St.meld. nr. 21 (1999-2000)

Menneskeverd i sentrum

Til innholdsfortegnelse

5 Det internasjonale menneskerettighetsarbeidet

5.1 Innledning

Respekten for menneskeverdet er en grunnsten i Regjeringens politikk. Arbeidet med å fremme menneskerettighetene nasjonalt og internasjonalt er derfor en prioritert oppgave.

Vi som lever i et samfunn med relativt godt vern om menneskerettighetene, har en moralsk plikt til å yte hjelp til mennesker som er verre stilt. Selv de minste bidrag vil kunne ha en avgjørende betydning for enkeltpersoners skjebne, og små tiltak vil på sikt kunne endre situasjonen for hele nasjoner. Plikten til å hjelpe andre kan også ses på som en hjelp til selvhjelp: Vårt nasjonale vern om menneskerettighetene styrkes gjennom den stadige oppmerksomheten på internasjonale forhold og de synlige resultatene denne innsatsen gir. Vi skal også være klar over den utviklingsfremmende og fredsbyggende virkningen som økt respekt for menneskerettighetene kan ha. Uansett gjenytelse er vår internasjonale innsats til syvende og sist et uttrykk for vår respekt for menneskeverdet.

Norges internasjonale innsats for menneskerettighetene må også ses i et folkerettslig perspektiv. Statssuverenitet, det at de enkelte statene i utgangspunktet har full råderett innenfor eget territorium, er en grunnsetning i folkeretten, og er nedfelt blant annet i FN-pakten. Menneskerettighetene bygger på samme fundament som den øvrige folkeretten. Gjennom et bredt spekter av traktater og sedvane blir statene i varierende grad folkerettslig forpliktet til å behandle individene i samsvar med menneskerettighetene. De fleste land har nasjonale rettsregler som gir ytterlige garantier, men i folkerettslig sammenheng er det traktatene og den folkerettslige sedvanen som er avgjørende. FNs verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948 regnes i dag som folkerettslig sedvane, noe som innebærer at alle stater må garantere befolkningen et visst minimumsvern.

Til tross for at menneskerettighetene på denne måten ikke er et nasjonalt, men et internasjonalt anliggende, har mange stater kraftig motsatt seg innblanding i deres menneskerettighetssituasjon. Motstanden kan skyldes kulturelle og historiske forhold, måten innblandingen har skjedd på, strid om rettighetenes innhold eller uenighet om statssuverenitetens rekkevidde. Denne motstanden har tidvis gjort det vanskelig for norske myndigheter å ta opp menneskerettighetsspørsmål bilateralt på en konstruktiv måte.

Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien i 1993 markerte en internasjonal holdningsendring med hensyn til engasjement i slike «indre anliggende». Selv om det fremdeles er et stykke igjen, er menneskerettighetene nå blitt mer akseptert som et legitimt tema mellom stater, og står på dagsordenen i svært mange bilaterale møter og kontakter. Samtidig ser man at alvorlige menneskerettighetsovergrep fortsetter i mange land. Dette har åpnet for nye anledninger til praktisk engasjement - samtidig som behovet for slikt engasjement langt overstiger kapasiteten.

Målet for Regjeringens internasjonale menneskerettighetsarbeid er en varig bedring av enkeltmenneskers situasjon. Både kortsiktige og langsiktige tiltak må dermed benyttes parallelt. Samtidig vil Regjeringen arbeide for å finne de til enhver tid mest mulig treffsikre og effektive virkemidlene for å fremme menneskerettighetene. Samarbeid med andre land og andre aktører er derfor en nødvendig forutsetning.

5.1.1 Positive virkemidler i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet

I arbeidet med å fremme menneskerettighetene i andre land enn Norge har norske myndigheter et bredt spekter av virkemidler til rådighet. Det hender at virkemidlene overlapper hverandre. Det samme tiltaket kan logisk sett ofte henføres under forskjellige overskrifter, men det kan likevel være nyttig å operere med noen hovedkategorier.

Én type virkemidler er bidrag i vid forstand til den internasjonale regelutviklingen, som for eksempel faglige innspill ved utarbeidelse av nye menneskerettighetsbestemmelser eller støtte til seminarer om styrkede standarder. De multilaterale gjennomføringsmekanismene og kontrollordningene kan også ses på som virkemidler i menneskerettighetsarbeidet, som for eksempel norsk deltakelse i FNs menneskerettighetskommisjon eller økonomisk støtte til FNs høykommissær for menneskerettigheter. Disse typer tiltak behandles i kapitlene 5.2 og 5.3 nedenfor. Menneskerettighetsdialoger er en form for fokusering av virkemidler i norsk menneskerettighetspolitikk som fordrer en særskilt strukturert og fokusert menneskerettighetskontakt med noen utvalgte land. Denne typen virkemiddel omtales i kapittel 5.5 nedenfor.

En annen type virkemidler finnes i utviklingssamarbeid, som i seg selv kan bidra til realisering av sentrale menneskerettigheter, samtidig som det vil være en innfallsport til ulike økonomiske og faglige støttetiltak (se kapittel 5.6 nedenfor). Norske tiltak knyttet til humanitær bistand har menneskerettighetsaspekter, for eksempel ved at denne bistanden i økende grad siktes inn mot å bedre menneskerettighetssituasjonen for de nødstilte (se kapittel 5.7 nedenfor). Norsk engasjement i næringslivets forhold til menneskerettighetene kan også by på virkemidler i menneskerettighetspolitikken (se kapittel 5.8 nedenfor).

