Prop. 139 L (2015–2016)

Lov om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsloven)

Til innholdsfortegnelse

3 Alternativer for gjennomføring av direktivene

Kunnskapsdepartementet har gjennomgått norsk lovgivning med sikte på å avdekke hvilke konsekvenser en gjennomføring av endringsdirektivet 2013/55/EU vil ha for Norge og eventuelle behov for lovendringer dersom endringsdirektivet skulle bli innlemmet i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

3.1 Rammer for gjennomføringen i norsk rett

EØS-avtalen artikkel 7 gir rammer for hvordan gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser kan skje. Det er i utgangspunktet opp til norske myndigheter å bestemme form og midler for gjennomføringen av et direktiv. Det avgjørende er at direktivets mål og intensjoner gjenspeiles i norsk rett.

EØS-retten kan tilpasses på den måten som passer best med vårt rettssystem. Etter legalitetsprinsippet skal bestemmelser som pålegger private rettssubjekter plikter eller innebærer inngrep i private rettssubjekters rettigheter, gjennomføres ved lov eller forskrift. Bestemmelser som kun retter seg mot myndighetene er i utgangspunktet ikke nødvendig å gjennomføre i lov eller forskrift. Bestemmelser som indirekte retter seg mot private rettssubjekter, bør gjennomføres i lov eller forskrift.

Endringsdirektivet inneholder flere bestemmelser som gir rettigheter og plikter for yrkesutøver og tjenesteyter. Slike bestemmelser bør gjennomføres i norsk rett enten ved lov eller forskrift. Forslaget til lov tar kun sikte på å gjennomføre de EØS-rettslige forpliktelsene som følger av innlemmelse av direktivene.

Både direktiv 2005/36/EF og endringsdirektiv 2013/55/EU har en høy detaljeringsgrad som gjør at både lovforslaget, og særlig forskriften, blir mer omfattende enn det som er vanlig i norsk rett.

Når det gjelder gjennomføring i andre land har for eksempel Danmark, Finland, Island, Estland, Latvia og Litauen gjennomført direktiv 2005/36/EF ved en horisontal lov og ved én eller flere forskrifter, og som regel ved at reglene for helseyrker er regulert i egen forskrift. De fleste av de landene vil ta inn endringsdirektiv 2013/55/EU ved å endre eksisterende regelverk. Sverige valgte å ta inn direktiv 2005/36/EF på samme måte som Norge, dvs. at hvert fagdepartement tok inn de relevante bestemmelser i særlovgivningen. I forbindelse med endringsdirektivet, foreslo en utredning, SOU 2014:19 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande, i Sverige at yrkeskvalifikasjonsdirektivet burde gjennomføres ved en horisontal lov og en horisontal forskrift, i tillegg til to sektorforskrifter. En slik ny lov og forordning som gjennomfører direktiv 2005/36/EF med endringer, herunder direktiv 2013/55/EU, er nå vedtatt i Sverige.

3.2 Gjeldende rett

I norsk rett er det ingen samlet lovregulering for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. I St.prp. nr. 29 (2007–2008) ble det vurdert at det var det enkelte fagdepartement som var ansvarlig for å gjennomføre direktivet. Direktiv 2005/36/EF er på denne bakgrunn gjennomført i 28 ulike forskrifter.

Direktiv 2005/36/EF er endret flere ganger; to ganger ved direktiv 2006/100/EF som en følge av utvidelsen av EU til Romania og Bulgaria, og direktiv 2013/25/EU som en følge av utvidelsen av EU til Kroatia. Videre er ulike vedlegg til direktivet endret ved fem Kommisjonsforordninger. Erfaringen fra disse endringene er at det er krevende å få endret de aktuelle forskriftene innen fristen for gjennomføring. Norge har blitt dømt av EFTA-domstolen i ett tilfelle for manglende gjennomføring.

3.2.1 EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen

Direktiv 2005/36/EF ble vedtatt med hjemmel i den daværende EU-traktaten (TEU) artikkel 40, artikkel 47 punkt 1 og punkt 2 første og tredje punktum og artikkel 55. Direktiv 2013/55/EU ble vedtatt med hjemmel i artikkel 46, artikkel 53 punkt 1 og artikkel 62.

Etter EØS-avtalen artikkel 30 skal medlemslandene legge til rette for, som fastsatt i vedlegg VII, gjensidig godkjenning av diplomer, eksamensbevis og andre kvalifikasjonsbevis for å gjøre det enklere å arbeide i en annen EØS-stat. EØS-komitéen endret ved beslutning nr. 142/2007 av 26. oktober 2007 EØS-avtalens vedlegg VII og protokoll 37, for å ta inn direktiv 2005/36/EF i avtalen. Stortinget ga sitt samtykke 12. februar 2008, og direktivet trådte i kraft i EØS 1. juli 2009.

