3 Om behovet for egen lov

3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen å innføre en egen lov om særskilt innsats mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Departementet viste til at oppgavene til hjelpetjenestene, og samarbeidet deres, i dag er fragmentert regulert i sektorregelverket og i instrukser, mandater og rundskriv. Informasjonsdeling og samarbeid baseres på ulike hjemmelsgrunnlag, som avvergingsplikten i straffeloven, meldeplikten til barneverntjenesten eller forvaltningslovens regler, inkludert samtykke fra den enkelte. Mangfoldsrådgiverne og Kompetanseteamets sekretariat bistår utsatte i enkeltsaker (førstelinjetjeneste), men mangler et eget grunnlag for behandling av personopplysninger. Samtlige hjelpetjenester og de offentlige organene som inngår i Kompetanseteamet mangler dessuten et eget grunnlag for deling av opplysninger seg imellom og med det øvrige tjenesteapparatet i arbeidet i den særskilte innsatsen.

Departementet viste til at saker om negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillige og skadelige utenlandsopphold ofte er komplekse, og involverer flere aktører. Departementet påpekte at lovforslaget inneholder definisjoner av viktige begreper på området og av den særskilte innsatsen. Lovforslaget klargjør på den måten grensen mellom den særskilte innsatsen og det øvrige tjenesteapparatet og adgangen til behandling og deling av opplysninger i tilfeller der eksisterende regelverk om avvergingsplikt, meldeplikt til barnevernet og sektorregelverket ikke kan benyttes.

Departementet viste til at formålet med loven er å gi tydelige rammer for når hjelpetjenestene kan og skal behandle og dele opplysninger for å forebygge og hindre at personer blir utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Lovforslaget skal bidra til å styrke det rettslige vernet for utsatte og legge til rette for bedre samordning og en effektiv innsats mellom hjelpetjenestene og på tvers av hjelpetjenestene og det øvrige tjenesteapparatet.

Departementet viste til at den eksterne utredningen omtalt i punkt 2.3 over har anbefalt egne lovreguleringer av behandling og deling av personopplysninger i den særskilte innsatsen og at disse reguleringene samles i en egen lov. Departementet viste også til loven kan brukes som hjemmel for å forskriftsfeste tilskuddsordninger og andre støtteordninger på området og dermed ramme inn og presisere hva som inngår i den særskilte innsatsen.

Departementet vurderte at eksisterende lover som integreringsloven, barnevernsloven, opplæringsloven eller annet regelverk ikke er egnet for å gjennomføre lovendringene anbefalt i den eksterne utredningen.

3.2 Høringsinstansenes syn

Om lag 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovregulere den særskilte innsatsen.

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, med unntak av én, støtter forslaget om å regulere den særskilte innsatsen, eventuelt med merknader, blant andre Akershus fylkeskommune, Flerkulturelt råd i Akershus kommune, Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Bergen kommune, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Datatilsynet, Den norske legeforening, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, Hjelpekilden Norge, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Innlandet fylkeskommune, Flerkulturelt råd i Innlandet fylkeskommune, Kirkens bymisjon, Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA), MiRA-senteret, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Nordland fylkeskommune, Nordland politidistrikt, Nordland, Troms og Finnmark og Trøndelag statsadvokatembeter, Norges Røde Kors, Oslo kommune, Oslo politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politidirektoratet, Riksadvokaten, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), Sør-Øst politidistrikt, Trondheim kommune, Utdanningsforbundet og Utlendingsdirektoratet (UDI).

Av disse har i underkant av 20 høringsinstanser også har uttalt seg spesifikt om lovreguleringene skal skje i en egen lov. Med unntak av to høringsinstanser, støtter alle at det innføres en egen lov, eventuelt med merknader, blant andre Datatilsynet, Hjelpekilden Norge, IMDi, Nordland, Troms og Finnmark og Trøndelag statsadvokatembeter, Norges Røde Kors, Oslo kommune, Sør-Øst politidistrikt og Utlendingsdirektoratet.

IMDi er svært positive til forslaget om lovregulering av den særskilte innsatsen og mener at det vil bidra til å styrke mangfoldsrådgiverne i deres arbeid med å forebygge og følge opp personer som er sårbare eller utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. IMDi mener at lovreguleringen vil bidra til å styrke det rettslige vernet til utsatte personer. Etablering av et rettslig rammeverk for den særskilte innsatsen vil tydeliggjøre mandatet til de ulike tjenestene og klargjøre rammene og grensene, både mellom de ulike hjelpetjenestene og mellom den særskilte innsatsen og det øvrige tjenesteapparatet.

