Prop. 220 L (2020–2021)

Lov om pengespill (pengespilloven)

Til innholdsfortegnelse

12 Norsk Rikstoto – tillatelse til å tilby pengespill på hest

12.1 Gjeldende rett

12.1.1 Konsesjon til totalisatorspill

Tildeling av konsesjon for å tilby totalisatorspill er nærmere regulert i totalisatorloven og totalisatorforskriften. Loven og forskriften ligger under Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde. Totalisatorloven § 1 begrenser totalisatorspillene til hesteveddeløp.

Det følger av totalisatorloven § 1 andre ledd at konsesjon kan gis for inntil fem år av gangen, og for et begrenset antall ganger hvert år. Konsesjon kan bare gis til organisasjoner eller selskaper som har til formål blant annet å støtte hesteavlen, jf. totalisatorloven § 1 tredje ledd.

Etter dagens lov kan det i prinsippet tildeles konsesjon til flere tilbydere, da ordlyden refererer til organisasjoner eller selskaper. Ifølge totalisatorforskriften § 1 første ledd, kan imidlertid totalisatorspill bare tilbys av «den virksomhet» som er gitt konsesjon for slikt spill i Norge. I høringsbrevet fra Landbruks- og matdepartementet av 27. februar 2007 om samordnet forskrift om totalisatorspill ble det presisert at ordlyden i forskriften ble bevisst utformet for å «tydeliggjør[e] monopolsystemet i det [ordlyden] presiserer at ingen andre enn den institusjon som har konsesjon kan tilby totalisatorspill». Norsk Rikstoto har enerett etter totalisatorloven i dag og har hatt denne eneretten siden etableringen i 1982. Norsk Rikstotos gjeldende konsesjon løper til og med 31. desember 2021.

Det er Kongen som kan gi konsesjon til totalisatorspill, jf. totalisatorloven § 1 første ledd og totalisatorforskriften § 1 andre ledd første punktum. I henhold til totalisatorforskriften § 1 første ledd andre punktum, kan Landbruks- og matdepartementet sette vilkår for konsesjonen. Landbruks- og matdepartementet kan også trekke tilbake en konsesjon for resten av konsesjonsperioden dersom den som har fått konsesjonen ikke betaler totalisatoravgiften, eller på annen måte bryter bestemmelser i loven eller forskriften.

12.1.2 Krav til totalisatorspillene og spillvirksomheten

Totalisatorforskriften § 2 angir at forskriftens formål er å sikre at totalisatorspill foregår i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser av spillet.

For å bygge opp under formålet, er en rekke ansvarlighetskrav til totalisatorspillene tatt inn i Norsk Rikstotos konsesjon for perioden 2017–2021. I konsesjonen presiseres det blant annet at alt spill, med unntak av banespill, skal skje registrert. Konsesjonen har også krav om en rekke tiltak som skal redusere risikoen for spilleproblemer og spilleavhengighet, blant annet obligatoriske selvbestemte tapsgrenser, mulighet for selvekskludering og krav om synlig informasjon om fare ved spill og hjelpetilbud. Det er også krav om at Norsk Rikstoto skal etablere en totalgrense for spill og/eller tap, som et sikkerhetsnett for spillere som har problemer med å sette grenser for egen spilleaktivitet. En slik tapsgrense ble innført 1. januar 2021 og innebærer at spillere kan tape maksimum 20 000 kroner per måned rullerende over 90 dager, med tillegg av eventuelle gevinster som er vunnet innnefor de siste 365 dagene. I tillegg stiller konsesjonen krav til internkontroll som blant annet skal ivareta spillernes rettigheter før, under og etter et hesteløp og krav om tiltak for å redusere risikoen for økonomisk kriminalitet.

Etter totalisatorloven § 1 fjerde ledd skal Landbruks- og matdepartementet godkjenne de enkelte spillformene som konsesjonshaver kan tilby, og fastsette spilleregler for spillene, jf. også totalisatorforskriften § 3 andre ledd.

Videre har totalisatorforskriften regler for driftsansvar i § 3 første ledd. Bestemmelsen presiserer at konsesjonshaver har overordnet driftsansvar og økonomistyring for alt totalisatorspill. Bestemmelsen har også en særskilt regel om at galoppsporten skal sikres sin forholdsmessige del av antall løpsdager og rammer for totalisatorarrangement gjennom de årlige terminlister.

12.1.3 Fordeling av inntektene fra totalisatorspill

Fordelingen av inntekter fra totalisatorspillene er nærmere regulert i totalisatorforskriften § 4. Første ledd angir at inntektene fra totalisatorspillet skal bidra til å styrke hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl.

Det følger videre av andre ledd at bruttoomsetningen skal fordeles mellom spillerandelen (premier til spillerne) som godkjennes av Landbruks- og matdepartementet, totalisatoravgift, dekning av driftsutgifter ved totalisatorvirksomheten, og et beløp fastsatt av Landbruks- og matdepartementet til fremme av hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl.

I tredje ledd presiseres det at Landbruks- og matdepartementet fastsetter den andelen som skal forvaltes av Norsk Hestesenter. Det presiseres også at galoppsporten skal sikres likeverdige vilkår som travsporten til fremme av hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl.

I gjeldende konsesjon for perioden 2017–2021 er det i punkt 6 stilt krav om at Norsk Rikstoto skal ha effektiv drift. Dette skal sikre at mest mulig av inntektene fra totalisatorspillene kan gå til overskuddsformålene.

Utdeling til formålene av overskuddet fra totalisatorspillene har de siste årene ligget på noe over en halv milliard. Midlene er fordelt på premier og transportstøtte til eiere av løpshester, premier til hesteoppdrettere, driftsstøtte til Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb, overføringer til driftsselskapene som arrangerer trav- og galoppløp, overføring til Norsk Hestesenter og tilskudd til Rikstotoklinikken Bjerke.

12.1.4 Totalisatoravgift

Totalisatorforskriften § 4 fjerde ledd angir at konsesjonshaver skal betale avgift til staten på 3,7 pst. av bruttoomsetning per år. Satsen ble i statsbudsjettet for 2020 redusert til 3,33 pst., se Prop. 1 LS (2019–2020) fra Finansdepartementet, men forskriften er ikke oppdatert i henhold til dette. Som en konsekvens av utbruddet av covid-19 våren 2020, ble totalisatoravgiften i mars 2020 avviklet for hele året 2020. Avgiften ble ikke gjeninnført i 2021, men regjeringen uttrykte i Prop. 1 LS (2020–2021) at det vil vurderes nærmere om avgiften skal gjeninnføres fra 2022. I forbindelse med behandlingen av Dokument 8:126 S (2019–2020) om sikring av inntektsgrunnlaget for hestesporten i Norge, anmodet imidlertid Stortinget regjeringen om å gjøre bortfallet av totalisatoravgiften permanent.

Totalisatoravgiften er fiskalt begrunnet. Den ble tidligere budsjettert på Landbruks- og matdepartementets budsjett som en sektoravgift. Fordi avgiften ikke har hatt et sektorpolitisk formål på mange år, ble den i 2018 omgjort til særavgift under Finansdepartementets budsjett.

12.1.5 Annet regelverk som gjelder gjennomføringen av totalisatorløp

Totalisatorloven gir hjemmel til forskrift 1. oktober 1982 nr. 3900 om stevneveterinær ved trav- og galoppløp og forskrift 16. februar 1987 nr. 3898 om stevneveterinærassistent ved totalisatorløp og ridestevner. Forskriftene stiller krav om at stevneveterinær og eventuelt stevneveterinærassistent skal være til stede når selskap med totalisatorbevilling arrangerer løp. Etter stevneveterinærforskriften § 3 skal stevneveterinæren føre tilsyn med at bestemmelser gitt i, eller i medhold av, matloven og dyrevelferdsloven blir overholdt. Forskriften er også hjemlet i dyrevelferdsloven og matloven.

