3 Status og plan for måloppnåelse

Dette kapittelet viser hvordan Norge ligger an til å nå de lovbestemte klimamålene for 2030, 2035 og 2050, jf. klimaloven § 7, med den oppdaterte klimaplanen som er beskrevet i kapittel 2. Klimaloven krever at det årlig skal gjøres rede for utviklingen i utslipp og opptak av klimagasser og for fremskrivinger av utslipp og opptak. Dette blir det gjort rede for i kapittel 3.1. Kapittel 3.2 viser hvordan Norge ligger an til å nå klimamålet for 2030, inkludert status for forpliktelsene i klimasamarbeidet med EU. Kapittel 3.3 viser hvordan Norge ligger an til å nå klimamålet for 2035 og i kapittel 3.4 rapporteres det på målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. For beskrivelse av opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren se kapittel 2.8.

3.1 Historiske utslipp og utslippsutvikling framover

Foreløpig utslippsstatistikk for 2024 viser at klimagassutslippene i Norge ble redusert med 1,6 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter, sammenlignet med 2023. Det er en reduksjon på 3,5 prosent. Reduksjonen er høy i historisk sammenheng. Siden 1990 har det bare vært tre år med større prosentvis utslippsreduksjon, i 2023 (4,7 prosent) og i kriseårene 1991 (4,5 prosent) og 2009 (4,5 prosent). Utslippene har falt med 12,4 prosent siden 1990.

Den største reduksjonen i 2024 var i olje- og gassvirksomheten, hvor utslippene falt med 0,5 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter (4,6 prosent), til tross for at aktiviteten var høy. Reduksjonen skyldes i hovedsak elektrifisering av felter. I veitrafikken falt utslippene fordi andelen elbiler i personbilparken økte videre mens drivstoffsalget falt. Også i kysttrafikken falt utslippene fordi det ble brukt mindre drivstoff. I tillegg viser SSB til økt omsetningskrav for flytende biodrivstoff som forklaring på lavere kysttrafikkutslipp. Det økte omsetningskravet gjorde at drivstoffet som ble brukt, hadde høyere innblanding av flytende biodrivstoff.

I fastlandsindustrien skyldes mesteparten av utslippsreduksjonen at flere industrianlegg har hatt driftsstans. Noe av utslippsreduksjonen i fastlandsindustrien skyldes imidlertid økt bruk av elektrisk kraft og bioenergi, blant annet i treforedlingsindustrien.

3.1.1 Utslippsfremskriving med vedtatt politikk

Figur 3.1 Utslipp ¹ av klimagasser etter hovedkildene i utslippsregnskapet

¹ Historiske tall til og med 2023. Foreløpig utslippsstatistikk for 2024. Anslåtte utslipp fra og med 2025. Deler av utslippene som fanges i karbonfangstanleggene på Heidelberg Materials Brevik og Hafslund Celsio Klemetsrud, er fra forbrenning av biologisk materiale og regnes dermed som negative utslipp.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Under Parisavtalen er alle land pålagt å rapportere om fremtidige utslipp av klimagasser, blant annet for å kunne følge med på hvordan partene ligger an i oppfyllelsen av sine bidrag. Et sentralt punkt i retningslinjene er at partene skal legge fram en fremskriving basert på dagens innretning av klimapolitikken (vedtatt politikk). 38 Det innebærer at fremskrivingen som legges fram i Meld. St. 1 (2025–2026) Nasjonalbudsjettet 2026 (Nasjonalbudsjettet 2026, NB26), ikke inkluderer forslag til endrede virkemidler og tiltak som foreløpig ikke er iverksatt i forskrift, stortingsvedtak mv. Fremskrivingen inkluderer dermed ikke tiltak som legges fram i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2026, og regjeringens planer for fremtidig klimapolitikk (planlagt politikk) omtalt under. Siden fremskrivingen ikke gir en beskrivelse av regjeringens mål, eller virkninger av ny klimapolitikk, må den ikke forstås som en prognose på den mest sannsynlige utslippsutviklingen. Fremskrivingene gir heller ikke fullstendig informasjon om hvorvidt Norge ligger an til å nå lovfestede klimamål, blant annet fordi målene kan nås gjennom internasjonalt samarbeid om utslippsreduksjoner, se omtale i kapittel 3.2.

Utslippsfremskrivingen presentert i NB26 er en deloppdatering av fremskrivingen i Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025 (Nasjonalbudsjettet 2025, NB25). Det innebærer at det bare er større endringer i klimapolitikken det siste året, nye makroøkonomiske anslag og oppdaterte beregninger av utslipp fra petroleum og landbruk som er innarbeidet, se boks 3.1. 39 Finansdepartementet vil oppdatere fremskrivingen av klimagassutslipp årlig i nasjonalbudsjettene, blant annet for å følge opp anbefalingene fra Teknisk beregningsutvalg for klima. 40

Det er stor usikkerhet i fremskrivingen, og usikkerheten øker utover i tid. Utviklingen i utslipp av klimagasser er tett knyttet til økonomisk aktivitet og teknologisk utvikling. Norge er en liten åpen økonomi, og utslippsutviklingen vil derfor i stor grad påvirkes av utenlandske forhold. For eksempel kan lavere økonomisk vekst hos handelspartnerne føre til lavere etterspørsel etter utslippsintensive eksportvarer, som metaller og kunstgjødsel, og dermed trekke ned utslippene i Norge. Teknologisk utvikling, som for det meste foregår utenfor Norge, har også stor betydning for utslippsutviklingen, men er svært vanskelig å forutse. Større teknologiske gjennombrudd internasjonalt vil kunne føre til raskere nedgang i utslippene enn lagt til grunn, se nærmere analyse av dette i avsnitt 5.2.2 i Perspektivmeldingen 2024.

Nedgangen i norske utslipp av klimagasser ventes å fortsette, også uten ny politikk. I fremskrivingen avtar utslippene i gjennomsnitt med om lag 3 prosent årlig fram mot 2040. Det innebærer at i 2030 er utslippene rundt 16 prosent lavere enn i fjor, mens de i 2040 er 37 prosent lavere. Utviklingen skyldes i hovedsak at allerede sterke virkemidler gjør det attraktivt å gjennomføre tiltak som reduserer utslipp, som å forbedre og ta i bruk mer miljøvennlig teknologi eller effektivisere bruken av ressurser som gir utslipp. Samtidig dempes nedgangen i utslippene av at økonomien og befolkningen ventes å vokse.

Nedgangen i utslippene fram mot 2040 anslås å være noe større i innsatsfordelingen enn i kvotepliktig sektor. Utslippene under innsatsfordelingen anslås å falle med om lag 9 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter mellom 2024 og 2040, mens de kvotepliktige utslippene anslås å falle med 7,6 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter.

Utslippene er forventet å reduseres ytterligere når planlagt politikk inkluderes, se kapittel 3.1.2 for mer informasjon om utslippseffekt av planlagt politikk.

Figur 3.2 Endringer i fremskrevne utslipp av klimagasser siden Nasjonalbudsjettet 2025

¹ Annet inkluderer endringer i fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassvirksomheten og jordbruk. I tillegg inkluderes endringer i anslag på økonomisk aktivitet og kraftproduksjon.

Kilde: Finansdepartementet

Utslippene i 2030 og 2040 anslås å være på om lag samme nivå som i NB25-fremskrivingen, se figur 3.2. Sterkere virkemiddelbruk bidrar til lavere utslipp, mens oppdaterte utslippstall for petroleumsvirksomheten og andre forhold virker i motsatt retning.

Økte bevilgninger til Enova rettet mot tungtransporten er den største enkeltkomponenten som bidrar til reduksjon i utslippene. Effekten av Enova-overføringene anslås å tilta over tid, i takt med at andelen utslippsfrie lastebiler og langdistansebusser på veiene øker.

Siden NB25 er det også innført flere krav og forbud som trekker utslippene ned. Forbudet mot bruk av fossil gass til byggvarme reduserer utslippene fra oppvarming. Samtidig reduseres kystfartsutslippene etter hvert som nye anbudskontrakter for ferjesamband inngås, som følge av krav om at ferjer skal være utslippsfrie. Økte omsetningskrav for biodrivstoff bidrar umiddelbart til lavere utslipp. Samtidig avtar effekten over tid som følge av at andelen kjøretøy med forbrenningsmotor faller.

Karbonprising, hvor både effekten av klimaavgifter og kvotepriser inngår, bidrar også til litt lavere utslipp. Økningen i klimaavgiftene trekker utslippene ned. Samtidig blir omtrent halvparten av reduksjonen fra økt CO ₂ -avgift motsvart av at kvoteprisen anslås noe lavere nå enn til NB25.

Siden NB25-fremskrivingen har endelige utslippstall for 2023 og foreløpige utslippstall for 2024 blitt publisert. Mens utslippene ble høyere i 2023 enn de foreløpige tallene viste i fjor, indikerer foreløpige tall nå at utslippene i 2024 var lavere enn anslått i NB25-fremskrivingen. I tillegg til informasjon om nivået på dagens utslipp, gir historiske tall også en pekepinn på sammenhengen mellom utslipp og økonomisk aktivitet framover, og hvor utslippsintensiv norsk produksjon er. Samlet bidrar historiske utslippstall til at utslippene i denne fremskrivingen anslås noe høyere i perioden 2025–2030, og litt lavere i perioden 2031–2040. Totalt gir dette marginalt høyere utslipp over perioden 2023–2040 enn anslått i NB25.

Andre endringer som påvirker utslippsforløpet, er spesielt en oppdatert fremskriving av utslippene fra olje- og gassvirksomheten. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten anslås noe høyere nå enn til NB25. Grunnen til det er nedskaleringer og endret fremdriftsplan for noen utslippsreduserende prosjekter. Nærmere omtale av status for utslippsutviklingen i petroleumsvirksomheten omtales i Prop. 1 S (2025–2026) for Energidepartementet.

3.1.2 Utslippseffekt av planlagt politikk

Virkemidlene som inngår i regjeringens klimaplan, men som ikke er vedtatt i forskrift eller stortingsvedtak, regnes som planlagt politikk. I dette inngår både planlagt politikk som har vært varslet i Klimastatus og -plan tidligere og ny politikk som foreslås i år. Virkemidlene som inngår i planlagt politikk er blant annet økning og utvidelse av klimaavgifter, krav og forbud i sjøfart, industri og oppvarming, omsetningskrav for biodrivstoff, virkemidler i tungtransport og for varebiler og virkemidler i jordbruket. Beregnede utslippseffekter av planlagt politikk retter seg mot utslipp som er omfattet av innsatsfordelingen (ESR), tidligere omtalt som ikke-kvotepliktige utslipp. Dette er hovedsakelig utslipp innenfor transport (inkl. innenriks skipsfart), jordbruk, bygg og anlegg, og avfallssektoren. Se kapittel 3.2.2 for mer detaljer om virkemidlene og regelverkene.

Utslippsreduksjonene av regjeringens planlagte politikk kommer i tillegg til utslippsreduksjonene i fremskrivingen som baserer seg på vedtatt politikk. Utslippseffekter av planlagt politikk er beregnet fram til 2035. Beregningene er usikre. Se kapittel 3.2.6 og 3.3.2 for mer om usikkerheter. Figur 3.3. viser utslippsutviklingen med vedtatt politikk (mørkegrønn linje) og planlagt politikk (lysegrønn linje). Fremskrivingene og effekten av regjeringens planlagte politikk viser at utslippene er på god vei nedover, og på trend mot 2050-målet. Fremskrivinger med vedtatt politikk viser at utslippene totalt anslås til om lag 38 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2030 og 32 millioner tonn i 2035, som er en reduksjon på 26 prosent i 2030 og 38 prosent i 2035, sammenlignet med 1990-nivå. Inkludert effektene av planlagt politikk er utslippene anslått til 35 millioner tonn i 2030 og 27 millioner tonn i 2035, en reduksjon på 33 prosent for 2030 og 47 prosent for 2035, sammenlignet med 1990-nivå. Disse tallene inkluderer kun nasjonale utslipp som inngår i det norske utslippsregnskapet.

Figur 3.3 Anslått utslippsutvikling med vedtatt og planlagt politikk.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet

3.2 Klimamålet for 2030: Status for måloppnåelse

Norges klimamål for 2030 er å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 prosent sammenlignet med hva de norske utslippene var i 1990. Målet er både lovfestet i klimaloven og meldt inn under Parisavtalen. Ved å oppfylle Norges mål for 2030 under Parisavtalen, oppfylles også målet for 2030 i klimaloven.