Direktivet ble tatt inn i EFTA-konvensjonen 18. april 2013 og statsborgere fra Sveits ble omfattet av ordningen om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner i EFTA-landene.

3.2.2 Lov

I forbindelse med gjennomføringen av direktiv 2005/36/EF i norsk rett, ble det foretatt følgende lovendringer under flere av de daværende departementer:

  • Helse- og omsorgsdepartementet: endret lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) og lov om alternativ behandling av sykdom mv., blant annet når det gjelder bruk av yrkestittel.

  • Justisdepartementet: endret lov om inkassovirksomhet og annen inndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven) som en følge av reglene om midlertidig tjenesteytelse.

  • Landbruks- og matdepartementet: endret lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (dyrehelsepersonelloven) når det gjelder bruk av yrkestittel.

  • Nærings- og handelsdepartementet: Endret gjeldende minerallovgivning om adgang til å fastsette forskrifter for å regulere gjennomføring av direktivet på mineralsektoren.

3.2.3 Forskrift

Direktiv 2005/36/EF er gjennomført i 28 forskrifter:

  • 1) Forskrift om administrative ordninger på arbeidsmiljølovens område (forskrift om administrative ordninger)

  • 2) Forskrift om autorisasjon av diakoner i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)

  • 3) Forskrift om autorisasjon av kantorer i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)

  • 4) Forskrift om autorisasjon av kateketer i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)

  • 5) Forskrift om autorisasjon av prester i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen)

  • 6) Forskrift om autorisasjon av regnskapsførere

  • 7) Forskrift om autorisasjon for virksomhet som utfører installasjon og vedlikehold av elektronisk kommunikasjonsnett (autorisasjonsforskriften)

  • 8) Forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land

  • 9) Forskrift nr. 1318 om eiendomsmegling

  • 10) Forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr

  • 11) Forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat

  • 12) Forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra annen EØS-stat på vegtrafikklovens område

  • 13) Forskrift om håndtering av eksplosjonsfarlig stoff

  • 14) Forskrift om ivaretakelse av dødt vilt

  • 15) Forskrift om kjøretøyverksteder

  • 16) Forskrift om krav til opplæring, prøve og kompetanse for utrykningskjøring (utrykningsforskriften)

  • 17) Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen

  • 18) Forskrift om periodisk kontroll av kjøretøy

  • 19) Forskrift om rett til å arbeide som dyrehelsepersonell eller seminpersonell etter EØS-avtalen

  • 20) Forskrift om revisjon og revisorer

  • 21) Forskrift om sikkerhet ved vassdragsanlegg (damsikkerhetsforskriften)

  • 22) Forskrift om tekniske krav til byggverk (TEK)

  • 23) Forskrift om trafikkopplæring og førerprøve

  • 24) Forskrift om vaktvirksomhet

  • 25) Forskrift til domstolloven kapittel 11 (Advokatforskriften)

  • 26) Forskrift til mineralloven

  • 27) Forskrift til opplæringslova (godkjenning av lærere i grunnopplæringen)

  • 28) Lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og annen inndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven) og forskrift 14. juli 1989 nr. 562 til inkassoloven m.m. (inkassoforskriften)

3.3 Vurdering

Det er stor variasjon i hvordan direktivet er gjennomført i de ulike forskriftene. Kunnskapsdepartementet er av den oppfatning at dagens gjennomføringsmåte har vist seg å ikke fungere godt nok. Spesielt har det vært enkelte utfordringer i forbindelse med endringsdirektiv som er vedtatt i EU som følge av utvidelse av EU og vedtakelse av kommisjonsforordninger som endrer vedlegg til direktivet. Det har tatt lang tid før alle forskriftene har tatt inn endringen i EØS-henvisningen. Ved å samle alle de generelle bestemmelsene og prinsippene i én lov legges det til rette for at Norge på en bedre måte enn i dag kan overholde sine forpliktelser etter EØS-avtalen og at endringsdirektiv og kommisjonsforordninger kan bli vedtatt innenfor fristene.

3.3.1 Alternative gjennomføringsmåter

Gjennomføring av bestemmelsene i et direktiv i norsk rett kan generelt gjøres på flere måter. En mulighet er å konstatere at nasjonal rett allerede er i samsvar med bestemmelsene i direktivet. En annen mulighet er enkeltendringer i særlovgivningen, der hvert departement har ansvar for at direktivet gjennomføres for deres ansvarsområder enten i lov eller forskrift, slik direktiv 2005/36/EF ble gjennomført i sin tid. En tredje gjennomføringsmåte er å vedta en egen gjennomføringslov. En fjerde mulighet er å kombinere de tre foregående alternativene slik at særlovgivningen endres dersom fagdepartementene finner det nødvendig eller ønskelig, samtidig som de mer generelle reglene i direktivet vedtas som en egen lov, samt at samsvar konstateres for enkelte bestemmelser. Dette siste alternativet ble for eksempel valgt da daværende Nærings- og handelsdepartementet gjennomførte direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre markedet (tjenestedirektivet).