12.2 Kort om Norsk Rikstoto

Stiftelsen Norsk Rikstoto er i henhold til vedtektene § 1 en næringsdrivende stiftelse. Stiftelsen ble opprettet av Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb i 1982. Stiftelser er selvstendige og selveiende rettssubjekt, jf. stiftelsesloven § 2.

Stiftelsens formål framgår av vedtektene § 4 og er som følger:

«Norsk Rikstoto har gjennom konsesjon gitt av Kongen, ansvar for alt veddemål med totalisator og skal bidra til at inntektene fra spillet kommer hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl til gode.
Norsk Rikstoto er tillagt den overordnede økonomiske styring gjennom godkjenning av stifternes og driftsselskapenes budsjetter, godkjenning av terminlisten og fastsetting av forutsigbare mål for overføring til de aktive i trav- og galoppsporten.
Norsk Rikstoto kan delta i eller etablere næringsvirksomhet som støtter formålet.»

Norsk Rikstoto har hatt konsesjon til å tilby hestespill siden oppstarten i 1982. Konsesjon har vært gitt av Kongen for fem år av gangen.

Stiftelsens vedtekter er gitt i tråd med stiftelsesloven og er godkjent av Landbruks- og matdepartementet. Vedtektene kan endres av Landbruks- og matdepartementet, etter forslag fra stifterne eller stiftelsens styre.

Stiftelsen Norsk Rikstoto har et styre på syv medlemmer. Styret utpekes formelt av Landbruks- og matdepartmentet. Vedtektene legger til grunn at fire medlemmer skal utpekes etter forslag fra stifterne, Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb, og ett medlem utpekes av Landbruks- og matdepartementet. I tillegg velges to styremedlemmer av og blant de ansatte.

Norsk Rikstoto hadde i 2020 en omsetning på 3,59 mrd. kroner og 573 mill. kroner gikk til utbetaling til formålene.

12.3 Høringen

12.3.1 Vilkår for tillatelsen

I høringen foreslo departementet en generell bestemmelse som vil gjelde for den tilbyderen som får tillatelse til å tilby pengespill på hest. Departementet la til grunn at det også i framtiden er Norsk Rikstoto som er tiltenkt rollen som enerettstilbyder for hestespill, dersom stiftelsen selv ønsker dette. Det ble ikke foreslått at loven direkte angir at tillatelsen skal gis til Norsk Rikstoto, med bakgrunn i at Norsk Rikstoto er organisert som stiftelse. Departementet mente at det ikke vil være i tråd med stiftelsesinstituttet å pålegge en stiftelse en lovbestemt forpliktelse om å tilby pengespill. Lovforslaget stilte i stedet krav til hvilke forpliktelser tilbyderen må oppfylle for å kunne tilby pengespill på hest.

Forslaget tok sikte på å sikre en grad av offentlig kontroll med tilbyderen som får enerett til å tilby hestespill, som i stor grad tilsvarer den direkte offentlige styringen som Norsk Tipping er underlagt. Departementet viste til at en sterk offentlig kontroll med enerettstilbyderne er en forutsetning for at en enerettsmodell kan være lovlig etter EØS-retten.

12.3.2 Rammer for tillatelsen

Departementet foreslo i høringen å presisere at Kongen kan gi tillatelse til én aktør til å tilby pengespill på hest. Presiseringen vil tydeliggjøre at det skal være enerett til å tilby pengespill på hest i Norge. Begrepet «tillatelse» ble valgt framfor dagens begrep «konsesjon» for å harmonisere begrepsbruken i pengespilloven, hvor det gjennomgående er foreslått å bruke begrepet tillatelse når det gjelder muligheten til å tilby pengespill.

Videre ble det foreslått at reguleringen av tilbyderen av hestespill i framtiden skal følge to spor, både pengespillov og tillatelse, og at ansvaret skal fordeles mellom Kulturdepartementet som skal følge opp de pengespillpolitiske forholdene og Landbruks- og matdepartementet som skal følge opp forhold knyttet til hestesport, dyrevelferd, veterinære forhold og fordeling av overskudd fra hestespillene. Det ble også foreslått at aktuelle vilkår i tillatelsen som går utover pengespillregelverket bør fastsettes av Kongen.

Departementet la til grunn at Lotteritilsynets vurdering av om Norsk Rikstoto fortsatt vil være i stand til å tilby pengespill i tråd med lovens formål og bestemmelser innhentes før en tillatelse gis for en ny periode. Departementet vurderte det som essensielt at den som gis en enerett til å tilby pengespill på hest er i stand til å følge opp de pengespillpolitiske målene.

Departementet foreslo å videreføre dagens tidsperiode for tillatelse til hestespill på fem år av gangen. Departementet la til grunn at fem år har vært en tilstrekkelig tidsperiode for Norsk Rikstoto til å innrette seg til nye krav som har kommet med hver konsesjon så langt, samtidig som det har gitt forutsigbarhet for driften.

12.3.3 Enerettstilbyderens formål

Departementet foreslo i høringen at tillatelse til å tilby pengespill på hest kan gis til en tilbyder som har til formål å legge til rette for et ansvarlig pengespilltilbud og forebygge negative konsekvenser av pengespill i tråd med pengespillovens bestemmelser. En tilsvarende formulering ble foreslått i lovforslaget § 10 om Norsk Tippings formål. Departementet vurderte at en slik synliggjøring av det primære formålet med pengespillpolitikken, også hos enerettstilbyderen som tilbyr hestespill, vil styrke enerettsmodellen, ved at ansvarlighetshensyn dermed må ivaretas i tilbyderens virksomhet.

For å legge til rette for at overskuddet fra hestespillene fortsatt kan gå til hesteformål, som i dag, foreslo departementet at det stilles krav om at den som får tillatelse til å tilby hestespill også skal ha til formål å støtte hestehold, hestesport og hesteavl.

12.3.4 Kontroll med den som har tillatelsen

I høringen vurderte departementet at enerettsmodellen ville styrkes ytterligere ved å øke den offentlige kontrollen av den som skal tilby hestespill. Gjennom økt statlig styring vil man sikre at de pengespillpolitiske målene ivaretas. Departementet la også til grunn at hvor robust enerettsmodellen kan anses å være, vil henge sammen med graden av styring og kontroll med enerettstilbyderne. Det ble videre lagt til grunn at en økt offentlig kontroll med enerettstilbyderen som tilbyr hestespill, vil øke sammenhengen og systematikken i pengespillregelverket og pengespillpolitikken.

På denne bakgrunn foreslo departementet et krav om at staten skal ha flertall i styret til tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill. Flertall i styret vil innebære at staten skal peke ut flertallet av styremedlemmene.

Videre foreslo departementet at departementet som er ansvarlig for pengespillpolitikken (Kulturdepartementet) skal kunne gi skriftlige instrukser til enerettstilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill. Dette ville speile forslaget om at departementet kan instruere Norsk Tipping. Instruksjonsadgangen ble foreslått å være begrenset til forhold som gjelder oppfyllelsen av lovens hovedformål, altså forhold knyttet til å sikre ansvarlige pengespill og å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill (kriminalitet, forbrukerbeskyttelse etc.) En slik instruksjonsadgang vil gi mulighet for staten til å kunne gripe raskt inn dersom det skulle oppstå praksis som motarbeider måloppnåelsen i pengespillpolitikken. Departementet presiserte at bestemmelsen ville være en sikkerhetsventil som er ment å brukes i få tilfeller.

