17 Pålegg om DNS-varsling eller DNS-blokkering
17.1 Innledning
I Meld. St. 12 (2016–2017) redegjorde departementet for fire ulike tekniske løsninger som kan benyttes for å begrense tilgangen til ulovlig innhold på internett. Disse var innholdsblokkering (url-blokkering), IP-blokkering, DNS-varsling og DNS-blokkering. I meldingen vurderte departementet både innholdsblokkering og IP-blokkering som uaktuelt, fordi begge metoder potensielt innebærer betydelige inngrep i ytringsfriheten. De to alternativene som ble reelt vurdert, var derfor DNS-varsling og DNS-blokkering.
Departementet konkluderte i meldingen med å skulle utrede DNS-varsling for å begrense nordmenns spill hos uregulerte pengespillselskap på internett. DNS-varsling innebærer at en nettbruker som forsøker å kontakte en nettside som inneholder tilbud om uregulerte pengespill, får opp en varslingsside med informasjon om at spilltilbudet ikke har norsk tillatelse. Det vil likevel være mulig for brukeren å velge å gå videre til den aktuelle nettsiden etterpå.
I mai 2018 fattet Stortinget et anmodningsvedtak og ba regjeringen om å «stanse pengespill hos uregulerte pengespillselskaper ved å innføre DNS-blokkering av nettsidene deres». DNS-blokkering innebærer å pålegge internettilbydere å innføre tekniske tiltak som hindrer nettbrukerne tilgang til et spesifikt område på internett. I praksis skjer dette på samme måte som ved DNS-varsling, men uten at brukeren gis samme enkle mulighet til å gå videre til den aktuelle pengespillnettsiden.
17.2 Gjeldende rett
Dagens lovverk på pengespillfeltet inneholder ingen hjemmel til å pålegge internettilbydere å opprette et varsel om at en spesifisert nettside tilbyr pengespill uten tillatelse etter det norske pengespillregelverket, eller til å blokkere slike sider.
17.3 Erfaringer fra andre land
Spillemyndigheden i Danmark har siden 2012 hatt anledning til å gå til retten og begjære at en internettilbyder skal innføre DNS-blokkering av konkrete nettsider med pengespill som ikke har dansk lisens. Spillemyndigheden har fått rettens tilslutning til å blokkere til sammen 145 nettsider som tilbød pengespill til dansker uten tillatelse. Praksis er at rettens beslutninger i enkeltsaker følges opp av andre internettilbydere.
Spelinspektionen, Sveriges pengespillmyndighet, fikk i forbindelse med innføring av ny pengespillov i 2019 hjemmel til å pålegge internettilbydere å opprette advarsler på nettsider. Varselet skal opplyse forbrukerne om at de er i ferd med å besøke en nettside som ikke har svensk tillatelse og ikke er under svensk tilsyn, samt at eventuelle gevinster er skattepliktige. Spelinspektionen har foreløpig ikke tatt i bruk denne hjemmelen, men arbeider med å frembringe underlag for å kunne gi pålegg til internettleverandører om varslingsmeldinger i konkrete saker. Så vidt departementet er kjent med er det fortsatt ikke fattet vedtak om pålegg.
Ifølge EU-kommisjonens rapport «Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers» hadde 12 EØS-land innført DNS-blokkering per januar 2019, herunder Belgia, Frankrike, Polen, Portugal og Spania. Ytterligere seks land benytter andre former for blokkering, og lignende tiltak vurderes innført i Finland og Østerrike. I to av tre land som har blokkering av nettsider, er det pengespillmyndighetene som fatter vedtak om blokkering. I øvrige land kreves beslutning fra en domstol. Blokkering oppgis å være et effektivt informasjonstiltak, som også gir innsikt om forbrukeratferd på nett og medvirker til at en del spillere avskrekkes fra å prøve uregulerte pengespill.