Ifølge Parisavtalens artikkel 4 nr. 2 skal landene gjennomføre nasjonale reduksjonstiltak. Samtidig åpner Parisavtalens artikkel 6 for at landene kan samarbeide om oppfyllelsen av sine mål. Dette betyr at landene også kan oppfylle sine mål gjennom utslippsreduksjoner som finner sted i andre land.

Regjeringen ønsker å fortsette klimasamarbeidet med EU og arbeider ut fra at Norges 2030-mål under Parisavtalen skal bli oppfylt i samarbeid med EU. Dette betyr at når Norges oppnåelse av målet for 2030 under Parisavtalen skal vurderes, vil klimaeffekten av norsk deltakelse i EUs klimaregelverk regnes inn. Oppfyllelsen av forpliktelsene i EUs klimaregelverk bidrar derfor til oppnåelsen av Norges klimamål under Parisavtalen. Hvis det skulle være nødvendig for å oppfylle målet, vil Norge også kjøpe utslippsreduksjoner fra land utenfor EU/EØS-området og benytte disse inn i måloppnåelsen for Parisavtalen.

Det er med andre ord tre ulike elementer som kan bidra til oppfyllelsen av Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen. Dette er:

1. Innenlandske utslippsreduksjoner
2. Klimaeffekten av at Norge samarbeider med EU på klimaområdet, det vil si godskriving av utslippsreduksjoner i andre EØS-land som følge av at vi deltar i EUs klimaregelverk
3. Kjøp av utslippsreduksjoner (klimakvoter) fra land utenfor EU/EØS-området gjennom Parisavtalens artikkel 6

Fordi Norge samarbeider med EU (punkt b), og om nødvendig andre land (punkt c), for å oppfylle klimamålet for 2030 kan vi ikke lese Norges måloppnåelse under Parisavtalen direkte ut av utslippstallene i Norge (punkt a). Det norske utslippsregnskapet alene er ikke nok for å vurdere måloppnåelse. Dette er en vanlig misforståelse. Alle de tre elementene nevnt ovenfor (a–c) må med i beregningen når man skal vurdere hvordan Norge ligger an til å oppfylle klimamålet for 2030.

I dette underkapittelet presenteres først regelverket for Norges klimasamarbeid med EU fram mot 2030 (se kapittel 3.2.1). Deretter presenteres status og plan for forpliktelsen under innsatsfordelingen (se kapittel 3.2.2), etterfulgt av skog og arealbrukssektoren (se kapittel 3.2.3). Videre presenteres plan for oppnåelse av klimamålet for 2030, ved å vise hvordan norsk deltakelse i EU-regelverkene kan bidra til måloppnåelse under Parisavtalen og synliggjøre hvilke særlige usikkerheter som kan påvirke måloppnåelsen (se kapittel 3.2.4–3.2.6).

3.2.1 Norges klimasamarbeid med EU fram mot 2030

EUs klimaregelverk består av tre hoveddeler: klimakvotesystemet, innsatsfordelingsforordningen og skog- og arealbruksregelverket. Til sammen omfatter de tre EU-regelverkene alle utslipp og opptak som inngår i EUs mål under Parisavtalen. De tre regelverkene er innrettet for å sikre at EU oppfyller sitt klimamål for 2030. Norge deltar i klimakvotesystemet gjennom EØS-avtalen. I 2019 inngikk Norge og Island en avtale om klimasamarbeid med EU, som gjør at vi også deltar i innsatsfordelingsforordningen og skog- og arealbruksregelverket. Deltagelse i EU-regelverkene bidrar til at Norge når sitt klimamål for 2030. Regelverkene inneholder imidlertid også forpliktelser som Norge må overholde uavhengig av Parisavtalen.

1. EUs klimakvotesystem (EU ETS eller ETS1) omfatter bedrifter i sektorene industri, kraftproduksjon, petroleum, luftfart og skipsfart. Norge har deltatt i dette systemet gjennom EØS-avtalen siden 2008. EØS-landene Island og Liechtenstein deltar også, i tillegg til EUs medlemsland. Systemet har et begrenset antall klimakvoter som reduseres år for år. Uten klimakvoter kan virksomhetene som inngår i systemet ikke lovlig slippe ut klimagasser. En klimakvote tilsvarer utslipp av ett tonn klimagasser (CO ₂ -ekvivalenter). Kvotesystemet etablerer dermed et felleseuropeisk tak for utslipp, og mengden kvoter i systemet reduseres over tid. De kvotepliktige virksomhetene kan handle klimakvoter mellom seg innad i hele EØS-området. De kvotepliktige virksomhetene velger med andre ord fritt mellom å kutte sine egne utslipp eller å kjøpe klimakvoter innenfor utslippstaket. Myndighetene har dermed kontroll på samlede utslipp, men ikke på hvordan utslippskuttene fordeler seg innad i systemet. For noen virksomheter vil det være billigere å redusere egne utslipp enn å kjøpe klimakvoter, mens for andre virksomheter vil det være billigere å kjøpe klimakvoter enn å redusere egne utslipp. Når de kvotepliktige virksomhetene kan velge selv, vil utslippsreduksjonene trolig skje der det er billigst – og det er ikke nødvendigvis i Norge.
   
   Kvotesystemet trapper ned antall tilgjengelige kvoter over tid og fram mot 2030 vil utslippene være redusert med 62 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 2005. Når Norges måloppnåelse under Parisavtalen skal vurderes, må en vite hvor stor del av utslippsreduksjonene i kvotesystemet som skal tilskrives norske bedrifter – og dermed tilskrives Norge under Parisavtalen. Det er derfor antall kvoter som regnes som norske, og ikke de kvotepliktige utslippene fra norsk territorium i seg selv, som avgjør Norges kvotepliktige utslipp, og som bestemmer kvotesystemets bidrag til oppfyllelse av Norges klimamål for 2030. Det er foreløpig ikke avklart med EU hvor stor andel av utslippsreduksjonene under kvotesystemet som Norge kan benytte i sin måloppnåelse under Parisavtalen. Se omtale av effekten av norsk deltakelse i kvotesystemet i kapittel 3.2.4.
2. Innsatsfordelingsforordningen (tidligere omtalt som «ikke-kvotepliktige utslipp» og ofte forkortet til «innsatsfordelingen») omfatter hovedsakelig utslipp fra transport (inkl. innenriks skipsfart, ekskl. utslipp fra luftfart), jordbruk, bygg og avfallssektoren, men også deler av industrien og petroleumsnæringen. I motsetning til kvotesystemet, som gjelder for bedriftene, gjelder dette regelverket for hvert enkelt land. Her etableres nasjonale mål for kutt i utslippene som omfattes av regelverket. Innsatsen som er nødvendig for at EU samlet skal kutte disse utslippene med 40 prosent fra 2005 til 2030, fordeles mellom medlemsland primært ut fra landets brutto nasjonalprodukt per innbygger. De nasjonale målene skal være i spennet 10 til 50 prosent kutt. Ved en oppdatering av den någjeldende klimaavtalen med EU vil Norge trolig få et mål om å kutte de norske utslippene som omfattes av innsatsfordelingen med 50 prosent fra 2005 til 2030.
   
   Gjennom innsatsfordelingen regnes de nasjonale målene om til årlige utslippsbudsjetter som gjelder for hele perioden 2021–2030. Landene er forpliktet til å overholde dette utslippsbudsjettet. Utslippsbudsjettet er ikke fordelt på sektorer. Det er dermed opp til nasjonale myndigheter å velge hvordan de ønsker å innrette den nasjonale politikken. Det er ikke et formelt krav at budsjettet oppfylles gjennom innenlandske kutt. Landene kan også benytte ulike former for fleksibilitet i regelverket innad i EU/EØS. Se nærmere om fleksibilitet i boks 3.2.
3. I skog- og arealbruksregelverket har EU fastsatt et eget mål for opptak og utslipp av klimagasser for skog og andre arealer. I likhet med innsatsfordelingen er skog- og arealbruksregelverket rettet mot landene. Det er også her opp til nasjonale myndigheter å avgjøre hvordan den nasjonale politikken skal innrettes, og det er rom for fleksibilitet i oppfyllelsen av forpliktelsene. I perioden 2021–2025 skal hvert land (etter EU sine bokføringsregler) ha sikret at de bokførte utslippene fra forvaltet skog, avskoging, påskoging, dyrket mark, beite, vann og myr og andre arealendringer ikke overstiger de bokførte opptakene (netto-null-forpliktelsen). For den andre femårsperioden (2026–2030) gjelder et forsterket skog- og arealbruksregelverk som innebærer at det er satt et konkret mål om å øke nettoopptaket fra 268 (gjennomsnitt i EU 2016–2018) til 310 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter innen 2030, basert på historiske data og nasjonale klimagassregnskap. For perioden 2026–2030 får derfor hvert land et tallfestet mål for økt opptak av CO ₂ i sektoren, fordelt mellom landene etter andel av EUs totale forvaltede areal. Skog- og arealbruksregelverket inneholder altså, i likhet med innsatsfordelingen, også en form for karbonbudsjetter for landene.
   i sektoren, fordelt mellom landene etter andel av EUs totale forvaltede areal. Skog- og arealbruksregelverket inneholder altså, i likhet med innsatsfordelingen, også en form for karbonbudsjetter for landene.

Det er to viktige koblinger mellom innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket. For det første, dersom et land ikke oppfyller sine forpliktelser under skog- og arealbruksregelverket, må landet sørge for utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen tilsvarende det som måtte mangle på oppfyllelsen under skog- og arealbruksregelverket. For det andre er det rom for fleksibilitet mellom de to regelverkene, som omtalt i boks 3.2. En utslippsenhet gir rett til ett tonn utslipp under innsatsfordelingen, mens en skogkreditt tilsvarer ett tonn opptak under skog- og arealbruksregelverket.

3.2.2 Status og plan for forpliktelsen under innsatsfordelingen: Utslippsbudsjett, utslippsgap og anslått effekt av virkemidler

Ifølge klimaloven skal regjeringen redegjøre for status for Norges karbonbudsjett, også innenfor et eventuelt samarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål. Et karbonbudsjett setter en grense for hvor store utslippene kan være innenfor en bestemt tidsperiode. Gjennom avtalen med EU har Norge årlige budsjett for utslipp under innsatsfordelingen som til sammen utgjør et karbonbudsjett for perioden 2021–2030. Gjennom avtalen med EU er vi forpliktet til å overholde dette utslippsbudsjettet. Vi kan kutte de nasjonale utslippene og benytte ulike former for fleksibilitet i avtalen (som kjøp av utslippsenheter fra EU-land, dersom det er tilgjengelig). Til sammen må vi sørge for tilstrekkelige utslippsreduksjoner til å oppfylle vårt utslippsbudsjett. Som nevnt i kapittel 1, skal Norge under den nåværende avtalen med EU redusere utslippene under innsatsfordelingen med 40 prosent innen 2030, sammenlignet med 2005-nivået. Det er lagt til grunn at Norge ved en oppdatering av avtalen med EU vil få et mål om å redusere utslipp under innsatsfordelingen med 50 prosent innen 2030. Beregningene i Klimastatus og -plan tar derfor utgangspunkt i en 50 prosent-forpliktelse.

Utslippsgap for forpliktelsesperioden med vedtatt og planlagt politikk

Norges utslippsbudsjett for perioden 2021–2030 ved en oppdatert forpliktelse på 50 prosent reduksjon i utslipp innenfor innsatsfordelingen, er beregnet til 204,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter, som vist i tabell 3.1. Dette er summen av de årlige utslippsbudsjettene i perioden. I utslippsfremskrivingen med vedtatt politikk anslås utslippene under innsatsfordelingen over perioden 2021–2030 til 226,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Det betyr at norske utslipp med vedtatt politikk ligger an til å være om lag 22,1 millioner tonn høyere enn summen av de årlige utslippsbudsjettetene, og vi har et utslippsgap med vedtatt politikk. Dette underskuddet må dekkes inn for å overholde forpliktelsen.

Regjeringen planlegger for flere grep i klimapolitikken som vil redusere utslippene. Planlagte virkemidler i regjeringens klimaplan er anslått å redusere utslippene med til sammen 8,8 millioner tonn i innsatsfordelingen i årene fram til 2030. Medregnet effekten av planlagte virkemidler reduseres dermed utslippsgapet til 13,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Utslippsgapet er størst i første forpliktelsesperiode, 2021–2025, på 6,9 millioner tonn. Det betyr at det ligger an til at Norge tar med seg utslippsgjeld fra første periode (det er ikke publisert utslippsstatistikk for 2025). Utslippsgapet i andre periode, 2026–2030, er beregnet til 6,4 millioner tonn. Det er mulig å låne utslippsenheter fra påfølgende år, men adgangen er begrenset.