12.3.5 Pengespilltilbudet

Departementet foreslo i høringen at Norsk Rikstotos spill avgrenses til «pengespill på hest». Dette innebærer en mulighet til å tilby andre pengespill på hest enn totalisatorspill, og er altså en utvidelse av Norsk Rikstotos mulige spillportefølje. Departementet pekte på at det er hensiktsmessig å gi spillere som ønsker å spille andre pengespill på hest, enn totalisatorspill mulighet til å velge et regulert tilbud i Norge. Departementet vurderer også at det vil være mest naturlig at den tilbyderen som allerede har kompetanse på pengespill på hest får anledning til å tilby disse spillene. For å sikre at det ikke etableres konkurranseflater mellom enerettstilbyderne, presiserte departementet at pengespill på hest må knyttes opp mot pengespill på hesteløp på en bane. Det ble ikke foreslått at pengespill på hest skal inkludere for eksempel virtuelle spill hvor figurer, tegninger eller lignende av hest inngår, da slike pengespill vil kunne komme i konkurranse med Norsk Tippings automatspill eller spill på internett.

12.4 Høringsinstansenes syn

Norsk Rikstoto er tilfreds med at stiftelsen er tiltenkt å være en av tilbyderne som skal forvalte enerettsmodellen. Også andre høringsinstanser med tilknytning til hestesporten og andre hestemiljøer, som Norsk Travtrenerforening, var positive til at lovforslaget legger opp til at Norsk Rikstoto beholdes som tilbyder av hestespill innenfor enerettsmodellen og peker på viktigheten av at overskuddet fra hestespill kan gå til hesteformål. Noen høringsinstanser, som Spillavhengighet Norge, Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan og Stiftelsen Dam, har i høringen tatt til orde for en sammenslåing av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, eller at hestespill bør tilbys av Norsk Tipping. Betsson Group mener at tildeling av konsesjon til Norsk Rikstoto skjer på en konkurransevridende og diskriminerende måte som ikke er i tråd med EØS-reglene, og at tildelingen må skje gjennom en anskaffelsesprosess.

Når det gjelder avgrensningen av hva tilbyderen av hestespill skal kunne tilby, er det delte meninger blant høringsinstansene. Lotteri- og stiftelsestilsynet og Stiftelsen Dam støtter forslaget om at hestespilltilbyderen skal kunne tilby oddsspill på hest. Lotteri- og stiftelsestilsynet mener at Norsk Rikstoto i dag har et ansvarlighetsrammeverk som gjør dem i stand til å håndtere økt risiko knyttet til denne typen spill, og spillproduktet vil kunne kanalisere spillere som i dag spiller denne typen spill hos ulovlige aktører. Også Landbruks- og matdepartementet støtter forslaget og peker på at Norsk Rikstoto bør gis enerett til å tilby alle former for fysiske arrangementer eller konkurranser med hest. Norsk Rikstoto selv ønsker ikke spill med faste odds på trav- og galoppbaner på grunn av økt risiko for manipulering av spillresultater. Spillavhengighet Norge ønsker heller ikke oddsspill på hest. Norsk Rikstoto ønsker imidlertid å kunne tilby spill med faste odds utenfor hesteveddeløp på bane, i virtuelle eller digitale spill. Norsk Rikstoto viser til at andre store totalisatorselskap i Europa har slike tilbud i dag. Norsk Rikstoto mener at disse spillene ikke vil komme i konflikt med Norsk Tippings lykkespill og vil kunne øke kanaliseringen. Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb uttaler i sitt felles høringssvar at forslaget legger sterke begrensninger på Norsk Rikstotos muligheter til å tilby nye spillprodukter.

Landbruks- og matdepartementet støtter de foreslåtte nye kravene til økt offentlig kontroll med tilbyderen av hestespill, og mener at dette vil styrke enerettsmodellen. Denne høringsinstansen viser til at det vil kunne være behov for overgangsbestemmelser, for å sikre at hestespilltilbyderen kan gjennomføre nødvendige vedtektsendringer. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan og Stiftelsen Dam trekker fram at det er særlig positivt at den offentlige kontrollen med Norsk Rikstoto styrkes. Høringsinstanser tilknyttet ulike hestemiljøer er imidlertid kritiske til økt statlig styring av hestespilltilbyderen. For eksempel mener Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb at dagens lovgivning utgjør en tilfredsstillende ordning basert på mindre inngripende tiltak enn det som er foreslått. De mener videre at det følger av EØS-retten at tiltak som pålegges Norsk Rikstotos virksomhet må begrunnes i legitime behov og være forholdsmessige. Disse høringsinstansene peker også på at det bør være en differensiering i reguleringen som gjelder for ulike spilltilbud, og at standardisering vil motvirke formålet med reguleringen. Høringsinstansene peker også på behovet for en tydelig rollefordeling mellom lovgiver, kontrollorgan og operatør.

Norsk Rikstoto peker på at kravet om styreflertall fra staten kan endre forholdet mellom hestespill og sportens aktører og utøvere og føre til redusert interesse fra hestemiljøene og dermed redusert spilltilbud. Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb mener det er feil at økt grad av statlig kontroll kan styrke enerettsmodellen og at det i stedet er kanaliseringsevnen som er avgjørende. Disse høringsinstansene mener at det ikke er en sammenheng mellom statlig flertall og anvarlighet, og at kravet om statlig flertall ikke er begrunnet i behov og vil være et uforholdsmessig inngrep i stiftelsens virksomhet. Også Norsk Travtrenerforening fraråder at staten får overta styreflertallet i Norsk Rikstoto og peker på at dette vil føre til at hestesportens samarbeid med spillselskapet svekkes. Denne høringsinstansen er tvilende til at man kan finne styrerepresentanter fra travsporten til et lovpålagt mindretall. Både Norsk Rikstoto,Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb stiller videre spørsmål ved om stiftelseslovens krav om stiftelsers uavhengighet ivaretas gjennom forslaget. Sistnevnte høringsinstans mener også at den foreslåtte endringen vil føre til at flertallet i styret vil stå i et avhengighetsforhold til staten.

Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb vurderer at forslaget om instruksjonsrett for Kulturdepartementet i saker som gjelder oppfyllelsen av pengespillpolitiske mål, vil flytte kompetanse vekk fra styret, som skal være det overordnede organet i en stiftelse. De mener at dette utfordrer selvstendighetskriteriet i stiftelsesloven. Norsk Travtrenerforening ønsker heller ikke at Kulturdepartementet skal ha mulighet til å instruere Norsk Rikstoto, da de mener dette vil forhindre stiftelsens adgang til å jobbe for målet om å sikre inntekter til hestemiljøet.

Norsk Rikstoto tar også til orde for at lengden på tillatelsen til å tilby hestespill økes til ti år, i stedet for de foreslåtte fem år. En lengre tillatelsesperiode vil kunne sikre investeringer med langsiktig perspektiv og forutsigbarhet. Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb peker også på at fem år er knapp tid for utviklingsprosjekter.

Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb kommenterer også at ansvarlighetstiltak pålegges enerettstilbyderne, og mener at ansvarlighetsarbeidets måloppnåelse mangler en klar og konsekvent retning. Disse høringsinstansene mener at det ikke er behov for å endre retningen for ansvarlighetsarbeidet som er gitt i dagens konsesjon til Norsk Rikstoto. Flere høringsinstanser kommenterer også innføring av tapsgrenser, og det er i hovedsak en negativ holdning til slike grenser for Norsk Rikstoto blant høringsinstansene. Dette er ikke foreslått regulert i ny pengespillov men vil kunne følge av forskrifter under loven, dersom det vurderes som et nødvendig ansvarlighetstiltak overfor hestespilltilbyderen.

Norsk Hestesenter støtter forslaget om forskriftsfastsetting av fordelingen av Norsk Rikstotos overskudd. Denne høringsinstansen, som er et av formålene som mottar midler fra Norsk Rikstotos overskudd, peker på at formålsandel i form av en prosentsats eller fast beløp vil sikre forutsigbarhet og langsiktighet.

Norsk Rikstoto, Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb trekker fram at totalisatoravgiften bør fjernes, for å sikre like konkurranseforhold mellom spillselskapene.

12.5 Departementets vurdering

12.5.1 Føringer i Meld. St. 12 (2016–2017)

Pengespillmeldingen la til grunn at ansvaret for all pengespillpolitikk skal samles i Kulturdepartementet i forbindelse med ny lov om pengespill. Dette innebærer at Kulturdepartementet overtar ansvaret for reguleringen av totalisatorspillene. Meldingen la til grunn at å samle all pengespillregulering og -forvaltning under ett departements ansvarsområde vil sikre et mer helhetlig perspektiv på pengespillreguleringen innenfor hele sektoren, og redusere risikoen for at ansvarlighetshensynene som ligger til grunn for pengespillpolitikken blir vektlagt ulikt på tvers av dagens tre sektorområder.

Pengespillmeldingen la videre opp til at Landbruks- og matdepartementet fortsatt skal ha ansvar for forhold som gjelder selve hestesporten, for eksempel oppfølging av dyrevelferd og veterinære forhold, i den grad dette skal reguleres spesielt i tilknytning til pengespill på hest. Dette med bakgrunn i at det er Landbruks- og matdepartementet som har ansvar for den generelle reguleringen som gjelder slike forhold og har fagkompetansen på feltet.

Pengespillmeldingen la også opp til at overskuddet fra totalisatorspillene fortsatt skal gå til hesteformål, og at det er Landbruks- og matdepartementet som skal ha ansvar for den nærmere fordelingen av overskuddet. Det ble også lagt opp til at det er Landbruks- og matdepartementet som skal ha ansvar for konsesjonen til tilbyderen av totalisatorspill i framtiden. Eventuelle vilkår i konsesjonen skal begrenses til å gjelde forhold som ligger under det faglige ansvarsområdet til Landbruks- og matdepartementet.

12.5.2 Utredning av mulig overføring av totalisatorspillene til Norsk Tipping

Høsten 2019 vurderte Kulturdepartementet og Landbruks- og matdepartementet i fellesskap om enerettsmodellen kan styrkes ytterligere ved å overføre totalisatorspillene fra Norsk Rikstoto til Norsk Tipping. Vurderingen fokuserte primært på hvordan hensynet til ansvarlige spill kunne ivaretas på best mulig måte i framtiden. De økonomiske og organisatoriske konsekvensene for selskapene ble også vurdert, samt hvordan interessene til hestesporten kunne ivaretas.

Oslo Economics vurderte som del av prosessen markedsutviklingen for totalisatorspill ved videreføring av dagens modell, og synergier og kostnader ved å overføre totalisatorspill til Norsk Tipping. Oslo Economics konkluderte etter en samlet vurdering med at tilgjengelige datakilder taler for et videre fall i omsetningen til Norsk Rikstoto fram mot 2026 på mellom 7 pst. og 27 pst., avhengig av innretningen av en total tapsgrense. Det ble imidlertid presisert at prognosen var beheftet med usikkerhet, og at en rekke endringer i faktiske forhold ville kunne ha påvirkning på omsetningen. Videre konkluderte Oslo Economics med at bedriftsøkonomiske synergier ved en overføring av totalisatorspillene til Norsk Tipping ville kunne utgjøre 80 mill. kroner til 100 mill. kroner innen en tidshorisont på tre til syv år.

Når det gjelder vurderingen av hvordan hensynet til ansvarlige spill kan ivaretas på best mulig måte i framtiden, konkluderte departementene med at muligheten til å ivareta ansvarligheten i totalisatorspillene ikke er avhengig av at spillene overføres til Norsk Tipping. Likevel kan noen justeringer innenfor en modell med to enerettstilbydere bidra til å styrke enerettsmodellen og bidra til enda bedre gjennomføring av den norske pengespillpolitikken. Det ble derfor konkludert med at dagens modell for organisering av hestespill skulle videreføres, men at det burde tas noen grep i ny pengespillov for å øke ansvarligheten og den offentlige kontrollen med hestespillene.

12.5.3 Tillatelse til å tilby hestespill

12.5.3.1 Hvem gir tillatelsen?

Tillatelse til totalisatorspill gis i dag gjennom konsesjon fra Kongen. Departementet foreslår å videreføre dette i lovforslaget § 14 første ledd, som sier at Kongen kan gi enerett til å tilby pengespill på hest. Videre presiserer lovforslaget § 14 andre ledd at Kongen kan sette vilkår i tillatelsen for å bidra til at lovens formål oppfylles. Etter totalisatorforskriften § 1 andre ledd er adgangen til å sette vilkår lagt til departementet, ikke til Kongen. Departementet vurderer at når det er Kongen som gir en tillatelse under ny pengespillov, bør aktuelle vilkår som følger tillatelsen også fastsettes av Kongen.

Forslaget i § 14 andre ledd om at Kongen kan sette vilkår i tillatelsen for å bidra til at lovens formål oppfylles, er en justering fra forslaget som ble sendt på høring. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at tillatelsen ikke skulle inneholde vilkår knyttet til regulering av spilltilbudet i framtiden, kun vilkår knyttet til forhold som ligger under det faglige ansvarsområdet til Landbruks- og matdepartementet. Det ble også lagt til grunn at Landbruks- og matdepartementet fortsatt skulle ha forvaltningsansvaret for tillatelsen.

Departementet har på nytt vurdert den framtidige ordningen med tillatelse til enerettstilbyderen av hestespill, og har kommet fram til at det er lite formålstjenlig, at en pengespilltillatelse skal inneholde vilkår knyttet til annet enn pengespillpolitiske forhold og forvaltes av et annet departement enn det som har ansvaret for pengespillpolitikken. Lovforslaget i § 14 andre ledd viser derfor til at vilkår som fastsettes i tillatelsen skal bidra til at lovens formål oppfylles. Departementet presiserer at lov og forskrift fortsatt vil inneholde de fleste føringene for Norsk Rikstotos pengespillvirksomhet som enerettstilbyder og vil gi føringer for kontrollen med tilbyderen. Tillatelsen kan imidlertid inneholde et vilkår om at departementet skal kunne instruere tilbyderen for å sikre at lovens formål blir oppfylt, se nedenfor om instruksjonsadgang i punkt 12.5.3.6. Et vilkår i tillatelsen om adgang til å instruere vil i så fall være en sikkerhetsventil som vil brukes i få tilfeller. Det vil i første rekke være Lotteritilsynet som vil føre tilsyn med enerettstilbyderens praksis og hvordan denne samsvarer med målene i pengespilloven og pengespillpolitikken for øvrig. Hjemmelen kan imidlertid blant annet tenkes brukt dersom det ved tilbud, markedsføring eller distribusjon av et pengespill oppstår en akutt og uakseptabel risiko for spilleproblemer, kriminalitet eller manglende beskyttelse av forbrukerrettigheter i strid med målene i pengespilloven.

