Prop. 36 L (2016–2017)

Endringer i naturskadeforsikringsloven (dekning for relokalisering ved fare for ny naturskade)

Til innholdsfortegnelse

8 Spørsmålet om Norges vassdrags- og energidirektorat bør få tilgang til taushetsbelagte opplysninger om utbetalinger etter naturskadeforsikringsordningen

8.1 Gjeldende rett

Etter lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) § 9-6 første ledd har ansatte og tillitsvalgte i et finansforetak plikt til å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til opplysninger om kunders og andres forretningsmessige eller personlige forhold. Eksempler på taushetsbelagte opplysninger er om sikrede har mottatt en forsikringsutbetaling, hvilke tap utbetalingen dekker, og beløp på utbetalingen. Opplysningene kan likevel gis dersom det foreligger hjemmel i lov eller forskrift eller skriftlig samtykke fra de som har krav på taushet, jf. § 9-6 første ledd første punktum og annet ledd.

Etter naturskadeloven § 20 første ledd plikter kommunen «å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven §§ 11-8 tredje ledd bokstav a og 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak». Norges vassdrags- og energidirektorat kan gi kommunene bistand og tilskudd til sikringstiltak. Sikringstiltak fordrer et tett samarbeid mellom partene, men ansvarsfordelingen mellom kommunene og staten er ikke regulert i lov eller forskrift. Sikringstiltak oppføres ofte i regi av Norges vassdrags- og energidirektorat, men det er heller ikke uvanlig at sikringstiltak oppføres av kommunene med tilskudd fra Norges vassdrags- og energidirektorat. I begge tilfeller skal kommunene i utgangspunktet dekke en andel av kostnadene tilsvarende 20 prosent. Kommunen kan i ettertid kreve sine utgifter refundert av grunneieren eller festeren, etter naturskadeloven § 24. Refusjonsadgangen er begrenset til den samlede verdiøkningen tiltaket har medført for grunnen og bygningene på den enkelte eiendommen.

Norges vassdrags- og energidirektorat skal ikke gi bistand til tiltak som dekkes av forsikringsordninger for naturskader. Hvordan forsikringsutbetalinger skal trekkes fra Norges vassdrags- og energidirektorats bistand, og hvordan Norges vassdrags- og energidirektorat skal få informasjon om forsikringsutbetalingene, er ikke regulert i lov eller forskrift.

Naturskadeforsikringen dekker på sin side ikke utgifter til sikring, jf. forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 3 annet ledd første punktum.

Som det fremgår av punkt 2.2, har Olje- og energidepartementet reist spørsmål om det bør gjøres unntak fra forsikringsselskapenes taushetsplikt. Dette er begrunnet i at forsikringsselskapenes og Norges vassdrags- og energidirektorats dekningsområder i praksis kan overlappe, og at eieren dermed vil kunne bli kompensert dobbelt opp. Overlapping vil for eksempel kunne skje der en flom har ført til utglidninger i grunnen, og forsikringsselskapet dekker kostnadene til gjenoppretting med fyllmasse eller gjenoppretting av en skadet støttemur, mens Norges vassdrags- og energidirektorat gir tilskudd til de samme tiltakene som sikringstiltak.

8.2 Forslaget i utredningen

Etter utrederens vurdering foreligger det ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner til å innføre et unntak fra forsikringsselskapenes taushetsplikt. Dette begrunnes både i hensynene bak taushetsplikten, at Norges vassdrags- og energidirektorat ikke har tilstrekkelig behov for opplysningene om forsikringsutbetalingene, og at en eventuell endring av kostnadsfordelingen mellom staten, kommunene og grunneierne må vurderes i en annen sammenheng.

Utrederen viser til at det er et grunnleggende forsikringsrettslig prinsipp at alle opplysninger om kunden og kundeforholdet, så vel personlige som økonomiske og forretningsmessige, er underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten beskytter kundene mot misbruk av opplysningene og er samtidig viktig for allmennhetens tillit til forsikringsselskapene. Om betydningen av at opplysningene også vil være taushetsbelagte i Norges vassdrags- og energidirektorat, uttales det i punkt 4.4 i utredningen:

«I Meld. St. 15 (2011–2012) punkt 11.3.1 heter det at “[d]enne endringen […] ikke [vil] påvirke forholdet mellom forsikringstaker og forsikringsselskap, da opplysningene fortsatt vil være taushetsbelagte og unntatt offentlighet”. Dette synspunktet er etter min mening lite treffende. At opplysningene etter alminnelige forvaltningsrettslige regler vil være taushetsbelagte hos NVE og unntatt offentlighet, endrer ikke det forhold at forsikringsselskapet nå vil være pålagt å gi opplysninger om forsikringstaker til en offentlig myndighet som NVE.»

