4 Endringar i formålsparagrafen (målgruppe og inntaksmåtar)

4.1 Innleiing

Departementet meiner utviklinga tilseier nokre endringar i kva for personkrins brukarromma skal vere tilgjengelege for. Det synest klart at fleire personar med alvorlege rusmiddelproblem enn dei som no har tilgang til brukarromma, kan ha nytte av slike ordningar. Det er også gode grunner for å likestille ulike inntaksmåtar i ordninga. Departementet foreslår derfor å gjere endringar i formålsparagrafen i brukarromsloven § 1, mellom anna av formuleringa av ordninga si målgruppe.

Under føresetnad av at Stortinget vedtek forslaga til endringar i formålsparagrafen, tar departementet sikte på å vedta tilhøyrande endringar i reglane om vilkår for å kunne bli registrert som brukar av ordninga i brukerromsforskriften.

4.2 Gjeldande rett

Formåla med brukarromordninga følger av brukerromsloven § 1 andre ledd. Eit av formåla er å bidra til auka verdigheit for «mennesker med langvarig narkotikaavhengighet».

Målgruppa for ordninga er nærmere regulert i brukerromsforskriften. Ein person har lovleg tilgang til tenestene i brukarromordninga når han eller ho er registrert som brukar av ordninga. For å bli registrert som brukar, må personen ha fylt 18 år og ha «langvarig narkotikaavhengighet og en helseskadelig injeksjonspraksis», jf. brukerromsforskriften § 1.

Personalet i brukarromordninga avgjer om kriteria for registrering er oppfylt. Leiaren av ordninga avgjer om ein person skal nektast registrering, jf. forskrifta § 2. Ei avgjerd om tilgang til tenestene eller bortvising frå brukarromordninga er ikkje enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. brukerromsloven § 6 første ledd og brukerromsforskriften § 3 andre ledd.

Formålet om å bidra til auka verdigheit for målgruppa skal oppfyllast «ved å tilby hygieniske rammer for injisering av narkotika og motivere for mer skånsomme inntaksmåter», jf. brukerromsloven § 1 andre ledd.

4.3 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet endringar i formålsparagrafen i brukerromsloven § 1 andre ledd. Målgruppa blei endra frå «mennesker med langvarig narkotikaavhengighet» til «mennesker med helseskadelig og risikofylt bruk av narkotika».

Vidare foreslo departementet å likestille alle inntaksmåtar i brukarromordninga. Formålsparagrafen blei derfor foreslått endra slik at brukarromordninga skal bidra til auka verdigheit «ved å tilby hygieniske rammer for inntak av narkotika og motivere for mest mulig skånsomt inntak».

4.4 Høyringsinstansane sitt syn

4.4.1 Generelle kommentarar

Fleire høyringsinstansar uttrykker støtte til målsetjinga om å gjere brukarromma tilgjengeleg for fleire, mellom anna Noregs institusjon for menneskerettar, Rusfeltets hovedorganisasjon, Vid vitenskapelige høgskole og Preventio.

Noregs institusjon for menneskerettar viser til at ulike menneskerettslege organ har vektlagt tilgang til skadereduserande tiltak som eit viktig ledd i å motverke skadeverknadane av rusbruk. Skadereduserande tiltak kan betre realisere retten til helse etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetar (ØSK) artikkel 12, og vil dessutan kunne bidra til å sikre retten til liv etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2.

4.4.2 Endringar i målgruppa for ordninga – «langvarig narkotikaavhengighet»

Mange av høyringsinstansane støtter i hovudsak forslaget om å fjerne kravet om langvarig narkotikaavhengnad for å få tilgang til brukarromordninga og erstatte dette med eit krav om helseskadeleg og risikofylt bruk av narkotika. Dette gjeld mellom anna Foreningen for human ruspolitikk, Helse Sør-Øst RHF, Pasient- og brukarombodet, FØL Norge (For Økt Levestandard), Porsgrunn kommune, Helse Midt-Norge RHF (regionalt brukerutvalg (RBU) og helseforetakene), Helsedirektoratet, Bergen kommune, Klinikk psykisk helse og avhengighet ved Oslo universitetssykehus HF, Oslo kommune, Dei regionale kompetansesentera for rusfeltet (KORUS), Fagledernettverket for TSB i Midt-Norge og Brukergruppa ved Klinikk rus- og avhengighetsmedisin, Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Blå Kors, Norges Farmaceutiske Forening, Tromsø kommune, Norsk paramedisinforening, Oslo kommune, Fredrikstad kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Norsk paramedisinforening, Foreningen Tryggere Ruspolitikk og Kristiansand kommune.