Barneombudet mener at forslaget om tydeligere regulering av deling av opplysninger i arbeidet med saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold er viktig for å sikre plikten myndighetene har til å ivareta barnets beste ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. SEIF støtter forslaget og viser til at i dag stopper mange prosesser som følge av usikkerhet angående adgangen til informasjonsdeling og samarbeid. Dette rammer barn og andre som befinner seg i svært sårbare situasjoner. SEIF mener at loven kan styrke muligheten til å avverge farlige situasjoner i tide.

Datatilsynet uttaler at

Ut fra den behandlingen som forslaget skal omfatte er det nødvendig at behandlingen reguleres i formell lov med tydelige rammer. Vi mener videre at det er riktig at behandlingsgrunnlagene for denne særskilte innsatsen fastsettes i et felles regelverk, og ikke som spredte bestemmelser i det enkelte organs særlovgivning. Etter vårt syn vil det tydeliggjøre for alle aktører at reglene som fremgår av denne loven og forskriften kun knytter seg til den særskilte innsatsen, og ikke omfatter øvrige roller eller oppgaver som organet ellers har.

Blant de høringsinstansene som har uttrykt støtte til at det innføres en egen lov, trekker flere frem at en egen lov vil legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester. De uttrykker også at loven vil bidra til å styrke et tverrsektorielt arbeid som i dag fremstår som fragmentert.

Nordland fylkeskommune uttaler at dagens regulering er fragmentert og at en egen lov vil samle dette og gi en klar struktur for hvordan arbeidet skal organiseres. Nordland, Troms og Finnmark og Trøndelag statsadvokatembeter uttaler at hvis bestemmelsene ikke hadde vært samlet i en felles lov med forskrift, ville det blitt vanskelig å manøvrere i bestemmelsene for de profesjonelle brukerne og individene. Oslo politidistrikt er enig i at innholdet i den særskilte innsatsen per i dag er fragmentert regulert og lite tilgjengelig for den utsatte og for det øvrige offentlige tjenesteapparatet. De trekker også frem at tydelig hjemmel i lov vil gjøre at samarbeidende etater eller instanser raskere klarer å kartlegge pådriverne for vold, og dermed ivareta den trusselutsatte i enkeltsaker i større grad. Det vil også kunne redusere belastningen til den fornærmede.

Oslo politidistrikt påpeker også at forslaget kan bidra til økt bevisstgjøring om avvergingsplikten og meldeplikten og viser til at disse grunnlagene for informasjonsdeling ofte ikke er tilstrekkelige, slik at relevante aktører ofte kommer for sent inn i sakene, og at det til dels skyldes manglende trygghet og kunnskap om hvilken informasjon som kan eller skal deles.

En del av høringsinstansene som støtter forslaget om lovregulering, har merknader til enkelte av paragrafene, blant annet til beskrivelsen av hjelpetjenestene og behandling og deling av personopplysninger. Politidirektoratet og IMDi etterspør sammenhengen mellom dette forslaget og mandatet til ekspertgruppen som skal utrede tverrfaglig samarbeid og informasjonsdeling på individnivå for å forebygge blant annet mishandling i nære relasjoner. AVdir mener at det er positivt med et felles lovverk som samler begreper, tjenester, oppgaver og regler for informasjonsdeling. Direktoratet bemerker samtidig at loven kan oppleves som et tillegg til eksisterende lovverk, snarere enn som en integrert del av det.

Antirasistisk senter støtter ikke forslaget om lovregulering av den særskilte innsatsen. De støtter heller ikke regulering i en egen lov, og mener at innsatsen heller bør integreres i det etablerte rammeverket for vold i nære relasjoner. Senteret anerkjenner behovet for å styrke arbeidet mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, men er bekymret for at lovforslaget vil bidra til å opprettholde og styrke stereotype koblinger mellom etnisitet, kultur og vold. Etter deres oppfatning kobler loven i praksis primært problematikken til innvandrerbefolkningen og behandler disse formene for vold som noe fundamentalt annerledes enn andre former for vold i nære relasjoner.

Også Politidirektoratet har innvendinger mot at reguleringen skjer i en egen lov. De mener at lovforslaget innebærer en tematisering av æresrelatert vold innenfor fagfeltet mishandling i nære relasjoner, og at slik differensiering medfører parallelle strukturer og dobbeltarbeid innenfor etaten og i hjelpeapparatet.