Tabell 3.1 Utslippsbudsjett og utslippsgap under innsatsfordelingen. Millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

¹ Ved en oppdatert forpliktelse med EU om 50 prosent reduksjon i 2030, sammenlignet med 2005-nivå.

Virkemidlene som inngår i klimaplanen for innsatsfordelingen

Virkemidlene som inngår i planlagt politikk er både økning og utvidelse av klimaavgifter, varslede krav og forbud i sjøfart, industri og oppvarming, omsetningskrav for biodrivstoff, virkemidler rettet mot tungtransport og varebiler, og virkemidler i jordbruket. Figur 3.4 viser årlige utslippsbudsjett, utslippsfremskrivinger og hvordan de ulike virkemidlene i klimaplanen er beregnet å bidra til å redusere utslippsgapet. De mørkegrønne søylene er de årlige utslippsbudsjettene under avtalen med EU. Mørkegrønn linje viser historiske utslippstall (til og med foreløpige utslippstall for 2024), mens stiplet linje viser utslippsutviklingen i fremskrivingene med vedtatt politikk. Arealene i ulike farger under dette viser anslått effekt av virkemidlene i klimaplanen. Som det fremgår i figuren er det opptrapping av omsetningskravene for biodrivstoff i veitrafikk, ikke-veigående maskiner, sjøfart og luftfart som er beregnet til å gi det største bidraget til utslippsreduksjoner (i grønt). Bidraget fra de målrettede satsingene for å fase ut utslipp fra tungtransport, varebiler, sjøfart og bygg og anlegg er vist i gult. Videre følger anslått effekt av opptrappingen av det generelle nivået på klimaavgiftene til 2 400 kroner (2025-priser) i 2030 og samt innføring av avgift på mineralgjødsel (i rosa). Anslått bidrag fra virkemidler i jordbruket, herunder bruk av metanhemmere i fòr til drøvtyggere og virkemidler i matsvinnlovgivning, vises i rødt.

Figur 3.4 Utslippsbudsjett under innsatsfordelingen, fremskriving av utslippene med vedtatt politikk og effektene av planlagt politikk

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet

Utslippseffekten av de planlagte virkemidlene er beregnet fram til 2035. Tabell 3.2 viser anslått utslippseffekt av virkemidlene for 2030, perioden 2026–2030 og 2035. Under opptrapping av klima- og miljøavgifter inngår både utslippseffekt av den planlagte økningen av generell sats for klimaavgiftene til 2 400 kroner (2025-priser) i 2030 (med effekt fram til 2030) og den videre økningen til 3 400 kroner (2025-priser) i 2035 (med effekt i 2031–2035). Anslagene er usikre. Virkemidler som ble presentert i fjorårets Klimastatus og -plan, og som er vedtatt siden dette, er inkludert i fremskrivingen med vedtatt politikk og er dermed ikke lenger en del av planlagt politikk. For virkemidler slik som avgifter og bevilgninger, er 2025-nivåer som hovedregel regnet som vedtatt politikk. For en del av virkemidlene er dermed tallene presentert i tabellen ikke direkte sammenlignbare med effekter av de samme virkemidlene presentert i Klimastatus og -plan i tidligere år.

Tabell 3.2 Beregnet utslippsgap og effekt av planlagte virkemidler

¹ Klimaplanen inneholder flere virkemidler som er rettet mot samme utslipp. Overlappende utslippseffekt av de målrettede satsingene og endrede klima- og miljøavgifter samt Enova-støtte er summert i egen linje i tabellen. Dette inkluderer også overlapp mellom omsetningskravene og virkemidler som reduserer bruken av drivstoff.

² Inkluderer også 0,1 millioner tonn i utslippseffekter i 2025

Endringer i utslippsgap siden Klimastatus og -plan for 2025

Til tross for at regjeringen styrker klimapolitikken på flere områder, har det anslåtte utslippsgapet for forpliktelsesperioden økt siden Klimastatus og -plan i fjor. I fjor ble utslippsgapet beregnet til 5,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Utslippsgapet anslås nå å være om lag 7,9 millioner tonn høyere, på 13,3 millioner tonn. Økningen kan forklares av flere forhold. Utslippseffekten av flere av virkemidlene i regjeringens klimaplan fra i fjor er justert ned. Dette skyldes en kombinasjon av prioriteringer i politikken, ny og oppdatert kunnskap om effekten av ulike klimatiltak og metodiske forbedringer. De største endringene gjelder:

• Stortinget vedtok i revidert nasjonalbudsjett at avgiften på avfallsforbrenning skal reduseres til svensk nivå (tilsvarer kvotepris). Regjeringen vil følge opp dette ved å holde satsen for ikke-kvotepliktige virksomheter reelt uendret på RNB-nivå. Hensynet til kraftsystemet tilsier at avgiften ikke skal trappes opp som tidligere varslet, men det arbeides videre med rammevilkårene for fjernvarme, herunder maksprisreguleringen.
• CO ₂ -avgiften på fiske og fangst i fjerne farvann trappes ikke opp som tidligere varslet, men holdes på 25 prosent av satsen på generelt nivå. Dette gjøres av hensyn til risiko for karbonlekkasje, men de samlede rammebetingelsene for klimaomstilling i fiskeflåten skal gjennomgås.
• Regjeringen har besluttet en saktere opptrapping for omsetningskravene for biodrivstoff i 2026 og 2027 enn lagt til grunn i fjorårets klimaplan. Den lavere banen gir vesentlig lavere utslippseffekt og bidrar dermed til et høyere gap, men er besluttet av hensyn til risiko for svindel med biodrivstoff og avskogingsrisiko. Det arbeides med regelverk for å forbedre bærekraften. For årene 2028 og 2029 er det beregningsteknisk lagt til grunn et gjennomsnitt av utredet høy og lav bane.
• I Klimastatus og -plan for 2025 ble det varslet en plan om å innføre minimumskrav til nullutslippsløsninger ved offentlige anskaffelser av bygge- og anleggsplasser, med innføring fra 2026. Før regjeringen sender et eventuelt forslag til minimumskrav ved offentlige bygge- og anleggsplasser på høring, vil regjeringen vurdere erfaringer fra kommuner som innfører lignende klimakrav til bygg- og anleggsplasser, herunder konsekvenser for aktiviteten i næringen og utbyggingskostnader. Derfor er det ikke regnet med utslippseffekten av innføring av minimumskravene i klimaplanen nå.
• Innen målrettede satsinger er det enkelte forsinkelser i innføring av krav sammenlignet med fjorårets plan – dette gjelder planlagte krav til offshore- og havbruksfartøy.
• Beregningen av utslippseffekt av den målrettede satsingen på tungtransport er nedjustert. Det skyldes i stor grad at det er lagt til grunn at det selges færre nye lastebiler fram mot 2030 enn tidligere antatt, slik at det tar lengre tid å skifte ut bilparken.
• Innen virkemidler i jordbruket er effekten av ny matsvinnlovgivning mindre enn tidligere anslått. Dette skyldes delvis nye opplysninger om matsvinn som viser at det totale matsvinnet er blitt redusert, noe som gir et lavere potensial for utslippsreduksjoner, og dermed lavere effekt av virkemidlene. Siden kun deler av de virkemidlene som ble lagt til grunn i fjor, er implementert gjennom matsvinnloven, er beregnet utslippsreduksjon noe lavere enn anslått i Klimastatus og -plan for 2025.
• Anslagene for effekten av bruk av metanhemmende fôrtilsetninger er justert ned: Tidligere gjaldt beregningene alle drøvtyggere, men i år omfatter beregningene kun melkekyr. Effektbergeningen er basert på at 70 prosent av melkekyr får tilsetningsstoffer i fôret fra og med 2027, med lineær økning til 90 prosent i 2035, samt at reduksjonseffekten er på 20 prosent.
• Negative utslipp gjennom fangst og lagring av biogen CO ₂ fra Heidelberg Materials Brevik og Hafslund Celsio Klemetsrud gir ikke uttelling under innsatsfordelingen og bidrar dermed til et større utslippsgap enn tidligere forutsatt. I fjor ble det vist fram et utslippsgap hvor de negative utslippene var inkludert. EU-regelverket åpner ikke for bokføring av negative utslipp fra industriell karbonfjerning, og det er svært usikkert om EU vil endre regelverket slik at dette kan bokføres fram mot 2030. Industriell karbonfjerning vil uansett bidra til oppnåelse av Norges klimamål under Parisavtalen.
• Figur 3.5 viser en oppsummering av de største endringene som gjør at det anslåtte utslippsgapet er blitt større. Den mørkegrønne søylen til venstre viser beregnet utslippsgap i fjor, mens den mørkegrønne søylen helt til høyre viser oppdatert gap. Søylen i grønt er endringer som isolert sett har gitt reduksjoner i utslippsgapet. Rosa søyler er endringer som har gitt større gap.

Figur 3.5 Endringer i utslippsgap under innsatsfordelingen siden Klimastatus og -plan for 2025

Kilder: Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Miljødirektoratet

Det er per i dag ikke utviklet metoder for å beregne utslippseffekter av alle virkemidler som kan påvirke utslippene. Enkelte av virkemidlene kan påvirke utslippene mer eller mindre enn det som kan beregnes med dagens metoder. Samtidig finnes det også forslag i statsbudsjettet som isolert sett vil påvirke utslippene, uten at effekten er tallfestet.

Regjeringens videre arbeid for måloppnåelse under innsatsfordelingen

Regjeringen kommuniserte i Klimastatus og -plan i fjor at den legger opp til å oppfylle målet under innsatsfordelingen gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og ved bruk av fleksible mekanismer. Norge har tilgang på 5,8 millioner tonn fra EUs kvotesystem (EU ETS) som kan benyttes til å oppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen eller skog- og arealbruksregelverket. Dersom vi bruker kvoter fra EU ETS under innsatsfordelingen vil det gjenstående anslåtte utslippsgapet med vedtatt og planlagt politikk reduseres fra 13,3 millioner tonn til 7,5 millioner tonn over perioden 2021–2030.

Å tette et så stort utslippsgap med ny politikk over så kort tid vil kreve store innstramminger i klimapolitikken. For eksempel viser beregninger at klimaavgiftene må mer enn dobles fram til 2030 sammenlignet med dagens opptrappingsplan dersom avgiften alene skulle gitt tilstrekkelige utslippsreduksjoner til å tette utslippsgapet. Alternativt ville det vært behov for kraftig forsterkning i andre virkemidler som krav og reguleringer, for eksempel betydelig økt bruk av biodrivstoff i transportsektoren. Stor vekt på økt bruk av biodrivstoff for å kutte utslipp fra transportsektoren kan forsinke omstilling til andre nullutslippsløsninger og ha uheldige effekter på globale utslipp. Når flere hensyn må veies opp mot hverandre velger regjeringen å vektlegge forutsigbarhet og rettferdig omstilling for folk og næringsliv. Samtidig skal vi jobbe for å redusere utslipp og nå klimaforpliktelsene våre.

Med utslippsgapet som nå anslås, er det risiko for at Norges forpliktelser i avtalen med EU ikke innfris. Regjeringen vil derfor arbeide langs flere spor. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forsterke virkemidler rettet mot nasjonale utslipp, men det vil også være behov for å kjøpe utslippsenheter fra andre land i EU/EØS. Regjeringen vil derfor fortsette innsatsen for å kjøpe disse utslippsenhetene. Utover overføring av kvoter fra EU ETS er det usikkerhet om tilgang på og pris for utslippsenheter fra andre land i EU.

3.2.3 Skog- og arealbrukssektoren: Utslippsgap og anslått effekt av virkemidler

Perioden 2021–2025 (netto-null-forpliktelsen)

Fremskrivingene til Norsk Institutt for Bioøkonomi (NIBIO) indikerer at Norge vil ha et bokført nettoutslipp, det vil si et gap til netto-null-forpliktelsen i skog- og arealbruksregelverket, på rundt 7,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter årlig fra skog og annen arealbruk i perioden 2021–2025. Til sammen utgjør det om lag 36,4 millioner tonn over femårsperioden. Årsaken til dette bokførte nettoutslippet er blant annet at skogopptaket i forvaltet skog har blitt vesentlig lavere enn referansebanen som ble innlevert ved avtaleinngåelsen i 2020. Dette skyldes delvis metodiske endringer og at skogproduksjonen har vært lavere enn lagt til grunn. En nedadgående tilvekst er en trend man har observert i mange skogrike europeiske land. I tillegg har mortaliteten økt, delvis som følge av tørkesommeren 2018 og andre skogskader forårsaket av stormer og granbarkbiller. Hogsten har også økt, men er ikke høyere enn det som ble lagt til grunn i fremskrivingene i 2020. Hvis netto-null kravet i EU-regelverket er innfridd i EU som helhet, kan deltakerlandene benytte en kompensasjonsmekanisme i regelverket. Da kan utslippsgapet for den norske skog- og arealbrukssektoren bli redusert til 3,7 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter per år. Det vil si til sammen 18,6 millioner tonn for femårsperioden 2021–2025. Også disse fremskrivingene er svært usikre og vil komme til å endre seg. Kompensasjonsmekanismen gjelder bare for beregnet utslipp fra forvaltet skog og ikke for de andre kategoriene.