Helse Sør-Øst RHF viser til at skadereduksjon ikkje lenger er så kontroversielt som det har vore, verken i Norge eller internasjonalt, og at dei foreslåtte endringane ser ut til å vere i tråd med samfunnsutviklinga.

Porsgrunn kommune meiner forslaga til endringar vil gjere det lettare for helsepersonell å komme tidlegare inn med rettleiing både om bruksmåte og for å etablere kontakt med kommunen sine andre tenester. Kommunen trur ikkje forslaga vil føre til ei uønskt utviding av grupper som vil oppsøke ordninga, slik som sporadiske brukarar eller rekreasjonsbrukarar. Etter kommunen si røynsle er det i hovudsak dei mest sårbare som nyttar seg av lågterskeltilbod.

Norsk paramedisinforening meiner forslaget møter brukargruppa sitt behov vesentleg betre enn dagens reglar. Gjeldande reglar motarbeider tidleg intervensjon ved at brukarar på veg inn i eit narkotikamisbruk ikkje kan oppsøkje sentera og motta tryggleik og potensiell hjelp.

Oslo kommune meiner likevel det kan bli meir utfordrande å vurdere kven som fyller kriteria for å bli registrert, slik at tilbodet når dei personane det er meint å nå. Kven som fyller kriteria blir basert på fagleg skjønn ut frå kva brukaren sjølv rapporterer.

Bergen kommune meiner ein bør vurdere om gjeldande omgrep «narkotikaavhengig» bør behaldast i lovteksten, eventuelt om det bør tydeleggjerast på anna måte kva som er målgruppa for brukarrom.

Trondheim kommune ber om at målgruppa for brukarrom og kriteria som skal leggjast til grunn ved vurderinga av kva som er helseskadeleg og risikofylt bruk av narkotika kjem tydeleg fram i forarbeidene.

Pasient- og brukerombodet peikar på at tilsyn av helsepersonell og hygieniske forhold er viktig ved helseskadeleg og risikofylt bruk av narkotika. Forslaget om å utvide ordninga kan føre til at etterspurnaden aukar. Sidan dette ikkje er ei lovpålagt teneste, kan det vere utfordrande å prioritere denne tenesta for kommunar med trong økonomi. Pasient- og brukarombodet peikar på at ulik kommuneøkonomi og ulike prioriteringar er utfordrande opp mot prinsippet om likeverdige helsetenester. Ombodet oppmodar derfor til interkommunalt samarbeid.

Enkelte instansar uttaler seg meir generelt imot forlaget om å fjerne kravet om langvarig narkotikaavhengnad for å få tilgang til brukarromordninga og erstatte dette med eit krav om helseskadeleg og risikofylt bruk av narkotika. Dette gjeld mellom anna Norsk Sykepleierforbund, FMR Fellesskap-Menneskeverd-Rusfrihet og Det Hjelper.

Det Hjelper meiner dette forslaget, saman med forslaget om å likestille inntaksmåtar og utvide kva stoff som kan inntakast, er ei betydeleg utviding av målgruppa og gjer at ordninga beveger seg bort frå å vere eit spesialisert helsetiltak for dei mest marginaliserte, og i retning av å normalisere rusbruk. Det Hjelper er redd dette kan føre til mellom anna auka rekruttering til bruk av farlege narkotiske stoff.

