i budsjettprosessen. Lånetransaksjoner er formuesomplasseringer og prinsipielt sett å betrakte som utlån fra statskassen. Lånetransaksjonene finansieres ved at staten tar opp lån. God og konsistent praksis for budsjettering av lånetransaksjoner er viktig for å unngå omgåelser av handlingsregelen og for å ivareta statsbudsjettets funksjon som finanspolitisk styringsverktøy.

Med virkning fra 1. januar 2020 ble det presisert i § 7 annet ledd i lov om Statens pensjonsfond at «Staten skal ikke lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland.» Med utgifter menes ordinære utgifter til drift, investeringer og overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner, som inngår i det oljekorrigerte underskuddet.

For at hensynet til handlingsregelen og statsbudsjettet som finanspolitisk styringsverktøy skal ivaretas, er det fastsatt to vilkår for at en bevilgning skal kunne budsjetteres som lånetransaksjon:

1. Tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen.

2. Avkastningen må være finansiell og stamme fra inntekter i et marked.

Begge vilkårene må normalt være oppfylt for at en bevilgning skal kunne budsjetteres som lånetransaksjon. De to vilkårene er nærmere beskrevet i avsnitt 8.1.1.

8.1.1 Nærmere om vilkårene for budsjettering av lånetransaksjoner

Det første vilkåret sier at tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen. For at en plassering skal gi tilstrekkelig finansiell avkastning må staten kunne forvente å få like godt betalt for risikotaking som det en finansiell investor vil kreve i samme situasjon. Det er altså ikke av betydning hva staten alternativt kunne fått i avkastning i for eksempel Statens pensjonsfond eller statens innlånsrente gjennom statsobligasjoner, fordi risikoen her vil være en annen.

Vurderingen av den finansielle avkastningen er fremoverskuende, og vurderingen må derfor baseres på forventet fremtidig avkastning. Den forventede avkastningen for staten skal sammenlignes med hva som ville vært en markedsmessig avkastning for den aktuelle investeringen. En markedsinvestor vil kreve høyere forventet avkastning desto større sannsynligheten er for tap. Markedsmessig avkastning er dermed et uttrykk for den avkastningen som svarer til risikoen i plasseringen.

Differansen mellom statens forventede avkastning fra investeringen og markedsmessig avkastning, utgjør en forventet mindreavkastning. Denne mindreavkastningen er sentral i vurderingen av riktig budsjettmessig håndtering. Dersom det forventes en mindreavkastning, kan det ikke legges til grunn at avkastningen svarer til risikoen ved plasseringen, og kravene til budsjettering som lånetransaksjon er dermed ikke oppfylt.

I mange tilfeller vil det ikke være en observerbar markedspris eller markedsmessig avkastning. I slike tilfeller kan staten benytte en uavhengig rådgiver for å vurdere under hvilke betingelser en markedsaktør ville gjort tilsvarende investering.

Det at private investorer deltar i en finansiering på samme vilkår som staten, er normalt et argument for at investeringen kan anses som markedsmessig og dermed svare til risikoen ved plasseringen. Dette gjelder blant annet når staten deltar i emisjoner i børsnoterte selskaper på lik linje som andre investorer.

Hvorvidt privat deltakelse er en reell markedstest, må imidlertid vurderes i hvert enkelt tilfelle, herunder i lys av hvilke andeler av investeringen henholdsvis staten og private investorer tar, og i noen tilfeller porteføljesammensetning og ordningens utforming. Insentivene for en privat medinvestor til å gjøre markedsmessige vurderinger kan for eksempel svekkes av en forventning om at det vil være krevende for staten å la et selskap gå konkurs (implisitt statsgaranti), eller dersom staten må ta tap foran private investorer. I slike tilfeller deltar ikke staten og private investorer på samme vilkår. Private investorer kan også i enkelte tilfeller ha andre motiver enn ren finansiell avkastning.

Nye statlige virkemidler inneholder ofte et element av at staten gjør noe annet enn markedet gjør. For eksempel kan det være støtte i form av lavere rente eller lengre løpetid på et lån, eller det kan være gjennom begrensninger eller pålegg i et investeringsmandat. I slike tilfeller kan ikke staten forvente samme avkastning som en privat investor ville kreve.

