7 Departementets vurderinger

7.1 Behovet for å utvide dagens straffebestemmelse

Fordi straffebudet i utlendingsloven § 108 tredje ledd er begrenset til å gjelde «formidling» av arbeid eller bolig, i tillegg til formidling av visse migrasjonsrelaterte tjenester, er det mange tilfeller av utnyttelse i arbeids- og boligforhold som faller utenfor rammene for bestemmelsen. Samtidig viser praksis at straffebestemmelsen om menneskehandel i straffeloven § 257 første ledd bokstav b har fått begrenset anvendelse, særlig på grunn av kravet om at det må foreligge et element av tvang, knyttet til utnyttelsen. Det er med bakgrunn i dette en samstemt oppfatning blant de sentrale aktørene på feltet at det er behov for å utvide det straffebudet som i dag er fastsatt i utlendingsloven § 108 tredje ledd om utilbørlig utnyttelse av en utlendings situasjon, og at strafferammen bør utvides.

For en nærmere drøftelse av disse spørsmålene, finner departementet det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i begrensningene i, og utfordringene med, menneskehandelsbestemmelsen i straffeloven § 257. Disse begrensningene og utfordringene blir særlig synlige i saker som ligger i grenseland mellom tvangsmessig utnyttelse på den ene siden, og utilbørlig utnyttelse uten at det foreligger et tvangselement på den andre siden.

Borgarting lagmannsretts dom i «Lime-saken» (LB-2018-102939-2) er illustrerende for grensedragningen. Ett av temaene i saken gjaldt at ti pakistanske borgere var fornærmede under tiltaleposten om menneskehandel. Alle de ti tilfellene bar preg av et praktisk, økonomisk og ressursmessig skjevt maktforhold mellom tiltalte og fornærmede. I fire tilfeller ble tiltalte frifunnet fordi vilkåret om tvang i menneskehandelsbestemmelsen ikke var oppfylt. I tre av disse fire tilfellene var lagmannsretten i tvil, se dommens punkt 4.6.5, 4.6.6, 4.6.7 og 4.6.8. Felles for de tre tilfellene var at lagmannsretten ikke var i tvil om at fornærmede var i en sårbar situasjon og at tiltalte misbrukte eller utnyttet den sårbare situasjonen. I to av de tre tilfellene var lagmannsretten heller ikke i tvil om at det var skapt en «innlåsingseffekt» på grunn av avhengighetsforholdet mellom fornærmede og tiltalte knyttet til arbeid og opphold og fornærmedes ressursmessige situasjon, og at det derfor var vanskelig for fornærmede å bryte ut av forholdet. Disse elementene var likevel ikke så sterke at forholdet i de tre sakene nådde opp til terskelen for tvangsarbeid. Lagmannsrettens vurderinger i punkt 4.6.5.4 knyttet til situasjonen til en av de fornærmede (N4) siteres her, som eksempel på et typetilfelle som etter lagmannsrettens vurdering falt utenfor dagens straffebestemmelse:

Lagmannsretten finner det bevist at N4 var i en sårbar situasjon mens han arbeidet for A. N4 var i denne perioden avhengig av A når det gjaldt arbeid og dermed opphold. Selv om storfamilien til N4 hadde, eller skaffet seg tilgang til, betydelige økonomiske midler, var det likevel av stor betydning at N4 bidro gjennom å arbeide for A. Lønnsspesialistordningen innebar at N4 ikke kunne arbeide for andre enn A uten å miste oppholdstillatelsen. Utsikten til permanent opphold etter tre år som lønnsspesialist hadde en meget stor verdi for N4 og hans familie i Pakistan. Dette ønsket var helt avhengig av A. I tillegg var N4 klar over at det var gitt uriktige opplysninger til myndighetene om hans arbeidsforhold.

Lagmannsretten finner det videre bevist at A misbrukte N4s sårbare situasjon til å pålegge han svært lange arbeidsdager uten faste fridager eller ferie. På grunn av tilbakebetalingssystemet fikk N4 reelt sett ikke lønn for arbeidet, og han måtte forsørges av sin bror og hans familie. N4 ble videre truet med sparken, og fikk sparken, noe som innebar en trussel om å miste den gjeldende oppholdstillatelsen og håpet om permanent opphold. I maktforholdet mellom A og N4 var N4 den klart underordnede.

Det er utvilsomt at det var vanskelig for N4 å bryte ut av arbeidsforholdet. Betydningen av å oppnå permanent opphold i Norge, for både N4 og familien, i kombinasjon med at oppholdstillatelsen og muligheten for å oppnå permanent opphold var låst til arbeidet i butikken til A, skapte en innlåsingseffekt. Denne innlåsingseffekten ble forsterket av den betydelige investeringen som N4 og familien hadde foretatt i form av visumpenger og senere nedlagt tid, penger og arbeidsinnsats.

Til tross for de forholdene som er nevnt ovenfor, har lagmannsretten – under tvil – kommet til at det ikke foreligger utnyttelse til «tvangsarbeid» ved misbruk av en sårbar situasjon. I likhet med tingretten er dette særlig begrunnet i N4s familienettverk og økonomiske stilling for øvrig.

Det var familien i Norge som betalte visumpengene fra oppsparte midler i Norge. Til forskjell fra flere andre lønnsspesialister hadde N4 og familien tilgang til, og brukte, midlene på N4s lønnskonto gjennom hele hans arbeidsforhold hos A. Som gjennomgangen av kontoene og økonomien har vist, hadde storfamilien tilgang til betydelige økonomiske midler under hele denne perioden. A hadde dermed ikke den samme kontrollen over N4s økonomiske situasjon som andre lønnsspesialister. Videre fremgår det av bevisførselen om N4s fridager og sykdom at N4 hadde en større grad av frihet enn andre lønnsspesialister.