Reguleringen og oppfølging av tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill vil altså fortsatt følge flere spor, og ansvaret vil fortsatt til en viss grad fordeles mellom to departementer. Ansvarsforholdene rendyrkes imidlertid mer, ved at de pengespillpolitiske forholdene, inkludert pengespilltillatelsen, skal følges opp av Kulturdepartementet, mens forhold knyttet til hestesport, dyrevelferd, veterinære forhold og fordeling av overskudd fra hestespillene skal følges opp av Landbruks- og matdepartementet.

Departementet viser for øvrig til at i lovforslaget § 14 brukes begrepet «tillatelse» i stedet for dagens begrep «konsesjon». Dette er del av en harmonisering av begrepsbruken i pengespilloven, hvor det gjennomgående er foreslått å bruke begrepet tillatelse når det gjelder muligheten til å tilby pengespill. Endringen i begrepsbruken er ikke ment å skulle medføre materielle endringer.

12.5.3.2 Hvem kan få tillatelse?

På bakgrunn av føringene i pengespillmeldingen, foreslår departementet i § 14 første ledd første punktum at Kongen kan gi enerett, altså tillatelse til én tilbyder, til å tilby pengespill på hest.

Som omtalt over i punkt 12.1.1, kan det etter totalisatorloven i prinsippet tildeles konsesjon til flere tilbydere, da ordlyden i totalisatorloven § 1 tredje ledd refererer til «organisasjoner eller selskap». Begrensningen i lovforslaget § 14 om at Kongen kan gi enerett vurderes likevel ikke å være en endring av dagens rettstilstand, men presiserer det som har vært gjeldende tolkning av totalisatorloven, og som følger av totalisatorforskriften § 1 første ledd hvor det vises til «den virksomhet» som er gitt konsesjon. Presiseringen tydeliggjør at det skal være enerett til å tilby pengespill på hest i Norge.

I høringen argumenterte BetssonGroup for at framgangsmåten for å få tillatelse til å tilby hestespill utgjør en tillatelsesordning etter tjenesteloven, og at tildeling av tillatelse til en tilbyder til å tilby hestespill må skje gjennom en anskaffelsesprosess for å være i tråd med EØS-avtalen. Departementet er ikke enig i dette. For det første gjelder ikke tjenesteloven for pengespillvirksomhet, jf. tjenesteloven § 3 første ledd bokstav k. For det andre har rettspraksis fra EU-domstolen lagt til grunn at direkte tildeling av en enerett til å tilby pengespill uten åpen konkurranse fra andre søkere, slik det gjøres under den norske enerettsmodellen, kan være lovlig så lenge myndighetene har tilstrekkelige kontrollmuligheter med aktøren. Dette ble blant annet vurdert i C-203/08 Sporting Exchange, hvor EU-domstolen la til grunn at krav om likebehandling og transparens kunne fravikes når en enerett ble tildelt til en offentlig tilbyder som er underlagt direkte statlig styring, eller en privat tilbyder hvor virksomheten er gjenstand for streng kontroll fra myndighetenes side.

I høringen tok noen høringsinstanser til orde for en sammenslåing av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, eller en overføring av eneretten på hestespill til Norsk Tipping. Samtidig viste innspillene fra høringsinstanser tilknyttet hestesporten og hestemiljøet for øvrig et sterkt ønske om å beholde hestespilltilbudet hos en egen tilbyder, og at tilbyderen bør være Norsk Rikstoto. Pengespillmeldingen, og regjeringens konklusjon om modell for organiseringen av hestespill i framtiden, legger til grunn at det fortsatt er stiftelsen Norsk Rikstoto som skal være enerettstilbyder for totalisatorspillene. Departementet ser ikke at det har kommet nye forhold av betydning siden departementet vurderte organiseringen av tilbudet av hestespill våren 2020. Departementet foreslår derfor at det legges til grunn at Kongens tillatelse gis til stiftelsen Norsk Rikstoto.

En stiftelse er et selvstendig og selveiende rettssubjekt, jf. stiftelsesloven § 2. Departementet pekte i høringen på at det vil være vanskelig å pålegge i lov at en konkret navngitt stiftelse skal ha en plikt til å tilby pengespill. For Norsk Tipping, som er et heleid statlig selskap, stiller dette seg annerledes, og Norsk Tippings virksomhet er derfor regulert med navn gjennomgående i lovforslaget. Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb har i sin felles høringsuttalelse pekt på at Norsk Rikstoto bør navngis i loven, slik Norsk Tipping er. Departementet holder fast ved at forskjellen mellom Norsk Rikstoto som stiftelse og Norsk Tipping som et statlig eid selskap er vesentlig i dette spørsmålet. Det vil være opp til en stiftelse selv å beslutte om den ønsker å utføre pengespillvirksomhet, innenfor de rammene som fastsettes i regelverket. Departementet vil ikke pålegge stiftelsen gjennom lov å gjennomføre en slik oppgave.

Departementet viderefører derfor forslaget fra høringen og foreslår i § 14 en generell bestemmelse som vil gjelde for den som får tillatelse til å tilby pengespill på hest, uten å knytte bestemmelsen direkte til Norsk Rikstoto. Departementet presiserer at det også i framtiden er Norsk Rikstoto som er tiltenkt rollen som enerettstilbyder for hestespill, forutsatt at stiftelsen selv ønsker dette.

12.5.3.3 Enerettstilbyderens formål

Den som får enerett til å tilby hestespill tildeles en særskilt rolle i gjennomføringen av norsk pengespillpolitikk, sammen med Norsk Tipping. De to enerettstilbyderne skal være bærebjelkene i den norske pengespillpolitikken, ved å tilby ansvarlige pengespill i tråd med pengespillovens formål og bestemmelser. Pengespilloven og den norske pengespillpolitikken bygger på at hensynet til ansvarlige pengespill og forebygging av negative konsekvenser av pengespill skal gå foran hensynet til inntekter til overskuddsformålene. En slik trinnhøyde i hvilke hensyn som skal vektlegges er også essensiell for å oppfylle EØS-avtalens krav til en enerettsmodell. Dette innebærer at enerettstilbyderne må ha ansvarlige pengespill som sitt primære formål, ikke inntekter til gode formål. Det følger altså et særskilt ansvar med en tillatelse til å være enerettstilbyder på det norske pengespillmarkedet.

I lovforslaget § 11 lovfestes Norsk Tippings formål. Formålet er å legge til rette for et ansvarlig pengespilltilbud og å forebygge negative konsekvenser av pengespill i samsvar med pengespilloven. Innenfor disse rammene skal selskapet ha effektiv drift, slik at mest mulig av inntektene fra selskapets pengespill går til de overskuddsformålene som loven angir. Norsk Tippings formål speiler pengespillovens formål og synliggjør trinnhøyden i de pengespillpolitiske målene, hvor ansvarlighet og forebygging av negative konsekvenser av pengespill går foran inntekter til overskuddsformålene.

Departementet vurderer at ansvarlighet og forebygging av negative konsekvenser av pengespill bør være synliggjort på samme måte i formålet til enerettstilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill. Departementet foreslo derfor i høringen at tillatelse til å tilby pengespill på hest kan gis til en tilbyder som har til formål å legge til rette for et ansvarlig pengespilltilbud og å forebygge negative konsekvenser av pengespill i tråd med pengespillovens bestemmelser. Departementet holder fast ved dette forslaget, som heller ikke ble særlig kommentert i høringen. En slik synliggjøring av det primære formålet med pengespillpolitikken, også hos enerettstilbyderen som tilbyr hestespill, vil etter departementets oppfatning sikre at dette formålet ivaretas i denne virksomheten.