3.3.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet vurderte det fjerde alternativet som den mest hensiktsmessige løsningen. Dette alternativet innebærer en egen gjennomføringslov og forskrift som eventuelt suppleres med særlovgivningen.

Nærmere om valg av gjennomføring i lov eller forskrift

I høringsnotatet ble det lagt opp til en lovfesting av de generelle prinsippene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet med endringer, og at detaljerte regler ble gitt ved forskriftsregulering.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har i Innst. S nr. 296 (1995–96) bl.a. uttalt at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å gi forskrifter er nødvendig i dagens samfunn, men understreker samtidig at det i mange tilfeller er grunn til å utvise varsomhet med bruken av forskriftshjemler. Justisdepartementets lovavdeling har gitt ut en veiledning i lovteknikk og lovforberedelse, der det bl.a. står at rettigheter og plikter for borgerne i størst mulig grad skal fremgå av lov. Rettssikkerhetshensyn tilsier at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering. Mer tekniske detaljerte regler, og særlig dersom slike i praksis bare retter seg til en avgrenset brukergruppe (fagpersonale), kan derimot med fordel plasseres i forskrift.

Videre var vurderingen at enkelte av bestemmelsene i direktivet med fordel kunne lovfestes. Dette gjaldt blant annet grunnleggende regler om midlertidig tjenesteytelse, godkjenning for en etablering og administrativt samarbeid mellom godkjenningskontorene både i Norge og andre EØS-stater. I direktivet er det innført et krav om at EØS-statene skal benytte Det indre markeds informasjonssystem (Internal Market Information System forkortet IMI) i forbindelse med administrativt samarbeid mellom EØS-statene. Kunnskapsdepartementet anså at disse reglene burde gjennomføres i lov og ikke forskrift.

I yrkeskvalifikasjonsdirektivet, spesielt med de endringer som ble gjort i direktiv 2013/55/EU, er det en del saksbehandlingsregler og frister som er strengere enn det som fremgår av forvaltningsloven. Departementet foreslo at enkelte av disse bestemmelsene skulle lovfestes. Andre bestemmelser i direktivet skulle gis i forskrift.

Direktiv 2005/36/EF innførte en klageadgang på ikke-fattede vedtak. Forvaltningsloven forutsetter et vedtak før klagerett utløses. Mulighetene til å klage på ikke-fattede vedtak er noe den enkelte forskriftsmyndighet skulle ha tatt inn i sitt regelverk. Kunnskapsdepartementet så at dette var gjennomført i varierende grad. Etter en grundig vurdering anså vi at muligheten til å klage på manglende vedtak burde reguleres i lov og ikke i forskrift. I tillegg er direktiv 2005/36/EF endret ved at det i direktiv 2013/55/EU er innført en klagerett på varsling i forbindelse med tap av rettighet til å utøve yrket for enkelte yrker.

Departementet mente at det også kunne være hensiktsmessig å lovfeste bestemmelsene om europeisk profesjonskort, spesielt fordi dette også gjelder yrker som ikke er regulert i Norge.

Direktiv 2005/36/EF har regler om midlertidig tjenesteytelse. En av bestemmelsene er at borger kan tilby sine tjenester dersom de ikke har fått behandlet sin melding om midlertidig tjenesteytelse av godkjenningskontoret innen fristene som er satt i direktivet. Kunnskapsdepartementet anså at dette burde reguleres i lov for å sikre yrkesutøverens rett til midlertidig tjenesteytelse etter direktivet.

Konstitusjonelle forhold

Ved horisontal lovgivning, slik det ble foreslått i høringsnotatet, vil ett departement være hovedansvarlig for gjennomføringen og fortolkningen av denne loven. Loven vil gjelde flere departementer og ansvarlige myndigheter, samt 87 regulerte yrker som fordeler seg over flere forskjellige sektorer. Det er derfor viktig å presisere at det enkelte departement eller ansvarlig myndighet fortsatt vil ha ansvaret for å tolke de enkelte bestemmelsene for sine sektorer. Dette betyr at det enkelte departement og ansvarlig myndighet fortsatt skal være ansvarlige for sine regulerte yrker; det være seg innholdet i reguleringen, godkjenning av søknader og eventuelle klager. Loven vil ikke ha anvendelse på hvordan departementet regulerer selve yrket. Loven og forskriften vil kun regulere godkjenningsprosessen til en yrkesutøver fra en EØS-stat eller Sveits.