17.4 Høringen
I høringsnotatet reiste departementet spørsmålet om hvorvidt DNS-varsling eller DNS-blokkering vil være best egnet for å stanse pengespill hos uregulerte pengespillselskaper i tråd med Stortingets anmodningsvedtak. Det ble vist til at ingen av tiltakene kan forventes å stanse pengespilltilbud uten tillatelse i sin helhet, da tiltakene kan omgås ved hjelp av relativt ukompliserte metoder. Det ble pekt på at mens blokkering vil være det mest effektive alternativet, vil det også utgjøre et større inngrep i ytringsfriheten, fordi det i større grad begrenser en næringsdrivendes mulighet til å ytre seg på internett. Det ble på denne bakgrunn foreslått å innføre DNS-varsling som det minst inngripende tiltaket. Departementet mente at DNS-varsling, på tross av at forbrukeren kan velge å gå videre til den aktuelle spillnettsiden, utgjør en effektiv og målrettet metode for å informere personer som oppsøker disse tjenestene om hvilke pengespill som er tillatt etter norsk lov. Det ble imidlertid vist til at dersom DNS-varsling skulle vise seg ikke å virke etter hensikten, kunne det bli aktuelt å innføre DNS-blokkering på et senere tidspunkt. Det ble derfor foreslått å evaluere virkningen av DNS-varsling etter to år.
Departementet vurderte videre at det ikke oppstod konflikt mellom den foreslåtte bestemmelsen om innføring av DNS-varsling og EØS-avtalens regler om tjeneste- og etableringsfrihet, eller ytrings- og informasjonsfriheten etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10.
Når det gjaldt den praktiske gjennomføringen av tiltaket, ble det foreslått å gi Lotteritilsynet myndighet til å pålegge internettilbydere å innføre DNS-varsling. Det ble vist til at Lotteritilsynet bør ha forsøkt å henvende seg direkte til pengespilltilbyderen som er ansvarlig for den aktuelle nettsiden, gjennom pålegg om retting eller stenging, før det fattes et vedtak om DNS-varsling overfor en internettilbyder. Videre ble det foreslått at DNS-varselet utformes som en landingsside med sin egen IP-adresse tilhørende Lotteritilsynet, og at internettilbyderen pålegges å legge landingssidens IP-adresse inn på sin DNS-server i stedet for IP-adressen til det domenenavnet brukeren ønsket å gå til.
17.5 Høringsinstansenes syn
Flertallet av høringsinstansene, herunder representanter fra spilleavhengighetsmiljøet, frivilligheten, idretten og humanitære organisasjoner, har gitt uttrykk for at det bør innføres DNS-blokkering i stedet for DNS-varsling, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak. Flere har i denne forbindelse vist til at det faktum at det er mulig å omgå slik blokkering, ikke er et godt nok argument for ikke å lovfeste det. Det har videre blitt vist til at personer som ikke tidligere har spilt pengespill, etter stor sannsynlighet vil velge å spille innenfor enerettsmodellen dersom barrieren blir satt høyest mulig for å spille hos uregulerte aktører.
Finans Norge støtter innføring av DNS-varsling, men ber departementet likevel om å vurdere å gå lenger, gjennom innføring av DNS- og IP-blokkering. Det vises til at betalingsformidlingsforbudet alene ikke er et tilstrekkelig tiltak for å stanse pengespill hos ulovlige aktører, og at det derfor vil være mer effektivt og ressursbesparende å iverksette ytterligere tiltak. Høringsinstansen har vist til at tolv andre EØS-land har innført DNS-blokkering, og at rapporten fra EU-kommisjonen bekrefter at blokkering er et effektivt informasjonstiltak som medvirker til at en del spillere avskrekkes fra å prøve ulovlige pengespill. DNS- og IP-blokkering vil derfor kunne bidra til å stanse en del utfordringer på et tidlig tidspunkt.