For å legge til rette for at overskuddet fra hestespillene fortsatt kan gå til hesteformål som i dag, foreslår departementet at tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill også skal ha til formål å støtte hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl. Dette viderefører dagens krav i totalisatorloven § 1 og totalisatorforskriften §§ 1 og 4, knyttet til hvilket formål dagens konsesjonshaver må ha, og hvilke formål inntektene skal gå til.

Norsk Rikstotos formål synliggjør i dag at stiftelsen skal ha ansvar for alt veddemål med totalisator gjennom konsesjon gitt av Kongen. I motsetning til Norsk Tippings vedtektsfestede formål i dag, sier Norsk Rikstotos vedtekter imidlertid ingenting om et ansvarlig pengespilltilbud eller at stiftelsen skal forebygge negative konsekvenser av pengespill.

Lovforslaget innebærer altså at Norsk Rikstoto, dersom stiftelsen ønsker å få tillatelse til å tilby pengespill på hest etter ny pengespillov, må gjøre endringer i sitt vedtektsfestede formål for å oppfylle kravet i lovforslaget § 14 første ledd bokstav a og b.

12.5.3.4 Hvilket pengespilltilbud tillatelsen kan omfatte

Når staten har valgt en enerettsmodell som reguleringsmodell, er dette på bakgrunn av at det skal være minst mulig konkurranse på pengespillmarkedet. Dette vil også gjelde mellom enerettstilbyderne. I dag er markedet delt opp mellom enerettstilbyderne slik at Norsk Rikstoto har enerett til å tilby totalisatorspill på hest, mens Norsk Tipping har enerett til å tilby en rekke andre pengespill med høy omsetning, høye premier og høy risiko for spilleproblemer. Norsk Tipping tilbyr oddsspill på en rekke idrettsarrangementer, men har ikke tilbudt oddsspill på hest, da dette ligger nært opp til Norsk Rikstotos tilbud. Ny pengespillov bør sikre at enerettstilbyderne har mulighet til å etablere pengespill som kan kanalisere spillere fra spillselskaper uten tillatelse i Norge som tilbyr oddsspill på hest rettet mot det norske markedet.

I ny pengespillov bør også grensene mellom enerettstilbydernes pengespilltilbud tydeliggjøres slik at det ikke etableres konkurranseflater mellom disse to tilbyderne. Departementet vurderte i høringen ulike alternativer for en slik grenseoppgang. Et opplagt alternativ var å følge grensen i dagens regelverk, slik at tillatelsen som Norsk Rikstoto kan søke om er begrenset til totalisatorspill på hesteveddeløp. Dette er godt innarbeidet hos enerettstilbyderne og medfører liten overlapp og få misforståelser knyttet til hvilke pengespill hver av tilbyderne kan tilby.

Et annet alternativ var å avgrense Norsk Rikstotos virksomhet til totalisatorspill som sådan. I andre land gjennomføres det totalisatorspill også på hundeveddeløp. Departementet vurderte imidlertid at Norsk Rikstotos lange tradisjoner og formål knyttet til hest gjør det uhensiktsmessig å åpne opp for at denne tilbyderen også skal kunne innføre veddeløp på andre dyr. Det er heller ikke noen tradisjon i Norge å tilby veddeløp på andre dyr enn hest.

Et tredje alternativ var å avgrense Norsk Rikstotos virksomhet til pengespill på hest. En slik avgrensning vil blant annet åpne opp for at Norsk Rikstoto kan tilby pengespill på hest med faste odds, altså odds som er forhåndsbestemt og gjeldende uansett om endringer i oddsen skjer etter det tidspunktet spillet er inngitt. Avgrensningen vil kunne føre til økt kanalisering ved å gi spillere som i dag spiller oddsspill på hest hos pengespillselskaper uten tillatelse til å tilby pengespill rettet mot Norge, mulighet til å velge et regulert tilbud i Norge i stedet. Spill med faste odds krever imidlertid en annen kunnskap hos pengespilltilbyderen enn ved totalisatorspill, da det må settes odds på forhånd. Det er også en høyere risiko for spilleproblemer knyttet til slike spill enn de totalisatorspillene som Norsk Rikstoto tilbyr i dag.

I høringen var det ulike meninger fra høringsinstansene om hva som bør være omfanget av Norsk Rikstotos spilltilbud. Departementet har notert at Norsk Rikstoto ikke selv ønsker å tilby pengespill med faste odds på trav- og galoppbaner med bakgrunn i økt risiko for manipulering av spillresultater, men heller ønsker nye spillprodukter med faste odds utenfor hesteveddeløp på bane, i form av virtuelle eller digitale spill. Selv om pengespill med faste odds på bane ikke er aktuelt for Norsk Rikstoto å tilby i dag, kan man ikke utelukke at det vil være ønskelig i kanaliseringsøyemed å etablere et slikt tilbud i framtiden. Pengespilloven bør derfor ikke avgrense mot et slikt tilbud hos hestespilltilbyderen. Departementet vurderer også at det vil være mest naturlig at den tilbyderen som allerede har kompetanse på pengespill på hest skal være den tilbyderen som eventuelt tilbyr disse spillene, dersom de skal etableres i framtiden.

Departementets forslag i § 14 første ledd innebærer at Norsk Rikstotos spill avgrenses til «pengespill på hest». Dette innebærer en mulighet til å tilby andre pengespill på hest enn totalisatorspill og er altså en utvidelse av Norsk Rikstotos mulige spillportefølje. For å sikre at det ikke etableres konkurranseflater mellom enerettstilbyderne, bør pengespill på hest tolkes å gjelde fysiske arrangementer eller konkurranser med hest. Det er ikke meningen at pengespill på hest skal inkludere for eksempel virtuelle spill hvor figurer, tegninger eller lignende av hest inngår. Slike pengespill vil kunne komme i konkurranse med Norsk Tippings automatspill eller Instaspill.

12.5.3.5 Tillatelsens lengde

I forslaget som ble sendt på høring foreslo departementet å videreføre fem år av gangen som lengde på tillatelsen.

Departementet viser til at Norsk Rikstoto,Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb i høringen ønsket en lengre tidshorisont for tillatelsen som gis til hestespilltilbyderen. Det ble argumentert med at en lengre tidshorisont kan gi bedre mulighet for tilbyderen til å legge langsiktige planer og gjennomføre utviklingsprosjekter. Departementet vurderer at det er gode grunner for å etablere en lengre tidsperiode for tillatelsen.

For det første legges det til grunn at det er Norsk Rikstoto som skal være enerettstilbyder for hestespill, dersom stiftelsen selv ønsker dette. Det er av hensyn til organisasjonsformen som stiftelse at departementet har falt ned på å ikke navngi Norsk Rikstoto i loven. Norsk Rikstotos enerett tildeles direkte uten åpen konkurranse fra andre søkere. Som nevnt over, åpner EØS-retten for en slik tildelingsmåte, så lenge myndighetene har tilstrekkelige kontrollmuligheter med tilbyderen. Det er derfor ikke et behov fra myndighetenes side at tillatelsen fornyes svært ofte.

For det andre kan en lengre tillatelsesperiode gi bedre mulighet til langsiktig drift og utvikling hos enerettstilbyderen, inkludert å etablere gode systemer for et ansvarlig pengespilltilbud.