Lagmannsretten vil videre fremheve at N4s familienettverk var utenfor Lime-sfæren, og derfor ikke avhengig av A eller underlagt hans kontroll, utover avtalen og investeringen knyttet til N4s oppholdstillatelse på et uriktig grunnlag. Dessuten vil lagmannsretten trekke frem at både N65 og N26 hadde god innsikt i det norske samfunnet og hvilke lover og regler som gjaldt for arbeidslivet. Det var også N26 – bosatt i Norge siden 1998 – som tok initiativ til å hente N4 til Norge.

Etter lagmannsrettens vurdering var det ingen andre direkte konsekvenser for N4 av å bryte ut av arbeidsforholdet, enn at han måtte returnere til Pakistan. Han hadde ikke opparbeidet gjeld til A, og heller ikke er det bevist at han satte seg i gjeld i hjemlandet for å reise til Norge. Riktignok risikerte familien å tape 250 000 kroner som de hadde betalt til A, men for N4 var det kun en forventning om at han skulle betale tilbake det broren hadde lagt ut, når og hvis han fikk penger.

Etter en samlet vurdering har lagmannsretten kommet til at N4 hadde en realistisk mulighet for å komme seg ut av arbeidsforholdet. Det foreligger derfor ikke utnyttelse til tvangsarbeid ved misbruk av en sårbar situasjon. Vilkårene for menneskehandel etter straffeloven (1902) § 224 første ledd bokstav b er dermed ikke oppfylt. […]

Forholdet kunne ikke straffes som menneskehandel, og det var heller ingen annen hjemmel for å ilegge straff for det samlede utnyttelsesforholdet.

Gjennom forslaget i denne proposisjonen til en ny § 108 a i utlendingsloven til erstatning for dagens § 108 tredje ledd bokstav b, tas det særlig sikte på å ramme alvorlig utnyttelse i arbeidsforhold som faller utenfor rammene av menneskehandelsbestemmelsen i straffeloven § 257, fordi det ikke foreligger et slikt element av tvang som § 257 krever i arbeidsforhold.

I praksis kan forholdene i de aktuelle sakene ofte være komplekse. Det kan være et element av frivillighet fra den som utnyttes, som gjør det uklart om tvangselementet er sterkt nok. Utlendingen kan selv ha få ressurser til å stå imot uredelige aktører, men samtidig ha så sterke økonomiske og praktiske interesser i å arbeide og oppholde seg i Norge at vedkommende blir i arbeidsforholdet til tross for utnyttelsen. Dette ble også påpekt i de finske forarbeidene, se punkt 4.3 ovenfor. I praksis kan det for eksempel være tale om sesongarbeidere fra land med vesentlig lavere lønns-, velferds- og rettighetsnivå enn i Norge, som frivillig kommer tilbake, år etter år, selv om de blir utsatt for alvorlig utnyttelse som bør vurderes som straffverdig. Men det kan for eksempel også gjelde utsendte arbeidstakere som arbeider for en oppdragsgiver fra en annen EØS-stat som utfører oppdrag i Norge, for eksempel innen olje- og gass-sektoren eller innen industri- og bygningsbransjen for øvrig.

Vurderingen av om det foreligger et tvangselement som er tilstrekkelig til å straffe for menneskehandel, synes for øvrig å variere noe mellom de enkelte landenes lovgivning og praksis. Departementet viser til at menneskehandelsbestemmelsen i finsk rett virker å ramme bredere og mer effektivt enn i Norge, Sverige og Danmark, og at det fremstår som dette langt på vei skyldes en bredere fortolkning av tvangsbegrepet, se blant annet følgende fra Review of actions againt labour trafficking in Finland, Heuni (2023) punkt 6.2:

[T]he Finnish court judgements indicate that forced labour is understood fairly broadly in Finland, and the judgements by district courts and courts of appeal quite commonly refer to ILO`s definition of forced labour and related indicators. On the other hand, Koivukari and colleagues (2022) noted in their study on legal practice concerning human trafficking that the threshold of sentencing for force labour remains high in Finland, too. In fact, the study suggests that it seems to be easier or more likely to meet the elements of human trafficking in cases where the purpose of the act has been to subject a victim to forced prostitution or comparable sexual exploitation than in cases of trafficking for the purpose of forced labour (ibid ., 122–123). If Finnish legal practice and case law regarding labour exploitation is compared with other Nordic countries, it can be noted, however, that the threshold for exploitation to be qualified as forced labour is in fact much higher in other Nordic countries than it is in Finland. […]. In Norway, the number of cases of forced labour in legal practice is the second highest after Finland, but experts find the threshold high there as well […].

Departementet tar i denne proposisjonen ikke stilling til den terskelen for tvangsvilkåret som er lagt til grunn i norsk praksis etter menneskehandelsbestemmelsen, eller om det kan være grunnlag for justeringer.

Det er uansett en samstemt oppfatning blant de sentrale aktørene på feltet at det er behov for en straffebestemmelse som rammer bredere enn hva en tolkning av dagens menneskehandelsbestemmelse kan lede til. Også Sverige, Danmark og Finland har straffebestemmelser som retter seg mot alvorlig utnyttelse hvor det ikke stilles vilkår om tvang, se punkt 4 ovenfor.

Som redegjort for i punkt 3.4 om gjeldende rett, finnes det for så vidt også i norsk rett en rekke andre straffebestemmelser som skal ramme maktmisbruk i arbeidsforhold mv., og som skal motvirke at virksomheter som opptrer i strid med forutsetningene for et rettferdig og regulert marked, får fordeler av det. Det vises særlig til straffeloven §§ 395 og 396 om lønnstyveri, straffeloven § 260 a om utleie av lokaler til graverende eller gjentatt ulovlig utnyttelse av noens arbeidskraft, arbeidsmiljøloven § 19-1 om straff for overtredelse av lovens regler om blant annet helse, miljø, sikkerhet og arbeidstid, allmenngjøringsloven § 15 om straff for brudd på lønns- og arbeidsvilkår som følger av en allmenngjort tariffavtale, og pristiltaksloven § 2 om straff for urimelige priser og forretningsvilkår. Anvendelsesområdet for disse bestemmelsene er imidlertid begrenset til mer eller mindre klart definerte enkelthandlinger, som for eksempel lønnstyveri, ulike brudd på arbeidsmiljøloven mv. Grunnen til at disse reglene ikke vurderes som tilstrekkelige, er at det i praksis både kan forekomme andre typer utnyttelseshandlinger enn dem som er straffebelagt i de aktuelle bestemmelsene, og at det ikke trenger å være enkelthandlingene, men den samlede helheten, som gjør at det foreligger en straffverdig utnyttelse.

