3 Utvidelse av naturskadeforsikringsordningen til å dekke tap i forbindelse med relokalisering

3.1 Gjeldende rett

I Norge har vi to ordninger for dekning av økonomisk tap ved naturskade: privat naturskadeforsikring og statlig naturskadeerstatning. Ordningene utfyller hverandre, og begge ordningene er primært innrettet med tanke på utbedring eller gjenoppbygging av skadet bygningsmasse og infrastruktur på skadestedet.

Naturskadeforsikringsordningen reguleres i lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring. Ordningen bygger på at ting som er brannforsikret, automatisk også er forsikret mot naturskade. Naturskadeforsikringsordningen er i en viss forstand dermed obligatorisk, og den kan ikke fravikes til skade for den sikrede, jf. § 5 i loven. Ordningen bygger på et solidaritetsprinsipp. Premien fastsettes etter samme sats uansett hvor i landet bygningen ligger, og uansett hvor risikoutsatt område man bor i. Forsikringsselskapenes erstatningsutbetalinger under naturskadeforsikringsordningen utlignes mellom forsikringsselskapene som tilbyr brannforsikring i Norge. Denne utlikningen skjer i regi av Norsk Naturskadepool.

Det følger av naturskadeforsikringsloven § 1 første ledd første punktum at ting i Norge som er forsikret mot brannskade, også er forsikret mot naturskade, dersom skaden ikke dekkes av annen forsikring. For bolig- og fritidshus er også hage, hageanlegg og gårdsplass oppad begrenset til fem dekar, inkludert den delen av tilførselsveien som ligger innenfor hagen, hageanlegget og gårdsplassen, forsikret, jf. § 1 første ledd tredje punktum. Tap som følge av at en tomt ikke lenger kan brukes, dekkes som hovedregel ikke. Etter forskrift 21. desember 1979 nr. 3420 om instruks for Norsk Naturskadepool § 3 annet ledd tredje punktum svarer likevel forsikringsselskapene for økningen i skade som nektelse av reparasjon eller gjenoppføring medfører, dersom det etter en naturskade på et byggverk blir tinglyst en erklæring etter naturskadeloven § 22 om at eiendommen er særlig utsatt for naturskade, og utgiftene til utbedringen er 60 prosent eller mer av forsikringsverdien for det skadede byggverket. Er vilkårene oppfylt, dekkes bygningen, men tomten dekkes ikke.

Den statlige erstatningsordningen reguleres i lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskade (naturskadeloven). Når lov 15. august 2014 nr. 59 om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven) trer i kraft 1. januar 2017, vil den erstatte naturskadeloven kapittel 1 og 2, der erstatningsreglene fremgår. Naturskadeloven kapittel 3 videreføres som lov om sikring mot naturskade. I den grad disse lovendringene får betydning for lovforslaget her, vil det bli omtalt.

Statens naturskadefond kan på nærmere vilkår dekke skader dersom det verken var adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring, eller skaden faktisk blir dekket av forsikring, jf. naturskadeloven § 1. Statens naturskadefond dekker først og fremst skade på fast gods, men skade på løsøre kan også dekkes under visse forutsetninger, jf. naturskadeloven § 3 første ledd. Typiske skader som på nærmere vilkår kan dekkes, er skader på jordbruks- og skogsareal, veier, broer, frittstående murer og moloer. Skade på offentlig eiendom dekkes ikke, jf. § 3 annet ledd.

3.2 Forslaget i utredningen

Etter utrederens syn er det både mulig og hensiktsmessig å utvide dekningsområdet for naturskadeforsikringen slik at det kan ytes erstatning for tap av tomt og bygninger i tilfeller der det er behov for å relokalisere på grunn av fare for ny naturskade. Han viser samtidig til at det er et behov for å begrense kostnadene, særlig ved vurderingen av om næringstomter bør dekkes. Utrederen foreslår at utvidelsen skal finne sted innenfor rammene av den gjeldende naturskadeforsikringsordningen.

Om behovet for relokaliseringer frem til i dag skriver utrederen i utredningen punkt 3.2 blant annet:

«Det fremgår av utredningsmandatet punkt I, 1 at bakgrunnen for utredningsoppdraget var flommen på Østlandet våren 2013. Jeg har forstått det slik at det særlig var den spesielle situasjonen i Nord-Fron kommune, hvor flere husstander ble utsatt for 50 års-flom med to års mellomrom, som gjorde at problemstillingen med relokalisering ble satt på dagsordenen. Forut for dette har behovet for relokalisering i liten grad vært gjenstand for offentlig diskusjon. Det har antagelig sammenheng med at antallet tilfelle der relokalisering har vært ansett som nødvendig eller ønskelig har vært relativt lite, og at problemet, når det først har oppstått, har blitt løst ad hoc ut fra de konkrete omstendighetene.

Siden verken offentlige myndigheter (stat og kommune) eller forsikringsbransjen fører skadestatistikk som identifiserer situasjoner hvor gjenoppbygging på skadestedet ikke har vært tilrådelig, er det umulig å anslå omfanget av behovet for relokalisering etter naturskade. Det foreligger heller ingen skadestatistikk som angir om en skadet bolig tidligere har vært skadet av og utbedret/gjenoppbygd etter naturhendelser. Basert på mine samtaler med Finans Norge og Norsk Naturskadepool, er hovedinntrykket at behovet for relokalisering frem til nå har vært relativt begrenset.

Så langt jeg er kjent med, har relokalisering vært aktuelt i en håndfull saker de siste 20 årene.»