Figur 3.6 viser hvordan utslippet og opptaket fordeler seg på de ulike arealkategoriene i perioden 2021–2025. Beregningene er foreløpig svært usikre. Avskoging står for en stor del av utslippene, med gjennomsnittlig 2,8 millioner tonn per år, mens forvaltet skog har et beregnet utslipp på 5,5 millioner årlig i gjennomsnitt. Dette skyldes at nettoopptaket har vært lavere enn referansebanen.

Figur 3.6 Forventet årlig opptak (–) og utslipp (+) for perioden 2021–2025 fordelt på de ulike bokføringskategoriene (millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter)

Kilde: Basert på tall fra NIBIOs fremskrivinger (2024) med tall fra det offisielle utslippsregnskapet fra 2024, og oppdatert referansebane for forvaltet skog (2024)

Selv om regjeringen arbeider for å redusere utslipp og øke opptak i skog- og arealbrukssektoren (se gjennomgangen i kapittel 2.8), blir det trolig nødvendig for Norge å kjøpe utslippsenheter eller skogkreditter for å oppfylle forpliktelsene fra 2021 til 2025. I forslag til statsbudsjett for 2026 ber Klima- og miljødepartementet om fullmakt til å inngå avtaler og intensjonsavtaler om kjøp av skogkreditter og utslippsenheter innenfor en samlet ramme på 3 mrd. kroner. Norge har inngått en intensjonsavtale med Danmark om mulig samarbeid under skog- og arealbruksregelverket. Se nærmere omtale av tilgang til skogkreditter og utslippsenheter i kapittel 2.11.

Perioden 2026–2030

Under forutsetning av at Norge beslutter å delta i EUs oppdaterte klimaregelverk for skog og arealbruk, og at mål og utslippsbudsjetter for Norge blir fastsatt etter samme metode som for EU-landene, indikerer svært usikre beregninger for perioden 2026–2030 et samlet underskudd på 1,4 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter for Norge. Norge og Island er i dialog med EU-kommisjonen om hvordan det oppdaterte regelverket kan innlemmes i EØS-avtalen, herunder behovet for tilpasninger.

Dersom Norge får tilgang til kompensasjonsmekanismen i andre periode, kan underskuddet reduseres til null.

Effekt av planlagt politikk og virkemidler

Det er ikke mulig å tallfeste effekten på opptak eller utslipp av regjeringens plan for skog- og arealbrukssektoren (se kapittel 2.8) og det er dermed heller ikke mulig å si hvordan gapet for periodene 2021–2025 og 2026–2030 påvirkes.

3.2.4 Plan for å oppfylle Norges klimamål for 2030

Regjeringens plan tar utgangspunkt i at Norge deltar og oppfyller sine forpliktelser i EUs tre klimaregelverk: kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket.

Norge er i dialog med EU om hvordan Norges deltakelse i klimakvotesystemet, samt oppfyllelse av norske forpliktelser innen innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket, skal reflekteres under Parisavtalen. Norge arbeider for at dette skal avklares raskest mulig.

Det er dermed ikke endelig avklart hvorvidt det å oppfylle de tre regelverkene vil være tilstrekkelig for å oppfylle Norges klimamål under Parisavtalen på 55 prosent utslippskutt i 2030. I så fall kan det bli nødvendig å ta i bruk klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 (utenfor EU/EØS) til å dekke det som måtte mangle for å oppfylle Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen.

Nedenfor gjøres det rede for hvordan Norges deltakelse i klimakvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket (som presentert i de foregående delkapitlene) kan bidra til å oppfylle Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen, samt hvilke usikkerhetsmomenter som særlig kan påvirke Norges måloppnåelse.

Bidrag fra klimakvotesystemet

Kvotesystemet har et begrenset antall klimakvoter og setter dermed et tak på utslippene innenfor systemet. Kvotesystemet trapper ned antallet tilgjengelige klimakvoter over tid. Utslippene som er omfattet vil bli redusert med om lag 62 prosent fram mot 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 2005. Disse utslippsreduksjonene må under Parisavtalen fordeles mellom EU og EØS-landene som deltar i klimakvoteregelverket. For å kunne tilskrive utslippsreduksjonene som følger av virksomhetenes handel med klimakvoter til henholdsvis Norges, Islands, Liechtensteins og EUs oppfyllelse av sine respektive klimamål under Parisavtalen, er det behov for egne oppgjørsregler. Dette er viktig for å unngå at de samme utslippsreduksjonene telles flere ganger under Parisavtalen. Det er også viktig for å reflektere landenes respektive bidrag til utslippsreduksjoner på en riktig måte. Landene holdes derfor ansvarlige for utslippene fra en gitt andel av klimakvotene i kvotesystemet. Norge tilskrives dermed utslippene fra et bestemt antall klimakvoter, uavhengig av hvor i Europa de aktuelle kvotene blir benyttet. Under Parisavtalen må Norge derfor rapportere utslippene fra sin andel av den felleseuropeiske kvotemengden, ikke de kvotepliktige utslippene fra norsk territorium.

Landenes andel av utslippene i kvotesystemet kan beregnes på ulike måter. Norge, Island, Liechtenstein og EU må derfor enes om hvordan deres respektive andeler av den felleseuropeiske kvotemengden skal beregnes. Det gjenstår å avklare med EU, Island og Liechtenstein hvor stor andel av utslippsreduksjonene under kvotesystemet som Norge kan benytte i sin måloppnåelse under Parisavtalen.

En måte å komme fram til et anslag på andelen er å legge til grunn at antallet kvoter som Norge tilskrives tilsvarer en reduksjon på 62 prosent fra det norske nivået på kvotepliktige utslipp i 2005. Da vil Norges andel av kvotene i kvotesystemet utgjøre i størrelsesorden 10 millioner tonn i 2030. Dette anslaget forutsetter at samlet antall klimakvoter nedskaleres i tråd med dagens regelverk.

Dersom kvotepliktige utslipp i Norge er større enn antall kvoter Norge tilskrives, betyr det at norske virksomheter har kjøpt flere kvoter enn de selger i det europeiske kvotemarkedet. Dette netto kjøpet av kvoter på virksomhetsnivå vil reflekteres i en parallell overføring, fra EU til Norge, av kvoter som er gyldige under Parisavtalen. Norge kan i så fall regne inn disse i oppfyllelsen av klimamålet for 2030 under Parisavtalen. Fremskrivingene viser at Norge ligger an til å ha kvotepliktige utslipp på om lag 18 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2030. Hvis Norge blir ansvarlig for 10 millioner tonn i 2030, slik beregningen over legger til grunn, vil Norge med andre ord få overført 8 millioner tonn utslippsreduksjoner fra EU som Norge kan benytte til å oppfylle klimamålet for 2030 under Parisavtalen. Vi kan dermed melde til FN at de kvotepliktige utslippene i Norge er 10 millioner tonn, selv om de kvotepliktige utslippene fra norsk territorium er 18 millioner tonn. Motsatt, om Norge kutter de innenlandske kvotepliktige utslippene til 5 millioner tonn, vil vi fortsatt stå ansvarlig for et kvotepliktig utslipp på 10 millioner tonn under Parisavtalen. Årsaken er at norske virksomheter, i et slikt scenario, vil ha solgt 5 millioner av de norske kvotene i systemet til virksomheter i andre land. Disse kvotene vil bli benyttet av virksomhetene som kjøper dem, og føre til utslipp tilsvarende 5 millioner tonn klimagasser i en annen del av kvotesystemet. Dette netto salget av kvoter vil reflekteres i en parallell overføring av utslippsreduksjoner fra Norge til EU. EU vil kunne regne de overførte utslippsreduksjonene inn i oppfyllelsen av sitt mål under Parisavtalen.

Kvotesystemets bidrag til oppfyllelse av Norges klimamål for 2030 er dermed direkte proporsjonalt med antall klimakvoter i kvotesystemet. Det er derfor viktig for Norge at EU setter ambisiøse klimamål, og at EU lykkes med å redusere antall klimakvoter i kvotesystemet over tid.

Selv om kutt i norske kvotepliktige utslipp ikke gir direkte bidrag til oppfyllelse av klimamålet for 2030 under Parisavtalen kan det være andre grunner til å ha virkemidler rettet mot kvotepliktig sektor. For norske bedrifter gir deltakelse i kvotesystemet insentiver til å kutte utslipp og ta i bruk ny teknologi. Det gir også norske bedrifter like rammevilkår som hos våre viktigste handelspartnere. For omtale av nasjonale virkemidler som virker sammen med prisingen gjennom kvotesystemet, se kapittel 6.3.2 i Meld. St. 25 (2024–2025) Klimamelding 2035 – på vei mot lavutslippssamfunnet .

Bidrag fra innsatsfordelingen

Når det gjelder innsatsfordelingen er det naturlig å anta at Norge vil være ansvarlig for utslipp som tilsvarer Norges utslippsbudsjett. Hvis Norge overholder dette utslippsbudsjettet ved å gjennomføre innenlandske utslippskutt, vil utslippskuttene simpelthen være reflektert i mengden utslipp fra norsk territorium. I et slikt scenario vil det ikke være behov for oppgjør mellom Norge og EU for å overføre Paris-kvoter som reflekterer vår deltakelse i EUs innsatsfordelingsforordning. Hvert tonn vi kutter i Norge vil reflekteres i vårt utslippsregnskap og bidra til måloppnåelse under Parisavtalen og under klimaloven. Som omtalt i kapittel 3.2.2 ligger Norge foreløpig an til et underskudd i innsatsfordelingen.

Regelverket sier ikke noe om hva som vil skje dersom Norge overoppfyller sitt utslippsbudsjett. Klima- og miljødepartementet legger til grunn at det vil være mulig å unnlate å selge et eventuelt overskudd til andre land. Det innebærer at Norge kan regne en eventuell overoppfyllelse inn som bidrag til oppfyllelse av klimamålet under Parisavtalen. Om Norge derimot velger å handle med andre europeiske land, for eksempel dersom Norge overoppfyller sitt utslippsbudsjett under innsatsfordelingen, vil det være nødvendig å gjennomføre et mellomstatlig oppgjør der kuttene som er oppnådd i Norge likevel ikke regnes inn i vår oppfyllelse under Parisavtalen. Tilsvarende gjelder dersom Norge velger å utnytte fleksibiliteten i EU-regelverket, for eksempel ved å kjøpe utslippsenheter under innsatsfordelingen fra andre land. I så fall kan Norge bruke de overførte utslippsenhetene og regne det inn som en del av vår oppfyllelse. Utslippsreduksjonene vil da ikke regnes inn i EUs oppfyllelse av målet under Parisavtalen, selv om reduksjonene har skjedd på EUs territorium.

Bidrag fra skog- og arealbruksregelverket

Regjeringens plan er å oppfylle Norges forpliktelser i EUs skog- og arealbruksregelverk. Norge må imidlertid ikke benytte EUs skog- og arealbruksregelverk som grunnlag for å beregne bidrag fra skog- og arealbrukssektoren i Norges oppfyllelse av vårt klimamål for 2030 under Parisavtalen. EU bokfører selv nettoopptaket fra skog og arealbrukssektoren både i basisår (1990) og målår (2030) under Parisavtalen. Dette er en annen måte å bokføre opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren enn det som benyttes i EUs skog- og arealbruksregelverk. Norge regner ikke med utslipp og opptak fra skog, arealbruk og arealbruksendringer i basisåret. I Norges mål for 2030 og 2035 er det spesifisert at det kun er addisjonelle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren som skal regnes inn mot måloppnåelsen. Den konkrete metoden for å beregne addisjonelle utslipp og opptak i denne sektoren er ennå ikke avklart. Dersom Norge ikke velger å benytte bokførte opptak og utslipp fra skog- og arealbruk under EU-regelverket opp mot Parisavtalen, vil forpliktelsene i skog- og arealbruksregelverket likevel bestå. Skog- og arealbruksregelverkets koblinger til innsatsfordelingen vil også bestå. Det betyr at et eventuelt underskudd under skog- og arealbruksregelverket ved oppgjøret med EU vil overføres som en strammere forpliktelse under innsatsfordelingen.