Et eksempel på en type utnyttelsestilfelle som kan falle utenfor andre straffebestemmelser, men som likevel kan være straffverdig, er at utlendingen blir utsatt for press om å utføre ellers lovlige ekstratjenester for arbeidsgivers private eiendommer eller lignende. Et eksempel på et tilfelle hvor det er en samlet vurdering av flere forhold i saken som kan tilsi at det foreligger straffverdig utnyttelse, kan være dersom arbeidsgiver yter lån til arbeidstakerne for å dekke reisen til Norge, men hvor lånevilkårene fremstår som urimelige, og det samme gjelder for lønns- og arbeidsvilkår for øvrig og et botilbud som arbeidsgiver står ansvarlig for eller formidler.

På samme måte som det i dag er en viss overlapping mellom utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav a om forsettlig eller grov uaktsom bruk av en utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven, og bestemmelsen om straff for utilbørlig utnyttelse i § 108 tredje ledd bokstav b, vil det bli en viss overlapping mellom § 108 tredje ledd bokstav a og forslaget til ny § 108 a. Mens hovedsiktemålet med utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav a er å reagere mot bruk av ulovlig arbeidskraft, er siktemålet med § 108 tredje ledd bokstav b og ny § 108 a å reagere mot utilbørlig utnyttelse av en utenlandsk arbeidstaker som befinner seg i en sårbar situasjon.

Strafferammen etter § 108 tredje ledd bokstav a er også lavere enn strafferammen i forslaget til ny § 108 a, se punkt 7.5 nedenfor.

På samme måte som det i dag kan være en viss overlapping mellom § 108 fjerde ledd bokstav a (om å hjelpe en utlending til ulovlig opphold i Norge eller i et annen Schengen-land) og gjeldende § 108 tredje ledd bokstav b (utilbørlig utnyttelse i forbindelse med formidling av arbeid eller bolig), vil det også bli en overlapping mellom § 108 fjerde ledd bokstav a og ny § 108 a. Mens hovedformålet med § 108 fjerde ledd bokstav a er å motvirke ulovlig opphold i Norge og på Schengen-territoriet for øvrig, skal straffebudet mot utilbørlig utnyttelse ivareta en utlending i en sårbar situasjon.

7.2 Gjerningsbeskrivelsen i bestemmelsen

7.2.1 Hvilke utnyttelsessituasjoner som rammes

7.2.1.1 Utnyttelse i forbindelse med arbeid og bosted

Utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b første alternativ rammer i dag den som «formidler» arbeid eller bolig til en utlending. Bestemmelsen er derfor bare ansett å ramme «mellommannstjenester», det vil si den som setter utlendingen i kontakt med en annen aktør. Departementet fastholder synspunktet fra høringen om at bestemmelsen derfor har et for snevert anvendelsesområde, og at også arbeidsgiver, boligutleier og andre som står for utnyttelsen i selve arbeids- eller boligforholdet, som for eksempel en oppdragstaker som har leid inn utlendingen som arbeidstaker, og som utnytter utlendingens situasjon på utilbørlig vis, bør omfattes.

Departementet foreslår derfor å utvide gjerningsbeskrivelsen til å dekke den som «bruker arbeidskraften til» en utlending, og den som «stiller et bosted til rådighet for» en utlending.

I praksis vil for øvrig arbeidsgiver og boligutleier eller fremleier av bolig, kunne være én og samme person eller virksomhet.

Hovedformålet med straffebestemmelsen i forslaget til ny § 108 a er å hindre utilbørlig utnyttelse av en utlending som trenger det aktuelle arbeidet eller boligen som grunnlag for lovlig opphold, og spørsmålet om grensene for hva som skal regnes som «arbeid» etter bestemmelsen vil derfor i praksis sjelden komme på spissen. I tilfeller hvor slike spørsmål likevel skulle oppstå, for eksempel i tilfeller hvor en utlending uten oppholdstillatelse utnyttes av en arbeidsgiver eller boligutleier, mener departementet at det ikke bør stilles krav til et formelt eller lovlig arbeids-, oppdrags eller leieforhold for at bestemmelsen skal kunne få anvendelse ved utilbørlig utnyttelse. Departementet mener også at uttrykket «arbeid» i slike situasjoner bør forstås vidt, som innsats for arbeidsgiver eller oppdragsgiver mot vederlag eller andre fordeler.

Dersom det imidlertid er tale om virksomhet som ikke kan regnes som arbeid, men for eksempel rene vennetjenester, vil det falle utenfor hva som betegnes som «arbeid». Det samme vil i utgangspunktet gjelde dersom det for eksempel er tale om å begå kriminelle handlinger eller å utføre seksuelle tjenester, se for øvrig Vevstad, Utlendingsloven, Kommentarutgave, Oslo 2010 side 614.

Når det gjelder utlendinger som presses til å yte seksuelle tjenester uten at reglene om menneskehandel eller hallikvirksomhet kommer til anvendelse, er dette et av temaene som flere høringsinstanser har vært opptatt av i høringen. Departementet viser til at dette er utfordrende temaer i strafferettslig sammenheng, og er noe man eventuelt må komme tilbake til i en bredere vurdering av menneskehandelsbestemmelsen, slik det er signalisert i Nasjonal strategi mot menneskehandel (2025–2030). Spørsmålet må vurderes i sammenheng med de gjeldende bestemmelsene om straff for seksuallovbrudd i straffeloven kapittel 26.