Det andre vilkåret sier at avkastningen må være finansiell. Statlige realinvesteringer, i for eksempel veier, kan ha høy forventet nytte i samfunnsøkonomisk forstand som følge av tidsgevinster. Statlige realinvesteringer skal imidlertid etter vilkårene budsjetteres som ordinær utgift i statsbudsjettet siden avkastningene de gir ikke er finansiell.

Videre sier det andre vilkåret at den finansielle avkastningen må stamme fra inntekter i et marked. Det innebærer at inntektene ikke kan baseres på støtte gjennom statlige bevilgninger. For eksempel vil et lån der avdrag og renter finansieres av staten, eller en egenkapitaltilførsel der avkastningskrav innfris som følge av statlige tilskudd, ikke gi inntekter som stammer fra et marked, og vilkåret vil dermed ikke være oppfylt.

For statlig eide selskaper må budsjetteringen av kapitaltilførsler også ses i sammenheng med utbytte. Utbytter budsjetteres som ordinære inntekter. Tas det utbytter fra et selskap samme år som selskapet tilføres kapital, har praksis vært at utbytte settes til null. Dette for å unngå at det tas ut kapital fra selskapet som finansierer ordinære utgifter på statsbudsjettet, samtidig som selskapet tilføres kapital som ikke påvirker budsjettbalansen. Dersom det i årene i forkant av en kapitaltilførsel er tatt store utbytter, eller det planlegges med store utbytter i påfølgende år, må det vurderes hvorvidt en kapitaltilførsel kan budsjetteres som lånetransaksjon eller for eksempel må skje gjennom tilbakeholdt utbytte. Dette er relevant for de selskaper der staten i stor grad kan fastsette størrelsen på utbyttene, det vil si de heleide unoterte selskapene.

8.1.2 Fordeling med en andel ført som ordinær utgift

Så lenge vilkårene for å budsjettere som en lånetransaksjon ikke er møtt, er hovedregelen at hele beløpet skal budsjetteres som en ordinær utgift. Det er likevel praksis for at det kan budsjetteres med en andel som ordinær utgift og det resterende som en lånetransaksjon. Dette gjelder blant annet for investeringsporteføljer hvor den forventede avkastningen ikke svarer til risikoen, eller utlånsordninger der renten er lavere enn i markedet eller lavere enn risikoen for mislighold skulle tilsi. I slike tilfeller kan andelen budsjettert som ordinær utgift betegnes som risikokapital og representerer den risikoen staten tar utover hva en markedsaktør ville gjort gitt avkastningen. Andelen som lånetransaksjon kan da forventes å tilfredsstille de nevnte vilkårene.

Ved opprettelsen av nye virkemidler, hvor staten skal gjøre noe annet enn det som vil bli realisert gjennom markedet, vil det forventes lavere avkastning enn markedet ville kreve. Nøyaktig hvilken fordeling som da skal legges til grunn, kan være krevende å fastsette siden det sjelden vil foreligge et godt tallgrunnlag for henholdsvis forventet og markedsmessig avkastning. Andelen risikokapital fastsettes i slike tilfeller sjablongmessig.

Staten har flere ordninger hvor næringslivet kan få tilgang på egenkapital, lån og garantier. Blant annet som følge av lavere avkastning enn forventet i de første rundene med såkornfond og Investinors direkteinvesteringer, har man de senere årene i all hovedsak lagt til grunn en fordeling av nye bevilgninger med 65 pst. som lånetransaksjon og 35 pst. som ordinær utgift for denne typen virkemidler. Sjablongen gjelder blant annet for bevilgninger av kapital til Nysnø Klimainvesteringer AS.

Overfor mottaker av midler kan staten stille andre forventninger enn det som må tas høyde for i budsjettsammenheng. For eksempel vil staten overfor et selskap kunne uttrykke forventning om at en portefølje eller et fond opererer på markedsmessige betingelser sammen med private investorer og leverer avkastning til staten på hele investeringen. Samtidig kan det i budsjettet være behov for å bevilge en andel som ordinær utgift fordi man forventer en avkastning som ikke svarer til risikoen. Uavhengig av budsjetteringsmåte vil staten ved et utlån ha en fordring på hele lånebeløpet med renter på lik linje med andre långivere.