3.2.5 Oppsummert – hvordan norsk oppfyllelse av EU-regelverket kan bidra til måloppnåelse under Parisavtalen

For å overholde klimamålet for 2030 under Parisavtalen er det behov for å arbeide langs flere spor. Regjeringens plan tar utgangspunkt i at Norge deltar og oppfyller sine forpliktelser i EUs tre klimaregelverk: kvotesystemet, innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket.

Figur 3.7 Illustrasjon av hvordan EU-regelverkene kan bidra til oppfyllelse av Norges mål under Parisavtalen som et punktmål i 2030

Kilder: Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Figur 3.7 er en illustrasjon på hvordan Norges deltakelse i EUs klimaregelverk kan bidra til måloppnåelse i året 2030 under Parisavtalen, gitt usikre forutsetninger. Figuren illustrerer hvordan regelverkene kan bidra til måloppnåelse, men viser ikke hvordan Norge ligger an med fremskrivinger av utslipp med vedtatt eller planlagt politikk. Figuren viser punktmålet i 2030, men både Norges forpliktelser under EU-regelverket og Norges mål under Parisavtalen må gjøres opp som budsjetter som gjelder utslippene i hele perioden 2021–2030.

Grå søyle viser norske territorielle utslipp i 1990, som var på 51 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Dette inkluderer ikke opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren.

Stiplet linje viser målet Norge har meldt inn under Parisavtalen om et kutt på minst 55 prosent sammenlignet med 1990-nivå. Dette tilsvarer et utslippsnivå på 23 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i 2030. Som beskrevet i kapittel 3.2.1, er ikke landene forpliktet under Parisavtalen til å oppfylle målet kun med nasjonale utslippsreduksjoner. Det åpnes også for samarbeid med andre land.

Den rosa søylen viser hvilket bidrag deltakelse i EUs innsatsfordeling kan gi på Norges oppfyllelse av 2030-målet under Parisavtalen. Dette er i figuren vist som den utslippsreduksjonen som er nødvendig å gjennomføre, sammenlignet med 1990-utslippene, for å oppfylle utslippsbudsjettet under innsatsfordelingen. Utslippsbudsjettet er basert på en oppdatert forpliktelse om 50 prosent reduksjon i 2030 sammenlignet med 2005-nivå. Bidraget, det vil si høyden på søylen, forutsetter at Norge oppfyller sin forpliktelse under innsatsfordelingen for hele perioden 2021–2030. Dette kan gjøres enten gjennom innenlandske kutt eller gjennom bruk av fleksibiliteten i EUs innsatsfordeling (for eksempel kjøp av utslippsenheter fra andre land som deltar i innsatsfordelingen). Dersom Norge ikke oppfyller innsatsfordelingen vil høyden på søylen bli redusert tilsvarende det som måtte mangle på oppfyllelsen. Norge ligger foreløpig an til et underskudd i innsatsfordelingen. Les mer i kapittel 3.2.2 om hvordan Norge ligger an til å nå forpliktelsen under innsatsfordelingen.

Den gule søylen viser hvilket bidrag Norges deltakelse i EUs klimakvotesystem kan gi på Norges oppfyllelse av 2030-målet under Parisavtalen. Bidraget, det vil si høyden på søylen, avhenger av hvor mange av klimakvotene i EUs klimakvotesystem som tilskrives Norge. Hvordan ansvaret for utslippene i EUs kvotesystem skal fordeles mellom EU, Island, Liechtenstein og Norge må avklares i dialog mellom partene. I figuren er det lagt til grunn at Norge holdes ansvarlig for 10 millioner kvoter i 2030 (se kapittel 3.2.4). Dersom Norge får ansvar for flere kvoter, blir søylen tilsvarende lavere. Dersom Norge får ansvar for færre enn 10 millioner kvoter, blir søylen høyere. Høyden på søylen er beregnet som differansen fra 1990-nivå. Størrelsen på de norske kvotepliktige utslippene i 2030 påvirker ikke høyden på søylen. Se nærmere om dette i kapittel 3.2.1. og kapittel 3.2.4.

Til sammen gir den rosa og den gule søylen en reduksjon på om lag 52 prosent fra 1990 til 2030.

Den oransje søylen viser det gjenstående behovet for å komme til minst 55 prosent utslippsreduksjoner med et punktmål for 2030. Gitt forutsetningene som er lagt til grunn i denne beregningen, gjenstår det et gap på om lag 1,4 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter i målåret 2030. Høyden på denne søylen er svært usikker og avhenger særlig av hvilke oppgjørsregler Norge og EU blir enige om for kvotesystemet, altså størrelsen på den gule søylen, og av at Norge oppfyller sin forpliktelse under EUs innsatsfordeling, altså høyden på den rosa søylen.

Et eventuelt gjenstående gap for å nå målet under Parisavtalen kan dekkes ved finansiering av utslippsreduksjoner under artikkel 6 (klimakvoter utenfor EU/EØS), negative utslipp (fra fangst og lagring av biogen CO ₂ fra Brevik og Klemetsrud) eller mulige bidrag fra skog- og arealbrukssektoren. Når det gjelder bidrag fra skog- og arealbruk under Parisavtalen har Norge definert at det kun er addisjonelle opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren som skal telles med i måloppnåelsen. I Klimastatus og -plan for 2025 ble det presisert at dette innebærer effekten av nye tiltak som øker opptaket eller reduserer utslippene, men den konkrete regnemetoden gjenstår fortsatt å fastsette.

Parisavtalen krever at land som benytter seg av samarbeid for å oppfylle sine klimamål under Parisavtalen, må ta hensyn til hele implementeringsperioden for punktmålene. Hvordan Norge vil anvende regelverket må rapporteres til FN, noe Norge må gjøre før vi kan motta utslippsreduksjoner under Parisavtalen fra andre land. Samarbeidet med EU innebærer derfor etablering av baner for utslippene både under innsatsfordelingen og for EUs klimakvotesystem, noe som kan brukes som utgangspunkt for rapporteringen til FN. Usikkerheten rundt oppgjørsregler er en av de faktorene som innebærer at behovet for samarbeid under Parisavtalens artikkel 6 kan være vesentlig større enn det illustrasjonen over viser.

3.2.6 Usikkerhetsmomenter av særlig betydning for oppnåelse av Norges klimamål for 2030

Det er en rekke forhold som kan påvirke Norges måloppnåelse under Parisavtalen. Vurderinger av framtidig måloppnåelse vil alltid være usikre fordi de med nødvendighet må inneholde en rekke antakelser om framtiden. Det er ikke noe nytt, men for å øke forståelsen av usikkerheten beskrives den nå mer systematisk og detaljert enn tidligere år.

Usikkerhetsmomenter av særlig betydning for oppnåelse av Norges klimamål for 2030 er:

At planen for nasjonale utslippskutt innenfor innsatsfordelingen ikke reduserer utslippene like mye som anslått: Utslippsutviklingen fremover er usikker. For utslippsfremskrivingene med vedtatt politikk vil blant annet teknologiutvikling og økonomisk utvikling være viktig. Utslipp er tett knyttet til økonomisk aktivitet. Det betyr at både nivå og svingninger i økonomien påvirker utslippene på kort og lang sikt. Brå svingninger i konjunkturene er særlig vanskelig å ta hensyn til og fremskrivingene egner seg best til å si noe om utslippsutviklingen over tid, der svingninger i konjunkturene jevnes ut. Hendelser utenfor Norge påvirker også økonomisk aktivitet og utslipp. Teknologisk utvikling, som for det meste foregår utenfor Norge, har også stor betydning for utslippsutviklingen. Teknologiske gjennombrudd er imidlertid svært vanskelig å forutse og fremskrivingene bygger derfor på at utviklingen av ny teknologi skjer om lag i samme takt som historisk.

For effekten av planlagt politikk er det usikkerhet knyttet både til beregningene av utslippseffekter av de planlagte virkemidlene og til at virkemidlene blir innført i det tempo som er forutsatt i beregningene. Beregningene av utslippseffekter baserer seg på modeller og beregningsmetoder som nødvendigvis er usikre. Anslag på effekten av kravvirkemidler (for eksempel forbud) kan ha mindre usikkerhet enn klimaeffekten av avgifter eller støtte, siden effekten av prisvirkemidler avhenger av tilpasninger til endrede priser. Jo mer indirekte et virkemiddel virker, dess mer usikker er utslippseffekten. Teknologisk utvikling spiller også en viktig rolle når det gjelder utslippseffekt av virkemidler. I tillegg vil det alltid være usikkerhet knyttet til hvorvidt et virkemiddel vil bli vedtatt i tråd med det som er lagt til grunn i planen. Flere virkemidler i planen skal utredes nærmere før innføring, og det kan dukke opp informasjon som er til hinder for å gjennomføre virkemidlene som planlagt.

At det ikke er endelig avklart hvordan deltakelse i EU-samarbeidet vil reflekteres under Parisavtalen: Det er ikke formelt avklart med EU hvordan Norges deltakelse i klimakvotesystemet, innsatsfordelingen eller skog- og arealbruksregelverket skal reflekteres under Parisavtalen. Det er dermed ikke endelig avklart hvordan vår deltakelse i disse regelverkene vil bidra til oppfyllelsen av Norges mål under Parisavtalen og under klimaloven. Fordi Norge skal samarbeide med EU, vil Norge måtte gjøre om punktmålet for 2030 under Parisavtalen til et utslippsbudsjett for perioden 2021–2030.

Her er det av særlig betydning at det gjenstår å avklare hvor stor andel av utslippsreduksjonene under EUs klimakvotesystem som Norge kan benytte i sin måloppnåelse under Parisavtalen. Det må avklares sammen med EU, Island og Liechtenstein hvor stor andel av utslippsreduksjonene under EUs klimakvotesystem hver av partene kan benytte i sin måloppnåelse under Parisavtalen. En slik avklaring vil trolig skje etter at Norges deltagelse i den forsterkede innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket er avklart.

At Norge ikke klarer å skaffe nok skogkreditter og utslippsenheter fra europeiske land: Det planlegges for å oppfylle forpliktelsene under innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket gjennom nasjonale utslippsreduksjoner og bruk av fleksible mekanismer. Vi har tilgjengelig 5,8 millioner tonn gjennom ETS-fleksibilitetsmekanismen, som beskrevet i boks 3.2. Utover dette må vi kjøpe skogkreditter eller utslippsenheter fra andre europeiske land som har overoppfylt sine forpliktelser for å dekke et eventuelt utslippsgap. Per nå er det stor usikkerhet rundt både tilgang og pris, men det foreslås å videreføre fullmakten på 3 000 millioner kroner for å kunne inngå kjøps- og intensjonsavtaler. Regjeringen arbeider derfor både med å vurdere forsterkinger i nasjonal virkemiddelbruk og sikre tilgang til nødvendige skogkreditter og utslippsenheter fra europeiske land. Skulle vi ikke klare å oppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen, må deler av klimamålet for 2030 oppfylles ved å kjøpe utslippsreduksjoner fra andre land utenfor EU/EØS gjennom Parisavtalens artikkel 6. Se kapittel 2.11 for mer omtale av arbeidet med å fremskaffe utslippsreduksjoner i andre land.

For at et EU-land skal kunne selge utslippsenheter under innsatsfordelingen til et annet land, må de ha et overskudd i sitt nasjonale utslippsbudsjett. Miljødirektoratet analyserte i desember 2024 EU-landenes, Norges og Islands utslippsbudsjetter, utslipp og fremskrivinger under innsatsfordelingen for perioden 2021–2030. Hovedbildet var at med eksisterende og planlagt politikk lå EU, ifølge Miljødirektoratets analyse, an til et samlet avvik på cirka 7 prosentenheter fra 2030-målet i innsatsfordelingen. Miljødirektoratet presiserer at analysen er beheftet med betydelig usikkerhet. EU-kommisjonens beregninger fra mai 2025 viser at, med EU-landenes siste oppdaterte nasjonale energi- og klimaplaner, er EU som helhet 2 prosentenheter unna å nå 2030-målet under innsatsfordelingen. Det forutsetter at landene gjennomfører sin planlagte politikk og at effekten er som beregnet.

Gitt at EU samlet ikke når forpliktelsen under innsatsfordelingen, vil det ikke være nok utslippsenheter for å dekke alle landenes kjøpsbehov. Norges mulighet til å kjøpe utslippsenheter er likevel ikke avhengig av at EU som helhet når målet sitt. Enkeltland vil muligens ha store overskudd, men gitt at det da vil være mange mulige kjøperland er det en risiko for at Norge ikke vil få kjøpt nok utslippsenheter til å oppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingen.