Situasjonen er imidlertid annerledes dersom arbeidsoppgavene består av ellers lovlig arbeid, men arbeidsgiveren pålegger utlendingen å utføre «tilleggstjenester», for eksempel i form av kriminelle handlinger eller seksuelle tjenester. Kravet om slike «tilleggstjenester» eller «tilleggsvilkår» for arbeidsforholdet vil da inngå i vurderingen av om det foregår utilbørlig utnyttelse i arbeidsforholdet, og eventuelt også om det er tale om en grov overtredelse, se punkt 7.5.

Departementet foreslår videre å avgrense straffebestemmelsen om utilbørlig utnyttelse til å gjelde utnyttelse av særskilte grupper av utenlandske arbeidstakere, i tråd med formålet om at straffebestemmelsen skal innrettes spesielt mot utnyttelse av utlendinger som er særlig sårbare for utilbørlig utnyttelse, se avsnitt 7.2.2 nedenfor.

Fordi det etter utlendingsloven i mange tilfeller også vil gjelde et krav til sikret bolig for å få oppholdstillatelse, skal også utilbørlig utnyttelse av utlendinger i boligsammenheng fortsatt være straffbart. Uttrykket «bolig» i dagens § 108 tredje ledd bokstav b, foreslås endret til «bosted» i den nye § 108 a, for å tydeliggjøre at også dette skal forstås vidt. Det stilles ikke kvalitative krav til bostedets karakter. Det avgjørende er at utnyttelsessituasjonen er knyttet til utleie mv. av et rom eller en bygning som brukes som bosted. Dersom utlendingen for eksempel henvises til å sove på en sofa i lagerlokalene, vil dette være å regne som «bosted» i straffebestemmelsens forstand.

7.2.1.2 Utnyttelse i forbindelse med tigging og tiggelignende virksomhet mv.

I høringsnotatet ble det foreslått at det aktuelle straffebudet som i dag står i § 108 tredje ledd bokstav b, også burde omfatte utilbørlig utnyttelse til tigging eller tiggelignende virksomhet.

Bakgrunnen for forslaget er reelle utfordringer med at enkelte av dem som driver med tigging i Norge, befinner seg i et sårbart avhengighetsforhold til noen som utnytter dem i forbindelse med denne virksomheten. Det kan for eksempel være bakmenn som har finansiert reisen til Norge eller som utlendingen står i gjeld til på annen måte.

Dersom det er et element av tvang i utnyttelsen, vil bestemmelsen om menneskehandel i straffeloven § 257 kunne få anvendelse også ved tigging eller tiggelignende virksomhet. Det vises til at bestemmelsen rammer menneskehandel til «tvangstjenester, herunder tigging», i tillegg til «tvangsarbeid».

Departementet mener at det også i tiggetilfellene er behov for et straffebud som rammer utilbørlig utnyttelse, uten vilkår om at det foreligger et tvangselement. Utfordringen er da å definere tilstrekkelig klare rammer for hva slags virksomhet utnyttelsen må være knyttet til for at straffebudet skal komme til anvendelse.

Den mest åpenbare formen for tigging er at noen aktivt eller stilltiende henvender seg til tilfeldig forbipasserende personer og ber om ensidige gaver eller almisser i form av penger, enten som kontanter eller overføringer. Men departementet mener at bestemmelsen også bør ramme utnyttelse i forbindelse med ulike former for gatesalg, for eksempel av blomster eller blader, eller opptreden som gateartist for eksempel ved sjonglering, musikkopptreden eller lignende, med forventning om betaling som i realiteten har karakter av gave eller almisse.

På samme måte som utlendinger uten oppholdstillatelse, kan også norske borgere og utlendinger med oppholdstillatelse, i visse tilfeller være utsatt for utnyttelse i forbindelse med tigging og tiggelignende virksomhet. Som det fremgår nedenfor, har imidlertid departementet ment at det er grunn til å avgrense straffebestemmelsen til å gjelde visse kategorier utlendinger som er særlig sårbare på grunn av svake oppholdsrettigheter, se punkt 7.2.2 nedenfor. Når det gjelder tigging og tiggelignende virksomhet har departementet foreslått å avgrense til utlendinger uten oppholdstillatelse, og til EØS-borgere og deres familiemedlemmer uten varig oppholdsrett etter utlendingsloven §§ 115 og 116. Gjennom en slik avgrensning mener departementet at man treffer de kategoriene som i praksis vil være særlig utsatt i sammenheng med denne typen virksomhet.

7.2.1.3 Utnyttelse i forbindelse med migrasjonsrelaterte tjenester

Departementet foreslår at den gjeldende gjerningsbeskrivelsen i dagens bestemmelse om formidling av erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk i en sak etter loven, videreføres i ny § 108 a annet ledd. Det foreslås ingen andre endringer enn utvidet strafferamme (se punkt 7.5 nedenfor om strafferammen).

7.2.2 Avgrensning til bestemte kategorier av utlendinger som utnyttes og krav om sårbar situasjon

Vurderingen av om et utnyttelsesforhold er straffverdig må avgjøres etter en samlet helhetsvurdering av de enkelte utnyttelseshandlingene, omstendighetene rundt, og utlendingens personlige forhold og situasjon.

Når gjerningsbeskrivelsen nå foreslås utvidet slik at bestemmelsen rammer flere utnyttelseshandlinger enn tidligere, og strafferammen heves betydelig, er det viktig med tydelige og forutsigbare rammer. Det vises i denne sammenheng til lovskravet i straffelovgivningen, og blant annet Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1.