Det er ingen konstitusjonelle problemer med å ha en felles horisontal lov og en horisontal forskrift. Forvaltningsloven er et eksempel på en horisontal lov som gjelder for alle offentlige organer og på tvers av fagområder og sektorer. Forvaltningsloven oppstiller regler for saksbehandling, men det gjøres unntak for spesielle forvaltningsrettslige områder som for eksempel ligningsrett og plan- og bygningsrett. Den horisontale loven har likhetstrekk med en forvaltningslov ved at den har saksbehandlingsregler for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Selv om direktivet gjennomføres ved en horisontal lov og forskrift vil det enkelte departement eller godkjenningskontor som nevnt fortsatt ha ansvaret for å tolke de enkelte bestemmelsene for sine sektorer, slik offentlige organer tolker forvaltningsloven. Det er derfor hensiktsmessig at alle generelle saksbehandlingsregler hjemles i horisontal lov.

Nærmere om forholdet mellom horisontal lov og sektorregelverket

Departementet foreslo at de generelle reglene i direktivet skulle gjennomføres ved horisontal lov. Det betyr at reglene skal gjelde for alle yrkesgrupper og på tvers av alle godkjenningsordninger, med unntak av yrker som omfattes av helsepersonelloven og dyrehelsepersonelloven. For godkjenning av disse yrkene gjelder egne lover og forskrifter.

EØS-forskriften for helsepersonell og forskrift om rett til å arbeide som dyrehelsepersonell eller seminpersonell etter EØS-avtalen har regler for godkjenning av yrker med harmonisert utdanning. Reglene om harmoniserte utdanninger i direktiv 2005/36/EF vurderes som så spesielle, i tillegg til at de omfatter få yrker, at det er lite hensiktsmessig å ta disse reglene inn i forslaget til ny horisontal lov og forskrift. Det fører til at Helse- og omsorgsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet fortsatt må ha forskrifter som regulerer bestemmelsene om harmonisert utdanning. Videre er det lagt til grunn at EØS-forskriften for helsepersonell allerede gjennomfører de fleste bestemmelsene i direktiv 2005/36/EF, og at det for denne sektoren ikke er nødvendig å utarbeide et nytt regelverk. Det eksisterende regelverket bør videreføres og nødvendige endringer som følge av direktiv 2013/55/EU bør i stedet tas inn i eksisterende regelverk for helsepersonell, og tilsvarende for dyrehelsepersonell.

Slik forslaget er vil bestemmelser om generell godkjenning dermed finnes i tre forskjellige regelsett; den horisontale loven, helsepersonelloven og dyrehelsepersonelloven, alle med tilhørende forskrifter.

For de andre yrkene som omfattes av direktivet og hvor utdanningen ikke er harmonisert, vil det ikke være formålstjenlig å ha direktivets bestemmelser i eget regelverk. Forslaget vil sikre en ensartet gjennomføring av direktivet.

Departementets erfaring viser at svært få personer i aktiv grad bruker lover og forskrifter, og det er derfor sannsynlig at de aller fleste vil måtte søke hjelp hos de forskjellige godkjenningskontorene for å undersøke sine rettigheter og plikter ved søknad om å utøve yrket sitt i Norge. Videre er brukerne her for det meste borgere fra en annen EØS-stat som ikke har norsk som morsmål og som ikke er kjent med norsk lovgivingstradisjon. Direktivets formål er å fjerne hindringer for mobilitet og yrkesutøvelse i EØS, og direktivet er ment å gjelde for den enkelte yrkesutøver. Dersom direktivbestemmelsene samles i én lov som er bygget opp etter samme struktur som direktivet, vil yrkesutøver lettere kunne kjenne seg igjen i loven og finne frem til de aktuelle bestemmelsene som er relevante for vedkommende. Dette vil legge til rette for at yrkesutøver kan bli kjent med sine rettigheter og plikter på en god måte.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget får bred støtte blant høringsinstansene. Følgende høringsinstanser, når en holder departementene utenfor, støtter forslaget om en horisontal lov og forskrift med supplerende særlovgivning for helseyrker og dyrehelseyrker: Helsedirektoratet, Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Advokatforeningen, Eiendom Norge, Landsorganisasjonen i Norge, Nelfo, Næringslivets Hovedorganisasjon, Statens vegvesen, Trafikkforum og Unio.