Det finnes også sikkerhetsventiler i forslaget til ny pengespillov som gjør at det vil være mulig å reagere mot enerettstilbyderen i løpet av tillatelsesperioden. Etter lovforslaget § 34 gis det mulighet til å trekke en tillatelse tilbake ved gjentatte eller alvorlige brudd på pengespilloven eller hvitvaskingsloven. Lotteritilsynet kan også sette vilkår for fortsatt drift. Videre har Kongen adgang til å sette vilkår i tillatelsen til tilbyderen av hestespill, jf. lovforslaget § 14 tredje ledd.

Departementet foreslår derfor i § 14 tredje ledd andre punktum at tillatelsen til tilbyderen av hestespill gis for ti år av gangen. Departementet presiserer at Norsk Rikstoto i framtiden vil måtte legge til grunn en mer dynamisk tilnærming til hvilke krav som vil gjelde i tillatelsesperioden, da større deler av virksomheten til hestespilltilbyderen vil reguleres gjennom lov og forskrift som kan endres i løpet av tillatelsesperioden, dersom pengespillpolitiske forhold skulle tilsi dette.

12.5.3.6 Kontroll med den som har tillatelsen

Lovforslaget § 14 tar sikte på å sikre en grad av offentlig kontroll med den som får enerett til å tilby hestespill, som i stor grad tilsvarer den direkte offentlige styringen som Norsk Tipping er underlagt.

Det er en grunnleggende forutsetning i EØS-retten at den som tildeles en enerett må være underlagt streng og effektiv kontroll fra offentlige myndigheter for at en enerettsmodell skal være lovlig. EU-domstolen har gitt uttrykk for dette i en rekke avgjørelser. Blant annet uttales det i forenede saker C-186/11 og C-209/11 Stanleybet, avsnitt 30 at myndighetene kan vurdere at «it is only by granting exclusive rights to a single entity which is subject to strict control by the public authorities that it can tackle the risks connected with the betting and gaming sector».Det følger av samme avgjørelse at for at eneretten skal være i tråd med EØS-retten, må myndighetene ha flere kontrollmuligheter som kan påvirke enerettstilbyderne enn det som er mulig under et lisenssystem.

Domstolspraksis legger videre til grunn at eneretten kan tildeles enten en offentlig eller privat tilbyder så lenge de nevnte kontrollmulighetene er til stede. Domstolspraksis legger også til grunn at de samme kontrollmulighetene er nødvendige for at myndighetene kan tildele en enerett uten åpen konkurranse fra andre søkere, slik det er gjort til nå under den norske enerettsmodellen.

Rettspraksis gir ingen klar definisjon av hva som utgjør streng offentlig kontroll. Nivået for regulering, styring og kontroll må vurderes og fastsettes konkret av norske myndigheter. I C-212/08 Zeturf, hvor lovligheten av det franske selskapet PMUs enerett til å tilby hestespill utenfor bane ble vurdert, uttalte EU-domstolen at det kan utgjøre streng offentlig kontroll når staten har direkte kontroll med enerettstilbyderens virksomhet, organiseringen av hesteløp som det kan spilles om, tillatte typer spill, distribusjonskanaler, og har kontroll over tilsynet med aktivitetene. Videre bestod PMUs styre av ti representanter, hvorav to (president og administrerende direktør) skulle godkjennes av to departementer, og fire skulle oppnevnes av disse departementene.

Norsk Tipping er et statlig heleid selskap og er underlagt direkte statlig eierstyring. Departementet velger alle ikke-ansatte styremedlemmer. I tillegg har departementet en særskilt mulighet til å instruere selskapet direkte i brevs form uten bruk av generalforsamling. Denne instruksjonsadgangen er foreslått lovfestet i ny pengespillov, se lovforslaget § 11 sjette ledd. En tilsvarende mulighet til direkte statlig styring og instruksjon er i dag ikke mulig overfor enerettstilbyderen som tilbyr hestespill. Landbruks- og matdepartementet har likevel mulighet til å utøve kontroll med Norsk Rikstoto gjennom å beslutte ett av fem medlemmer i styret og godkjenne vedtektene for stiftelsen. Landbruks- og matdepartementet skal også formelt utpeke styret. Dette innebærer mer kontroll med denne enerettstilbyderen enn det som ville være mulig i for eksempel en lisensordning.

Departementet vurderer at muligheten til å oppnå de pengespillpolitiske målene vil styrkes ytterligere ved å øke den offentlige kontrollen med den som skal tilby hestespill. I likhet med den direkte statlige styringen av Norsk Tipping, vil en sterk offentlig kontroll med hestespilltilbyderen gi mulighet til å vurdere kanaliseringseffekten av tilbudet og sikre at lovens primære mål om å forebygge spilleproblemer og å sikre ansvarlige pengespill følges opp på en tilfredsstillende måte.

I høringen foreslo departementet å gi økt mulighet til kontroll med tilbyderen av hestespill ved å lovfeste at staten skal ha flertall i tilbyderens styre, og at det kan gis skriftlige instrukser knyttet til forhold som gjelder oppfyllelsen av pengespillovens hovedformål. Noen høringsinstanser trakk fram forslaget om økt kontroll som særlig positivt. Høringsinstanser tilknyttet ulike hestemiljøer var imidlertid kritiske til økt statlig styring av hestespilltilbyderen og mente dagens lovgivning med mindre inngripende tiltak utgjør en tilfredsstillende ordning.

Når det gjelder forslaget om at staten skal ha flertall i hestespilltilbyderens styre, pekte høringsinstansene tilknyttet hestemiljøene på en rekke argumenter mot forslaget. Argumentene handlet blant annet om at et krav om statlig styreflertall kan endre det særlige forholdet som finnes mellom hestespill og hestesporten, og svekke hestesportens samarbeid med spillselskapet.

Departementet har notert seg det nære forholdet mellom Norsk Rikstoto og hestesporten. Samarbeidet legger til rette for at det faktisk eksisterer hesteløp som Norsk Rikstoto kan tilby hestespill i tilknytning til. Samtidig kan en nær tilknytning mellom spillselskap og formålsmottakere føre til at hensynet til formålsmottakerne prioriteres framfor andre hensyn. Tilknytningen kan gjøre at spillselskapet legger for stor vekt på at pengespillene skal bidra med inntekter til hesteformålene og mindre vekt på omsetningsdempende ansvarlighetstiltak. Departementet viser i den forbindelse til at å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål, er et sekundært formål i pengespilloven. Enerettstilbydere må være underlagt sterk statlig styring og primært ha som oppgave å sikre ansvarlige pengespill.

Videre stiller både Norsk Rikstoto,Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb spørsmål ved om stiftelseslovens krav om stiftelsers uavhengighet ivaretas gjennom forslaget om statlig styreflertall. Departementet vil her peke på at stiftelsesloven tar høyde for at staten kan utnevne styremedlemmer i en stiftelse. Dette viser seg blant annet i stiftelsesloven § 27 a om kjønnsrepresentasjon når staten, en fylkeskommune eller kommune oppnevner medlemmer av styret. I denne bestemmelsen er det regler både for når staten utnevner hele og deler av styret. Videre kan staten allerede påvirke styresammensetningen i Norsk Rikstoto gjennom at det er Landbruks- og matdepartementet som formelt utnevner styret i Norsk Rikstoto. Departementet legger derfor til grunn at et krav om at staten skal utnevne flertallet av medlemmene i enerettstilbyderens styre er forenlig med stiftelsesloven.

