6 Oppheving av kravet om at kommunen sjølv må drive brukarrom

6.1 Gjeldande rett

Det er berre kommunar som kan etablere og drive brukarromordningar.

Ein kommune avgjer sjølv om han vil etablere ei brukarromordning, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6 andre punktum. Etablering føreset godkjenning, jf. brukerromsloven § 3 første ledd. Departementet si myndigheit til å gi godkjenning er delegert til Helsedirektoratet.

Kommunen kan ikkje inngå avtale med private om drift av brukarromordning. Dette kjem fram av helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6 tredje punktum.

Dersom kommunen etablerer ei brukarromordning, er ho å sjå på som ein kommunal helse- og omsorgstjeneste, jf. § 5-6 første punktum og brukerromsloven § 2 første ledd. For brukarar av ordninga skal ho vere eit supplement til dei andre helse- og omsorgstenestene til kommunen, jf. brukerromsloven § 3 andre ledd.

6.2 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å fjerne kravet om at brukarromordningar må drivast av kommunen sjølv. Departementet foreslo å endre ordlyden i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6 tredje punktum, slik at det framgår uttrykkeleg at kommunen kan inngå avtale med private om drift av brukarromordning.

6.3 Høyringsinstansane sitt syn

Eit trettital høringsinstansar kommenterer spørsmålet om å oppheve kravet om at det er kommunen sjølv som må drive ei brukarromordning.

Fleirtalet av instansane er positive til forslaget, heilt eller delvis. Dette gjeld mellom andre ADHD Norge, Bergen kommune, Blå Kors, Fagforbundet, Foreningen for human ruspolitikk, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Helsedirektoratet, Helse Midt-Norge RHF, dei regionale kompetansesentera for rusfeltet (KORUS), Kristiansand kommune, KROM – Forening for kriminalreform i Norge, Norges Farmaceutiske Forening, Norges Fibromyalgi Forbund, Norsk Paramedisinforening, Norges Politilederlag, Norsk Sykepleierforbund, Oslo kommune, Oslo universitetssykehus HF (Klinikk psykisk helse og avhengighet), Pasient- og brukeromboda, Porsgrunn kommune, Preventio, Rusfeltets hovedorganisasjon, Stavanger kommune, Stiftelsen Kirkens bymisjon og Tromsø kommune.

Bergen kommune nemner at kommunen har god erfaring med at både private og ideelle aktørar kan gi gode helsetenester og tilbod til målgruppa.

Norges Fibromyalgi Forbund meiner forslaget vil gjere det lettare for kommunen å etablere brukarrom.

Kristiansand kommune støttar at

«det legges opp til at man lokalt kan finne de beste driftsformene, og at dette også kan være gjennom samarbeid med andre aktører. I dette ligger det også at det er kommunen som er ansvarlig, og at de nasjonale lovkravene følger de instanser som drifter tilbudet.»

Stavanger kommune skriv:

«Stavanger kommune støtter departementets forslag om å fjerne kravet om at brukeromordningen må drives av kommunen selv. Det kommer tydelig frem i lov og forskrift hvordan et brukerrom skal drives, dette vil også gjelde om det skal drives av andre enn kommunen. Kommunen vil imidlertid få andre oppgaver ved en slik ordning, blant annet med å gjennomføre anbudskonkurranser og følge opp de private leverandørene i anbudsperioden.»

Porsgrunn kommune skriv:

«Porsgrunn kommune er positiv til at det åpnes for mulighet til å inngå avtaler med private aktører om drift av brukerromsordningen. En slik åpning kan bidra til økt fleksibilitet og tilrettelegging for lokale løsninger, særlig i kommuner hvor det offentlige tjenesteapparatet har begrenset kapasitet.

Samtidig vil Porsgrunn kommune understreke betydningen av at eventuelle avtaler med private aktører sees i tett sammenheng med kommunens øvrige helse- og sosialtjenester.

Brukerromsordningen må ikke bli et isolert tiltak, men inngå som en integrert del av kommunens lavterskel- og oppfølgingstilbud. En fragmentert organisering kan gi dårligere kontinuitet i oppfølgingen og svekke formålet med ordningen.

Det bør derfor stilles tydelige krav til kvalitet, samhandling og forankring i kommunale strukturer ved inngåelse av slike avtaler – slik at brukerens behov for helhetlige og koordinerte tjenester ivaretas.»

Også mange av dei andre instansane som støttar forslaget, understrekar at tenesta uansett må vere forsvarleg og av god kvalitet, eller trekk fram særskilde faktorar dei meiner er viktige.