Norsk Sykepleierforbund viser også til at forslaget opnar opp og meiner det gjer det vanskelegare å definere målgruppa for ordninga. Forbundet meiner det er nødvendig å utrede konsekvensane av forslaget og peiker på at det er viktig at brukarromordninga ikkje blir ein arena der nokre debuterer som brukar.

FMR Fellesskap-Menneskeverd-Rusfrihet meiner «helseskadelig og risikofylt bruk av narkotika» er ein altfor vid definisjon. Det meste av narkotikabruk er helseskadeleg og risikofylt. FMR meiner det bør leggjast fram ein definisjon slik at målgruppa framleis er godt etablerte brukarar av illegale rusmiddel.

Nokre instansar, mellom anna dei regionale kompetansesentera for rusfeltet (KORUS) kommenterer bruken av omgrepet «narkotika». KORUS meiner omgrepet narkotika er utdatert og foreslår å bruke omgrepet «illegale rusmidler».

4.4.3 Likestilling av inntaksmåtar – «injisering av narkotika»

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaga om å fjerne kravet om injeksjonspraksis for å få tilgang til brukarromordninga og å likestille alle inntaksmåtar, mellom anna RIO Agder, Helse Sør-Øst RHF, FØL Norge (For Økt Levestandard), Helsedirektoratet, Bergen kommune, Klinikk psykisk helse og avhengighet ved Oslo universitetssykehus HF, Fagledernettverket for TSB i Midt-Norge og Brukergruppa ved Klinikk rus- og avhengighetsmedisin, Stiftelsen Kirkens Bymisjon, Blå Kors, Autismeforeningen i Norge, Norges Farmaceutiske Forening, Norsk paramedisinforening, Oslo kommune, Fredrikstad kommune, Tromsø kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, dei regionale kompetansesentera for rusfeltet (KORUS), Kristiansand kommune, ADHD Norge og Blå Kors.

Norsk paramedisinforening meiner dagens reglar er for avgrensande og ekskluderer ein betydelege del av brukarane som ikkje injiserer, men har eit skadeleg og potensielt farleg inntaksmønster av narkotiske stoff.

KROM viser mellom anna til at det er like viktig at dagens crack-brukarar får opplæring i korleis redusere helseskadar ved bruk som det i si tid var for injiserande heroinbrukarar å få opplæring i injisering.

Preventio, proLAR, Foreningen for human ruspolitikk og Rusfeltets hovedorganisasjon støtter forslaget, men meiner personar med høgast risiko for overdosedød, særleg dei som injiserar opioider, bør ha prioritet dersom kapasiteten er avgrensa.

Porsgrunn kommune er positiv til forslaget og meiner endringa opnar for langvarig og heilskapleg oppfølging av personar som nyttar andre inntaksmåtar enn injeksjon, og som tidlegare har stått utanfor slike tenester. Dette kan gi potensielle helsemessige gevinstar, både for den enkelte og for samfunnet.

Norges Politilederlag er ikkje ueinig i forslaget om å opne for fleire inntaksmåtar og fleire typar narkotika, men meiner det er viktig at forslaga blir følgde opp med grundig evaluering og at dei ikkje bidreg til ei liberalisering av narkotikabruk.

Nokre høyringsinstansar uttaler seg imot forslaget om å fjerne kravet om injisering og å likestille alle inntaksmåtar, mellom anna Norsk narkotikaforebyggende forening og Det Hjelper.

Norsk narkotikaforebyggende forening tilrår at kvar utviding av målgruppa skjer med stor varsemd og grundig evaluering. Foreninga meiner dei samla endringane som blir foreslåtte, inkludert breiare opptakskriterum, opning for fleire stofftypar og alternative inntaksmåtar, aukar risikoen for at brukarrom kan oppfattast som eit akseptabelt eller normalisert ledd i rusmiddelbruk. Særleg unge i eksperimenterande bruk kan feilaktig tolke låg terskel som et signal om tryggleik. Dette utfordrar den heilskaplege ruspolitiske balansen mellom skadereduksjon og førebygging.