Etter utrederens syn er det reelle formålet med det foreslåtte unntaket å forenkle Norges vassdrags- og energidirektorats informasjonsinnhenting. Det uttales følgende i punkt 4.4:

«For det første har NVE allerede tilgang på aggregert og anonymisert informasjon om forsikringsutbetalinger etter en naturulykke, og vil i adskillig utstrekning kunne bruke slik informasjon til å justere størrelsen på tilskuddene som ytes.
For det andre kan NVE dessuten skaffe seg tilgang til informasjon om skadetakst og forsikringsutbetalinger for den enkelte sikrede på annen måte. Etter dagens system har NVE ikke rettslig krav på informasjon fra forsikringsselskapene på individnivå. Slik informasjon kan NVE imidlertid få fra sikrede selv. Et aktivt skriftlig samtykke fra den aktuelle sikrede opphever som hovedregel forsikringsselskapets taushetsplikt så langt samtykket rekker, forutsatt at det er skjedd frivillig, etter moden overveielse og med full oversikt over konsekvensene. (…)
Dersom sikrede ikke er innstilt på å gi de relevante opplysningene selv, [vil NVE] foreta en skjønnsmessig beregning av hvilke aktuelle og relevante beløp sikrede vil kunne få utbetalt under sin naturskadeforsikring. Jeg forstår det slik at som oftest vil en slik fremgangsmåte medføre at sikrede selv kommer opp med de relevante opplysningene, eventuelt gir NVE samtykke til å innhente opplysningene fra forsikringsselskapet, dersom den skjønnsmessige beregningen slår ugunstig ut for ham.
Når NVE har bedt om at det gjøres unntak fra forsikringsselskapenes taushetsplikt, er det altså primært fordi prosessen med enten å be om informasjon fra sikrede eller å gjøre et skjønnsmessig anslag over hva sikrede vil ha krav på under sin naturskadeforsikringsdekning, anses uhensiktsmessig og unødig ressurskrevende. At formålet med unntaket er å forenkle prosessen med informasjonsinnhenting, er imidlertid etter mitt syn ikke tilstrekkelig til å gjøre unntak fra forsikringsselskapenes taushetsplikt. Dette gjelder desto mer når man ser informasjonsbehovet opp mot dekningsområdet til naturskadeforsikringen.»

Det er etter utrederens syn videre usikkert i hvilken grad Norges vassdrags- og energidirektorats bistand og forsikringsutbetalingene overlapper, i og med at dekningsområdene og formålene er ulike.

Utrederen peker på at utbetalingsreglene for naturskadeforsikringen også taler mot at Norges vassdrags- og energidirektorat skal få innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Den sikrede vil miste friheten til å velge hvordan han eller hun vil bruke en kontant forsikringsutbetaling dersom Norges vassdrags- og energidirektorat krever at utbetalingen brukes til sikringsformål. Dessuten vil et forsikringsoppgjør kunne gjennomføres raskt, mens et sikringsarbeid vil kunne trekke ut i tid.

Til slutt viser utrederen til at Norges vassdrags- og energidirektorat ikke har hjemmel til å kreve bidrag fra grunneieren, og at en eventuell endring i kostnadsfordelingen mellom staten, kommunene og grunneierne bør vurderes i en annen sammenheng. Spørsmålet om å innføre et unntak fra taushetsplikten bør ikke avgjøres isolert, men inngå i en slik bredere vurdering av hvordan kostnadene til sikringstiltak skal dekkes.

8.3 Høringsinstansenes syn

Landbruks- og matdepartementet og Bergen kommune stiller seg bak utrederens konklusjon om at Norges vassdrags- og energidirektorat ikke bør gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger om forsikringsutbetalinger. Landbruks- og matdepartementet mener det er hensiktsmessig å holde gjenoppretting av skade og sikring mot fremtidig skade atskilt, selv om grensen kan være uklar.