Departementet foreslår å knytte bestemmelsen til utnyttelse av bestemte kategorier av utlendinger i Norge som har mangler eller har midlertidig oppholdsgrunnlag, og som departementet mener at er særlig sårbare for utnyttelse. Dette gjelder nærmere bestemt følgende kategorier:

• Utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse som er avhengig av arbeidet eller bostedet for oppholdstillatelsen, typisk arbeidsinnvandrere, herunder sesongarbeidere

• Asylsøkere

• Utlendinger uten oppholdstillatelse eller uten nødvendig tillatelse etter loven til å ta arbeid

• EØS-borgere og andre som har opphold etter EØS-regelverket om fri bevegelighet, herunder EØS-borgeres nære familiemedlemmer og utsendte arbeidstakere, men som ikke har varig oppholdsrett

I praksis er det arbeidsinnvandrere som er den største gruppen som er avhengig av arbeid og bolig for sin rett til lovlig opphold i Norge. Når utlendingen er avhengig av et arbeidsforhold for å fortsette sitt lovlige opphold i Norge, oppstår det en spesielt skjev maktbalanse mellom utlendingen som arbeidstaker og arbeidsgiveren i Norge. Både arbeidsgiver og arbeidstaker vet at arbeidstakeren risikerer å miste oppholdsgrunnlaget sitt dersom det oppstår konflikt og arbeidsforholdet opphører. Dette blir også illustrert særlig tydelig gjennom for eksempel slike tilfeller som lagmannsretten behandlet i Lime-saken, og som det er sitert fra i avsnitt 7.1 ovenfor.

Arbeidstaker vil i slike tilfeller ha vanskeligere for å stå opp for egne rettigheter overfor arbeidsgiveren, og for å ta kontakt med politiet eller andre myndigheter. Når følgen av at arbeidsforholdet opphører er at utlendingen må forlate Norge, har utlendingen heller ikke det norske velferdssystemet å falle tilbake på eller de samme praktiske mulighetene til å forfølge eventuelle sivile krav som vedkommende måtte ha mot arbeidsgiveren.

Det som her er påpekt, gjelder ikke bare for tredjelandsborgere som søker om oppholdstillatelse som arbeidstakere, men også for EØS-borgere og andre som har rettigheter etter EØS-reglene i utlendingsloven kapittel 13, uten å ha varig oppholdsrett etter utlendingsloven §§ 115 eller 116. Det vises til at arbeidslivskriminalitet og sosial dumping er en høyst aktuell problemstilling også for dem som har rettigheter etter EØS-regelverket.

Departementet legger videre til grunn at det kan forekomme en særlig skjev maktbalanse mellom arbeidstaker og arbeidsgiver når arbeidstaker er en utlending med ulovlig opphold eller manglende rett til å ta arbeid i Norge. Dette vil for eksempel kunne gjelde utlendinger som ikke har søkt oppholdstillatelse, utlendinger som har fått avslag på en søknad om oppholdstillatelse, og det kan gjelde utlendinger som oppholder seg lovlig i Norge, men som mangler rett til å ta arbeid. I slike tilfeller vil utlendingen stå uten ordinære muligheter til å vinne fram med krav og rettigheter knyttet til et fortsatt arbeidsforhold, og vil også selv risikere straff eller forvaltningsmessige reaksjoner. Da vil utlendingen ofte også være særlig sårbar for utnyttelse.

Til slutt har departementet også lagt til grunn at asylsøkere ofte vil oppleve en slik usikkerhet rundt sin situasjon og sine videre rettigheter i Norge, at de kan være ekstra sårbare for utnyttelse. Dette gjelder både dem som har fått rett til å arbeide i asylsøkerperioden og dem som ikke har fått slik rett.

Fellestrekket for de gruppene som nå omfattes av bestemmelsens første ledd, er etter dette at utlendingene har et midlertidig eller usikkert oppholdsgrunnlag, og at de generelt sett er i større fare enn andre utlendinger for å havne i økonomiske eller praktiske avhengighetsforhold til arbeidsgivere og boligutleiere mv. Økonomiske eller praktiske vansker eller avhengighetsforhold som er nært knyttet til utlendingens opphold i Norge, er kjernen i det som i praksis gjør utlendinger sårbare for den typen utnyttelse som bestemmelsen er ment å ramme. Det vises i denne forbindelse også til Høyesteretts uttalelser i OUS-saken i HR-2015-2225-A avsnitt 21:

Jeg oppfatter at lovformålet er å ramme visse tjenester som ytes til utlendinger på områder av sentral betydning for dem – arbeid, bolig og dokumenter relatert til deres opphold i Norge – dersom tjenesteytingen utilbørlig utnytter vedkommende utlending. Bestemmelsen bygger på at utlendinger i slike situasjoner kan være i en sårbar situasjon – dels fordi de kan ha et sterkt ønske om å etablere seg i Norge, og dels fordi de ofte har begrenset innsikt i norske forhold. Forarbeidene understreker at det er misbruket man vil til livs, og da særlig når dette skjer som ledd i en organisert virksomhet […].

De gruppene som vil bli omfattet av departementets forslag, antas i all hovedsak å ville være nyankomne utlendinger. I praksis forsterker det at utlendingen er nyankommen også ofte den sårbare situasjonen. Denne gruppen har gjerne begrenset innsikt i norske forhold, hvilke rettigheter de har og hvilke plikter som gjelder for arbeidsgivere og andre tjenesteytere. Til forskjell fra utlendinger som allerede er etablerte her, vil normalt nyankomne utlendinger typisk heller ikke kunne snakke norsk.

Mens dagens bestemmelse retter seg mot utilbørlig utnyttelse av «utlendingens situasjon», har departementet foreslått å presisere at straffebudet skal gjelde utnyttelse av en utlendings «sårbare situasjon». Departementet mener det kan presumeres at de kategoriene av utlendinger som det nå foreslås å peke på i ny § 108 a, er i en sårbar situasjon i kraft av at de mangler eller har et midlertidig oppholdsgrunnlag. Det er likevel grunn til å foreta en helhetsvurdering av om det også er reelt at utlendingen er i en sårbar situasjon i forholdet til den som står bak utnyttelsen, selv om dette vil kunne overlappe med vurderingen av kriteriet «utilbørlig utnyttelse», som er drøftet i punkt 7.2.3 nedenfor.