Telenor Norge AS anser at det foreligger en mangelfull konsekvensutredning av forslaget om å innføre DNS-varsling. Ifølge høringsinstansen er erfaringen med tilsvarende forslag fra andre land at internettleverandører vil ha store tekniske utfordringer med å utvikle en egnet løsning. Som et eksempel vises til at tilsvarende løsning ble vurdert i Sverige, og at det i utredningen ble uttalt at det ikke eksisterer tilgjengelig teknologi hos internettleverandørene for å kunne gjennomføre det loven etterspurte, slik at internettleverandørene ville bli tvunget til å utvikle en ny måte å levere internettilgang på. Dette ville ifølge utredningen føre til enorme kostnader for internettleverandørene, forringe brukeropplevelsen og introdusere en rekke sårbarheter som kunne utnyttes av aktører med onde hensikter. Høringsinstansen stiller seg bak disse uttalelsene og mener at samme situasjon vil gjelde i Norge. En konsekvens av de tekniske problemene er etter høringsinstansens syn at det ikke vil være proporsjonalt å pålegge internettleverandører å gjennomføre den anbefalte løsningen, ettersom det ikke er realistisk at denne vil kunne la seg gjennomføre rent praktisk uten uforholdsmessige omkostninger. Dette gjelder ifølge høringsinstansen spesielt siden det ikke kan forventes at den foreslåtte varslingen vil ha betydelig effekt. Under forutsetning av at Kulturdepartementet skulle komme til at det må implementeres en adgang for Lotteritilsynet til å gi pålegg om DNS-varsling, mener denne høringsinstansen at et slikt pålegg må kunne være gjenstand for domstolskontroll, slik at det kan slås fast rettslig om pålegget om varsling har en tilfredsstillende rettslig begrunnelse. Dersom departementet vurderer å implementere DNS-blokkering på sikt, forutsetter høringsinstansen at Kulturdepartementet inviterer til en ny høringsrunde før dette besluttes.
TeliaNorge AS har uttalt at innføring av DNS-varsling vil ramme en ny gruppe virksomheter, nemlig internettilbyderne, og er ikke enig i at dette er noe internettilbydere må gjøre i kraft av sin virksomhet. Det vises til at det gripes inn overfor flere og flere virksomheter, som ligger lenger og lenger fra pengespillområdet. Høringsinstansen er imidlertid fornøyd med at departementet kun foreslår DNS-varsling, og ikke en blokkering. Det vises til at en blokkering vil være langt mer inngripende og kunne utgjøre et større inngrep i ytringsfriheten. Høringsinstansen er også fornøyd med at det skal skje en grundig behandling hos tilsynet før det treffes vedtak om pålegg. Fordi det legges opp til at Lotteritilsynet gis direkte myndighet til å pålegge internettilbydere å innføre DNS-varsling uten domstolsbehandling, er det ifølge høringsinstansen meget viktig at utøvelsen av offentlig myndighet følger forvaltningslovens krav til utredning, kontradiksjon og øvrig saksbehandling.
IKT Norge er positiv til at departementet ikke foreslår det enda mer inngripende tiltaket DNS-blokkering, men stiller spørsmål ved forholdsmessigheten av at internettilbydere pålegges en plikt til å medvirke til et så vidt inngripende informasjonstiltak som DNS-varsling. Det stilles videre spørsmål ved om det er tilstrekkelig utredet at DNS-varsling er et nødvendig og egnet tiltak, sett opp mot andre informasjonskanaler som kan tas i bruk. IKT-Norge er videre uenig med departementet i at DNS-varsling og DNS-blokkering er noe internettilbydere må regne med som en naturlig følge av sin virksomhet. Ifølge høringsinstansen er dette tvert imot virkemidler som kun brukes unntaksvis, og som gir større administrativ og økonomisk byrde jo flere områder myndighetene ønsker å ta det i bruk på. Det vises videre til at man på opphavsrettens og forbrukervernets område har bestemt at liknende inngrep skal være gjenstand for domstolsbehandling, og IKT-Norge anbefaler at det vurderes også når det gjelder pengespill.