Om det fremtidige behovet for relokaliseringer oppsummerer han videre i punkt 3.2:

«Det som finnes av informasjon tilsier at de tilfellene hvor det er nødvendig å relokalisere husstander og næringsvirksomheter etter en naturskadehendelse, er relativt få. Selv om problemet er begrenset per i dag, kan det ikke utelukkes at behovet for relokalisering vil kunne øke i fremtiden. Klimaframskrivninger tilsier at det vil bli mer nedbør og da mer intens nedbør, noe som kan øke faren for enkelte typer flom og skred, jf. Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge punkt 2.2.

Finans Norge har opplyst at den som ledd i sin vurdering ikke har tatt hensyn til eventuelle fremtidige klimaendringer. Årsaken til dette er at en eventuell beregning av konsekvensene av mer ekstremvær vil være arbeidskrevende og måtte baseres på geografisk kunnskap om risikoutsatte områder. Finans Norge ser likevel for seg at man om 5 til 10 år kan tenke seg 50 til 100 skader i denne størrelsesordenen om året.

Det kan også tenkes at relokalisering i større grad blir nødvendig i områder hvor fysisk sikring ikke er samfunnsøkonomisk forsvarlig. Det synes klart at gjenoppbygging på samme sted etter naturskade vil bli vurdert mer kritisk fremover, som følge av at man får mer kunnskap om fareområder gjennom kartlegging samtidig som det er etablert klare sikkerhetskrav i TEK 10. Det kan heller ikke ses bort fra at det forhold at det gis regler om tomteerstatning, slik at de økonomiske forutsetningene for relokalisering bedres, kan aktualisere relokalisering i flere tilfelle enn i dag.»

3.3 Høringsinstansenes syn

Landbruks- og matdepartementet, Bergen kommune, Målselv kommune, Finans Norge, Huseiernes Landsforbund, KS og Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at de støtter utrederens forslag om en utvidelse av naturskadeforsikringens dekningsområde. Norsk Naturskadepool slutter seg til uttalelsene fra Finans Norge. Ingen av høringsinstansene har gått mot forslaget.

Landbruks- og matdepartementet viser til at det har vært uklarheter knyttet til håndteringen av disse skadetilfellene, og at forslaget bidrar til å styrke de skadelidtes rettigheter. Næringslivets Hovedorganisasjon understreker at forslagene forutsettes å ha en marginal effekt på premiesatsen. Finans Norge er også positiv, men minner om at det er avgjørende at prinsippene i den gjeldende forsikringsordningen legges til grunn, slik også utrederen foreslår. Det vil si at det ikke må skje noen særskilt risikovurdering eller prissetting av tomterisikoen, og at maksimalbegrensningen og adgangen til regress må gjelde.

3.4 Departementets vurderinger

Departementet følger opp forslaget om å utvide dekningsområdet for naturskadeforsikringen ved relokalisering av bolig- og fritidshus. For så vidt gjelder næringseiendom, vises det til punkt 4.

Det er riktignok usikkert hvor stort behovet for en utvidelse av naturskadeforsikringen er. Til nå har det vært få tilfeller der den skadelidte har måttet flytte på grunn av naturskade, og staten og kommunene har i hvert fall i de kjente tilfellene bidratt til å dekke kostnadene. Som det fremgår av punkt 3.1, dekker naturskadeforsikringen den skadede bygningen dersom vilkårene i forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 3 annet ledd tredje punktum er oppfylt. Etter det departementet er kjent med, ble behovet for en ordning med dekning for tap av tomter først tatt opp av Finans Norge og If Skadeforsikring i etterkant av at flere husstander i Kvam i Nord-Fron kommune ble utsatt for 50-årsflom med to års mellomrom, i 2011 og 2013. Etter den første flommen ble husene bygget opp igjen uten at området ble sikret i tråd med Norges vassdrags- og energidirektorats anbefalinger, og etter den siste flommen ble området sikret i et samarbeid mellom kommunen og Norges vassdrags- og energidirektorat. Ifølge utrederen var det likevel fire husstander i Kvam som måtte relokalisere. Som det fremgår av punkt 3.2, anslår utrederen at relokalisering bare har vært aktuelt i en håndfull saker de siste 20 årene.

Selv om et begrenset behov isolert sett kan tale mot en utvidelse av naturskadeforsikringen, kan en utvidelse av rettighetene etter ordningen være viktig for enkeltpersoner. En utvidelse av ordningen vil gi denne gruppen skadelidte klarere rettigheter og – i en del tilfeller – bedre økonomiske vilkår. At behovet er begrenset, skulle også innebære at kostnadene blir begrenset.

Det kan anføres visse prinsipielle argumenter mot en utvidelse av naturskadeforsikringsordningen. Det vises her særlig til at naturskadeforsikringen er obligatorisk ved tegning av brannforsikring, og at premiesatsene fastsettes av styret for Norsk Naturskadepool til en viss promille av brannforsikringssummen, jf. forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 11 første og annet ledd, slik at det ikke er noen konkurranse om premiene. Verken risikoen for naturskade eller tomteverdi er relevant ved beregningen av premiene, og det kan hevdes at de som betaler høye brannforsikringspremier i områder med lav risiko for naturskade, vil måtte betale en uforholdsmessig stor del av kostnadene. Hensynet til brannforsikringskundene som betalere taler for å utforme ordningen slik at de samlede erstatningsbeløpene blir begrenset. Når departementet likevel går inn for en utvidelse, er dette begrunnet i hensynet til den snevre gruppen skadelidte som må relokalisere. Videre har departementet lagt vekt på at høringsinstansene har vært positive til en utvidelse, og at det fra forsikringsbransjens side er lagt til grunn at denne utvidelsen ikke vil medføre, eller vil medføre helt marginale, økninger i premiene. Det har også vært avgjørende for departementet at utvidelsen foretas innenfor den gjeldende naturskadeforsikringsordningen.