Departementet vil trekke fram følgende momenter som bør vurderes i den enkelte sak, for å ta stilling til om utlendingen faktisk er i en sårbar situasjon:

• Hvor viktig er muligheten for opphold og arbeid i Norge for den aktuelle utlendingen?

• Hvor viktig er det konkrete arbeids- og boligforholdet for utlendingens mulighet til opphold i Norge, nå og senere?

• Hvilken innsikt må man anta at utlendingen har i egne rettigheter og norske forhold mv.? Her kan også språkferdigheter spille inn.

• Hvilke muligheter har utlendingen for øvrig til å reagere mot utnyttelsen ved å hevde sine rettigheter, og hvilke praktiske konsekvenser vil dette innebære, herunder for retten til opphold i Norge? I denne sammenheng kan ulike sider ved maktforholdet mellom den som står bak utnyttelsen på den ene siden og utlendingen på den andre siden, også spille inn. Det kan herunder være av betydning om den som står bak utnyttelsen for eksempel har fremsatt trusler om oppsigelse eller utilbørlige trusler om utelatelse fra nye oppdrag i Norge, dersom arbeidstaker forfølger rettighetene sine osv. Erfaringsmessig er det ikke uvanlig i utnyttelsesforhold at arbeidsgiver organiserer og legger ut for kostnadene for utlendingens reise fra hjemlandet, slik at det foreligger et gjeldsforhold. Det er heller ikke uvanlig at arbeidsgiveren står for kost og losji under arbeidsoppholdet. I enkelttilfeller har arbeidsgivere også sikret seg kontroll over utlendingenes pass eller sørget for andre tiltak i den hensikt å oppnå en skjev maktbalanse.

• I hvilken grad fremstår det ut fra de konkrete omstendighetene klart at utnyttelsessituasjonen nettopp har sin bakgrunn i at den som blir utnyttet er en utlending med behov for arbeidet eller boligen?

• I hvilken grad anses den som utnyttes særlig utsatt ut fra andre individuelle grunner, som for eksempel at vedkommende er mindreårig, er i en spesiel presset personlig situasjon osv.?

Momentene kan bidra til å kartlegge om utlendingen faktisk befinner seg i en sårbar situasjon. Momentlisten angir bare eksempler og er ikke ment uttømmende. Departementet understreker for øvrig at bestemmelsen er ment å ramme tilfeller av alvorlig utnyttelse av en utlending, der forholdet ikke når opp til terskelen for menneskehandel. Dersom kartleggingen avdekker at arbeidsgiver, ved vold, trusler, misbruk av en sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd, tvinger, utnytter eller forleder utlendingen til tvangsarbeid, herunder tigging, vil forholdet falle inn under straffeloven § 257.

Som det fremgår ovenfor har en rekke høringsinstanser ment at utnyttelsesbestemmelsen burde plasseres i straffeloven, fremfor utlendingsloven, og at den burde omfatte utnyttelse også av norske borgere. En slik mer generell regulering er som beskrevet også gjennomført i våre nordiske naboland. Samtidig fremheves det i de vurderingene som er foretatt både i Norge og i våre naboland at det i praksis er utnyttelse av utlendinger som er det klart mest aktuelle problemet.

Våren 2025 la regjeringen fram Nasjonal strategi mot menneskehandel (2025–2030), hvor det ble signalisert at man vil vurdere endringer i menneskehandelsbestemmelsen, og om det er behov for et mer generelt straffebud mot utilbørlig utnyttelse i straffeloven. Men dette er et utredningsspørsmål som krever grundigere og bredere drøftinger, og det omtales derfor ikke nærmere i proposisjonen her.

7.2.3 «Utilbørlig» utnyttelse

For at utnyttelsen skal være straffbar etter dagens § 108 tredje ledd bokstav b, må den den være «utilbørlig». Begrepet «utilbørlig» er i Bokmålsordboka definert som «upassende, uriktig, urimelig». Det peker derfor hen på noe som er klanderverdig og eventuelt umoralsk, men ikke nødvendigvis straffbart. Departementet foreslo i høringsnotatet å endre ordlyden til «grov utnytting», for å gjøre bestemmelsen klarere, uten at det var meningen å endre innholdet eller terskelen for når utnyttelsen er så alvorlig at den er straffbar. Flere høringsinstanser hadde imidlertid innvendinger mot forslaget, fordi uttrykket «grov» i straffelovgivningen ellers, gjennomgående brukes til å gradere straffbare handlinger.

Departementet viser til at begrepet «utilbørlig» allerede fra før er benyttet i en rekke bestemmelser i straffeloven, herunder:

• Straffeloven § 151 (stemmekjøp og utilbørlig stemmepåvirkning)

• Straffeloven § 156 (hindring av offentlig tjenestemann)

• Straffeloven § 181 (ordensforstyrrelse)

• Straffeloven § 236 (ulovlig utbredelse mv. av grove voldsskildringer)

• Straffeloven § 253 (tvangsekteskap)

• Straffeloven § 257 (menneskehandel)

• Straffeloven § 267 (krenkelse av privatlivets fred)

• Straffeloven § 330 (utpressing)

• Straffeloven § 387 (korrupsjon)

• Straffeloven § 389 (påvirkningshandel)

• Straffeloven § 395 (lønnstyveri)

• Straffeloven § 410 (straffansvar for andre enn skyldneren. Medvirkning)

Departementet har etter dette kommet til at begrepet «utilbørlig utnyttelse» bør videreføres. Det er likevel en utfordring at man i en slik bestemmelse som utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b ikke kan ta utgangspunkt i en klart definert og konkret utnyttelseshandling, som for eksempel ved lønnstyveri. Det er derfor viktig med en samlet helhetsvurdering av handlingene, omstendighetene, og utlendingens personlige forhold og situasjon, for å avklare om man står overfor en utnyttelse som fremstår så klanderverdig og krenkende, at den er straffverdig.

