Prop. 139 L (2015–2016)

Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Lovforslaget gjennomfører Norges forpliktelser i henhold til europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF (yrkeskvalifikasjonsdirektivet) og endringsdirektiv 2013/55/EU om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som er ervervet i annen EØS-stat eller Sveits og hvor formålet er å kunne utøve et regulert yrke. Gjennomføringsfristen for EUs medlemsstater var 18. januar 2016. Det gjøres her kort rede for bakgrunnen for og innholdet i yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

2.1 Direktiv 2005/36/EF

Direktiv 2005/36/EF var en forenkling og modernisering av 15 tidligere direktiv. Det gjelder de tre generelle direktivene 89/48/EØF, 92/51/EØF og 1999/42/EF som omfatter alle regulerte yrker unntatt de yrkene som reguleres i egne direktiv og særdirektivene. Videre gjaldt det særdirektivene 77/452/EØF, 77/453/EØF, 78/686/EØF, 78/687/EØF, 78/1026/EØF, 78/1027/EØF, 80/154/EØF, 80/155/EØF, 85/384/EØF, 85/432/EØF, 85/433/EØF og 93/16/EØF for yrkene sykepleier, tannlege, veterinær, jordmor, arkitekt, provisorfarmasøyt og lege. Direktiv 2005/36/EF videreførte mange av reglene i de 15 tidligere direktivene og var først og fremst en forenkling av de eksisterende direktivene med noen endringer.

Direktivet hadde til hensikt å forenkle den enkelte borgers mulighet for å få sine kvalifikasjoner godkjent i en annen EØS-stat. Direktivet gjelder for EØS-statsborgere som ønsker å utøve et regulert yrke i en annen EØS-stat (vertsstaten) enn den hvor personen har yrkeskvalifisert seg (hjemstaten), og for arbeidstakere, yrkesutøvere og personer som ønsker å etablere seg innenfor yrkesregulert virksomhet. Direktivet skal sikre at borgere som er kvalifiserte til å utøve et yrke i en EØS-stat, ikke blir diskriminert når de søker adgang til et regulert yrke i en annen EØS-stat.

Utarbeidelsen av direktivet hadde sin bakgrunn i Lisboa-strategien som EU vedtok i 2000. Her ble det sagt at EU har som mål at de innen 2010 skulle bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske, kunnskapsbaserte økonomien i verden, en økonomi som kan skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial utjevning, med respekt for miljøet». Europakommisjonen ønsket bl.a. å lette den frie bevegelighet ved godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Europakommisjonen utarbeidet en melding som ble forelagt Rådet i Stockholm i 2001 hvor de forpliktet seg til å komme med et forslag til en mer ensartet, forutsigbar og fleksibel ordning for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

I mai 2001 sendte Europakommisjonen ut et arbeidsdokument hvor de ønsket å motta forslag til en fremtidig ordning for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i EU. Høringen var et ledd i gjennomgangen av de eksisterende direktivene om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. EØS/EFTA-landene ble også bedt om å besvare høringen. Norge ga en fyldig tilbakemelding i september 2001. I forbindelse med høringen i Norge ble det avholdt et høringsmøte i august 2001 hvor alle autorisasjons- og godkjenningsmyndighetene og de ulike partene i arbeidslivet var invitert.

Et forslag til direktiv ble sendt fra Europakommisjonen til Europaparlamentet og Rådet 7. mars 2002. Europaparlamentet behandlet direktivet to ganger. Direktivet ble godkjent i Rådets møte 6.–7. juni 2005. Direktivet ble formelt vedtatt 7. september 2005.

EFTAs konsultative komité, som består av partene i arbeidslivet, kom med en positiv uttalelse til forslag til direktiv 15. desember 2003. Uttalelsen er utarbeidet av bl.a. LO, NHO og KS.

I Norge ble direktivet behandlet flere ganger i EØS-spesialutvalget for utdanning, som er departementets koordineringsutvalg innen utdanningssaker i EØS-avtalen. Forum for europeisk utdanningspolitikk diskuterte direktivet i et møte 30. november 2005. Forum for europeisk utdanningspolitikk er et forum for arbeidslivets parter og andre interesseorganisasjoner der aktuelle utdanningspolitiske saker blir drøftet. Det ledes av Kunnskapsdepartementet.

2.2 Endringsdirektiv 2013/55/EU

Europakommisjonen fremmet den 19. desember 2011 et forslag til direktiv som skulle endre direktiv 2005/36/EF.