Horisontal lov med særlovgivning

Helse- og omsorgsdepartementet skriver blant annet:

«Vi støtter Kunnskapsdepartementets (KDs) forslag om at den nye loven og forskriften ikke skal gjelde for helsepersonell. …. Vi mener at det er en god løsning at godkjenning av helsepersonell fortsatt i sin helhet skal reguleres av EØS-forskriften for helsepersonell. Direktiv 2005/36/EF er allerede gjennomført i forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits (EØS-forskriften for helsepersonell). Siden KDs forslag til regler ikke skal gjelde for helsepersonell, har HOD ikke merknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget til ny lov og forskrift.»
«KDs forslag er basert på at vi for helsepersonell allerede har et regelverk som gjennomfører direktiv 2005/36/EF. HOD mener at dette regelverket er tilstrekkelig og at det fungerer bra. Arbeidet med ny lov og forskrift ble primært igangsatt med sikte på andre yrkesgrupper som ikke har en like detaljert og omfattende regulering som helsepersonell. Dette taler for at den nye loven og forskriftens anvendelsesområde primært skal være for yrkesgrupper uten tilsvarende tilstrekkelig regulering.»

Helsedirektoratet viser også til at dagens EØS-forskrift for helsepersonell allerede gjennomfører de fleste bestemmelsene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet og at den fungerer godt i praksis.

Unio uttaler blant annet:

«Unio mener det er positivt med bedret mobilitet og effektive prosedyrer for gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner. Vi støtter derfor tiltak som har som formål å gjøre prosessene vedrørende anerkjennelse så transparente og smidige som mulig. Dette skjer etter Unios syn ikke gjennom deregulering, men ved å gjøre de nasjonalt oppnådde utdanningskravene tydelige/transparente slik at gjensidig anerkjennelse lettere kan oppnås. På mange områder vil Direktiv 2013/55/EU og 2013/55/EU bidra til dette.
Samtidig vil Unio understreke at gjennomføringen av direktivene ikke må skje på bekostning av kvaliteten og sikkerheten i yrkesutøvelsen. Unio mener at KD i forslaget til forskrift på en god måte ivaretar disse hensynene.»

Forslag om unntak i den horisontale loven for flere yrkesgrupper

EL & IT Forbundet og Heismontørenes Fagforening ønsker at flere yrker enn helseyrker og dyrehelseyrker skal være unntatt den horisontale loven. Deres merknader følger nedenfor.

EL & IT Forbundet uttaler:

«Vi mener det ville vært naturlig at departementet nå ga et oppdrag til DSB om å regulere inn endringene som følger av direktiv 2013/55 i eksisterende «forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr» (FEK). Vi ser at det vil bli en utfordring å ivareta og videreføre veiledningene som ligger til enkelte av bestemmelsene fra dir 2005/36 som er skrevet inn i dagens FEK. Vår erfaring er at brukerne av dagens forskrift ser det som naturlig å se forskrift og veiledning i en helhet og finner ofte sin forståelse av forskriftsbestemmelsen ved å lese veiledningen. Vi ser utfordringer med hvor de nå skal finne veiledning for spesifikke bestemmelser for elektrofagene.»

Heismontørenes Fagforening uttaler:

«Vi går inn for at yrker som omfattes av Forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr (FEK) skal ha unntak fra den nye forskriften. FEK er en helhet av regler for foretak, installatører og fagarbeidere. Reglene om EØS-borgere som vil videreføre sitt yrke innen elektrobransjen hører naturlig hjemme i FEK. Det blir mer oversiktlige regler og mindre byråkrati for norske foretak og fagarbeidere, men også enklere for foretak og fagarbeidere fra EØS-området. Ved det foreslåtte systemet må man forholde seg til en ny forskrift i tillegg til de man allerede må forholde seg til. Det er også viktig at DSBs kompetanse med behandling av søknader om videreføring av yrker som elektrofagarbeider blir ivaretatt.»

Forslag til en horisontal lov uten særlovgivning

ANSA – Association of Norwegian Students Abroad og Hovedorganisasjonen Virke stiller spørsmål hvorvidt en løsning med horisontal lovgivning og særlovgivning for helse- og dyrehelsepersonell er hensiktsmessig, og mener at det kun burde være én lov uten sektorforskrifter. Deres merknader følger nedenfor.

ANSA – Association of Norwegian Students Abroad uttaler:

«ANSA er i all hovedsak positive til regjeringens forslag til gjennomføring av direktiv 2005/36/EF og direktiv 2013/55/EU. At direktivet gjennomføres på en effektiv og hensiktsmessig måte er avgjørende for å sikre Norge tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft i årene som kommer, og gjør det mulig for norsk ungdom å studere i Europa vel vitende om at de kan komme hjem for å jobbe etterpå.»
«Vi kan ikke se at Kunnskapsdepartementet i høringsnotatet har tydeliggjort på en tilfredsstillende måte hvorfor det er nødvendig med egen helsepersonellov og dyrehelsepersonellov, og vi frykter at tre forskjellige lover i praksis vil gi tre forskjellige implementeringer av den. Vi vil derfor anbefale at regjeringen ved implementeringen av yrkeskvalifikasjonsdirektivet i Norge legger opp til én felles lov og én felles forskrift.»