Det Hjelper meiner dette forslaget, saman med forslaget om å endre kravet om langvarig narkotikaavhengnad og å utvide kva stoff som kan inntakast, er ei betydeleg utviding av målgruppa og gjer at ordninga beveger seg bort frå å vere eit spesialisert helsetiltak for dei mest marginaliserte, og i retning av å normalisere rusbruk. Det Hjelper er redd dette kan føre til mellom anna auka rekruttering til bruk av farlege narkotiske stoff.

4.5 Departementet sine vurderingar

4.5.1 Endringar i målgruppa for ordninga – «langvarig narkotikaavhengighet»

Departementet opprettheld forslaget om å erstatte formuleringa «langvarig narkotikaavhengighet» med «helseskadelig og risikofylt bruk av narkotika» i omtalen av målgruppa i formålsparagrafen.

Departementet meiner det er alvorsgraden av den notidige bruken av ulovlege rusmiddel som må vere utslagsgivande for om vedkomande skal ha tilgang til brukarromordninga. Dei funksjonane som brukarromma har, kan vere like viktige for ein person som meir nyleg har etablert ein skadeleg og risikofylt bruk av rusmiddel. Dette gjeld ikkje minst tilbod om råd og rettleiing om skadeførebyggande åtferd og informasjon og formidling av kontakt med helse- og omsorgstenesta. Tidleg hjelp kan førebygge skade og liding og auke utsikta til godt behandlingsresultat dersom brukaren går inn i eit behandlingsløp.

Det er no i omløp i Noreg særs farlege stoff som kan vera svært vanskelege å dosere. Det er høg risiko for alvorleg forgifting og død ved bruk av slike stoff. I eit brukarrom vil ein få rask hjelp ved overdose.

Formuleringa «langvarig» bør derfor ikkje bli vidareført.

Departementet meiner vidare at målgruppa for brukarrom bør være formulerte utan bruk av omgrepet «narkotikaavhengnad».

Avhengnad blir brukt i daglegspråket om noko ein ikkje klarer seg utan eller er overdrive, nærast tvangspreget opptatt av. Avhengnad viser også til eit relativt snevert definert, klinisk fenomen, definert igjennom kriterium gitt i Verdshelseorganisasjonens (WHO) diagnosesystem. Vurdering av ein avhengnadsdiagnose i helse- og omsorgstenesta skjer ut frå nærare kriterium. Tilgang til brukarrom føreset ikkje at brukaren er greidd ut i helse- og omsorgstenesta og har fått stilt ein avhengnadsdiagnose. Vurderinga skjer ut frå ein grundig samtale med brukaren, og det blir lagt til grunn ein meir «folkeleg» forståing av omgrepet narkotikaavhengnad.

Departementet meiner det framleis bør vere slik at det ikkje er krav om ein avhengnadsdiagnose. Dette vil bli tydelegare ved bruk av andre omgrep for målgruppa.

Departementet foreslår at målgruppa blir menneske med «helseskadelig og risikofylt bruk av narkotika». Denne formuleringa vil ikkje omfatte all potensielt helseskadeleg bruk, men bruk som fører til helseskade av eit visst alvor og bruk som fører til betydeleg risiko for slik helseskade. Helseskadeleg bruk og risikofylt bruk heng tett saman. Vurdering av risikofylt bruk omfattar moment som kor hyppig rusmiddelet blir inntatt, kva for rusmiddel som blir brukte og korleis rusmidla blir inntatt, til dømes ved injisering, som gir høg risiko for skade på blodårer og infeksjonar, og om det generelt er høg risiko for overdose og død.

Det kan peikast på fem hovudkategoriar av helseskade, eller risiko for helseskade, som er særleg relevante i vurderinga av dei foreslåtte kriteria helseskadeleg og risikofylt narkotikabruk. Det er skader ved overdosar, andre akutte helseskadar som følge av ulukker, vald og suicidal åtferd, ikkje-smittsomme somatiske sjukdommar som hjarte-karsjukdommar, lungesjukdommar og ulike smertetilstandar, psykiske lidingar og smittsame sjukdommar som hepatitt B, hepatitt C og HIV.