For å styrke den offentlige kontrollen med tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill, og derigjennom styrke enerettsmodellen, foreslår departementet i § 14 andre ledd et vilkår om at departementet skal ha rett til å oppnevne et flertall av medlemmene i tilbyderens styre.

Når det gjelder forslaget om instruksjonsadgang overfor tilbyderen av hestespill, har enkelte høringsinstanser pekt på at et slikt krav kan være utfordrende i lys av stiftelsesinstituttet og vil forhindre stiftelsens adgang til å jobbe for målet om å sikre inntekter til hestemiljøet. Departementet viser her igjen til at målet om å sikre inntekter til hestemiljøet skal være et underordnet mål og at enerettstilbyderne primært har som oppgave å sikre ansvarlige pengespill.

I lys av høringsinnspillene, har departementet vurdert på nytt behovet og muligheten for å lovfeste en instruksjonrett for departementet overfor tilbyderen av pengespill på hest i forhold som gjelder oppfyllelsen av lovens formål, tilsvarende instruksjonsadgangen overfor Norsk Tipping som følger av lovforslaget § 11 sjette ledd. Som et utgangspunkt mener departementet at enerettstilbyderne bør likebehandles og stå overfor de samme kravene som enerettstilbydere, så langt det er mulig og hensiktsmessig. Departementet ser samtidig at å lovfeste en instruksjonsrett, som i realiteten vil gjelde en stiftelse, kan være utfordrende i lys av stiftelsesinstituttets krav om selvstendighet for stiftelser. Departementet viderefører derfor ikke forslaget om å ta inn i loven en adgang for departementet til å instruere enerettstilbyderen. Selv om dette vil føre til at tilbyderen av pengespill på hest ikke fullt ut vil være underlagt den samme styringen som Norsk Tipping, vil staten likevel kunne styre tilbyderen gjennom et sett av virkemidler. Lov og forskrift legger rammene for pengespilltilbudet, det kan settes vilkår i tillatelsen og departementet skal ha rett til å utpeke flertallet av medlemmene i tilbyderens styre. I siste instans kan det også være mulig at tilbyderen av hestespill er underlagt instruksjon gjennom vilkår i tillatelsen. Det vil være Kongen som i tilfelle fastsetter et slikt vilkår ved tildeling av tillatelsen.

12.5.3.7 Rapporteringskrav

Departementet viser til at Lotteritilsynet til Norsk Tippings generalforsamling årlig utarbeider en rapport om Norsk Tippings kanaliseringsevne og ansvarlighetstiltak, basert på rapportering fra selskapet. Departementet vurderer at en tilsvarende ordning bør innføres for tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill. En slik rapportering vil gi departementet grunnlag for å vurdere om det er behov for justeringer i regelverk, spillportefølje eller ansvarlighetstiltak, for å sikre at enerettstilbyderne bidrar til å oppfylle de pengespillpolitiske målene og pengespillovens formål.

Departementet vurderer at det ikke vil være behov for en en egen lovhjemmel for en slik rapporteringsordning. Etter lovforslaget § 24 skal Lotteritilsynet føre tilsyn med at krav fastsatt i eller med hjemmel i pengespilloven overholdes. I den forbindelse kan Lotteritilsynet i henhold til lovforslaget § 26 pålegge enhver å gi opplysninger og innsyn i dokumenter og den dokumentasjon som tilsynet finner nødvendig for å utføre sine oppgaver etter loven. Departementet legger til grunn at de nevnte bestemmelsene er tilstrekkelige til at Lotteritilsynet kan innhente informasjon fra både Norsk Tipping og Norsk Rikstoto for å kunne vurdere disse tilbydernes kanaliseringsevne og ansvarlighetstiltak.

12.5.4 Fordeling av overskuddet fra pengespill på hest

Dagens regelverk angir at bruttoomsetningen fra totalisatorspillene skal gå til premier i pengespillene (spillerandel), totalisatoravgift, utgifter til driften av totalisatorvirksomheten, og til Norsk Hestesenter. Beløpet som går til Norsk Hestesenter fastsettes av Landbruks- og matdepartementet.

Pengespillmeldingen presiserte at det fortsatt skal være Landbruks- og matdepartementet som skal ha det faglige ansvaret for hesteformålene og fortsatt fordele den andelen av Norsk Rikstotos overskudd som dette departementet har fordelt tidligere.

Departementet foreslår i § 14 fjerde ledd at departementet skal gi forskrift om fordelingen av overskuddet fra pengespill på hest. Det legges til grunn at det er Landbruks- og matdepartementet som skal gi denne forskriften. Ved å forskriftsfeste fordelingen av overskuddet kan det legges opp til et forutsigbart system for overskuddsfordelingen. Dette vil også kunne synliggjøre en bredde i formålsmottakere, til beste for norsk hestesport, hestehold og hesteavl. Med overskudd menes her resultat før overføringer til formålene.

Departementet viser til at lovforslaget § 11 tredje ledd stiller krav om at Norsk Tipping skal ha effektiv drift, slik at mest mulig av inntektene fra selskapets pengespill går til de angitte formålene. Departementet understreker at å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål, er del av lovens formål, se § 1 bokstav c. Selv om dette målet er av underordnet betydning i pengespillpolitikken, er det likevel vesentlig at Norsk Rikstoto, i likhet med Norsk Tipping, forvalter de inntektene stiftelsen har på en god måte. Det forventes derfor at også Norsk Rikstoto har effektiv drift og sikrer at mest mulig av inntektene fra hestespillene går videre til overskuddsmottakerne. På denne bakgrunn, foreslås det i § 14 fjerde ledd andre punktum å ta inn et tilsvarende krav om effektiv drift som det som foreslås inntatt i § 11 tredje ledd for Norsk Tipping.

12.5.5 Regulering av andre forhold knyttet til Norsk Rikstoto

I høringen ble det foreslått at reguleringen av tilbyderen som får tillatelse til å tilby hestespill skal følge to spor i framtiden, både pengespillov, og tillatelse, og at ansvaret skal fordeles mellom Kulturdepartementet som skal følge opp de pengespillpolitiske forholdene og Landbruks- og matdepartementet som skal følge opp forhold knyttet til hestesport, dyrevelferd, veterinære forhold og fordeling av overskudd fra hestespillene. Det ble også foreslått at aktuelle vilkår i tillatelsen som går utover pengespillregelverket bør fastsettes av Kongen.

Det følger av drøftelsen over i punkt 12.5.3.1 at det er Kongen som skal gi pengespilltillatelsen, men at det faglige ansvaret skal ligge til departementet som har ansvaret for pengespillpolitikken. Dette er i dag Kulturdepartementet.

Det legges til grunn at forhold knyttet til Norsk Rikstoto som ikke gjelder tilbud av pengespill fortsatt skal følges opp av departementet som har ansvar for hestesport, som i dag er Landbruks- og matdepartementet.

12.5.6 Totalisatoravgift

Totalisatorforskriften § 4 fjerde ledd gir i dag en hjemmel for totalisatoravgiften. Avgiftsbestemmelsens plassering i totalisatorregelverket er knyttet til at totalisatoravgiften tidligere var en sektoravgift. Med bakgrunn i at avgiften i 2018 ble omgjort til en særavgift under Finansdepartementets budsjett, og at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:126 S (2019–2020) om sikring av inntektsgrunnlaget for hestesporten i Norge anmodet regjeringen om å gjøre bortfallet av totalisatoravgiften permanent, vurderer departementet at det ikke er behov for en lovhjemmel for avgiften i ny pengespillov. Departementet foreslår derfor ingen bestemmelse om totalisatoravgiften i ny pengespillov.

Til dokumentets forside