Hovedorganisasjonen Virke uttaler blant annet:

«Virke mener ikke at det er tilstrekkelig begrunnet hvorfor regjeringen vil gjennomføre direktivet med flere lover fremfor én.»
«Forslaget gjelder ikke for yrker som omfattes av helsepersonelloven eller dyrehelsepersonelloven. Det er ingen begrunnelse for at disse yrkene skal unntas. Virke anser at det er risiko for at det ved gjennomføring av direktivet med flere forskjellige departementer vil oppstå forskjeller i lovteksten for forskjellige yrker og at de pågjeldende lovene ikke vil bli oppdatert likt ved endringer i fremtiden.»
«For å øke brukervennligheten bør informasjon og kompetanse samles i en felles portal. Gjennomføringen av yrkeskvalifikasjonsdirektivet er først og fremst innføring av en samlet, lett og enkel saksbehandlingsprosess. Reguleringen av det enkelte yrket skal fortsatt ligge i det relevante departement. Saksbehandlingsprosessen skal være lik for alle yrkene. Virke ser derfor ikke hensikten med at dette skal reguleres i tre forskjellige steder i lovverket. Velger regjeringen å gå videre med å gjennomføre direktivet i tre deler mener Virke at det som minimum bør være mulig å samle informasjon og kompetanse om godkjenningen ett sted.»

Kommentarer til prosessen

EL & IT Forbundet, Nelfo og Næringslivets Hovedorganisasjon har kommentert selve prosessen for gjennomføringen av direktivet i norsk rett. De mener bl.a. at departementet med fordel kunne ha involvert partene til dialog på et tidligere tidspunkt i forbindelse med arbeidet med utarbeidelse av lov og forskrift.

Generelle kommentarer til lovforslaget

Enkelte høringsinstanser har generelle kommentarer til lovforslaget om godkjenning av utenlandske yrkeskvalifikasjoner. Dette er bl.a. innspill til at loven ikke må senke kvaliteten på de tjenestene som utføres i dag. Videre at enkelte yrker som i dag ikke er regulert bør reguleres. Deres merknader følger nedenfor.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttaler:

«Forslaget til lov og forskrift kan tidvis være vanskelig tilgjengelig, og forutsetter kunnskap om innholdet i direktivene. Dette har bl.a. sammenheng med at noen av formuleringene i loven og forskriften ligger veldig nær opp til direktivteksten, som i seg selv kan være vanskelig tilgjengelig.»

EL & IT Forbundet uttaler:

«Direktivene er minimumsdirektiver og medlemsstatene kan fastsette videre rammer for yrkesutøverne enn det som fremgår av direktivene, vi er klar over at man ikke kan ha strengere regler for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, men det står flere steder i høringen: «den horisontale loven og forskriften ved motstrid skal ha forrang foran andre bestemmelser, særforskrifter etc.»
«Det mener vi er svært problematisk når fagdepartement/direktorat samtidig skal ha anledning til å lage forskrifter i forhold til de enkelte fags godkjenning. Her mener vi det må presiseres at «fagforskriftene» skal ha forrang ellers så stiller vi spørsmål med å ha forskriftene fra det enkelte dep/dir.»

Norges Eiendomsmeglerforbund uttaler:

«Det kan tenkes at dette direktivet kan føre til at noen ønsker å studere til eiendomsmeglere utenlands, for eksempel fordi studiene er billigere, kortere studietid el. Gjennomføringen av direktivet må således ikke bli en enklere vei inn i det norske eiendomsmeglermarkedet, der forbrukere risikerer å støte på meglere med dårligere kompetanse om norsk bolighandel.»
«Gjennom innføringen av direktivene vil det være Finanstilsynet som må legge listen for hvem som kan utøve eiendomsmegling gjennom egnethetsprøve eller prøveperiode eller begge deler. Vi ser det som viktig at listen for å utøve megleryrket fremdeles skal være høy i Norge.»

Eiendom Norge uttaler:

«Det er viktig at regelverket ikke fører til en dårligere kvalitet og en tjeneste som forbrukere ikke har tillit til. Dessuten må ikke regelverket åpne for at norske statsborger som arbeider som eiendomsmegler i andre EU land, kan omgå det norske kravet til utdannelse.»