Det Hjelper meiner forslaga innebærer en betydeleg utviding av målgruppa og at dette ikkje lenger er en spesialisert teneste for en liten gruppe. Mellom anna Norsk Sykepleierforbund peiker på faren for at det rekrutterast nye brukarar.

Departementet understrekar at det ikkje er meininga med forslaget at alle som brukar ulovlege rusmiddel skal få tilgang til brukarrom. Departementet meiner at det framleis bør vere ei registreringsordning og at målgruppa framleis bør vere avgrensa til personar over 18 år med omfattande og alvorleg rusmiddelproblematikk. Brukarrom bør ikkje vere tilgjengelege for personar som meir sporadisk brukar ulovlege rusmiddel eller som ønsker å prøve narkotika i trygge omgivnader. Departementet trur uansett ikkje at brukarrom i nemneverdig grad vil vere eit attraktivt tilbod for dei sistnemnde, kanskje med unntak av eit eventuelt tilbod om rusmiddelanalyse.

Oslo kommune meiner det kan bli utfordrande å avgjere kven som fyller kriteria for å bli registrert som brukar i ordninga. Fleire instansar etterlyser ein klarere definisjon av målgruppa.

Personalet i brukarrom må gjere ein konkret, individuell vurdering av personen som ønsker å bli registrert som brukar, ut frå dei nemnde kriteria. Endringa som blir foreslått i målgruppa kan kanskje føre til at det i nokre tilfelle blir vanskelegare å ta stilling til om vilkåra er fylte, men departementet antar at dette ikkje vil vere eit betydeleg problem i praksis.

4.5.2 Likestilling av inntaksmåtar – «injisering av narkotika»

Departementet held fram forslaget om å likestille alle inntaksmåtar i brukarromordningar og endre formuleringa «tilby hygieniske rammer for injisering av narkotika» i loven § 1 andre ledd første punktum til ei formulering som omfattar inntak av narkotika utan spesifisering av inntaksmåte.

Faren for overdose, smitte og infeksjonar er mindre ved andre inntaksmåtar enn ved injisering. Slik sett er det direkte behovet for ein stad med hygieniske forhold og tilsyn ikkje fullt så stort. Men tilgang til brukarrom kan bidra til verdigheit også for personar som brukar narkotika på andre måtar enn ved injisering. Til dømes vil heimlause brukarar kunne innta narkotika på ein trygg plass, i staden for å gjere det utandørs eller på ein annan offentleg stad.

Ein viktig funksjon med brukarrom er også at personellet kjem i kontakt med brukarane og kan komme i posisjon til å gi råd og rettleiing om rusmiddelbruken, helsehjelp og sosiale tenester og eventuelt motivere for tverrfagleg oppfølging og behandling. Dette er av vesentleg betydning også overfor brukarar av ulovlege rusmiddel som ikkje injiserer.

I tillegg til dei generelle farane ved å bruke narkotika, fører ulike bruksmåtar til risiko for ulike typar skadar. Inhalering og andre inntaksmåtar kan vere meir skånsame enn injisering. Faren for fysiske skadar som følge av sjølve injiseringa blir eliminert. Likevel kan det vere risiko for andre typar skadar ved andre inntaksmåtar og behov for råd om korleis faren for skade kan reduserast ved dei ulike inntaksmåtane og stoffa.

Som ein konsekvens av at ulike inntaksmåtar skal likestillast i ordninga, og at personar som inntar narkotika på andre måtar enn ved injisering skal kunne få tilgang til ordninga, foreslår departementet også å endre formuleringa om å motivere for skånsomt inntak frå «mer skånsomme inntaksmåter» til «mest mulig skånsomt inntak».

Forslaget om å likestille alle inntaksmåtar får brei støtte i høyringa. Departementet ser at det kan oppstå behov for å prioritere kven som skal få tilgang til brukarrom dersom det er kapasitetsproblem, slik enkelte høyringsinstansar peiker på. Etter departementet si vurdering opnar regelverket for ei slik prioritering basert på kven som har størst behov og som vil ha mest nytte av ei slik teneste.