Helsedirektoratet skriv:

«For å sikre oppfyllelse av krav til forsvarlighet, pasientsikkerhet og kvalitet i brukerromsordningen forutsetter dette at kommunen må følge nøye med på at virksomheten oppfyller kravene til systematisk styring av virksomhetens aktiviteter i medhold av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.»

Norsk Paramedisinforening ser ingen vesentlege prinsipielle problemer med forslaget, men

«vil dog presisere at det da vil påligge kommunen et vesentlig ansvar for å skrive eventuelle anbud på en måte som inneholder målbare anbudskrav og kvalitetsindikatorer, og at kommunene i slike tilfeller må ha en god oppfølging av anbudsgivers drift slik at man ikke ender med et mindreverdig tilbud for å spare penger på bekostning av en allerede svært utsatt gruppe brukere.»

Norsk Sykepleierforbund støttar forslaget samtidig som dei ønsker «en sterk offentlig styring og kontroll av brukerordningen for å sikre kvalitet i tjenesten og gode, trygge arbeidsvilkår for de ansatte».

Preventio skriv:

«Vi støtter at kommuner kan inngå avtale med private aktører om drift av brukarrom, forutsatt at det stilles krav til kvalitet, tilgjengelighet, tverrfaglig kompetanse og forutsigbar finansiering. Ideelle og kommersielle aktører kan bidra som supplement, spesielt i områder hvor kommunen ikke har kapasitet selv. Det avgjørende er at brukerne får et godt, trygt og rettighetsbasert tilbud.»

Dei regionale kompetansesentera for rusfeltet (KORUS) påpeiker at det er viktig at kommunane inngår «langsiktige avtaler med private/ideelle stiftelser eller andre aktører som ivaretar behovet for like tjenester og forsvarlig og forutsigbar drift».

Helse Midt-Norge RHF peiker på at

«det bør ligge i forutsetningene at de private som står for tjenesten har inngående kjennskap til det kommunale tilbudet innen helse- og sosiale tjenester, for å sikre kontinuitet i tjenester og bidra til å ivareta helse- og omsorgsbehov for brukerne».

Norges Farmaceutiske Forening understrekar at drifta må følge same reglar og kvalitet uavhengig av kven som driv tilbodet. Dei meiner det minst bør vere årlig tilsyn med brukarrom «slik at man sørger for et enhetlig og trygt tilbud til en svært sårbar gruppe».

Nokre av høyringsinstansane kommenterer berre avtale med ideelle aktørar.

Foreningen for human ruspolitikk støttar «at kommunen kan inngå avtale med ideelle aktører, slik at andre tilbydere av lavterskeltjenester kan drifte brukerrom».

KROM – Forening for kriminalreform i Norge skriv:

«KROM er enig i at det bør åpnes for at ideelle private aktører som allerede har skadereduksjonstjenester for stoffbrukere kan drive brukerrom i kommunene. Kommunene bør imidlertid stilles krav til kvalitet både når det gjelder bemanning og driften av brukerrommet, at den er kunnskapsbasert og bemannes av personalet med helse- og sosialfaglig bakgrunn.»

Norges Politilederlag skriv:

«NPL er noe skeptiske til at ideelle organisasjoner kan få i oppdrag å drifte brukerrom på vegne av kommunen. Vi anerkjenner imidlertid at erfaringer fra Island og Danmark viser at dette kan fungere godt. Vi mener derfor at det kan være verdt å forsøke dette i Norge, gitt at erfaringene fra de to landene er overførbare og positive.»

Foreningen Tryggere Ruspolitikk og Tromsø kommune meiner kommunane bør kunne inngå avtale med ideelle organisasjonar, medan dei er negative til avtaler med kommersielle aktørar.

Fagforbundet skriv:

«Offentlige brukerrom er en del av et større helse- og omsorgssystem som inkluderer oppfølging, behandling og rehabilitering. Fagforbundet støtter departementets tanker som gjelder ideelles mulighet for å drifte.

Fagforbundet er noe bekymret for at private aktører kan mangle den nødvendige interaksjonen med andre offentlige tjenester, noe som kan svekke den helhetlige tilnærmingen til rusmiddelbrukere. Videre at det kan forringe muligheten til å holde oversikt over hvem som benytter tilbudet og det kan vanskeliggjøre samhandling med andre tjenester eksempelvis på bakgrunn av taushetsplikt.

Fredrikstad kommune uttrykker verken støtte eller motstand mot forslaget, men skriv at høve til å inngå avtale med private aktørar om å drive brukarromordning ikkje har vesentleg betydning for å gjere det enklare for kommunen å opprette brukarromordning sidan kommunen beheld ansvaret.