Ulike regimer verden over er i varierende grad åpne for positive virkemidler. Muligheten for å vinne frem med positive virkemidler er størst i land som befinner seg i overgangen fra et mer autoritært til et relativt mer demokratisk styresett. Flere av Norges samarbeidsland er å finne i denne gruppen. Regjeringen vil konsentrere seg om slike land, der utsiktene til positive og vidtfavnende virkninger er gode.

Det skal ikke underslås at det kan forekomme at dialog og bistand bidrar til å lette presset på autoritære regimer fordi støtten kan muliggjøre omfordeling av ressurser og kan oppfattes som å gi legitimitet til det sittende regimets politikk. Bruk av positive virkemidler vil derfor alltid måtte veies mot mulige negative konsekvenser, og norske myndigheter vil i enkelte situasjoner måtte vurdere bruk av negative virkemidler i tillegg til - eller som erstatning for - de positive virkemidlene. Det vil dessuten alltid være en glidende overgang fra bruken av positive, men skarpskårne og krevende virkemidler, til milde former for negative virkemidler.

5.1.2 Negative virkemidler i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet

Negative virkemidler vil på generelt grunnlag kunne inkludere enhver advarsel om eller realisering av tiltak som er ment som en eller annen form for straff av en annen stat. Dette vil fortrinnsvis være virkemidler som anvendes når positive virkemidler ikke har gitt resultater eller ikke anses egnet til å gi resultater. Anvendelsen av negative virkemidler er i tillegg til rent politiske hensyn underlagt ulike folkerettslige føringer og begrensninger. Dette innebærer at negative virkemidler bør benyttes med stor varsomhet.

Det er norsk politikk at negative virkemidler bør anvendes med en viss forsiktighet og etter en konkret vurdering av situasjonen, og ikke i et større omfang enn det som fremstår som helt nødvendig. Med dette som utgangspunkt blir det i det følgende gjort rede for de begrensningene og relevante hensyn som gjør seg gjeldende.

FNs sikkerhetsråds adgang til å vedta bindende sanksjoner forutsetter forutgående konstatering av en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet i samsvar med FN-paktens artikkel 39. For tiden oppebærer FN økonomiske sanksjoner mot syv stater. FNs medlemsland, herunder Norge, er i medhold av FN-paktens artikkel 25 forpliktet av bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd. Stortinget vedtok 7. juni 1968 en egen lov om gjennomføring av bindende vedtak i FNs sikkerhetsråd.

Det som gjenstår av aktuelle negative virkemidler, vil som oftest i realiteten være ulike grader av politiske signaler, herunder kritikk av andre stater, eller nedtoning eller nedfrysing av det politiske, kulturelle eller økonomiske samkvem, og i særlige tilfeller tilbakekallelse av diplomatisk representasjon i en annen stat. Regjeringen har ved flere anledninger frarådet norsk næringsliv samkvem med enkelte stater, som en reaksjon på blant annet menneskerettighetssituasjonen i vedkommende stat. Dette tas normalt til etterretning av norsk næringsliv, men kan ikke håndheves overfor private parter.

Negative virkemidler vil sjelden være hensiktsmessig uten bred internasjonal støtte og samhandel. Norge vil i svært begrenset utstrekning ha gjennomslagskraft alene. I kraft av positive virkemidler vil imidlertid også små stater som Norge, særlig gjennom bistandsmidler og konstruktiv dialog, kunne oppnå resultater.

5.1.3 Forholdet mellom multilaterale og bilaterale virkemidler

Virkemidler for å fremme menneskerettighetene kan brukes både i bilaterale og multilaterale sammenhenger. Fordelen med multilaterale tilnærminger - enten gjennom FN, regionale organisasjoner eller i mer begrenset målestokk - er at de vil ha større tyngde enn bilateralt arbeid. Det er bare gjennom multilateralt arbeid en kan utvikle normer og mekanismer som et flertall av stater kan slutte seg til, og multilateral innsats er ofte avgjørende for å løse store oppgaver. Ulempen er at jo flere parter som trekkes inn, desto vanskeligere vil det bli å enes om en felles linje. Fordelen med en bilateral strategi er at den er enklere og mer fleksibel å gjennomføre enn en multilateral, og at det ikke så lett knyttes prestisje til prosessen. De viktigste elementene i en bilateral tilnærmingsmåte vil ofte være forskjellige former for dialog og bistand, både gjennom statlige institusjoner og det sivile samfunnet.

Det blir stadig viktigere å se det multilaterale engasjementet i sammenheng med det bilaterale. Hensikten med slikt engasjement er den samme i begge situasjoner: å oppnå bedringer der menneskerettighetene krenkes på en alvorlig og vedvarende måte. Utfordringen vil være å velge virkemidler som tjener til å oppnå denne hensikten. Det er viktig å finne en god balanse mellom dialog og annet direkte menneskerettighetsengasjement, og kritikk i internasjonale fora samt et utviklingsengasjement basert på respekt for alle menneskerettighetene.

5.1.4 Samarbeid med likesinnede land

Samarbeid med likesinnede land bidrar til å styrke effekten av de virkemidlene norske myndigheter bruker for å fremme menneskerettighetene. Norge benytter seg av slikt samarbeid i ulike fora. Alliansepartnerne varierer avhengig av hvilke typer menneskerettighetsspørsmål det dreier seg om. Slikt samarbeid kan med andre ord ta mange former. Det såkalte Lysøen-samarbeidet fortjener imidlertid særlig omtale.