Kindred Group har i sin høringsuttalelse uttalt at DNS-varsling ikke vil stanse deltagelse i spill hos selskapets varemerker. Det vises til at deres kunder enkelt vil kunne navigere seg fram til de aktuelle spillnettsidene, og at spillselskapene vil kunne omgå tiltaket ved å åpne nye domener.
17.6 Departementets vurdering
I høringsnotatet vurderte departementet det som lite sannsynlig at DNS-blokkering effektivt vil kunne hindre at de som ønsker det benytter seg av uregulerte spilltilbud, fordi det finnes relativt ukompliserte metoder for å omgå denne formen for blokkering. Man vurderte derfor at DNS-blokkering først og fremst ville fungere som et informasjonstiltak som opplyser om at nettsiden ikke har norsk tillatelse, på lik linje med DNS-varsling. Fordi både blokkering og varsling er egnet til å oppnå denne effekten, konkluderte departementet med at det var mest naturlig å anvende det minst inngripende tiltaket, nemlig DNS-varsling.
Høringen har imidlertid vist at kun et mindretall deler dette synet. Flere høringsinstanser har vist til at selv om det fins metoder for å omgå DNS-blokkering, vil blokkering likevel være et mer effektivt tiltak enn DNS-varsling. Disse ser ingen grunn til at ikke barrieren bør settes høyest mulig, dersom man ønsker å hindre rekruttering til utenlandske pengespilltilbud.
Videre har innspill fra Telenor Norge AS vist at innføring av DNS-varsling vil være mer teknisk komplisert enn tidligere antatt. Erfaringer fra Sverige, som hittil er det eneste landet som har innført hjemmel til å pålegge DNS-varsling, viser at det er betydelige tekniske utfordringer med denne løsningen. Svenske pengespillmyndigheter har, så vidt departementet er kjent med, ennå ikke tatt hjemmelen i bruk og utreder fortsatt hvordan et pålegg skal kunne gjennomføres i praksis.
Departementet ser i lys av høringsinnspillene at DNS-blokkering, til tross for at det kan omgås ved hjelp av for eksempel VPN-tjenester, vil skape en høyere terskel for å besøke den aktuelle nettsiden fordi brukeren vil måtte foreta seg noe aktivt for å omgå blokkeringen. Dette skiller seg fra DNS-varsling, hvor brukeren simpelthen kan klikke seg videre til det uregulerte pengespilltilbudet. Det at prosessen for å besøke den uregulerte pengespillnettsiden blir mer tungvint gjør også at man mer effektivt vil kunne hindre nyrekruttering til slike spilltilbud. Dette vil kunne styrke Norsk Tippings og Norsk Rikstotos kanaliseringsevne i konkurransen med uregulerte pengespill.
Videre vil innføring av DNS-blokkering være mindre komplisert og mindre kostnadskrevende enn DNS-varsling, fordi det allerede eksisterer en ferdig utviklet teknologi for denne typen blokkering. DNS-blokkering benyttes også allerede som tiltak mot ulovlige pengespill i tolv andre EØS-land, og ytterligere seks EØS-land anvender lignende blokkeringsmetoder. DNS-varsling, derimot, er etter hva departementet er kjent med ennå ikke tatt i bruk som tiltak på pengespillfeltet i noen andre EØS-land.
DNS-varsling innebærer at internettleverandørenes systemer må settes i stand til å gi to ulike svar når en bruker forsøker å kontakte en uregulert pengespillnettside: Først et «falskt svar» som leder til varslingssiden, og deretter et «korrekt svar» som fører til det uregulerte pengespilltilbudet. Dette er krevende fordi stadig mer av kommunikasjonen på internett sikres ved hjelp av kryptering og signaturer, og det eksisterer ingen ferdig teknologisk løsning for DNS-varsling som kan omdirigere brukeren til den ulovlige nettsiden etter at man har fått opp varslingen. Internettleverandørene vil derfor måtte utvikle et nytt system for dette. Dette vil ifølge høringssvarene være svært kostnadskrevende, forringe brukeropplevelsen og introdusere en rekke sårbarheter som kan utnyttes av aktører med onde hensikter.