Norske Tindevegledere uttaler:

«En forskrift/lov må også regulere hvem som skal kunne praktisere som Mountain guide i Norge, slik at vi ikke blir et fristed for Mountain guides som er fradømt retten til å praktisere som fjellfører mot vederlag eller som ikke når opp til kravet om forsvarlig kompetanse i andre EU/EØS-land og Sveits.»

3.3.4 Departementets vurderinger

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til den forslåtte løsningen med en horisontal lov med særlovgivning for helsepersonell og dyrehelsepersonell. Virke og ANSA er uenige i departementets forslag og mener det er hensiktsmessig med en horisontal lov og forskrift uten særlovgivning. Heismontørenes Fagforening og EL & IT Forbundet ønsker at forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr skal være unntatt den horisontale loven. Det er også kommentarer fra enkelte høringsinstanser som går på medvirkning i prosessen og generelle betraktninger rundt lovforslaget.

Virke og ANSA ønsker en begrunnelse for hvorvidt det er hensiktsmessig med særlovgivning for helsepersonell og dyrehelsepersonell i istedenfor en horisontal lov og forskrift som inneholder alle bestemmelser. Kunnskapsdepartementet har vurdert dette inngående. Da arbeidet med gjennomføringen startet ble det foretatt en vurdering i samråd med de berørte departementer som konkluderte med at bestemmelsene for de harmoniserte utdanningene (lege, sykepleier, jordmor, provisorfarmasøyt, tannlege og veterinær) burde unntas en horisontal lovgivning. Bestemmelsene i artikkel 21 til 45 (om harmoniserte utdanninger) er meget tekniske og ikke relevante for de aller fleste yrker som krever godkjenning/autorisasjon i Norge. Helse- og omsorgsdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at de fortsatt må ha forskrifter som regulerer bestemmelsene om de harmoniserte utdanningene. I tillegg har EØS-forskriften for helsepersonell et videre virkeområde ved at reglene ikke er avgrenset til yrkesutøvere som er statsborgere i EØS-stater eller Sveits. EØS-forskriften for helsepersonell har andre særregler eller presiseringer om Helsepersonellnemnda som klageinstans, om spesialistgodkjenning og om godkjenning av allmennleger. De nordiske land, blant annet Sverige, har også valgt å beholde reglene for de harmoniserte yrkene utenom den horisontale loven.

Heismontørenes Fagforening og EL & IT Forbundet ønsker at forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr unntas den horisontale loven. Departementet har vurdert dette inngående, og anbefaler at det er kun helseyrker og dyrehelseyrker som kan unntas den horisontale loven. For å sikre en ensartet og helhetlig gjennomføring av direktivet, og basert på erfaring med dagens gjennomføring av direktiv 2005/36/EF, er forslaget at alle yrker unntatt helseyrker og dyrehelseyrker skal omfattes av den horisontale loven.

EL & IT Forbundet ønsker videre en presisering i lovverket av at «fagforskriftene» skal ha forrang i forhold til den horisontale loven. Departementet viser til at særregler i forskrift som gjelder kvalifikasjonskrav og andre krav til virksomhet eller yrkesutøver, ikke vil være gjenstand for forrangsproblematikk. Den horisontale loven gjennomfører direktivets bestemmelser som omhandler selve godkjenningsprosedyrene for yrkesutøvere med utenlandske kvalifikasjoner. Det betyr at yrkesutøver må oppfylle kvalifikasjonskravene i særlovgivningen, men at ansvarlig myndighet må forholde seg til de saksbehandlingsreglene som gjelder for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra EØS.

Når det gjelder NHO, Nelfo og EL & IT Forbundet sine merknader om at næringslivsorganisasjoner eller bransjeorganisasjoner ikke har blitt involvert tilstrekkelig i prosessen, vil departementet nevne at det er informert om arbeidet med gjennomføring av direktivet i Forum for europeisk utdanningspolitikk ved flere anledninger. Dessuten er endringsdirektivet en endring av et allerede gjennomført direktiv som ble innført etter en bred prosess med mange involverte parter, jf. kap. 2.1.

Norges eiendomsmeglerforbund påpeker at bestemmelsene i direktivet kan føre til at personer vil studere eiendomsmegling i utlandet og at disse vil kunne få en enklere vei inn i det norske eiendomsmeglermarkedet enn de som fullfører norsk utdanning. Departementet vil nevne at yrkeskvalifikasjonsdirektivet gir mulighet til å kreve utligningstiltak i ulike tilfeller og at dette kan veie opp for eventuelle forskjeller.