Handel med utslippsenheter under innsatsfordelingen er ikke et marked i tradisjonell forstand og det må gjøres individuelle avtaler mellom land. Det er foreløpig ingen land som har kjøpt og solgt utslippsenheter under innsatsfordelingen i denne perioden, og vi kjenner derfor heller ikke kostnaden for denne typen fleksibilitet.

For at land i EU skal kunne selge skogkreditter til Norge må de overoppfylle sine forpliktelser under skog- og arealbruksregelverket. Miljødirektoratet har (i desember 2024) analysert EU-landene, Norge og Islands utslippsbudsjetter under skog- og arealbruksregelverket for perioden 2021–2025. Analysen viser et overskudd i EU i den første forpliktelsesperioden, 2021–2025, på over 100 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Et samlet opptak (innfrielse av netto-null i EU som helhet) vil utløse en kompensasjonsmekanisme for forvaltet skog, som kan øke det samlede overskuddet av skogkreditter ytterligere. Beregningene under skog- og arealbruksregelverket er imidlertid svært usikre og det kan ikke konkluderes med sikkerhet at EU vil nå målsettingene for 2030.

At vi ikke klarer å skaffe klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fra utenfor EU/EØS dersom EU-samarbeidet ikke er nok til å nå Norges 2030-mål: I et scenario hvor EU-samarbeidet ikke er nok til å nå Norges 2030-mål vil det være nødvendig å kjøpe klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fra land utenfor EU/EØS for å sikre måloppnåelse. Gjennom Initiativ for globale utslippsreduksjoner arbeides det for å kjøpe utslippsreduksjoner under artikkel 6. Grunnet betydelig usikkerhet om hvor mange klimakvoter Norge eventuelt vil behøve til 2030-målet, i en situasjon der EU-samarbeidet ikke vil oppfylle målet, tas det sikte på å kjøpe klimakvoter tilsvarende 15 millioner tonn CO _2- ekvivalenter i utslippsreduksjoner fram til 2030. Kjøp av klimakvoter under artikkel 6 er et viktig risikoreduserende tiltak. Det innebærer et behov for å øke eksisterende fullmakt for kjøp av klimakvoter under Parisavtalens artikkel 6 fra dagens nivå på 8,2 milliarder kroner til 15 milliarder kroner.

At vi ikke har avklart metode for å beregne addisjonelle opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren: Under Parisavtalen har Norge meldt inn til FN at kun addisjonelle opptak og utslipp i skog- og arealbrukssektoren skal regnes inn mot måloppnåelsen. Konkret metode for beregning av addisjonelle opptak og utslipp er ikke endelig avklart. Valg av metode kan få betydning for oppfyllelsen av Parismålet.

3.3 Klimamålet for 2035: Status for måloppnåelse

I henhold til Parisavtalen skal alle land i 2025 melde inn nye klimamål for perioden etter 2030. Norge meldte inn sitt nye klimamål for 2035 under Parisavtalen til FN i juni 2025. Norges klimamål for 2035 er å redusere utslippene av klimagasser med minst 70–75 prosent sammenlignet med hva de norske utslippene var i 1990.

Regjeringen fremmet i april 2025 en proposisjon til Stortinget (Prop. 129 L (2024–2025)) for å få tilslutning til Norges nye klimamål for 2035. I juni 2025 ble klimamålet vedtatt av Stortinget og lovteksten oppdatert i tråd med det nye målet for 2035. Stortinget fattet også to andre vedtak i behandlingen av nytt klimamål.

For det første, vedtok Stortinget følgende (vedtak 991): «Stortinget ber regjeringen planlegge for at det lovbestemte klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU, og komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026 med forslag til hvordan dette kan sikres.» Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Regjeringen planlegger for at klimamålet for 2035 skal nås med utslippsreduksjoner i Norge og i samarbeid med EU, i tråd med Stortingets vedtak.

For det andre, vedtok Stortinget følgende (vedtak 992): « Stortinget ber regjeringen vurdere konsekvensene dersom EU vedtar et annet klimamål enn Norge og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling om hvordan det følges opp». EUs nye klimamål under Parisavtalen er per oktober 2025 ikke klart. Regjeringen vil følge opp på egnet måte etter at EUs nye klimamål foreligger. EU-kommisjonen har foreslått at EUs klimalov oppdateres med et mål om å redusere netto utslipp i 2040 med 90 prosent sammenlignet med 1990. Det er ventet at EU vil melde inn et nytt klimamål for 2035 under Parisavtalen høsten 2025. EUs klimamål for 2040 og EUs nye klimamål under Parisavtalen er per oktober 2025 under behandling.

3.3.1 Anslag for hvordan Norge ligger an mot klimamålet for 2035

Utslippsregnskapet, utslippsfremskrivingen med vedtatt politikk, og utslippseffekten av politikken som regjeringen planlegger for, sammen med effekten av norsk deltagelse i klimakvotesystemet (oppgjørsmekanismen med EU), utgjør grunnlaget for å anslå hvordan Norge ligger an for å nå klimamålet for 2035. Hvordan EUs klimaregelverk vil være for 2035, er ikke avklart, men vil ha stor betydning for norsk måloppnåelse. Anslagene presentert her er derfor svært usikre. Det står mer om usikkerhet i kapittel 3.3.2.

Figur 3.8 Anslåtte utslippsreduksjoner i 2035 med vedtatt politikk, planlagt politikk og norsk deltakelse i EUs kvotesystem

Kilder: Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Figur 3.8 viser utslippsnivået i 1990, og anslått reduksjon i 2035 fra utslippsfremskriving med vedtatt politikk, effekt av planlagt politikk i Klimastatus og -plan for 2026, og effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem. Tallene er usikre. I avsnittene under forklares de ulike bidragene.

Effekten av utslippsfremskrivingen med vedtatt politikk i 2035 og effekt av regjeringens planlagt politikk i 2035

I fremskrivingen med vedtatt politikk er utslippene i 2035 anslått til 31,7 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Det er 38 prosent lavere enn 1990-nivå. Medregnet de beregnede effektene av planlagt politikk vil nedgangen i utslipp bli større. De effektberegnede virkemidlene i Klimastatus og -plan retter seg mot utslipp som er omfattet av innsatsfordelingen. Det er beregnet at planlagt politikk vil redusere utslippene med om lag 4 millioner tonn i 2035. Utslippene, med vedtatt og planlagt politikk, anslås dermed å bli 47 prosent lavere i 2035 enn i 1990, før effekten av kvotesystemet regnes inn. Anslaget inneholder forsterkningene i klimapolitikken som regjeringen foreslår i klimaplanen for 2026, herunder forslaget om en videre opptrapping av CO ₂ -avgiften til 3 400 kroner (2025-priser) i 2035. Utslippsreduksjonen i 2035 er noe lavere enn anslått i Klimamelding 2035 (i underkant av ett prosentpoeng, men grunnet avrunding er tallet fortsatt 47 prosent). Dette henger blant annet sammen med prioriteringer i klimapolitikken, oppdatert kunnskap og enkelte forsinkelser i innføring av krav. Anslagene er usikre. Kapittel 3.1 gir en mer detaljert beskrivelse av anslått utslippsutvikling med vedtatt politikk og kapittel 3.2.2. viser beregnet effekt av virkemidlene i regjeringens klimaplan for innsatsfordelingen, endringer i virkemidlene og hvilken effekt disse er anslått til å gi for 2035.

Effekten av norsk deltakelse i EUs kvotesystem etter 2030

Ettersom Norge og EU har separate mål under Parisavtalen, må det gjennomføres et mellomstatlig oppgjør for å fordele utslippseffektene av kvotesystemet, se omtale av oppgjøret for 2030-målet i kapittel 3.2.4. Som forklart i kapittel 3.2.4 og kapittel 3.2.5 er det utslippene fra den norske andelen av klimakvotene i EUs klimakvotesystem, ikke de kvotepliktige utslippene fra norsk territorium, som regnes som et norsk utslipp ved oppfyllelse av Norges klimamål for 2030 under Parisavtalen. Kvotesystemet er innlemmet i EØS-avtalens forpliktende deler, noe som gjør at framtidige versjoner av dette regelverket også forutsettes innlemmet i EØS-avtalen. Det legges derfor her til grunn at Norge vil delta i EUs klimakvotesystem også etter 2030. Vi vet ikke i dag hvordan EUs kvoteregelverk vil se ut etter 2030, og heller ikke hvordan reglene for oppgjørsmekanismen vil se ut for 2035.

I juli 2025 la EU-kommisjonen fram et forslag om at EU skal redusere nettoutslippene med 90 prosent i 2040 sammenlignet med fra 1990. Dette tilsier at taket i kvotesystemet vil reduseres kraftig framover mot 2040. Om den årlige nedtrappingen i kvotesystemet fortsetter i samme tempo som i dag etter 2030, vil kvotetaket i kvotesystemet gå til netto null utslipp innen 2040. Dersom antallet kvoter som Norge holdes ansvarlig for reduseres tilsvarende, vil Norges andel av kvotene i kvotesystemet utgjøre i størrelsesorden 10 millioner tonn i 2030 (som forklart i kapittel 3.2.4) og om lag 5 millioner tonn i 2035 og null i 2040. Gitt at EU lykkes med klimapolitikken og samlet antall kvoter nedskaleres i tråd med dette, vil Norge kunne rapportere et kvotepliktig utslipp på 5 millioner tonn i 2035 og null tonn fra 2040 og utover.

Hvis det anslagsvis legges til grunn at omfanget av kvotesystemet ikke endres, og at antall kvoter reduseres med cirka 80 prosent i EU som helhet i 2035, vil det altså bety at Norge vil kunne bli holdt ansvarlig for i størrelsesorden 5 millioner kvoter i EUs kvotesystem i 2035. Gitt anslag om norske kvotepliktige utslipp på om lag 15 millioner tonn i 2035, og antagelsen om at Norges andel av kvotemengden vil kunne være 5 millioner tonn, vil Norge kunne få overført kvoter tilsvarende cirka 10 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter fra EU. Kvotene som overføres, tilsvarer utslippskutt som norske kvotepliktige virksomheter har utløst i EU. Norge kan telle disse utslippsreduksjonene inn i måloppnåelsen for vårt klimamål for 2035 under Parisavtalen.

Om norske kvotepliktige utslipp blir lavere eller høyere enn 15 millioner tonn, vil utslippsreduksjonene Norge får overført fra EU, justeres tilsvarende.

Ved å regne med den anslåtte utslippsreduksjonen Norge kan få overført fra EU som følge av norske virksomheters deltakelse i EUs klimakvotesystem, anslås norske utslipp av klimagasser (slik de regnes i Parisavtalen) å bli om lag 66 prosent lavere i 2035 enn i 1990. Dette betyr at deltakelsen i kvotesystemet gjør at Norge kommer nærmere oppfyllelse av 2035-målet. Utslippsreduksjonen til 2035 er i underkant av ett prosentpoeng mindre enn anslått i Klimamelding 2035 og endringen skyldes i hovedsak nedjusteringen av utslippseffekter av planlagt politikk, som forklart i kap. 3.2.2. Bidraget fra deltakelse i EU ETS bygger på de samme forutsetningene som i Klimamelding 2035.

Det planlegges for at klimamålet skal nås med utslippsreduksjoner i Norge og i samarbeid med EU

Regjeringen planlegger for at klimamålet for 2035 skal nås med utslippsreduksjoner i Norge og i samarbeid med EU, i tråd med Stortingets vedtak. Utslippsreduksjoner under Parisavtalens artikkel 6 levert etter 2030 kan benyttes mot klimanøytralitetsmålet eller til å oppfylle Norges klimamål for 2035, dersom det skulle vise seg å bli nødvendig. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026 med forslag til hvordan det kan planlegges for å sikre at klimamålet for 2035 skal nås med utslippskutt i Norge og i samarbeid med EU.