Norge og Canada undertegnet en erklæring på Lysøen i 1998 som bygger på at norske og kanadiske myndigheter på mange måter ser likt på viktigheten av internasjonalt samarbeid i menneskerettighetsarbeidet. Målet for dette handlingsrettede samarbeidet er å bidra til utvikling av et bredere internasjonalt samarbeid for å fremme etterlevelse av menneskerettighetene, styrke internasjonal humanitær rett, forebygge konflikter og fremme demokrati og godt styresett. Samarbeidsfeltene omfatter blant annet menneskerettigheter, antipersonellminer, kvinner og barn i væpnet konflikt, håndvåpen, barnesoldater og barnearbeid, så vel som aspekter ved Barentssamarbeidet.

Formålet med Lysøen-prosessen er å skape økt internasjonal oppslutning om konkrete tiltak for å bedre enkeltindividenes sikkerhet. Eksempelvis pågår det et viktig norsk-kanadisk samarbeid med Kina om avholdelse av multilaterale symposier om menneskerettighetene. Det andre symposiet fant sted i Kina i juli 1999, med deltakelse av elleve andre asiatiske land samt Australia og New Zealand. Norge tar initiativ til å invitere til det tredje symposiet, arrangert hos Lysøen-partneren Thailand (se kapittel 5.5 nedenfor). Et annen eksempel er kontakter mellom kanadiske og norske NGO-er. NGO-Forum deltok på det kanadiske interne forberedende møtet før Menneskerettighetskommisjonens møte i 1999, og det holdes nær kontakt mellom blant annet Oslo-koalisjonen for religions- og livssynsfrihet og det kanadiske kirkerådet om delegasjoner til Kina vedrørende religionsfrihet. Canada har etablert en ressursbase kalt CANADEM etter modell av NORDEM. Det drøftes nå om det er mulig å få opp en tilsvarende ordning til Nordem i det sørlige Afrika (se nedenfor).

Tiltak

  • Regjeringen vil ta initiativ til å publisere en artikkelserie basert på den bilaterale dagsordenen i Lysøen-samarbeidet. Ut fra de positive norsk-kanadiske erfaringene har norske myndigheter tatt initiativ til å involvere også andre land og det sivile samfunnet for å bygge allianser og virke som pådriver i internasjonale forhandlinger. Vårt mål med et slikt nettverk er å få satt individets situasjon på dagsordenen i de ulike regionale organisasjonene. Norge bidrar derved til å bygge opp bredere internasjonal støtte for høyt prioriterte saker som menneskerettigheter, antipersonellminer, håndvåpen og barn i krig.

5.1.5 Virkningen av tiltakene

Det kan være vanskelig å måle virkningen av de forskjellige tiltakene som brukes for å fremme menneskerettigheter internasjonalt. Dette skyldes flere forhold.

Etablering av årsaksforhold er problematisk. Det er ofte vanskelig å hevde i ettertid at observerte forbedringer i en menneskerettighetssituasjon kan tilskrives et bestemt virkemiddel. En mengde utenforliggende forhold som ikke kan kontrolleres, påvirker også resultatet underveis.

Et annet problem knytter seg til kvantifisering av de målene en vil nå. De enkelte rettighetene slik de er nedfelt i menneskerettighetskonvensjonene, er ikke alltid definert like presist, i tillegg til at det i enkelte konvensjoner, særlig når det gjelder økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, vises tilbevegelige mål som «stadig bedring av leveforhold». Mangelen på klart definerte utgangspunkter og milepæler for måloppnåelse gjør det nødvendig å foreta kvalitative vurderinger snarere enn eksakte målinger av resultater.

Vanskeligheter med hensyn til måling av tiltakenes virkning knytter seg også til den tidshorisonten myndighetene opererer innenfor. Å beskytte og fremme menneskerettighetene kan være en langsiktig prosess. Det er ofte et betydelig etterslep i tid fra et bestemt menneskerettighetstiltak iverksettes til virkningene viser seg, et etterslep det er vanskelig å anslå ved planleggingen av tiltakene. Her vil det ofte være et skille mellom sivile og politiske rettigheter på den ene siden, og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter på den andre: Bruken av tortur kan stanses umiddelbart, mens bedre etterlevelse av retten til utdanning fordrer utbygging av skoler, utdanning av lærere, utvikling av læremateriell og endring av sosiale strukturer.

Menneskerettighetene er i utgangspunktet et udelelig hele. I menneskerettighetspolitikken må det likevel foretas avveininger og prioriteringer mellom alternativer. I avveiningsprosessen må det tas hensyn til kompetanse, behov for innsatsfaktorer og vurderinger av hvilke virkemidler som mest sannsynlig vil føre frem. Også på den økonomiske siden er det nødvendig å foreta avveininger mellom ulike hensyn. Eventuelle følger må veies opp mot hverandre før det velges virkemiddel i en konkret situasjon.

