5 Vilkår for forsikringsdekning ved relokalisering

5.1 Gjeldende rett

Naturskadeforsikringen dekker ikke tapet av tomten i tilfeller der det er behov for relokalisering. Som det også fremgår av punkt 3.1, kan imidlertid tap av bygninger dekkes etter nærmere vilkår. Blir det etter skaden tinglyst en erklæring etter naturskadeloven § 22 om at eiendommen er særlig utsatt for naturskade, og utgiftene til utbedringen er 60 prosent eller mer av forsikringsverdien for det skadede byggverket, svarer forsikringsselskapet for økningen i skade som nektingen av reparasjon eller gjenoppføring medfører, jf. forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 3 annet ledd tredje punktum.

5.2 Forslaget i utredningen

Utrederen foreslår at grunnvilkårene for erstatning for tap av tomt og bygninger ved relokalisering inntas i naturskadeforsikringsloven § 1, og at den nærmere reguleringen skjer i forskrift. For bolig- og fritidseiendommer foreslås det i utredningen to grunnvilkår som må være oppfylt for at den skadelidte skal få dekning. Det foreslås for det første et vilkår om at det er voldt en naturskade på en forsikret bygning eller tilhørende tomt. Videre foreslås det et vilkår om at kommunen etter at naturskaden fant sted, har nedlagt et bygge- og deleforbud som omfatter bygningen. De generelle hensynene bak vilkårene er forutberegnelighet for forsikringstakerne og at løsningene skal være praktisk gjennomførbare.

Utrederen beskriver bakgrunnen for vilkåret om voldt naturskade i utredningen punkt 3.5.2.1 og 3.5.2.2:

«For det første må det være et krav at det er inntruffet en naturulykke. Det kan ikke være tilstrekkelig at det foreligger en (nærliggende) risiko for at en slik naturulykke skal inntreffe. Naturskadeforsikringsordningens formål er å sørge for at den enkelte ikke skal stå på bar bakke etter en naturskadehendelse, men ha økonomiske forutsetninger for å kunne begynne på nytt. Forsikringsordningen er ikke ment å benyttes for, og er heller ikke innrettet med tanke på, å forebygge naturskade gjennom finansiering av relokalisering av bebyggelse i risikoutsatte områder.»

(…)

«Det er ikke tilstrekkelig at naboeiendommen er berørt og/eller at hendelsen har vist at det foreligger en påregnelig risiko for fremtidig skade på den aktuelle eiendommen. Kravet om skade er etter mitt syn en naturlig konsekvens av at det er tale om en ordning som forsikrer sikrede mot skade dersom en risikobegivenhet som forsikringen omfatter materialiserer seg, og ikke en ordning som er ment å forebygge risiko som sådan.»

Videre i punkt 3.5.2.2 begrunner utrederen hvorfor han ikke ser behov for å stille krav til skadens omfang:

«Etter min mening må det i slike tilfeller være tilstrekkelig for å kunne kreve erstatning under en ny ordning at det er oppstått skade enten på bygningen eller på tomten eller på begge deler, og at skaden er forårsaket av en naturulykke. Det kan altså ikke være nødvendig å oppstille ytterligere konkrete krav til karakteren og omfanget av den aktuelle skaden. Formålet med et slikt skadekrav er å kunne påvise at den aktuelle eiendommen har vært eksponert for en konkret risiko. Det avgjørende for om erstatning faktisk utløses i det enkelte tilfellet, er at denne risikoen medvirker til at eiendommen ikke er egnet for videre beboelse og må fraflyttes. Det sentrale og avgjørende vilkåret for om krav på tomteerstatning er oppfylt, er at behovet for relokalisering er påvist gjennom et offentlig vedtak (…).»

Vilkåret om bygge- og deleforbud er foreslått fordi det innebærer en objektiv avgjørelse av at området er særlig utsatt for en fremtidig naturulykke. Utrederen beskriver vilkåret nærmere i punkt 3.5.2.3:

«Bakgrunnen for dette punktet er behovet for et kriterium til å avgjøre når en naturskadehendelse som har voldt skade på vedkommende eiendom, gir sikrede et legitimt krav på tomteerstatning og totaltapserstatning for bygningen, slik at han har økonomisk mulighet for å bygge opp hus og hjem på en ny og sikker tomt. Det sentrale i denne forbindelse må være en risikovurdering: Er risikoen for en ny naturulykke som vil ramme tomt og/eller bygning, ut fra en objektiv vurdering så vidt markert at det må anses riktig og hensiktsmessig at sikrede ikke får anledning til å gjenoppføre/reparere (eksisterende) bygning og tomt, men i stedet får økonomisk mulighet gjennom sin forsikring til å fraflytte eiendommen og skaffe seg ny bolig på en ny tomt?

En slik risikovurdering kan ikke overlates til sikrede eller selskapet, eventuelt Norsk Naturskadepool, å foreta.