3.3.2 Usikkerhetsmomenter av særlig betydning for oppnåelse av Norges klimamål for 2035

Beregningene av hvordan Norge ligger an mot 2035 er basert på en rekke antagelser og anslag som er usikre. Under følger de viktigste usikkerhetsmomentene, og hva vi gjør for å redusere risikoen for andre utfall:

EUs klimamål og tilhørende klimaregelverk er ikke klart: I beregningen av hvordan vi ligger an til å oppfylle 2035-målet har vi inntil videre forutsatt at EUs klimaregelverk videreføres omtrent som dagens regelverk, og med samme antagelser om Norges andel av kvotemarkedet som legges grunn for anslagene knyttet til klimamålet for 2030. Det er imidlertid høyst uklart hvordan EUs klimaregelverk vil se ut etter 2030. Det er ventet at Kommisjonen før sommeren 2026 vil legge fram et forslag til nytt klimaregelverk for perioden etter 2030. Deretter vil Rådet og Parlamentet behandle Kommisjonens forslag og det kan gå flere år før vi vet hvordan regelverket etter 2030 vil bli. Norge vil på vanlig måte medvirke i utformingen av det nye regelverket, og Norge leverte sommeren 2025 sine innspill i Kommisjonens høring om det nye klimakvotesystemet for perioden etter 2030. Det kan også skje fundamentale endringer i oppgjørsmekanismen for klimakvotesystemet etter 2030. Hvordan klimaeffekten av kvotesystemet skal fordeles mellom landene som deltar i kvotesystemet vil bli klargjort i nærmere dialog med EU etter at klimakvoteregelverket er formelt vedtatt. Måten EUs klimaregelverk utformes på, og innrettingen av eventuelle oppgjørsmekanismer, vil ha avgjørende betydning for norsk måloppnåelse under Parisavtalen. I analysen ovenfor som tar Norge til om lag 66 prosent er det lagt til grunn at EU-regelverket videreføres uendret etter 2030, at EU lykkes med å stramme inn kvotesystemet i tråd med dagens nedtrappingsplan og at oppgjørsmekanismene i kvotesystemet videreføres uendret. Med andre antakelser vil klimaeffekten av EU-samarbeidet kunne bli en helt annen.

Et viktig usikkerhetsmoment er kvotesystemets omfang. Kvotesystemets omfang vil kunne bli vesentlig utvidet før 2035. Med en utvidelse av kvotesystemet og videreføring av oppgjørsreglene blir regnestykket et helt annet enn det som er gjengitt ovenfor. Et ekstremscenario er at EU utvider kvotesystemet til å omfatte tilnærmet alle utslipp, dagens ambisiøse nedtrappingsplan opprettholdes og oppgjørsreglene videreføres. Et motsatt ekstremscenario er at innsatsfordelingen videreføres og utvides til å dekke hele økonomien samtidig som oppgjørsregelen under klimakvotesystemet avvikles. I et slikt scenario vil Norge under Parisavtalen i utgangspunktet være ansvarlig for utslippene som omfattes av Norges utslippsbudsjett under innsatsfordelingen uten å kunne regne inn klimaeffekten av at norske kvotepliktige virksomheter kjøper kvoter fra virksomheter i andre EØS-land.

Det er betydelig usikkerhet om videre regelverksutvikling i EU og hvor mye norske utslipp som i dag reguleres under innsatsfordelingen reduseres fram mot 2035. Dersom det ikke benyttes utslippsreduksjoner under Parisavtalens artikkel 6 utenfor EU/EØS for å oppfylle klimamålet for 2035 vil det – gitt at EU-regelverket videreføres som i dag og Norge deltar i dette regelverket – hovedsakelig være utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen som kan bidra til Norges måloppnåelse (utover bidraget fra EUs klimakvotesystem nevnt over). Utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen kan i dag skje gjennom innenlandske utslippsreduksjoner eller gjennom samarbeid med andre land i EU/EØS i form av kjøp av fleksibilitet. Tilgang på fleksibilitet i et eventuelt EU-samarbeid i perioden 2031–2035 er svært usikker. Det vil først og fremst avhenge av om regelverket åpner for bruk av fleksibilitet. Dersom regelverket åpner for bruk av fleksibilitet, vil tilgang på slik fleksibilitet avhenge av EU-landenes evne til å redusere utslippene sine i perioden 2031–2035.

Nasjonale utslippskutt framover: Beregningene av utslippsutviklingen framover er usikre, og usikkerheten blir større lengre fram i tid. Se mer utfyllende omtale i kapittel 3.2.6 for nærmere beskrivelse av usikkerhet om beregninger av utslippsutvikling og effekt av virkemidler. Med dagens og planlagt politikk anslås utslippene under innsatsfordelingen å falle betydelig fram mot 2035. For eksempel vil det være små utslipp igjen i veitransport og utslippene fra annen transport anslås å avta betydelig.

3.4 2050-målet – Veien mot lavutslippssamfunnet

Norge har et lovfestet mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Ambisiøs og fornuftig politikk for å nå målet vil legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning. I klimaloven fremkommer det at med lavutslippssamfunn menes et samfunn der klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Videre er det lovfestet at utslippene skal reduseres med i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av om klimamålet for 2050 er nådd, skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter.

Et ambisiøst, langsiktig klimamål skal sende et tydelig signal om hvor utslippsutviklingen skal på lengre sikt. Norges mål for 2030 og 2035 under Parisavtalen er viktige delmål på veien mot å bli et lavutslippssamfunn. Trygg økonomisk styring, insentiver til å utvikle og ta i bruk klimavennlig teknologi, forutsigbare rammevilkår og fleksibilitet i arbeidsmarkedet gjennom gode velferdsordninger, samt en kompetent arbeidsstyrke og velfungerende kapitalmarkeder er sentralt for klimaomstilling. Norsk økonomi er omstillingsdyktig. Nasjonal virkemiddelbruk og samarbeidet med EU skal legge til rette for omstilling av norsk økonomi. En vellykket omstilling internasjonalt er en viktig forutsetning for at Norge skal kunne lykkes med omstillingen mot lavutslippssamfunnet. Raske og betydelige reduksjoner i globale utslipp av klimagasser vil akselerere omstillingen av verdensøkonomien og sette fart på utviklingen av ny utslippsfri teknologi som kan tas i bruk i Norge. Det vil i så fall legge til rette for utslippsreduksjoner også i Norge og gi betydelig drahjelp på veien mot lavutslippssamfunnet. Kapittel 1.2 gir en beskrivelse av forutsetninger for klimaomstillingen og sammenhengen med andre politikkområder.

Regjeringen vil fortsette å kutte utslipp nasjonalt i hele økonomien, og legge til rette for en gradvis omstilling til lavutslippssamfunnet i 2050. Det er et mål å legge til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt gjennom troverdig og effektiv virkemiddelbruk. Et grep er å systematisere arbeidet med å kutte de norske forbrenningsutslippene gjennom å lage tidslinjer for utfasing av fossile brensler mot 2050, som omtalt i kapittel 2.1.

Politikken for å nå klimamålet for 2050 vil måtte justeres, tilpasses og styrkes over tid. Virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene for å oppfylle 2030-målet og 2035-målet vil også ha effekt mot 2050. 2050-målet krever en betydelig omstilling i både Norge og resten av verden.

Dette delkapittelet rapporterer på det lovfestede målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Det er betydelig usikkerhet knyttet til langsiktige anslag for utviklingen i utslippene av klimagasser i Norge og internasjonalt og flere har pekt på at bruk av scenarioanalyse kan være et godt verktøy for å vurdere ulike utviklingstrekk. Scenarioer gjør det også mulig å vurdere utslippsutviklingen mot målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Fremtidige teknologiske utviklinger, politiske beslutninger og globale økonomiske forhold vil ha stor innvirkning på utslippsnivåene og Norges forutsetninger for å bli et lavutslippssamfunn.

3.4.1 Omstillingstakten i Norge

Omstillingen til et lavutslippssamfunn innebærer å redusere utslippene i alle sektorer slik at de er lave eller helt borte. Historiske utslipp og fremskrivinger av utslipp er de viktigste indikatorene for å vurdere hvordan vi ligger an med å redusere utslippene. Samtidig gir ikke tall for utslippsutviklingen alene et fullstendig bilde av omstilling.

I dette delkapittelet presenterer vi tverrgående indikatorer som bidrar til å gi et overordnet bilde av omstillingstakten og omstillingsevnen i norsk økonomi på tvers av sektorer, med et særlig fokus på trender over tid. Indikatorer knyttet til utslipp og energiforbruk kan gi informasjon både om fremgangen og utfordringene med omstillingen mot lavutslippssamfunnet. Alle indikatorene fra forrige Klimastatus og -plan er videreført, men for noen har det ikke være mulig å oppdatere som følge av manglende datagrunnlag. Kapittel 4 omtaler en rekke indikatorer som belyser utviklingen mot lavutslippssamfunnet og forutsetninger for klimaomstilling, blant annet knyttet til forskning og utviklingsarbeid, forbruksbaserte utslipp og sirkulær økonomi. Arbeidet med indikatorer for grønn omstilling er under utvikling.

Indikatorene bør i sum gi et godt bilde av statusen og utviklingen mot en grønn omstilling i Norge, det vil si om ressursinnsatsen blir dreid i ønsket retning. For å gi et riktig inntrykk bør det være flere ulike indikatorer som bidrar til å vise om vi når målene om reduserte klimagassutslipp og grønn omstilling. De bør stå seg over flere år, slik at vi kan måle utviklingen på sikt. Indikatorer for å belyse Norges klimafotavtrykk står i kapittel 4.1. Sektorvise indikatorer står i noen av sektorkapitlene 2.4–2.8 og vedlegg 1. Disse skal gi et mer utdypende bilde av måloppnåelse eller utvikling i de ulike sektorene. Indikatorene samlet sett viser en utvikling i riktig retning.

I kapittelet sammenligner vi også Norge med andre land som har sosioøkonomiske forhold, klimaambisjoner og næringsstruktur som er sammenlignbare med Norge. Dette gir et relevant grunnlag for å vurdere status og utvikling i utslipp og andre forhold. Sverige, Danmark og Finland er land med sammenlignbare sosioøkonomiske og politiske forhold som Norge. Tyskland og Storbritannia er industrinasjoner slik som Norge, og er dermed gode supplerende land til de skandinaviske landene. Gjennomsnittet for EU og OECD gir også et godt grunnlag for å sammenligne med andre velutviklede økonomier. De internasjonale sammenligningene gir også et bilde på hvordan omstillingen går internasjonalt, som er en forutsetning for at Norge skal lykkes i omstillingen mot lavutslippssamfunnet. Indikatorene er under utvikling og gir ikke et fullstendig bilde på omstillingstakten i Norge. Indikatorer som bedre belyser omstillingstakten internasjonalt, slik som tall for fossile subsidier og skatteinsentiver kan være relevante og bør vurderes i det videre arbeidet.

Delkapittelet viser at utslippsintensiteten i hele økonomien er synkende, som indikerer at Norge til en viss grad har klart å frakoble utslipp fra økonomisk vekst. Norge ligger likevel fortsatt over EU-gjennomsnittet når det gjelder utslippsintensitet. Energiforbruket i Norge blir stadig mer fornybart, og det er særlig økningen i elbiler som trekker opp andelen. Sammenlignet med andre europeiske land er andelen av energiforbruket fra fornybare kilder høyt i Norge.

3.4.1.1 Utslipp av klimagasser per innbygger

Figur 3.9 viser utviklingen i klimagassutslipp per innbygger fra 1990 til 2023 i Norge og noen utvalgte land og regioner. Utslipp per innbygger er beregnet ved å ta landets samlede utslipp et år og dele det på antall innbyggere. Det vil si at utslipp fra næringsvirksomhet er inkludert. Tallene sier derfor ikke alltid så mye om hvor mye utslipp som skyldes aktiviteten til hver enkelt person. Alle landene har hatt en nedgang i utslipp per innbygger over perioden, men i ulikt tempo og med varierende mønstre.

Norge har hatt en jevn reduksjon i utslipp siden midten av 2000-tallet, men ligger fortsatt relativt høyt sammenlignet med EU-gjennomsnittet. Finland har hatt større svingninger, med topper rundt år 2000, før utslippene gradvis har gått ned. Danmark og Sverige har hatt en mer stabil og tydelig nedadgående trend, der Sverige skiller seg ut med lavest utslipp per innbygger gjennom hele perioden. Storbritannia og Tyskland har også redusert sine utslipp betydelig, særlig etter 2010. Både EU og OECD samlet viser en jevn nedgang, noe som reflekterer en bredere regional innsats for å redusere klimagassutslipp. Disse tallene illustrerer at det er betydelige forskjeller mellom land, men alle landene har redusert sine utslipp, særlig de siste 15 årene.

Figur 3.9 Utslipp per innbygger i Norge, Finland, Danmark, Sverige, Tyskland, Storbritannia, EU, OECD-medlemmer

Kilde: The World Bank (World Development Indicators)

3.4.1.2 Utslippsintensitet

En vellykket omstilling vil ikke føre til lavere verdiskaping, men lavere utslipp fra det vi produserer av varer og tjenester samlet. For å vurdere sammenhengen mellom utslipp av klimagasser og økonomisk verdiskaping, beregnes det såkalte utslippsintensiteter. Indikatorene kan hjelpe oss å forstå om utslippsreduksjoner skjer som følge av reell omstilling, og ikke bare av lavere aktivitet i økonomien.