5.1.6 Evaluering av Norges utenriks- og utviklingspolitiske virkemidler på menneskerettighetsområdet

Norge har i de senere årene bevilget betydelige midler til menneskerettighets- og demokratitiltak i sine utviklingssamarbeidsland. I tillegg har fremme av menneskerettigheter stått høyt på den politiske dagsordenen i Norges bilaterale forhandlinger og dialoger med en rekke andre land i verden. Norge har dessuten deltatt sammen med andre vestlige land i internasjonale tiltak for fremme av menneskerettigheter i enkeltland. Resultatene av Norges ulike virkemidler for fremme av menneskerettigheter i bistandssammenheng har i noen grad vært dokumentert. Andre nordiske land som Sverige og Danmark holder på med evalueringer på dette feltet. Når det gjelder effektene av virkemidler i utenrikspolitikken for øvrig på dette feltet, finnes det lite dokumentasjon. Derfor vil Regjeringen igangsette en bred evaluering for å kartlegge Norges ulike utenrikspolitiske bidrag og virkningen av dem på menneskerettighetsområdet i noen utvalgte land.

Fra norsk side er en betydelig andel av bistanden i de siste tiårene gått til fremme av menneskerettigheter for særskilte grupper i samarbeidslandene, så som kvinner, barn, urfolk og andre etniske minoriteter, funksjonshemmede og mennesker med aids. En viktig kanal for denne typen bistand har vært frivillige organisasjoner, både lokale og norske. Mange lokale organisasjoner har med norsk støtte blitt satt i stand til å øke sitt medlemsgrunnlag og fungere som interessegrupper for rettigheter i arbeidslivet, ytringsfrihet, likestilling, rett til bolig, til utdanning, til helsestell med mer.

Denne typen bistand er sjelden blitt kategorisert som «menneskerettighetstiltak», selv om den ofte har hatt en effekt som antydet ovenfor. Den har vært en del av den store kategorien bistand gjennom frivillige organisasjoner. Dette kan føre til problemer når man vil evaluere virkninger av den norske innsatsen på menneskerettighetsfeltet.

Et annet problem som evalueringer av menneskerettighetstiltak har til felles med en del andre typer brede evalueringer, er at det kan være vanskelig å si hvilke endringer (i positiv eller negativ retning) som skyldes Norges innsats, og hva som skyldes andre utenlandske aktører eller interne forhold i landet. Siden Norge svært ofte handler likt med andre vestlige land når det gjelder påvirkning for menneskerettighetene, er det imidlertid ikke maktpåliggende å skille ut virkningene av norsk innsats. Viktigere for fremtidig politikkutforming er det å få antydet om de benyttede virkemidlene har den ønskede effekten, ingen effekt eller eventuelt kan ha ført til en forverring av menneskerettighetssituasjonen i de landene det gjelder.

Evaluering er en måte å måle ulike virkemidler på. Det innebærer et betydelig potensial for læring, idet evalueringer ikke bare påpeker feil og mangler, men også anbefaler tiltak for forbedringer. Konklusjonene i evalueringene av utviklingspolitikken, er at Norges internasjonale innsats på menneskerettighetsfeltet har vært betydelig, men kan forbedres.

Regjeringen arbeider systematisk for å inkorporere anbefalinger fra evalueringsrapporter i fremtidig praktisk politikk. De foreliggende evalueringsrapportene favner i all hovedsak bistandsområdet, og slike evalueringer skal fortsatt gjennomføres. Siden Norge i tillegg til bistanden også i høy grad bruker andre virkemidler for å fremme menneskerettighetene, gir ikke de eksisterende evalueringsrapportene et dekkende bilde av Norges innsats. Anbefalingene fra evalueringsrapportene har ikke nødvendigvis gyldighet for øvrige virkemidler i utenrikspolitikken. Det må derfor gjennomføres evalueringstiltak også av dette spekteret av virkemidler.

Tiltak

  • Regjeringen vil igangsette en bred evaluering av Norges utenrikspolitiske virkemidler på menneskerettighetsområdet. Evalueringen vil bli delt i to faser: Første fase vil være en kartlegging og systematisering av hvilke land Norge har engasjert seg spesielt overfor for fremme av menneskerettighetene. I annen fase vil en foreta delstudier av enkelte utvalgte land der Norge har engasjert seg spesielt (bilateralt og/eller multilateralt) for å påvirke menneskerettighetssituasjonen. På bakgrunn av funnene i kartleggingen og delstudiene vil evalueringen kunne foreslå anbefalinger av virkemidler som kan gi resultater i form av større respekt for menneskerettighetene, og innsats overfor flere og eventuelt andre land. Disse anbefalingene vil være med å bidra til fremtidig politikkutforming på dette området. Det vil i tillegg til denne brede evalueringen av virkemidler for å fremme menneskerettigheter i norsk utenrikspolitikk være behov for dybdekunnskap på noen områder (se kapittel 5.3 nedenfor).

5.2 Regelutvikling

Det internasjonale regelverket for beskyttelse av menneskerettighetene er i dag i all hovedsak godt utbygd. Fra norsk side legges det først og fremst vekt på å styrke gjennomføringen av de eksisterende forpliktelsene, fremfor etablering av nye. Det hjelper lite med solide og gjennomarbeidede konvensjoner om de enkelte statene ikke tiltrer konvensjonene. Og det hjelper like lite om stater tiltrer konvensjonene, dersom de stiller en lang rekke forbehold til sentrale deler av konvensjonene. En like klar forutsetning er det at innholdet i konvensjonene faktisk gjennomføres i praksis. De enkelte statene må tiltre de internasjonale kontrollordningene for å sikre gjennomføringen av rettighetene. Regjeringen vil derfor sette arbeidet med å sikre uforbeholden tiltredelse til konvensjoner og deres kontrollmekanismer høyt opp på dagsordenen.