Norges vassdrags- og energidirektorat redegjør nærmere for sitt behov for opplysninger om forsikringsutbetalinger og konkluderer med at direktoratet, i likhet med utrederen, ser behov for en prinsipiell avklaring av spørsmålene utredningen reiser:

«NVEs bistand til økt sikkerhet er ingen rettighet, men et tilbud som gjennomføres i samråd med kommunene og grunneierne. Dersom én grunneier ikke ønsker å bruke sin erstatning til en samordnet gjenoppretting vil dette kunne hindre gjennomføring av et sikringstiltak som berører flere grunneiere.
NVE registrerer at utredningen ikke har funnet tungtveiende grunner for at NVE skal få opplysninger fra forsikringsselskapene som etter gjeldende regelverk er taushetsbelagte. NVE har ansvar for å ivareta de rammer som er lagt for vår ordning, som forklart ovenfor. Hvilke hensyn som skal veie tyngst, må dermed avklares.
Så lenge regelverket for forsikringer innebærer at skadelidte kan bruke erstatningen til andre formål enn gjenoppretting, kan det stilles spørsmål om det er riktig av NVE å kreve utbetalinger direkte fra eierne. Utredningen peker på at NVE ikke har hjemmel til å kreve innbetalinger fra skadelidte. Gitt dette, blir spørsmålet hvem som skal betale den delen som ikke dekkes av NVEs bistandsordning. Et alternativ kan være at NVE setter distriktsandelen opp tilsvarende det beløp som antas å dekke gjenoppretting. Kommunen må på sin side vurdere om de vil bruke mulighetene for refusjon fra de som har nytte av tiltaket. For NVE vil en slik løsning være enklere å håndtere rent administrativt. Vi ser det er behov for en prinsipiell avklaring knyttet til disse spørsmål, jf. også Bulls henvisning til gjennomgang av sikringsdelen i naturskadeloven.
I alle tilfeller mener NVE at det vil være uheldig fra et samfunnsøkonomisk perspektiv hvis eieren får erstatning, men slipper å betale for gjenoppretting. Dette kan bli konsekvensen i de tilfellene der gjenopprettingen blir gjennomført som en del av et sikringstiltak som det offentlige gir bistand til.»

Olje- og energidepartementet slutter seg til Norges vassdrags- og energidirektorats høringsuttalelse.

8.4 Departementets vurderinger

Departementet deler utrederens vurdering av at det ikke bør gis et unntak fra finansforetaksloven § 9-6 slik at Norges vassdrags- og energidirektorat får innsyn i taushetsbelagte opplysninger om forsikringsutbetalinger. Forsikringsselskapenes taushetsplikt er et grunnleggende forsikringsrettslig prinsipp og har vært praktisert i lang tid før det ble lovfestet, jf. NOU 1983: 52 Forsikring i Norge side 83. Det må derfor foreligge tungtveiende grunner dersom det skal være aktuelt å innføre unntak fra finansforetaksloven § 9-6. Slike tungtveiende grunner foreligger etter departementets syn ikke.

Departementet ser at en ordning med oversendelse av opplysninger om forsikringsutbetalinger i hvert skadetilfelle ville kunne forenkle Norges vassdrags- og energidirektorats informasjonsinnhenting og gi et riktigere bilde av forsikringsutbetalingene. Norges vassdrags- og energidirektorat har dessuten begrensede midler til sikringstiltak, og det vil være lite rimelig om skadelidte får dekket gjenopprettingstiltak gjennom forsikring mens det offentlige tar kostnadene ved tiltaket.

Etter gjeldende regelverk er det imidlertid vanskelig å se hvor stort behov Norges vassdrags- og energidirektorat reelt sett har for å få oversendt taushetsbelagte opplysninger om forsikringsutbetalinger fra forsikringsselskapene. Som utrederen har pekt på, har direktoratet både tilgang til sammenstilt informasjon om forsikringsutbetalingene fra forsikringsselskapene og muligheten til å skaffe seg informasjon på individnivå gjennom samtykke fra forsikringstakeren. Det er ikke opplyst hvor store ressurser Norges vassdrags- og energidirektorat bruker på innhenting av opplysninger om forsikringsutbetalinger i dag. Dessuten synes forsikringsutbetalingene bare i liten utstrekning å overlappe med Norges vassdrags- og energidirektorats bistand, og det er tvilsomt om direktoratet har hjemmel til å kreve bidrag fra den skadelidte. Som fremhevet av utrederen, bør spørsmålet om å innføre et unntak fra taushetsplikten uansett ikke avgjøres isolert, men eventuelt inngå i en bredere vurdering av hvordan kostnadene til sikringstiltak skal dekkes. En avklaring av hvordan kostnader til sikringstiltak skal fordeles mellom staten, kommunen og grunneieren/festeren – herunder hvordan eventuelle forsikringsutbetalinger skal trekkes fra – ligger utenfor rammene for denne proposisjonen.

Til dokumentets forside