Departementet finner på denne bakgrunn at DNS-blokkering vil være et mer effektivt tiltak fordi det vil kunne tas i bruk mer eller mindre umiddelbart, mens man ved DNS-varsling vil måtte avvente utviklingen av en effektiv teknisk løsning. Erfaringen fra Sverige indikerer at det kan være krevende å finne en slik løsning. Dette taler for å innføre DNS-blokkering, som baseres på utprøvd teknologi.
DNS-blokkering kan imidlertid utgjøre et større inngrep i ytringsfriheten, fordi det i større grad begrenser en næringsdrivendes mulighet til å ytre seg på internett. At noe utgjør et inngrep i ytringsfriheten, betyr imidlertid ikke at det nødvendigvis er i strid med ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 10. Det vises i den sammenheng til at pengespilltjenester er kommersielle ytringer, som i sin alminnelighet er mindre beskyttelsesverdige enn de ytringer som ligger i kjerneområdet for ytringsfriheten. Videre finnes det av hensyn til sårbare spillere tungtveiende grunner for å intensivere håndhevingen av det eksisterende forbudet mot å tilby pengespill uten tillatelse. Staten har dermed en vid skjønnsmargin når det kommer til å regulere denne typen kommersielle ytringer som pengespilltjenester utgjør.
En annen innvending mot DNS-blokkering, er at det kan innebære en viss risiko for overblokkering, det vil si utilsiktet blokkering av annet lovlig innhold. Departementet vurderer imidlertid at risikoen for overblokkering er relativt liten i dette tilfellet, fordi det kun dreier seg om å blokkere tilgangen til enkelte nettsider som tilbyr pengespill i strid med norsk lov. Dette skiller seg for eksempel fra blokkeringshjemmelen i åndsverkloven, som åpner for blokkering av hele fildelingstjenester hvor det gis tilgang til svært store mengder innhold. Ved blokkering av en slik fildelingsnettside vil man samtidig blokkere tilgangen til alt innhold som fildelingstjenesten gir tilgang til, herunder både lovlig og ulovlig innhold. Departementet legger til grunn at det primært er aktuelt å anvende DNS-blokkering for tjenester som i all hovedsak er rendyrkede pengespilltilbud, og at risikoen for overblokkering følgelig er begrenset.
Om det mot formodning skulle oppstå tilfeller der man risikerer å blokkere betydelige deler lovlig innhold, vurderer departementet at dette vil kunne hindres ved hjelp av ulike rettssikkerhetsgarantier. Et slikt tiltak kan være krav om domstolsbehandling før det kan fattes et vedtak om pålegg, i likhet med det kravet man har i åndsverkloven i dag.
På bakgrunn av det ovennevnte og i lys av høringsinstansenes innspill er departementet, i tråd med Stortingets tidligere anmodningsvedtak, innstilt på å utrede nærmere hvordan et system med DNS-blokkering kan utformes. En mulig løsning med DNS-blokkering bør imidlertid sendes på ny høring. Det vises til at selv om behovet for domstolsbehandling ble drøftet i det opprinnelige høringsnotatet, ble dette kun drøftet i forbindelse med DNS-varsling som aktuelt tiltak. Høringsinstansene ble derfor ikke oppfordret til å komme med innspill til behovet for domstolsbehandling knyttet til DNS-blokkering og de særlige forhold som gjør seg gjeldende her. Departementet finner også at det i et nytt høringsnotat kan være behov for å drøfte andre særskilte forhold som gjør seg spesielt gjeldende for DNS-blokkering, herunder risikoen for overblokkering. Departementet vil derfor sende på ny høring et forslag om å innføre DNS-blokkering av nettsider som tilbyr pengespill som ikke har tillatelse i Norge.