På enkelte områder er det imidlertid behov for utvikling av nye og styrkede menneskerettighetsstandarder. På disse områdene vil Regjeringen arbeide for styrket vern, og Norge deltar derfor i flere arbeidsgrupper, fortrinnsvis i FN, som skal utarbeide nye og styrkede eller utdypende regler på menneskerettighetsfeltet. Før dette utviklingsarbeidet presenteres i kapittel 5.2.2 nedenfor, gis det en oversikt over de eksisterende menneskerettighetsforpliktelsene.

5.2.1 Eksisterende menneskerettighetsforpliktelser

a) Innledning

Grunnstammen i det folkerettslige rammeverket om menneskerettigheter er FNs verdenserklæring om menneskerettighetene av 1948, de to FN-konvensjonene av 1966 om henholdsvis sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 1950.

I tillegg finnes det en rekke FN-konvensjoner som tar for seg rettighetene til grupper som antas å ha en utsatt stilling, for eksempel barn, flyktninger, kvinner og urfolk. Videre er det vedtatt konvensjoner som regulerer mer spesielle forhold som forbud mot tortur og rasediskriminering. Disse særkonvensjonene utdyper og utfyller i hovedsak det som allerede er regulert på generelt vis i hovedkonvensjonene. Det vises i denne sammenhengen til kapittel 3 og boks 4.1 ovenfor.

Ved siden av de rettslig bindende konvensjonene eksisterer det mange politiske dokumenter som berører menneskerettigheter. Det kan være handlingsplaner, erklæringer og rapporter fra FN, OSSE, Europarådet og andre organisasjoner, eller fra mer lokale fora som Nordisk Råd og Østersjørådet. FNs verdenserklæring om menneskerettighetene av 1948 var i utgangspunktet et slikt politisk dokument, men står i en særstilling fordi den er opphav til flere av de viktigste menneskerettighetskonvensjonene, og i dag må anses å gi uttrykk for en folkerettslig sedvanerett.

Norge er tilsluttet et stort antall konvensjoner som regulerer menneskerettighetsspørsmål. Vedlegg I nedenfor gir en oversikt over menneskerettighetskonvensjoner, mens vedlegg II presenterer forbehold Norge har tatt ved tiltredelse. En mer beskrivende oversikt over konvensjoner på dette feltet er inntatt i NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter. Det gjøres oppmerksom på at Norge er blitt part til nye menneskerettighetsinstrumenter etter at NOU 1993: 18 ble fremlagt. Nedenfor i litra b) og c) omtales to av de nye instrumentene som nå er lagt ut for ratifikasjon: ILO-konvensjonen om de verste former for barnearbeid og tilleggsprotokoll om individuell klageadgang til FNs kvinnekonvensjon av 1979.

b) ILO-konvensjon om de verste former for barnearbeid

Konvensjonen om de verste former for barnearbeid ble vedtatt av ILOs arbeidskonferanse 17. juni 1999. Konvensjonen er et viktig supplement til FNs barnekonvensjon og ILOs minstealderkonvensjon. Den vedtatte konvensjonen antas å bli et nyttig instrument i kampen mot skadelig barnearbeid. Konvensjonen regner alle personer under 18 år som «barn».

Ved å ratifisere konvensjonen forplikter statene seg til å gjennomføre umiddelbare og effektive tiltak for å forby og fjerne de verste former for barnearbeid. De verste former for barnearbeid omfatter blant annet slaveri, slaverilignende arbeid og tvungent eller obligatorisk arbeid, herunder tvungen eller obligatorisk militær rekruttering for bruk av barn i væpnet konflikt. Videre omfattes barneprostitusjon og utnyttelse av barn i barnepornografi, bruk av barn i ulovlige aktiviteter og farlig eller skadelig arbeid.

Statene skal blant annet utarbeide og gjennomføre handlingsplaner for bekjempelse av de verste former for barnearbeid. Barn skal fjernes fra arbeidet og sikres rehabilitering og sosial integrering. Viktigheten av skolegang er nevnt spesielt.

Arbeidet med sikte på norsk ratifikasjon av konvensjonen er påbegynt.

c) Tilleggsprotokoll om individuell klageadgang til FNs kvinnekonvensjon av 1979

FNs kvinnekonvensjon av 1979 pålegger partene å treffe egnede tiltak med sikte på å avskaffe diskriminering mot kvinner. Som diskriminering regnes enhver kjønnsmessig sondring, utelukkelse eller innskrenkning som har som virkning eller formål å utelukke kvinner fra å bruke sine menneskerettigheter og grunnleggende friheter på alle samfunnsområder på lik linje med menn og uavhengig av ekteskapelig status.

I 1996 nedsatte FNs kvinnekommisjon en arbeidsgruppe med den målsettingen å utarbeide en tilleggsprotokoll om individklageordning til Kvinnekonvensjonen. Etter fire sesjoner kunne arbeidsgruppen enes om protokollteksten 11. mars 1999. Tilleggsprotokollen ble vedtatt ved konsensus av FNs generalforsamling 6. oktober 1999.

Tilleggsprotokollen etablerer en klageordning for individer eller grupper av individer som mener at en stat bryter rettighetene nedfelt i Kvinnekonvensjonen. I tillegg etableres det en kompetanse for Kvinnekonvensjonens overvåkningskomité (Kvinnekomiteen) til på visse vilkår å foreta undersøkelser hvis den mottar informasjon som kan tyde på at Kvinnekonvensjonens bestemmelser blir brutt i en stat som er part til protokollen.

Regjeringen undertegnet tilleggsprotokollen 26. november 1999.