I forbindelse med forslaget til endringsdirektivet uttalte Europakommisjonen at restriktiv regulering av godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra andre medlemsstater har samme effekt på mobiliteten som diskriminering som følge av nasjonalitet. Videre ble det fremført at mobilitet blant utdannede yrkesutøvere er lav i EU. Europakommisjonen påpekte at det å kunne tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft vil bli en signifikant faktor for den økonomiske veksten i EU og at nåværende mangel på leger og ingeniører i de fleste medlemslandene ble nevnt som det første varselet om utfordringene fremover. Europakommisjonen skrev også at i kommende år vil markedet i Europa i større grad konkurrere om høyt kvalifisert arbeidskraft. Samtidig vil arbeidsstyrken reduseres og etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft vil antas å stige. Dette er noe av bakgrunnen for hvorfor Europakommisjonen startet et arbeid med å modernisere direktiv 2005/36/EF og fremmet et forslag til endringsdirektiv.

Europakommisjonen arrangerte en offentlig konsultasjon våren 2011, hvor de ba om tilbakemelding på spørsmål som de anså var viktig i forbindelse med en modernisering av direktiv 2005/36/EF. Videre la Europakommisjonen frem en grønnbok høsten 2011 med spørsmål til ulike forslag som skulle modernisere direktiv 2005/36/EF. Norge har gitt innspill til de ulike høringene, enten alene eller sammen med de øvrige EØS/EFTA-statene.

Europaparlamentet vedtok direktiv 2013/55/EU den 9. oktober 2013. Rådet vedtok direktivet den 15. november 2013. Direktivet ble publisert i Official Journal den 28. desember 2013. EU-statene skulle gjennomføre direktivet innen 18. januar 2016.

Rammene og hovedprinsippene i direktiv 2005/36/EF ble ikke endret. Endringsdirektivet endret noen enkeltbestemmelser for å klargjøre teksten og forståelsen av bestemmelsen. Videre var det følgende større endringer:

  • Innføring av europeisk profesjonskort for utvalgte yrker

  • Mulighet til å gi delvis adgang til å utøve et yrke

  • Forenklinger i forbindelse med godkjenning etter generell ordning for godkjenning etter kvalifikasjonsbevis

  • Endringer i krav til varighet for noen harmoniserte utdanninger

  • Mulighet for innføring av felles opplæringsprinsipper, herunder felles opplæringsramme og felles opplæringsprøve

  • Krav til språk er klargjort

  • Økt krav til administrativt samarbeid

  • Varslingsmekanismer i tilfeller hvor yrkesutøver har mistet retten til å utøve yrket eller blitt domfelt for bruk av falske dokumenter

  • Elektronisk tilgjengelig informasjon om regulerte yrker

  • Elektronisk søknad for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

  • Opprettelse av et assistansesenter

Direktiv 2013/55/EU har vært behandlet flere ganger i EØS-spesialutvalget for utdanning og informert om i Forum for europeisk utdanningspolitikk. Forslag til EØS-komitébeslutning om å ta inn direktiv 2013/55/EU i EØS-avtalen er behandlet i EFTAs arbeidsgruppe for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

2.3 Arbeidet med gjennomføring av yrkeskvalifikasjonsdirektivet

Høsten 2013 startet Kunnskapsdepartementet arbeidet med å vurdere ulike alternativer for hvordan yrkeskvalifikasjonsdirektivet med endringer burde tas inn i norsk rett. Dette har skjedd i dialog med berørte departementer. Kunnskapsdepartementet har informert om lovarbeidet i EØS-spesialutvalget for utdanning og på kontaktmøte for godkjenningskontorene.

Nordisk Ministerråd har arrangert uformelle møter mellom de ulike koordinatorene for direktivet i Norden. Her ble det utvekslet informasjon om hvordan de ulike landene hadde planlagt å gjennomføre direktivene. Kunnskapsdepartementet har også deltatt i et uformelt nordisk/baltisk samarbeid om arbeidet med å gjennomføre endringsdirektiv 2013/55/EU. De andre deltakerne i denne gruppen var Sverige, Danmark, Finland, Estland, Litauen og Latvia.

Med hjemmel i direktiv 2005/36/EF er det opprettet en gruppe bestående av koordinatorene for direktivet i de forskjellige medlemslandene i EU. EFTA/EØS-landene og Sveits deltar i møtene til gruppen som observatører med talerett. I møtene diskuteres blant annet forståelsen av bestemmelser i direktivet. Gruppen har diskutert blant annet endringene for sektoryrkene, delvis adgang, godkjenning av praksis, midlertidig tjenesteytelse, europeisk profesjonskort og elektroniske prosedyrer. Norge har ved Kunnskapsdepartementet som koordinator og Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som kontaktpunkt, deltatt på møtene til koordinatorgruppen.

Yrkeskvalifikasjonsdirektivet er et minimumsdirektiv. Det betyr at medlemsstatene kan fastsette videre rammer for yrkesutøverne enn det som fremgår av direktivet, men det kan ikke fastsettes strengere regler for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. En del bestemmelser i direktivet er kan-bestemmelser, og det vil derfor være opp til den ansvarlige myndigheten hvorvidt disse bestemmelsene skal brukes.