(…)

Jeg har derfor blitt stående ved at den beste løsningen er å la risikovurderingen knyttes opp til myndighetenes vedtak etter naturskadeloven § 22, jf. plan- og bygningsloven kap. 13 og § 28-1(2). Det betyr at det er vedtakene som tas i forbindelse med planlegging og byggesaksbehandling på kommunalt nivå, som vil være relevante. Rent praktisk innebærer dette at kommunen etter en naturulykke som har skadet en forsikret eiendom, må vurdere hvilken risiko for nye naturulykker eiendommen er utsatt for. Kommer kommunen til at det foreligger en uakseptabel risiko, og derfor velger å legge ned bygge- og deleforbud for vedkommende eiendom, eventuelt for det området der eiendommen ligger, vil dette være avgjørende for sikredes rett til å kreve tomteerstatning og totaltapserstatning for bygningen.

Kommunens vedtak om bygge- og deleforbud får altså direkte virkning for det privatrettslige forholdet mellom forsikringsselskapet og sikrede. På den annen side: Kommer kommunen til at risikoen for nye naturulykker som kan ramme eiendommen ikke er stor nok til at den ønsker å legge ned bygge- og deleforbud, vil sikrede ikke ha krav på tomteerstatning mv. under naturskadeforsikringsordningen.»

Etter utrederens oppfatning bør både den sikrede og forsikringsselskapet ha mulighet til å påklage et vedtak om bygge- og deleforbud. Utrederen viser til at vedtaket vil få direkte virkning for det privatrettslige forholdet mellom forsikringsselskapet og den sikrede, og at «det ikke kan utelukkes at kommunen griper muligheten til å få flyttet bebyggelse som opprinnelig ikke burde ha vært tillatt, når slik flytting kan skje på forsikringsselskapenes regning». Dersom kommunen ikke nedlegger bygge- og deleforbud, legger utrederen til grunn at det ikke skal være klagerett, ettersom det ikke foreligger noe enkeltvedtak, men den sikrede kan eventuelt gå til søksmål.

5.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge og Huseiernes Landsforbund støtter forslaget i utredningen. Norsk Naturskadepool slutter seg til uttalelsene fra Finans Norge.

Finans Norge mener blant annet at det er avgjørende at vilkårene for erstatning er klare og objektive, og at de kan overprøves, og legger til grunn at de foreslåtte vilkårene vil imøtekomme dette. For å motvirke usikkerhet hos kunder og forsikringsselskap og for å forebygge og løse konflikter er det svært viktig at vilkårene er klare. Finans Norge mener også at det er avgjørende at forsikringsselskapet gis klagerett over kommunens vedtak – ikke minst for å motvirke at kommuner nedlegger bygge- og deleforbud for å overføre kostnader etter en tidligere for liberal reguleringspraksis til forsikringsselskapene.

KS går imot det foreslåtte vilkåret om bygge- og deleforbud. KS er ikke enig i at det foreligger risiko for at kommunene for forsikringsselskapenes regning vil flytte bebyggelse som ikke burde vært tillatt, og viser til at forsikringsselskapene kan kreve regress dersom kommunen har opptrådt uaktsomt. KS fremhever for øvrig at det foreslåtte vilkåret om bygge- og deleforbud etter organisasjonens syn er prinsipielt uheldig og vil påføre kommunene kostnader. KS uttaler blant annet:

«I forslaget ligger at kommunen vil bli hovedaktøren i å frembringe en løsning i noe som i utgangspunktet er privatrettslig spørsmål. Etter KS sitt syn er dette prinsipielt uheldig, fordi reglene i naturskadeloven og plan- og bygningsloven om bygge- og deleforbud skal tjene andre formål. Det gjelder andre saksbehandlingsregler og knytter seg til andre hensyn og vurderinger enn de formål og vurderinger som følger av tradisjonell forsikringsrett. Det vil også innebære at kostnadene forbundet med en tvist som i realiteten er en tvist mellom sikrede og forsikringsselskapet vil bli lagt på kommunen. Det forhold at forsikringsselskapet ved sin behandling vil se hen til kommunens eventuelle behandling av spørsmålet om bygge- og delingsforbud, betinger ikke at det i loven skal være en automatisk kobling mellom kommunens behandling av bygge- og deleforbud og forsikringstakernes eventuelle rett på forsikring, slik det foreslås.

(…)

Dersom kommunen finner å ville nedlegge bygge- og deleforbud, men forsikringsselskapet er uenig i denne vurderingen, risikerer kommunen også å måtte bli involvert i rettslige prosesser initiert av forsikringsselskapet. Dette er ikke i kommunens interesse, og vil også påføre kommunen kostnader.»

KS antar dessuten at forslaget vil innebære at en grunneier gis rett til å søke om bygge- og deleforbud.

5.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utrederen i at vilkårene for erstatning for tomt og bygninger ved relokalisering tas inn i naturskadeforsikringsloven § 1, og at nærmere bestemmelser gis i forskrift. Departementet foreslår imidlertid vilkår som avviker noe fra forslaget i utredningen.