5.2.2 Arbeidet for nye og styrkede internasjonale forpliktelser

Det er nedsatt flere arbeidsgrupper, innenfor både FN og Europarådet, som skal utarbeide nye og styrkede eller utdypende regler på menneskerettighetsfeltet. Arbeidsgruppene er normalt åpne for alle medlemsland. Norge deltar i alle disse arbeidsgruppene. Nedenfor følger en oversikt over de prosessene som nå pågår innenfor regelutvikling.

a) Tilleggsprotokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi til FNs barnekonvensjon av 1989

Seksuell utnyttelse av barn er et alvorlig problem. FNs barnekonvensjon av 1989 har enkelte bestemmelser om forbud mot seksuell utnyttelse av barn, men det er en utbredt oppfatning at det er behov for mer detaljert internasjonalt regelverk på dette området. Som et ledd i det internasjonale samfunnets kamp mot seksuell utnyttelse av barn opprettet derfor FN i 1994 en arbeidsgruppe som skal utarbeide en tilleggsprotokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi til Barnekonvensjonen. Tilleggsprotokollen vil blant annet inneholde forpliktelser om å innføre straffebestemmelser, regler om jurisdiksjon og om utlevering av lovbrytere. Videre vil bestemmelser om forebyggende arbeid, herunder informasjon, og om hjelp til barn som er ofre for seksuelle overgrep, stå sentralt i protokollen.

Målet er at tilleggsprotokollen skal være ferdigforhandlet i 2000, som er tiårsjubileet for FNs barnekonvensjon. Det gjenstår imidlertid flere problematiske forhandlingspunkter, og det er høyst usikkert om det vil være mulig å få i stand tilleggsprotokollen så raskt.

Norge har vært med fra starten av forhandlingene. Fra norsk side vil vi arbeide for å få til en raskest mulig vedtakelse av en sterk tilleggsprotokoll.

b) Tilleggsprotokoll om forbud mot deltakelse i væpnede konflikter for barn under 18 år til FNs barnekonvensjon av 1989

FNs barnekonvensjon av 1989 har i artikkel 38 en bestemmelse som forbyr rekruttering og bruk av barnesoldater under 15 år. Dette er den samme aldersgrensen som gjelder innenfor krigens folkerett. FNs barnekomité utarbeidet i 1994 et utkast til en tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen der aldersgrensen ble foreslått hevet til 18 år, når det gjelder både frivillig og tvungen rekruttering. Arbeidsgruppen har vært ledet av Sverige og har hatt fire sesjoner med deltakelse fra en rekke stater, FN-organisasjoner og frivillige organisasjoner.

Arbeidsgruppen har hatt noe fremdrift, men hovedinntrykket er at det er vanskelig å enes om de nye reglene. Flere land har store problemer med en 18-årsgrense, og det er vanskelig å finne kompromisser. Norge deltar aktivt i disse forhandlingene, og vil arbeide for å finne en løsning.

En rekke frivillige organisasjoner er sterkt engasjert i arbeidet, og har gått sammen i en koalisjon som har tatt flere initiativ for å få fortgang i arbeidet. Koalisjonen har laget en alternativ tekst til protokoll og har arrangert en rekke regionale møter for å få økt oppmerksomhet rundt rekruttering og bruk av barn i væpnet konflikt. Norge har støttet koalisjonens arbeid, blant annet økonomiske.

c) Tilleggsprotokoll om handel med mennesker til en FN-konvensjon om grenseoverskridende organisert kriminalitet

Innenfor FN pågår et arbeid med å fremforhandle en konvensjon om grenseoverskridende organisert kriminalitet. Denne konvensjonen skal ha tre tilleggsprotokoller, hvorav den ene skal regulere handel med mennesker, særlig kvinner og barn. Hovedkonvensjonen og tilleggsprotokollene regulerer rettshåndhevelse. Hensikten er å skape effektive instrumenter for å styrke samarbeidet mellom statene for å bekjempe visse typer kriminalitet. Tilleggsprotokollen om handel med mennesker har samtidig viktige menneskerettslige aspekter - blant annet inneholder tekstutkastet bestemmelser om ofrenes rettsvern og om assistanse til og beskyttelse av dem. Hovedkonvensjonen og tilleggsprotokollene skal etter planen ferdigforhandles innen utgangen av 2000.

d) Tilleggsprotokoll om utvidet kontrollmekanisme til FNs torturkonvensjon av 1984

Overvåkningskomiteen til FNs torturkonvensjon av 1984, Torturkomiteen, kan undersøke visse forhold av eget tiltak, men undersøkelsesprosedyren har flere svakheter. Komiteen kan blant annet bare dra på besøk til stater etter nærmere avtale, og den kan bare undersøke mulige tilfeller av systematisk tortur. En arbeidsgruppe som skal utarbeide en frivillig tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon, ble derfor opprettet i 1994. Hensikten er at det skal opprettes en underkomité til Torturkomiteen, med videre undersøkelses- og rådgivningsfullmakter enn det Torturkomiteen har. Etableringen av en slik utvidet kontrollmekanisme forventes å bidra til å styrke etterlevelsen av Torturkonvensjonen.

Tekstforslaget til tilleggsprotokollen er bygd opp etter mønster fra Den europeiske torturkonvensjon av 1987. Underkomiteen skal ha fullmakt til å besøke medlemsstatene og inspisere fengsler og andre institusjoner, samt snakke med alle relevante personer, inklusive fanger, pasienter med videre. I henhold til Den europeiske torturkonvensjon kan slike besøk iverksettes på relativt kort varsel, og det er ikke nødvendig å innhente samtykke til hvert besøk. I tillegg til å kunne undersøke eventuelle tilfeller av tortur skal underkomiteen også kunne undersøke hvorvidt annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling finner sted.