Indikatoren måler klimagassutslippene fra en næring, målt i CO ₂ -ekvivalenter, per produserte vare eller tjeneste, målt i kroner. En næring betraktes ut fra dette som mer utslippseffektiv om den forurenser mindre per krone den skaper i verdi enn den tidligere har gjort, eller har økt verdiskapingen per enhet utslipp. Strukturendringer, som at det blir høyere vekst i næringer med lave utslipp fremfor næringer med høye utslipp, vil også gi lavere utslippsintensitet. Dette kan for eksempel være å bytte fra vare- til tjenesteproduksjon. I dette kapittelet vises først de næringsfordelte utslippene og de ulike næringenes betydning i økonomien. Deretter presenteres utvikling i utslippsintensiteten for hele økonomien. Tabellen nedenfor viser utviklingen i de næringsfordelte utslippene og verdiskapingen for næringene. Tabellen viser at de aller fleste næringer har klart å kutte utslippene det siste tiåret. Den samlede verdiskapingen for næringene vist i figuren var på 2 250 milliarder kroner i 2023, målt i faste 2015-priser, mens de samlede utslippene for de samme næringene var 46,3 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter.

Tabell 3.3 Utslipp til luft og bruttoprodukt fordelt på næringer. Tabellen viser utslipp og verdiskaping for 2013 og 2023, samt endring siste ti år. Tabellen viser ikke tall for utenriks sjøfart, undervisning, helse, offentlig administrasjon og forsvar.

Statistikken inneholder de innenlandske klimagassutslippene samt utslipp utenriks luftfart. Data for utslipp til luft er sammenstilt med data fra nasjonalregnskapet. Det er brukt en økonomisk definisjon av Norge, og ikke en geografisk avgrensning slik det ellers gjøres for statistikken over utslipp til luft. Dette kan gi noe forskjellige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 13932 og 09170 Norges brutto nasjonalprodukt (BNP) har i samme periode vokst. Mellom 2013 og 2023 vokste BNP med 16 prosent justert for prisvekst (faste priser). Siden 1990 har verdiskapingen i Norge vokst 105 prosent.

Figur 3.10 viser utviklingen i utslippsintensitet for en rekke næringer og ser på utviklingen helt tilbake til 1990. Utslippsintensiteten har falt i hele perioden. I 2023 var utslippsintensiteten 47 prosent lavere enn i 1990. Dette betyr at hvis produksjonen var lik i 2023 som i 1990 ville utslippene vært halvparten så store. Utslippene var 9,1 prosent lavere i 2023 enn i 1990, mens verdiskapingen var 105 prosent høyere. Denne utviklingen viser at Norge har til en viss grad klart å frakoble utslipp fra økonomisk vekst, som gjør det mulig å kutte utslipp selv om verdiskapingen øker. Dette er nødvendig for å kunne ha økonomisk vekst også i et lavutslippssamfunn.

Figur 3.10 Utvikling i utslippsintensiteten (bruttoprodukt) i ulike sektorer fra 1990 til 2023. y-aksen: indeks, 1990 = 100

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I figuren er alle kildene satt til 100 i 1990 (indeksert). Dette gjør det enklere å sammenligne utviklingen over tid. En slik figur viser ikke nivåforskjellene mellom næringene. Målt som tonn CO ₂ -ekvivalenter per millioner kroner i verdiskaping, er utslippsintensitetene 20 for alle næringer i gjennomsnitt, mens den er 33 for transport. For Jordbruk, skogbruk og fiske er den 116, mens den for industri er 50. For bergverksdrift og petroleum er den 22. Bygge- og anleggsvirksomheten har den laveste utslippsintensiteten blant næringene vist i figuren med 10 tonn CO ₂ -ekvivalenter per millioner kroner i verdiskaping.

Figur 3.11 sammenligner utslippsintensiteten i ulike land. Utslippsintensiteten er uttrykt som tonn CO ₂ -ekvivalenter per million dollar BNP. Tallene er også justert for inflasjon og valutakurs (i faste 2021-dollar). Figuren viser at utslippsintensiteten har gått betydelig ned i alle de viste landene og regionene – Norge, Finland, Sverige, Danmark, Tyskland, Storbritannia, EU og OECD – fra 1990 til 2023. Dette indikerer at alle landene til en viss grad har lykkes i å frakoble utslipp fra økonomisk vekst. Det tyder på at næringslivet i disse landene har blitt mer klimavennlige over tid, enten gjennom teknologiske forbedringer, overgang til renere energikilder, eller strukturelle endringer i økonomien.

Norge har hatt en jevn nedgang i utslippsintensitet, fra et allerede relativt lavt nivå i 1990. Sverige og Danmark skiller seg ut med lavest utslippsintensitet mot slutten av perioden. Den generelle trenden viser at det er mulig å redusere utslipp samtidig som økonomien vokser.

Figur 3.11 Utslippsintensitet (kg CO ₂ -ekvivalenter per 2021-dollar BNP)

Kilde: The World Bank (World Development Indicators)

3.4.1.3 Energiforbruk fra fornybare kilder

For å kunne omstille økonomien til et lavutslippssamfunn er tilgang på fornybar energi avgjørende. Figur 3.12 viser andelen av energiforbruket som kommer fra fornybare energikilder i ulike sektorer i Norge, og omfatter alt energiforbruk i landet. 41 Som det fremgår av figuren kommer over halvparten av det totale energiforbruket i Norge fra fornybare kilder, og alle sektorer har hatt en økning i andelen energiforbruk fra fornybare kilder siden 1990. Andelen energibruk fra strøm, bioenergi og fjernvarme har økt noe de siste årene, og det er særlig økningen i elbiler som trekker opp andelen. For husholdningene kommer det aller meste av energiforbruket fra strøm, mens andelen er lavere for næringslivet. 42 For industrien er andelen av energiforbruket fra fornybare kilder på om lag 70 prosent. For jordbruk, skogbruk og fiske er andelen 35 prosent, og disse andelene har vært stabile de siste 20 årene. I transportnæringen er andelen av strøm, fjernvarme og bioenergi i underkant av 20 prosent. Innen olje- og gassproduksjon har andelen av samlet energibruk fra fornybar energi økt de siste årene ettersom flere felt har blitt elektrifisert, men gass er fortsatt den største energikilden for denne næringen. Se mer om utviklingen av elbiler og energikilder i kapittel 2.

Figur 3.12 Andelen av energiforbruket som kommer fra fornybare energikilder, i ulike sektorer i Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.13 viser utviklingen i energiforbruket i Norge fordelt på fossil og fornybar energi i ulike sektorer fra 1990 til 2024. Den illustrerer både total energibruk og hvordan denne er sammensatt av fornybare og fossile kilder innen ulike sektorer. Indikatoren er relevant fordi den setter andelene fornybar og fossil energi i kontekst av det totale energiforbruket. Figuren viser at totalt energiforbruk har økt jevnt over perioden, men at andelen energibruk fra fornybare energikilder samtidig har økt betydelig. Transportsektoren og olje- og gassproduksjon utgjør de største bidragene til det totale energiforbruket i Norge, og disse sektorene er fortsatt sterkt dominert av ikke-fornybar energi selv om andelen av samlet fornybar energibruk i begge sektorer har økt betydelig de siste årene.

Figur 3.13 Energiforbruk fordelt på fossil og fornybar energi, i ulike sektorer i Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå

For å kunne sammenligne ulike land sin fornybarandel har EU fastsatt en metode for å beregne fornybarandelen i Fornybardirektivet. Fornybarandelen i henhold til direktivet beregnes på en annen måte enn fornybarandelen som er beskrevet i den foregående teksten. Fornybarandelen viser hvor mye av totalt energiforbruk som dekkes av fornybar produksjon, men er unntatt energisektorens eget forbruk av energi. For Norges del innebærer det at deler av petroleumssektorens energibruk ikke inkluderes i metoden som brukes for å beregne fornybarandelen. Produksjon av strøm inngår i telleren av brøken, som er grunnen til at fornybarandelen for strøm er på over 100 prosent i Norge. Årlig middelproduksjon i Norge er et sted mellom 15 til 18 TWh høyere enn årlig forbruk av strøm. Samlet sett har Norge en fornybarandel på 76 prosent regnet etter denne metoden.

Eurostat publiserer statistikk for fornybarandel i henhold til fornybardirektivet i europeiske land. Tall fra Eurostat viser at Norge har den største andelen fornybar energi i det totale energiforbruket sammenlignet med andre europeiske land. Andelen fornybar energi i brutto endelig energiforbruk har økt i de fleste europeiske land de siste ti årene. Figur 3.14 viser utviklingen i andelen fornybar energi samlet, og for transport og elektrisitet – for årene 2013, 2018 og 2023, for EU, Norge og utvalgte naboland. Siden det er benyttet forskjellige metoder for beregning av fornybarandel er ikke figur 3.14 direkte sammenlignbar med figur 3.12 og 3.13.

Norge og Sverige har gjennom hele perioden hatt en høy andel fornybar energi i det totale energiforbruket, godt over EU-gjennomsnittet. Dette skyldes i stor grad høy vannkraftandel i strømproduksjonen. Derfor er det lagt opp til at bygninger varmes opp med elektrisitet, noe som skiller seg fra mange andre europeiske land hvor oppvarming ofte skjer med gass eller fjernvarme basert på fossile kilder. I transportsektoren har utviklingen vært mer variert, men også her har Norge hatt en markant økning, blant annet som følge av elektrifisering av bilparken og økt bruk av biodrivstoff.

Danmark og Finland viser også en dreining mot fornybart energiforbruk, særlig innen elektrisitet hvor andelen fornybar energi har økt betydelig. Tyskland har hatt en jevn vekst i alle sektorer, men ligger fortsatt noe lavere enn de nordiske landene.

Figur 3.14 Andelen av energiforbruket som kommer fra fornybare energikilder (totalen inkluderer energiforbruk til transport, elektrisitet, oppvarming og avkjøling)

Kilde: Eurostat

3.4.1.4 Effektiv og eksplisitt pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer

Effektiv og eksplisitt pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer

Figur 3.15 Effektiv og eksplisitt pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer

Kilde: Finansdepartementet

Figur 3.15 viser effektive og eksplisitte priser på utslipp av klimagasser i de ulike sektorene. Figurens y-akse angir den marginale utslippsprisen i ulike sektorer, mens x-aksen angir utslippsmengde i millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter. Det skilles mellom eksplisitte (rød linje) og effektive (blå linje) karbonpriser.

Eksplisitte karbonpriser er alle prisingsmekanismer som er rettet mot å prise utslipp av klimagasser. Dette kan være avgifter eller kvotesystemer. Effektive karbonpriser inkluderer også andre avgifter og mekanismer som påvirker insentivene til å slippe ut klimagasser, uavhengig av formål. Mineralolje og bensin er i enkelte sektorer også ilagt veibruksavgift som har andre formål enn reduksjon av utslipp av klimagasser, men som likevel øker den effektive karbonprisen. I beregninger av netto effektive karbonpriser tar man også høyde for tilskudd eller andre ordninger som bidrar til å redusere den effektive karbonprisen.

Det er den netto effektive karbonprisen som bestemmer prisen på aktiviteter som gir utslipp av klimagasser, for eksempel gjennom pumpeprisen. Mål på netto effektive karbonpriser er derfor viktige for å forstå hvordan endringer i skatter, avgifter og tilskudd samlet kan påvirke utslipp av klimagasser. Tilskudd eller andre ordninger som bidrar til at den netto effektive karbonprisen er lavere enn den eksplisitte karbonprisen, gjør klimapolitikken mindre kostnadseffektiv.

Sammenligning av eksplisitte karbonpriser viser om karbonprisingen er kostnadseffektivt utformet. Det trenger likevel ikke være hensiktsmessig at alle aktører i økonomien står overfor den samme effektive karbonprisen. Dette skyldes blant annet at andre eksterne kostnader enn klima kan variere betydelig mellom ulike sektorer.

Noen sektorer er underlagt både kvoteplikt og avgift. Dette gjelder blant annet kvotepliktige utslipp fra olje- og gassutvinning som står overfor en eksplisitt karbonpris på 1 770 kroner. Kystreketrålerne betaler CO ₂ -avgift på mineralske produkter, men mottar samtidig et tilskudd fra Garantikassen for fiskere basert på hvor mye drivstoff de forbruker. Tilskuddet er noe høyere enn avgiften målt i kroner per liter drivstoff, og den samlede netto effektive karbonprisen for næringen er derfor 80 kroner per tonn CO ₂ .