Norske Tindevegledere ønsker at lov eller forskrift må regulere hvem som skal kunne praktisere som «Mountain guide» i Norge, slik at vi ikke blir et fristed for Mountain guides som er fradømt retten til å praktisere som fjellfører, eller som ikke når opp til kravet om forsvarlig kompetanse i andre EU/EØS-land og Sveits. Departementet vil nevne at lovforslaget ikke regulerer hvilke yrker som skal være regulert i Norge, og at en eventuell regulering av yrket må vurderes av det aktuelle fagdepartement.

Departementet vil nevne at direktiv 2005/36/EF i sin tid ikke ble gjennomført i en horisontal lov, men i 28 forskrifter. Det er stor variasjon i hvordan direktivets bestemmelser er tatt inn i de forskjellige forskriftene. Norge har ved enkelte anledninger ikke gjennomført endringer innen tidsfristene. For å sikre at Norge opprettholder sine forpliktelser etter EØS-avtalen, samt sikre at private rettssubjekter får de rettigheter som direktivet krever at de skal ha, er det etter regjeringens vurdering derfor nødvendig å gjennomføre yrkeskvalifikasjonsdirektivet i en horisontal lov og forskrift. Siden direktiv 2005/36/EF er endret ved endringsdirektiv 2013/55/EU, kan bestemmelsene nå inngå i den horisontale loven og forskriften. Dette muliggjør en helhetlig og ensartet gjennomføring av yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

Departementet fremmer etter dette forslag i samsvar med høringsbrevet om at bestemmelsene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet bør gjennomføres i en horisontal lov og forskrift, og at helseyrker og dyrehelseyrker reguleres i egen særlovgivning. Departementet har gjort en vurdering av hva som skal lovfestes og hva som skal forskriftsfestes og har flyttet bestemmelser om saksbehandlingsfrister til forskrift. Departementet viser for øvrig til lovutkastet og merknader.

3.4 Bestemmelser i direktivet som det ikke er nødvendig å gjennomføre

Enkelte av bestemmelsene i direktivet er ikke nødvendige eller egnet til å gjennomføre i lov eller forskrift fordi de ikke gir konkrete rettigheter eller plikter til private rettssubjekter. Videre pålegger de ikke ansvarlige myndigheter plikter som bør synliggjøres i lov.

Flere av bestemmelsene i direktivet retter seg mot Europakommisjonen, og gir fullmakter til Europakommisjonen til å utforme utfyllende regelverk, f.eks. artikkel 4a nr. 7, 4b nr. 4, 20, 56a nr. 8 og 57c. Slike bestemmelser skal ikke gjennomføres i norsk rett.

Det er kun Europakommisjonen som gis fullmakt til å gi utfyllende regler. ESA vil ikke ha slik fullmakt. Siden Norge ikke er medlem av EU, vil vi ikke kunne delta fullt ut i prosessen (komitologiprosedyren) som Europakommisjonen må iverksette for å utarbeide reglene. Gjennom EØS-avtalen artikkel 100 vil Norge likevel ha innpass i komitéene og delta i de uformelle drøftelsene. Norge deltar som observatør med talerett i koordinatorgruppen til yrkeskvalifikasjonsdirektivet og i komiteen til yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Norge vil imidlertid ikke ha stemmerett og kan heller ikke være tilstede under stemmegivningen. Utfyllende regler som blir fastsatt av Europakommisjonen i samsvar med komitologiprosedyrene vil måtte innlemmes i EØS-avtalen på vanlig måte. Slike utfyllende regler vil bli vedtatt som en Kommisjonsforordning eller Kommisjonens gjennomføringsforordning.

For en fullstendig gjennomgang av hvilke direktivbestemmelser som skal gjennomføres, viser departementet til lovspeilet som følger vedlagt.

3.5 Håndheving og sanksjoner

Direktivet regulerer ikke hvordan bestemmelsene som gir rettigheter eller plikter til private rettssubjekter skal håndheves. I utgangspunktet er dette opp til nasjonal rett. EØS-retten kan imidlertid stille visse krav til nasjonal rett for å sikre at EØS-reglene kan håndheves effektivt og på linje med tilsvarende nasjonale regler. Flere av bestemmelsene i direktivet som er foreslått tatt inn i loven, gir private rettssubjekter rettigheter overfor det offentlige. Dette omfatter retten til midlertidig tjenesteytelse, etablering, krav til saksbehandlingen og rett til informasjon. Håndheving vil i første rekke gå ut på at det offentlige oppfyller sine forpliktelser. Dette vil etter vår vurdering bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom generelle regler om klageadgang og domstolsprøving. I tillegg vil Norges forpliktelser etter direktivet være gjenstand for håndheving av ESA. Det er derfor ikke nødvendig med egne regler i lovforslaget om håndheving og sanksjoner knyttet til disse rettighetene.

Til dokumentets forside