Forhandlingene om tilleggsprotokollen har vært vanskelige, og det er usikkert når de vil kunne sluttføres. Norge har vært med i forhandlingene fra starten av, og vil fortsette å arbeide for å få til en protokoll som vil gi underkomiteen den nødvendige gjennomslagskraften.

e) Nordisk samekonvensjon

Nordisk Ministerråd avholdt i 1995 et ministermøte om samiske saker. På grunnlag av et dokument utarbeidet av Nordisk samarbeidsorgan for same- og reindriftsspørsmål besluttet ministrene at Finland, Sverige og Norge skal starte et samarbeid med sikte på en nordisk samekonvensjon. Det ble besluttet å nedsette en felles arbeidsgruppe med mandat å utrede behov og grunnlag for en konvensjon. Arbeidsgruppen har lagt frem sine anbefalinger. Norge arbeider med å følge opp disse anbefalingene.

Regjeringen vil i samarbeid med Sametinget aktivt delta i det nordiske samarbeidet frem mot en nordisk samekonvensjon.

f) FN-erklæring om urfolks rettigheter

Spørsmål knyttet til urfolks rettigheter står sentralt i Norges internasjonale menneskerettighetsengasjement. I 1982 opprettet FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) en arbeidsgruppe for urfolk som består av fem medlemmer fra FNs underkommisjon for forhindring av diskriminering og beskyttelse av minoriteter. Arbeidsgruppen har siden opprettelsen rettet søkelyset på urfolks situasjon verden over og holdt jevnlige møter om ulike tema av særlig interesse for urfolk.

Utkastet til erklæring om urfolks rettigheter inneholder en rekke bestemmelser som utelukkende gjelder for urfolk og er i så måte unikt i FN-sammenheng. Her finnes blant annet bestemmelser om urfolks rettigheter knyttet til språk, religion, kultur, utdanning og landrettigheter. Utkastet er utformet av en ekspertgruppe i FN for urfolk. Utkastet har i flere år vært gjenstand for forhandlinger mellom stater i en arbeidsgruppe nedsatt av FNs menneskerettighetskommisjon, der urfolksrepresentanter og andre involverte organisasjoner har observatørstatus. Hittil har det vært avholdt fem forhandlingsrunder i Genève.

Denne arbeidsgruppen har hatt liten fremgang. Enkelte urfolksrepresentanter krever at utkastet må vedtas uten endringer, men flere stater har vanskeligheter med å godta dette. Et av de særlig vanskelige spørsmålene gjelder urfolks rett til selvbestemmelse og hva som ligger i dette begrepet.

Norge har deltatt fra starten av forhandlingene, med en delegasjon sammensatt av representanter fra Utenriksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, samt Sametinget. Norge vil delta aktivt i fortsettelsen for å få sluttført forhandlingene.

g) Tilleggsprotokoll om individklageordning til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966

Det har vært diskutert i FN om det skal lages en tilleggsprotokoll til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966, som åpner for en individuell klageadgang for brudd på konvensjonens bestemmelser. En tenker seg en modell basert på klageordninger som eksisterer for noen andre FN-konvensjoner, eksempelvis Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 og Rasediskrimineringskonvensjonen av 1965. Et utkast til tilleggsprotokoll er utarbeidet av FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og ble sendt på høring i 1997. Utkastet fikk en kjølig mottakelse. Dette skyldes blant annet at de fleste av bestemmelsene i konvensjonen er utformet som mål, ikke som konkrete, håndhevbare rettigheter. Det er foreløpig ikke nedsatt noen arbeidsgruppe for å diskutere dette videre. Utkastet er sendt på ny høring til statene høsten 1999. Det må anses som uvisst hvorvidt utkastet vil få nok støtte til at arbeidet med en tilleggsprotokoll nå videreføres.

h) Tilleggsprotokoll om diskriminering til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 1950

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 1950 pålegger i artikkel 14 statene å sikre utøvelsen av de rettighetene som er fastslått i konvensjonen uten diskriminering. I Europarådet har det i de siste årene pågått et arbeid for å styrke det rettslige vernet mot diskriminering gjennom utarbeidelse av en tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon som skal inneholde en generell ikke-diskrimineringsbestemmelse. Etter møte i Europarådets styringskomité for menneskerettigheter (CDDH) i juni 1999 ble et utkast til tilleggsprotokoll sendt på høring til andre organer innenfor Europarådet. Komiteen vil fortsette sin behandling av utkastet til tilleggsprotokollen på sitt møte i utgangen av 1999, der høringsuttalelsene vil bli studert. Norge deltar aktivt i forhandlingene om tilleggsprotokollen for ytterligere å styrke vernet mot diskriminering.

5.3 Multilaterale mekanismer og kontrollordninger

De internasjonale menneskerettighetene utvikles gjennom det multilaterale samarbeidet i FN og regionale organisasjoner. De samme organisasjonene er sentrale i kontrollen av etterlevelsen, sammen med de mekanismene som etableres gjennom menneskerettighetskonvensjonene.