Nokre instansar er skeptiske eller negative til forslaget, mellom andre Actis, Det hjelper, FMR Fellesskap – Menneskeverd – Rusfrihet, IOGT i Norge og Norsk narkotikaforebyggende forening.

Det Hjelper skriv at høvet til å inngå avtale med private om drift av brukarrom «svekker det offentliges ansvar og kontroll. Dette øker risikoen for ulik kvalitet, kommersialisering og fragmentert rusomsorg.»

FMR Fellesskap – Menneskeverd – Rusfrihet meiner at «brukerrom er en altfor risikabel virksomhet til å skulle utsettes til private. Her kan økonomiske motiver kunne komme i forgrunnen, og kravene til høy faglig kvalitet stå i veien.»

Norsk narkotikaforebyggende forening skriv:

«Brukerrom er en rettslig unntaksordning der det gis midlertidig straffefritak for besittelse og bruk av narkotika. Det er grunnleggende at denne typen myndighetsutøvelse forblir i offentlig regi. Private og ideelle aktører bør ikke gis ansvar for slike tiltak, da det innebærer håndtering av ulovlige stoffer, forvaltning av sensitive helsedata og potensielt etiske interessekonflikter. Tilliten til brukerrommene forutsetter åpenhet, etterprøvbarhet og nøye regulert faglig ansvar.»

Actis skriv:

«Vi stiller oss noe kritisk til at det åpnes opp for at private kan opprette brukerrom. Selv om dette vil gjøre tilbudet mer tilgjengelig for flere brukere, mener vi at det er mest hensiktsmessig om brukerrommene driftes av kommunen for å sikre langsiktighet og stabilitet i tilbudet. Dersom brukerrommet driftes i privat regi, vil vi understreke viktigheten av å stille tydelige krav til blant annet innhold og utforming, hvordan rusmidlene skal håndteres og hvordan sensitive personopplysninger skal oppbevares. Dette vil bidra til å styrke tilliten til brukerromsordningen og sikre at hvem som drifter brukerrommet ikke går på bekostning av kvaliteten på tilbudet til den enkelte bruker. […]

Tilstedeværelsen av kompetent helsefaglig bemanning er essensielt for en nøyaktig vurdering av den enkelte bruker ved ankomst til brukerrommet, samt for å sikre en trygg oppfølging under inntak av rusmiddelet. Derfor er det også viktig at det ved privat drift av brukerrom stilles krav til personell med nødvendig kompetanse, og at det ikke kan gjøres unntak fra dette kravet.»

Actis skriv også at det bør vere høve til interkommunalt samarbeid slik at små kommunar kan gå saman om tilbod.

Riksadvokaten legg til grunn at forslaget ikkje inneber endringar i politiets tilgang til opplysninger mv. etter brukerromsloven § 6 andre ledd og brukerromsforskriften § 12, men har ikkje ytterligare merknader til forslaget om å oppheve kravet om at kommunen sjølv må drive brukarromordninga.

Det er dessutan om lag ti instansar som ikkje kommenterer dette forslaget uttrykkeleg, men som meir generelt uttaler at dei støttar forslaga i høyringsnotatet eller intensjonane med forslaga, og særleg formålet å gjere det lettare for kommunar å etablere brukarromordningar. Dette er mellom anna Autismeforeningen i Norge, Føl Norge, Helse Sør-Øst RHF, Noregs institusjon for menneskerettar, Politidirektoratet, proLAR, Rio Agder, Trondheim kommune, Tryggere Ungdom og Vid vitenskapelige høgskole.

6.4 Departementet sine vurderingar

Departementet opprettheld forslaget om å fjerne kravet om at brukarromordningar må drivast av kommunen sjølv. Forslaget fekk brei støtte i høyringa.

Grunngivinga for kravet om at kommunen sjølv må drive ordninga var at brukarromordningar bør vere direkte underlagd offentlege styresmakter på grunn av «sprøyteromsordningens innhold og karakter, herunder det offentliges ansvar for å føre en streng kontroll med narkotikabruken i sprøyterommet og behovet for et nært samarbeid med politiet». (Ot.prp. nr. 59 (2008–2009) punkt 11.2.)

Ut frå erfaringane med dei eksisterande brukarromma og den generelle utviklinga på feltet, kan departementet ikkje sjå tungtvegande omsyn som tilseier at kommunane ikkje skal få høve til å la private aktørar tilby tenesta på vegner av kommunen, dersom kommunen etter ei samla vurdering meiner dette framstår som den mest føremålstenlege løysinga for kommunen og brukarane. Forslaget vil dermed innebere at kommunen får høve til å velje driftsform for utforminga av tilbodet, noko som er hovudregelen når det gjeld kommunale helse- og omsorgstenester.