Departementet foreslår at det må foreligge en naturskade på forsikret bolig- eller fritidshus, det vil si at det ikke holder med en skade på tomten. Departementet antar at uskadede bygninger vanligvis ikke vil bli fraflyttet, og at også sammenhengen med forsikringens hovedformål – å dekke skade på bygning – taler for å stille vilkår om at det må foreligge en bygningsskade. For å avgrense ordningen ytterligere foreslår departementet at det må foreligge skade på beboelseshus på eiendommen, og at det ikke er nok om uthus mv. er skadet. Departementet foreslår ikke å stille krav til skadens omfang, men antar at mindre skader ofte kan repareres selv om det ellers er restriksjoner for bygging på eiendommen. Ustabilitet i grunnen under bygningen på grunn av naturskade foreslås likestilt med skade på selve bygningen.

I stedet for det foreslåtte vilkåret i utredningen om at kommunen har nedlagt bygge- og deleforbud etter at naturskaden fant sted, foreslår departementet som vilkår at eieren ikke får tillatelse til å reparere eller gjenoppbygge huset på skadestedet på grunn av fare for ny naturskade. Både arealplaner og bygge- og deleforbud kan forhindre reparasjoner og gjenoppbygginger på steder som er særlig utsatt for naturskade, og etter plan- og bygningsloven § 28-1 første ledd første punktum kan grunn bare bebygges, eller eiendom opprettes eller endres, dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. På den andre siden kan kommunene dispensere fra arealplaner, bygge- og deleforbud og plan- og bygningsloven § 28-1 første ledd første punktum etter plan- og bygningsloven §§ 19-1 til 19-4. Etter departementets oppfatning er det ikke grunn til å skille mellom de rettslige grunnlagene her. Det avgjørende bør være om eieren ikke får tillatelse til å reparere eller gjenoppbygge på grunn av fare for ny naturskade.

Et vedtak som ligger til grunn for at byggetillatelse ikke kan gis, for eksempel en arealplan eller et bygge- og deleforbud, kan etter departementets forslag være truffet både før og etter at naturskaden fant sted. Dette avviker fra det som gjelder etter forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool, og fra forslaget i utredningen. Etter ordlyden i forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 3 annet ledd tredje punktum må erklæring etter naturskadeloven § 22 om at eiendommen er særlig utsatt for naturskade, være tinglyst «etter naturskade på byggverk». Utrederen har i sitt forslag foreslått at bygge- og deleforbud skal være lagt ned «etter en naturulykke som har voldt skade på bygningen eller tilhørende tomt».

Hensikten med vilkårene som foreslås, er å gi en egnet avgrensning av den gruppen skadelidte som skal ha rett til forsikringsdekning for tap av tomt og bygninger i forbindelse med relokalisering. Som det fremgår av punkt 3.4, taler hensynet til brannforsikringskundene som betalere for at en utvidelse av dekningsområdet for naturskadeforsikringsordningen ikke blir for omfattende. Etter departementets oppfatning er det ikke urimelig at manglende tillatelse til reparasjon eller gjenoppbygging får en selvstendig betydning når det gjelder å fastslå fare for ny naturskade, og spørsmålet om tillatelse må antas å ha stor betydning for om eieren faktisk ser seg nødt til å relokalisere. Trolig vil kommunene ha ulik skjønnsutøvelse ved vurderinger av søknader om byggetillatelse og dispensasjon, men kravet om skade på bygning innebærer at utslagene av ulikhetene i skjønnsutøvelsen blir mindre, relativt sett.

Etter departementets oppfatning bør forsikringsselskapene ikke ha klagerett over avslag på søknad om tillatelse til reparasjon eller gjenoppbygging. Som KS har pekt på, skal kommunenes behandling av plan- og byggesaker ivareta andre hensyn enn forsikringssakene, og skulle forsikringsselskapene hatt klagerett over kommunenes vedtak, kunne det føre til unødig bruk av ressurser og lengre saksbehandlingstid. Departementet deler heller ikke betraktningen om fare for at forsikringsselskapene må ta regningen for bebyggelse som ikke burde ha vært tillatt oppført. Det er en kjent sak at kommunene tidligere har gitt byggetillatelser på steder der det ikke ville vært gitt byggetillatelser nå. Trolig kunne naturskader vært forebygget dersom kommunene hadde hatt en strengere praksis. Når kommuner som tidligere har tillatt bygging på skadeutsatte steder, skjerper inn praksisen, er det i tråd med gjeldende regelverk og viktig for å forebygge nye skader. En slik innskjerping vil også på sikt komme forsikringsnæringen til gode. Videre er det uansett de sikrede som får forsikringsutbetalingene, ikke kommunene.

Grunnvilkårene for erstatning for tomt og bygninger ved relokalisering foreslås inntatt som et nytt tredje ledd til naturskadeforsikringsloven § 1. Departementet foreslår her også å presisere at forsikringsselskapene ikke skal ha klagerett på avslag på søknad om tillatelse til reparasjon eller gjenoppbygging.

Det vil kunne være behov for å gi nærmere bestemmelser i forskrift, og departementet foreslår en forskriftshjemmel i et nytt femte ledd til bestemmelsen.

For øvrig vises det til lovforslaget og spesialmerknadene. Erstatningsberegningen er behandlet i punkt 7.