3.3 Departementets vurdering

Oppgavene til hjelpetjenestene, og samarbeidet deres, er i dag fragmentert regulert i sektorregelverket og instrukser, mandater og rundskriv. Informasjonsdeling og samarbeid baseres på blant annet avvergingsplikten i straffeloven, meldeplikten til barneverntjenesten eller forvaltningslovens regler, inkludert samtykke. Hjelpetjenestene mangler et tydelig og felles rettslig grunnlag for behandling og deling av opplysninger, og regelverket de baserer seg på er lite tilgjengelig for de utsatte, det øvrige offentlige tjenesteapparatet og de som arbeider i hjelpetjenestene.

Lovforslaget innebærer at fagområdet negativ sosial kontroll og æresmotivert vold får et felles lovverk som definerer sentrale begreper, innholdet i den særskilte innsatsen omfattet av loven, oppgavene de utfører og adgangen deres til behandling og deling av personopplysninger. Departementet vurderer at dette vil kunne styrke tilliten til hjelpetjenestene og bidra til at flere henvender seg til disse tjenestene for råd og bistand.

Forslaget om lovregulering av den særskilte innsatsen mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold støttes av nær sagt alle høringsinstansene. Forlaget om en egen lov støttes også av nær sagt alle som har uttalt seg om dette spesifikt.

IMDi viser til at lovregulering vil bidra til å styrke hjelpetjeneste i deres arbeid med å forebygge og følge opp personer som er sårbare eller utsatt for negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Flere trekker frem at frem at en egen lov vil legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester på et område som i dag fremstår som fragmentert.

I NOU 2024: 13 påpeker utvalget at flere aktører som arbeider med barn opplever usikkerhet om innholdet i, og forholdet mellom, avvergingsplikten, taushetsplikten, meldeplikten og muligheten til å dele opplysninger og ser behov for et regelverk som legger til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester, og for kompetanseheving i tjenesteapparatene. Oslo politidistrikt og SEIF uttaler at prosesser i dag kan stoppe som følge av usikkerhet om adgangen til informasjonsdeling og samarbeid. Departementets lovforslag klargjør når opplysninger kan deles i tilfeller utenom der meldeplikten eller avvergingsplikten gjelder. Tidligere samarbeid om saker vil bidra til at flere tilfeller kan avdekkes, og at det blir tydeligere for hjelpetjenestene når en sak har en slik alvorlighetsgrad at det foreligger en plikt til å dele opplysninger med barnevernet.

Utvalget peker også på at manglende forståelse av hva negativ sosial kontroll er, kan medføre at hjelpetiltak overfor barn blir mangelfulle. Departementets lovforslag vil bidra til å klargjøre hva som utgjør negativ sosial kontroll og i hvilke tilfeller det er adgang til å behandle og dele opplysninger. Ved å presisere dette, vil lovforslaget også bidra til å klargjøre forholdet mellom når hjelpetjenestene kan dele informasjon og når de har plikt å dele informasjon etter avvergingsplikten eller meldeplikten.

Politidirektoratet og IMDi etterspør sammenheng mellom departementets lovforslag og mandatet til ekspertgruppen som skal utrede tverrfaglig samarbeid og informasjonsdeling for å forebygge mishandling i nære relasjoner mv. på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet viser til at mandatet for ekspertgruppen ikke er sammenfallende med dette lovforslaget og kun omfatter hjemler for deling av informasjon i voldsforebyggende samarbeid. Departementets lovforslag skal også etablere et personvernrettslig behandlingsgrunnlag for enkelte av de offentlige organene representert i hjelpetjenestene. Eksisterende lovverk er ikke egnet for å gjennomføre disse lovendringene ettersom det gjelder et fagområde som i dag ikke er særskilt lovregulert.

Når det gjelder bekymringene fra enkelte høringsinstanser for at lovens struktur og begrepsbruk kan bidra til en diskriminerende praksis, og spørsmål om hvordan den skal anvendes og forstås uavhengig av etnisitet og religiøs eller kulturell tilhørighet, bemerker departementet at det ligger til grunn for lovforslaget at negativ sosial kontroll kan forekomme i ulike miljøer og befolkningsgrupper, og at forslaget til lov er nøytralt utformet med hensyn til målgruppen. Departementet deler ikke bekymringen for at differensiering medfører parallelle strukturer i offentlige etater. Som utvalget i NOU 2024: 13 påpeker, er fenomenforståelse heller en forutsetning for riktig involvering og samarbeid mellom etater.