Som utgangspunkt vil et hovedspørsmål være i hvilken grad det dreier seg om misbruk av et skjevt maktforhold mellom utnytter og den som blir utnyttet. Det kan derfor være en nær sammenheng mellom de momentene som ovenfor er trukket frem som eksempler på forhold som gjør utlendingen særlig sårbar, og de momentene som vil være sentrale for å vurdere om det foreligger utilbørlig utnyttelse.

I det følgende nevnes noen eksempler på typer av handlinger som kan innebære utilbørlig utnyttelse:

• Enten det dreier seg om utnyttelse i forbindelse med arbeidsforhold, bostedsforhold eller migrasjonsrelaterte tjenester, vil vederlagets størrelse og karakter, kunne være viktig for å vurdere om forholdet innebærer utilbørlig utnyttelse. Urimelige lønnsbetingelser, urimelig høyt leiekrav eller urimelig eller ulovlig krav om vederlag for formidlingstjenester mv., kan gi grunnlag for å konstatere «utilbørlig» utnyttelse.

• I arbeidsforhold vil utilbørlig utnyttelse typisk handle om forhold som ofte inngår i sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. I tillegg til dårlige lønnsbetingelser kan det gjelde andre alvorlig kritikkverdige sider ved arbeidsforholdet, som for eksempel alvorlige brudd på arbeidsmiljølovens regler, herunder brudd på regler om arbeidstid og sikkerhet mv.

• Utnyttelse i boligforhold vil i tillegg til vederlagets størrelse, typisk kunne handle om boforholdene, bostedets størrelse og kvalitet.

• For alle typer situasjoner som lovbestemmelsen retter seg mot, vil utilbørlig utnyttelse også kunne skje ved at det stilles krav om ekstratjenester, som for eksempel å male utnytters bolig eller å utføre andre ekstratjenester som ikke er avtalefestet, utførelse av lovbrudd, krav om seksuelle tjenester osv.

De enkelte handlingene utlendingen utsettes for trenger ikke være ulovlige i seg selv for at forholdet samlet sett skal kunne innebære utilbørlig utnyttelse. Straffebudet vil for eksempel kunne ramme et arbeidsforhold der en utlending lønnes svært lavt, selv om dette ikke er ulovlig i seg selv fordi bransjen ikke omfattes av en allmenngjort tariffavtale. Det vil for eksempel også kunne ramme et boligforhold, selv om bostedet som stilles til rådighet oppfyller kravene som stilles til rom for varig opphold mv. Dersom de konkrete omstendighetene samlet sett tilsier at det foreligger utilbørlig utnyttelse, er dette tilstrekkelig. Hvilket press som har vært utøvd og hvilket misbruk av ubalanse i maktforholdet mellom utnytter og den som blir utnyttet som har foreligget, vil kunne ha viktig innvirkning på vurderingen av om man står overfor et tilfelle av utilbørlig utnyttelse.

7.3 Medvirkning og forsøk

Hovedregelen i strafferetten er at et straffebud også rammer den som medvirker til overtredelsen, jf. straffeloven § 15. I høringsnotatet ble det likevel foreslått en uttrykkelig tilføyelse i det straffebudet som her vurderes om at straffebestemmelsen uttrykkelig skal ramme den som «legger forholdene til rette» for den utilbørlige utnyttelsen, på lignende måte som etter menneskehandelsbestemmelsen i straffeloven § 257 annet ledd bokstav a. Som begrunnelse for forslaget viste departementet til forarbeidene til menneskehandelsbestemmelsen, hvor det fremgår at «bistanden som ytes kan være av en slik art at det ikke alltid vil være selvsagt at den kan anses som medvirkning til selve utnyttelsen», se Ot.prp. nr. 62 (2002–2003).

Oslo statsadvokatembeter stilte i høringen spørsmål ved om den foreslåtte ordlyden ville ramme noe annet enn det som følger av det generelle medvirkningsansvaret. De oppfatter at det kan virke som at det ønskes en kriminalisering av noe som ellers ville vært en straffri forberedelseshandling, og viser til at dette normalt er forbeholdt de mer alvorlige lovbruddene som straffeloven § 279 om forbund om drap eller betydelig kroppsskade og § 329 om forbund om ran.

Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at det ikke er grunn til en særregulering i ny § 108 a, og foreslår at det i disse tilfellene anses tilstrekkelig å bygge på medvirkningsbestemmelsen i straffeloven § 15.

Den generelle straffebestemmelsen om forsøkshandlinger er straffeloven § 16 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som kan medføre fengsel i ett år eller mer, og som foretar noe som leder direkte mot utføringen, straffes for forsøk, når ikke annet er bestemt.

Departementet ser ikke behov for å supplere straffeloven § 16 med noen særskilt regulering i forslaget til ny § 108 a.

7.4 Skyldkravet

Departementet foreslår å videreføre det gjeldende skyldkravet i utlendingsloven § 108 tredje ledd om forsett eller grov uaktsomhet. Departementet foreslo ikke endringer i skyldkravet i høringsnotatet, og ingen høringsinstanser har tatt opp dette spørsmålet særskilt.