Som riksadvokaten påpeiker, vil forslaget ikkje innebere nokon endring i politiets høve til å få opplyst om ein identifisert person er registrert brukar av ordninga eller ikkje, eller politiets høve til handheving av offentleg ro og orden, jf. brukerromsloven § 6 andre ledd og brukerromsforskriften § 12.

Departementet antar at høve til å inngå avtale med private om drift av brukarromordning kan bidra til å gjere det enklare for nokre kommunar å etablere brukarromordning. Det vil sjølvsagt kunne variere, mellom anna med om det er nokre private aktørar som har andre tilbod til målgruppa i kommunen.

Nokre høyringsinstansar meiner at kommunane berre bør kunne inngå avtale om drift av brukarromordning med ideelle organisasjonar. Departementet si vurdering er at det trulig i praksis særleg vil vere aktuelt å inngå avtalar med ideelle organisasjonar dersom kommunane ikkje ønskjer å drive tilbodet i eigen regi. Departementet reknar også med at det ikkje vil vere mange kommersielle verksemder som er interesserte i å ta på seg ansvaret for å drive brukarrom. Departementet foreslår likevel ikkje ei avgrensing av kva for aktørar kommunane kan inngå avtale med. Kommunane har ein grunnleggjande sjølvstyrerett, og det bør derfor ikkje innførast ei regulering som i praksis inneber eit forbod mot bruk av private aktørar som ikkje er ideelle («kommersielle leverandørar»). Ei slik avgrensing ville hindre kommunane i å foreta eigne vurderingar av kva som er mest føremålstenleg ved val av organiseringsmodell. Departementet viser i denne samanhengen til høyringsuttalelsane frå KS og frå enkelte kommunar til NOU 2024: 17 Kommersielle og ideelle aktørers rolle i fellesskapets velferdstjenester. Departementet meiner også at eit tilsvarande handlingsrom som gjeld for kommunane sine kjøp av dei aller fleste andre helse- og omsorgstenester etter helse- og omsorgstenestelova, også bør gjelde for brukarromordningar.

Departementet peikar likevel på at anskaffingsregelverket opnar for å reservere konkurransar om anskaffingar av kommunale helse- og omsorgstenester for ideelle organisasjonar, jf. anskaffingsforskrifta (forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser) § 30-2 a. Høgsterett har i dom av 8. desember uttalt seg om den rettslege adgangen til å forbehalde konkurransar om anskaffingar av helse- og sosialtenester for ideelle organisasjonar i dei tilfella der kontraktsverdien overstig EØS-terskelverdien (anskaffingar med ein kontraktsverdi som er lik eller overstig 7,8 mill. kroner). Høgsterett stadfesta i denne saka at forskriftsføresegna er i samsvar med EØS-rettslege krav. Dette inneber at det er adgang til å reservere konkurransar om anskaffingar av helse- og sosialtenester, inkludert kommunale helse- og omsorgstenester, dersom følgjande vilkår er oppfylte:

• 1. Anskaffinga må gjelde universelle og solidariske helse- og sosialtenester.

• 2. Den ideelle aktøren må ha til føremål å tene allmenne sosiale interesser, ikkje ha til føremål å oppnå økonomisk overskot, og eventuelt overskot må reinvesterast i samsvar med det ideelle føremålet.

• 3. Det må offentleggjerast og gjennomførast ein anbodskonkurranse, og konkurransegrunnlaget må sikre at vilkåra for å reservere konkurransen blir oppfylte både ved tildeling og ved gjennomføring av kontrakten.

Departementet meiner på denne bakgrunnen at det ligg føre gode moglegheiter til å gjennomføre reserverte anskaffingar for ideelle organisasjonar for dei kommunane som av ulike grunnar ikkje ønskjer å drive tilbodet i offentleg eigenregi, men heller ikkje ønskjer å opne for at kommersielle aktørar skal tilby brukarrom.