Det er mange forskjellige regulerte yrker på tvers av ulike sektorer som omfattes av direktivet, og flere departementer og godkjenningskontorer er berørt. Kvalifikasjonskravene til yrkene varierer fra helt korte kurs, for eksempel truckfører, til lange universitetsutdanninger, for eksempel prest i Den norske kirke.

Direktivet stiller ingen krav til hvilke yrker som skal være regulert i Norge, men dersom yrket er regulert og yrket er omfattet av direktivet, må fagdepartementet forholde seg til de saksbehandlingsreglene som er i direktivet. Det vil si at det er fagdepartementet selv eller den de har delegert reguleringsmyndighet til som har avgjort hvilke yrker det stilles kvalifikasjonskrav til for å kunne utøve yrket. Det er fagdepartementet som er ansvarlig for selve innholdet i reguleringen. Et eksempel på dette er yrket dykker, som er et regulert yrke i Norge. Det er Arbeids- og sosialdepartementet som er ansvarlig departement med Arbeidstilsynet som godkjenningsmyndighet for søkere med kvalifikasjoner fra utlandet. I forskriften som regulerer dykker er det både krav til hvilke kurs og opplæring vedkommende må bestå og krav om dykkerutstyr og krav til dykkesentre osv. Når det gjelder godkjenning av søkere med yrkeskvalifikasjoner fra EØS, må departementene forholde seg til bestemmelsene i direktivene, som i all hovedsak er saksbehandlingsregler for godkjenningen. I tillegg har direktivene noen harmoniserte minimumskrav til syv utdanninger for yrkene lege, sykepleier, jordmor, farmasøyt, tannlege, veterinær og arkitekt. I Norge er disse yrkene regulert unntatt arkitekt.

2.4 Høringen

Kunnskapsdepartementet sendte forslag til lov og forskrift for å gjennomføre yrkeskvalifikasjonsdirektivet på åpen høring 6. november 2015 med høringsfrist 10. februar 2016. Høringsbrevet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

  • Berørte departementer

  • Sametinget

  • Arbeidstilsynet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Direktoratet for byggkvalitet

  • Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerrådet

  • Forbrukerombudet

  • Helsedirektoratet

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

  • Kirkerådet

  • Miljødirektoratet

  • Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

  • NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen)

  • Norges vassdrags- og energidirektorat

  • Politidirektoratet

  • Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

  • Sjøfartsdirektoratet

  • Statens autorisasjonskontor for helsepersonell

  • Statens helsetilsyn

  • Statens vegvesen – Vegdirektoratet

  • Utdanningsdirektoratet

  • Vox – nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk

  • Akademikerne

  • ANSA – Association of Norwegian Students Abroad

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Arkitektbedriftene i Norge

  • Den Norske Jordmorforening

  • Elevorganisasjonen

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS – kommunesektorens organisasjon

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon

  • Norsk studentorganisasjon

  • Norske arkitekters landsforbund

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Statens helsepersonellnemnd

  • Unio

  • Universitets- og høgskolerådet

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Kunnskapsdepartementet sendte også ut høring til følgende høringsinstanser etter anmodning fra Norges vassdrags- og energidirektorat:

  • TEKNA

  • Rådgivende ingeniørers forening

Kunnskapsdepartementet mottok 39 høringsuttalelser. Følgende instanser hadde merknader til forslaget:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Arbeidstilsynet

  • Datatilsynet

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Finanstilsynet

  • Helsedirektoratet

  • Norges vassdrags- og energidirektorat

  • Politidirektoratet

  • Statens Vegvesen

  • Utdanningsdirektoratet

  • Advokatforeningen

  • Akademikerne

  • ANSA

  • Eiendom Norge

  • EL og IT Forbundet

  • Heismontørenes Fagforening

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

  • Nelfo

  • Norges Eiendomsmeglerforbund

  • Norges Farmaceutiske Forening

  • Norsk Sykepleierforbund

  • Norske Tindevegledere

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Trafikkforum

  • Trafikklærerutdanningen Nord universitet

  • Unio

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Direktoratet for byggkvalitet

  • Kirkerådet

  • Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

  • Olje- og energidepartementet

  • Sjømannsorganisasjonene i Norge

  • Universitets- og høgskolerådet

  • Utenriksdepartementet

Norges sykepleierforbund, Norges Farmaceutiske Forening og Akademikerne har gitt en generell tilbakemelding for helseyrker. Helseyrkene er ikke omfattet av lovforslaget, og tilbakemeldingene vil derfor ikke behandles i denne proposisjonen. Tilbakemeldingene er oversendt til Helse- og omsorgsdepartementet som et innspill i forbindelse med deres arbeid med å ta inn direktivet i Forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits.

Til dokumentets forside