Slik gjerningsbeskrivelsen i straffebestemmelsen er foreslått utformet, vil spørsmålet om hvorvidt skyldkravet er oppfylt særlig knytte seg til vilkåret om at forholdet innebærer utilbørlig utnyttelse av utlendingens sårbare situasjon. Også i tilfeller hvor gjerningspersonen ikke har forsett, men opptrer svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse, vil skyldkravet være oppfylt, jf. straffeloven § 23. Det vises til HR-2015-2225-A (se punkt 3.2 ovenfor), hvor Oslo universitetssykehus som arbeidsgiver ble dømt for grovt uaktsom medvirkning til utilbørlig utnyttelse ved å ha benyttet seg av formidlingstjenestene til ekteparet A og B. Når det gjelder skyldspørsmålet fremgår følgende av avsnittene 88 og 89:

Etter min mening oppsto det en klar handleplikt for sykehuset i forlengelsen av at sykehuset trakk seg fra den avtale og betaling som sykehuset der hadde forespeilet ekteparet A/B for deres rekrutteringstjenester, når sykehuset få dager senere – likevel – ansatte sykepleierne. I stedet for å yte betaling til ekteparet ga sykehuset sykepleierne høyere lønn enn opprinnelig forutsatt. Da oppsto det en åpenbar risiko for – slik internadvokaten også pekte på – at ekteparet i stedet ville kreve betaling av sykepleierne. Det er med andre ord sykehusets manglende oppfølgning av den åpenbare risiko for lovbrudd mot egne ansatte som sykehuset selv hadde skapt, og som sykehuset kjente godt til, som gjør at sykehusets medvirkning må betegnes som grovt uaktsom.

Mot dette kan det innvendes at selv om det var en åpenbar risiko for at ekteparet ville kreve betaling fra sykepleierne, og derved bryte arbeidsmarkedsloven, var det ikke like åpenbart at ekteparet også ville bryte utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b. Det kan nok være riktig at risikoen for at ekteparet skulle bryte utlendingsloven ikke fremsto som like opplagt. Men etter min mening unnskylder ikke dette sykehusets passivitet. Eksistensen av, og kunnskapen om, forbudet i arbeidsmarkedsloven mot å kreve vederlag, tilsa at det var desto større grunn for sykehuset til å reagere og undersøke forholdene nærmere.

At grovt uaktsom utnyttelse straffes, vil bidra til å forenkle straffeforfølgelsen i saker som fremstår straffverdige, men hvor et forsettskrav vil kunne by på bevismessige utfordringer. Dette er særlig viktig for at bestemmelsen skal kunne tjene som et effektivt tiltak mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping.

Det foreslås i proposisjonen at straffebestemmelsen skal gjelde utilbørlig utnyttelse av utlendinger med bestemte typer oppholdsstatus. I utgangspunktet vil derfor også kunnskap om oppholdstatus være en del av skyldvurderingen. Samtidig bør ikke gjerningspersonen uten videre kunne bli straffri selv om det ikke kan fastslås at gjerningspersonen hadde presis kunnskap om hvilken oppholdsstatus utlendingen hadde. Dersom det var grovt uaktsomt av gjerningspersonen å ikke innse at utlendingen har en utsatt oppholdsstatus og er i en slik sårbar situasjon som straffebudet forutsetter, bør dette derfor også rammes av straffebestemmelsen.

7.5 Strafferammen

I høringsnotatet foreslo departementet å heve strafferammen fra bot eller fengsel inntil to år, til bot eller fengsel inntil tre år. Departementet mente at den nåværende øvre strafferammen på to års fengsel er for lav når en står overfor tilfeller som er særlig krenkende eller samfunnsskadelige. Departementet mente samtidig at en differensiering i loven mellom ulike strafferammer ut fra forholdets alvor, ikke fremsto hensiktsmessig.

Departementet har i punkt 3.4 ovenfor gjennomgått hvilke andre straffebestemmelser som rammer straffbare forhold som i karakter grenser til eller har fellestrekk med den typen utnyttelsesforhold som vi her har med å gjøre. Følgende straffebestemmelser og strafferammer gjelder i dag:

Departementet har ovenfor i punkt 4 også gjennomgått hvilke straffebestemmelser som gjelder i Sverige, Danmark og Finland, som retter seg mot utnyttelse av personer i en sårbar situasjon. Følgende straffebestemmelser og strafferammer gjelder i de tre landene:

Etter høringen har departementet kommet til at det som utgangspunkt er grunn til å heve strafferammen fra to til tre år, slik at den blir tilsvarende som for eksempel strafferammen for brudd på forbudet mot urimelige priser og forretningsvilkår etter pristiltaksloven § 2 og strafferammen for å hjelpe en utlending til ulovlig opphold etter utlendingsloven § 108 fjerde ledd bokstav a. Departementet viser til at utnyttelse av utenlandske arbeidstakere fremstår som en stadig mer alvorlig og omfattende utfordring, og som en stadig mer alvorlig trussel mot det lovlige arbeidsmarkedet.

Departementet mener det bør innføres en egen bestemmelse med strengere strafferamme for grove overtredelser, slik man blant annet har i forbindelse med lønnstyveri og ved brudd på arbeidsmiljøloven og pristiltaksloven, samt i de tilsvarende straffebestemmelsene om utnyttelse i Sverige.

Selv om det ikke foreligger et element av tvang som gir grunnlag for straff etter menneskehandelsbestemmelsen, kan det forekomme tilfeller av utilbørlig utnyttelse som er særlig krenkende eller fremstår spesielt alvorlig, for eksempel fordi den gjelder mindreårige. Disse tilfellene bør kunne føre til strengere straff enn fengsel i tre år.

Tilsvarende vil det kunne forekomme tilfeller av utnyttelse som har et så systematisk eller organisert preg, og som typisk også kan omfatte mange, eller som har pågått over så lang tid, at det er grunn til å reagere ekstra strengt. Utnyttelse som er organisert og gir stor økonomisk fordel, vil ofte kunne være en særlig alvorlig trussel mot det lovlige arbeidsmarkedet og være spesielt samfunnsskadelig.

Ut i fra en helhetsvurdering har departementet kommet til at en strafferamme på fengsel inntil 6 år for grove tilfeller av utilbørlig utnyttelse, fremstår balansert og vil harmonere godt med det faktiske og rettslige landskapet straffebestemmelsen befinner seg i.