Departementet meiner vidare at det – i den grad ein kommune vurderer det som føremålstenleg og rettsleg mogleg å innrette ordninga som ei tilskotsordning – også vil vere foreinleg med EØS-avtala sine reglar å forbehalde tilskotsordninga for ideelle organisasjonar, då det blir lagt til grunn at dette ikkje vil vere tale om offentleg støtte fordi tenestetilbodet vil bli innretta som ei ikkje-økonomisk aktivitet. Sidan støttereglane dermed ikkje vil kome til anvending, vil det etter departementet sitt syn vere lovleg å forbehalde ei tilskotsordning til brukarrom for ideelle organisasjonar. Det blir vist til den førebelse vurderinga frå EFTAs overvakingsorgan av 16. februar 2024 i ESAs klagesak nr. 91089. Departementet peikar likevel på at rettstilstanden, gitt ei pågåande klagesak for EFTAs overvakingsorgan, er noko uvisst.

Som nemnd i punkt 6.3 er mange av høyringsinstansane opptatte av at tilbodet skal vere forsvarleg og av god kvalitet også dersom andre aktørar står for drifta, og kommunens ansvar for å sørge for dette. Departementet understrekar derfor at tenesta må oppfylle kravet til forsvarlege tenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, og at kommunen vil ha det overordna ansvaret for tenesta på tilsvarande måte som ved andre tenester som blir sette ut til private aktørar etter avtale. Dette gjeld sjølvsagt uansett om det er ein ideell eller kommersiell aktør.

Brukerromsloven og -forskriften har detaljerte krav til innhald, lokale og bemanning osb, som må overhaldast uansett om brukarromordninga blir driven av kommunen sjølv eller av andre etter avtale med kommunen. Etter brukerromsloven § 7 første ledd har personalet teieplikt etter helsepersonelloven, altså ei strengare teieplikt enn etter forvaltningsloven. Dette gjeld også uansett kven som driv brukarrommet.

Det vil vere kommunen som søker om godkjenning av etablering og eventuelt unntak frå enkelte av krava. Sjå punkt 5 om forslag til heimel for unntak kva gjeld lokala. Sjå også forskrifta § 5 andre ledd og § 6 femte ledd som nå har heimlar for unntak frå nokre av krava til innhald og bemanning.

Høyringssvar frå kommunar som er siterte i punkt 5.3 visar at kommunane er bevisste på ansvaret. Det er også viktige omsyn Porsgrunn kommune nemner i sitt høyringssvar. Etter brukerromsloven § 1 er eit av formåla med brukarrom å bidra til å auke høvet for kontakt og samtaler mellom den enkelte brukar og hjelpeapparatet med sikte på tverrfagleg oppfølging og behandling. Brukarromordninga skal også sikre rask tilgang til nødvendig helsehjelp gjennom eit nært samarbeid med anna helse- og omsorgsteneste, jf. brukerromsforskriften § 5 fjerde ledd.

Etter dette foreslår departementet å endre føresegna i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6 tredje punktum. Departementet foreslår å erstatte noverande føresegn med ei tilvising til § 3-1 femte ledd som skal gjelde tilsvarande.

Dette inneber at kommunen kan inngå avtale med «andre offentlige eller private tjenesteytere» om drift av brukarromordning. Det omfatter både ideelle og kommersielle aktørar. Det er heller ikkje noko i vegen for at to eller fleire kommunar kan samarbeide om brukarromordningar, slik nokre høyringsinstansar nemner som ei mogeleg løysing for mindre kommunar.

Tilvisinga inneber også at avtalen ikkje kan overdragast, sjå helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd andre punktum.

Departementet foreslår også eit nytt andre punktum i brukerromsloven § 5 om behandling av helseopplysningar. Tenesteytar som driv brukarrom etter avtale med kommunen, må også kunne behandle helseopplysningar. Det er naturleg at dei reglane som gjeld for kommunen også gjeld for den som driv på vegne av kommunen. Dette gjeld også reglane i brukerromsforskriften §§ 8 til 10 så langt dei er aktuelle. Under føresetnad av at Stortinget vedtar forslaget til lovendringar, tar departementet sikte på å vedta tilsvarande endringar i forskrifta.

Departementet vurderer at rammene i EØS-retten ikkje er til hinder for forslaga.

EØS-retten gir ikkje føringar for om det offentlege skal produsere velferdstenester i eigen regi eller nytte private aktørar. Sjå til dømes EU-domstolen sin dom i sak C-26/03, Stadt Halle, premiss 48, og fortalen nr. 5 til direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlege anskaffingar (anskaffingsdirektivet).

Så lenge kommunane respekterer det EØS-rettslege skiljet mellom tilskot og anskaffingar, og innrettar reserverte ordningar i tråd med anskaffingsregelverket og statsstøtteregelverket, vil EØS-retten heller ikkje vere til hinder for å forbehalde ordninga for ideelle organisasjonar dersom dette blir vurdert som føremålstenleg.