Respekt for menneskerettighetene er ikke noe som statene oppfyller én gang for alle. Det er en kontinuerlig prosess, både for Norge og for andre stater. Det betyr at både dialog og kontroll er nødvendig for at eventuelle kritikkverdige forhold kan påpekes og forbedres. De erfaringene som gjøres gjennom kontrollmekanismene, vil igjen initiere til etablering av nye og styrkede menneskerettighetsstandarder.

FN-systemet har spilt en sentral rolle i arbeidet for det internasjonale vernet om menneskerettighetene helt siden organisasjonen ble opprettet. At menneskerettigheter er en av FNs prioriterte oppgaver, fremgår allerede av FN-paktens fortale. I artikkel 1 slås det fast at å fremme respekten for menneskerettigheter er et av FNs formål. Gjennom FN-pakten forplikter statene seg også til å arbeide for å fremme respekt for menneskerettighetene.

FNs overvåkning av menneskerettighetene kan sies å være delt i to hovedkategorier: de konvensjonsbaserte og de paktbaserte. På den ene siden har man de rettslig pregede prosedyrene som brukes av de såkalte konvensjonsorganene, det vil si komiteer som er opprettet for å påse at statene gjennomfører sine forpliktelser etter menneskerettighetskonvensjonene (se kapittel 5.3.3 nedenfor). På den annen side har man de organene som er basert direkte på FN-pakten, som Menneskerettighetskommisjonen, Generalforsamlingen og Det økonomiske og sosiale råd. Under Menneskerettighetskommisjonen er det etablert en rekke mekanismer og prosesser, som for eksempel spesialrapportører, arbeidsgrupper og ikke minst selve debatten om landsituasjoner under Menneskerettighetskommisjonens møter, med innlegg og resolusjoner som i noen grad er knyttet til kommisjonens mekanismer (se kapittel 5.3.1 nedenfor). FNs høykommissær for menneskerettigheter spiller en viktig rolle ved å skape oppmerksomhet om rettighetene og ved kontroll av de enkelte staters etterlevelse av sine forpliktelser (se kapittel 5.3.2 nedenfor).

Europarådet er sentral i menneskerettighetsarbeidet i vår verdensdel, og vil derfor bli gitt særlig omtale nedenfor sammen med andre regionale mekanismer, som OSSE og Østersjørådet. Regionale menneskerettighetsmekanismer som Norge ikke er part til, vil bli gitt en kort presentasjon til slutt.

5.3.1 FNs menneskerettighetskommisjon

a) Menneskerettighetskommisjonens mandat og sammensetning

Menneskerettighetskommisjonen er FNs fagorgan for menneskerettigheter, og er den eneste kommisjonen som er direkte hjemlet i FN-pakten. Kommisjonen ble opprettet i 1946 og møtes vanligvis til én sesjon i året, som varer i seks uker. Det er også adgang til å innkalle kommisjonen til ekstraordinære sesjoner, men denne muligheten blir sjelden benyttet.

Menneskerettighetskommisjonen er sammensatt av 53 stater som velges for tre år av gangen. Norge er medlem fra 1999 til og med 2001. I de siste årene har i tillegg ca. 90 stater møtt som observatører under kommisjonens sesjoner. Dessuten deltar en rekke av FNs særorganisasjoner, samt andre internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner (NGO-er) som observatører. I 1998 var 203 frivillige organisasjoner påmeldt til kommisjonens sesjon.

Menneskerettighetskommisjonen har et vidt mandat og kan ta opp alle typer av menneskerettighetsspørsmål. Det var den som utarbeidet Verdenserklæringen om menneskerettighetene i 1947-48. Deretter ble hovedoppgaven å utarbeide utkast til konvensjonene om henholdsvis sivile og politiske og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som Generalforsamlingen vedtok i 1966. Med utgangspunkt i Verdenserklæringen og de to grunnleggende menneskerettighetskonvensjonene har det blitt utarbeidet en rekke konvensjoner og erklæringer som er omtalt i kapittel 5.2 ovenfor og i Vedlegg I nedenfor.

I de senere årene er det blitt stadig klarere at den viktigste oppgaven nå ikke er standardsettingen, men å sette fokus på etterlevelse av de etablerte standardene. Dette vil bli prioritert høyest fra norsk side i kommisjonsarbeidet. Norge skal - og vil - fortsatt delta aktivt i de standardsettende prosessene som er i gang. Disse er i stor grad myntet på å klargjøre, stramme opp eller gjøre det lettere å følge opp de allerede etablerte menneskerettighetsforpliktelsene, og er nærmere beskrevet i kapittel 5.2 ovenfor.

I den første tiden under Menneskerettighetskommisjonens arbeid hadde den ikke utviklet noen mekanismer for å undersøke situasjoner i enkeltland eller for å reagere mot brudd på menneskerettighetene. Kommisjonens overvåkningsfunksjon ble imidlertid etter hvert sterkt utviklet. Særlig i forbindelse med frigjøringen av tidligere kolonier ble det satt fokus på respekten for menneskerettighetene, og på situasjonen i land med alvorlige og vedvarende overgrep.

I 1967 ble det gjort klart at Menneskerettighetskommisjonen hadde adgang til å uttale seg om menneskerettighetssituasjoner i enkeltland, men det var først på 1980-tallet at man fikk bygd opp mekanismer som skulle gjøre kommisjonen bedre i stand til å skaffe seg informasjon og å reagere mot menneskerettighetsbrudd. Arbeidsgrupper og spesialrapportører ble oppnevnt med oppgave å kartlegge situasjonen og å komme med anbefalinger om hvordan krenkelser skulle kunne bringes til opphør. I dag pågår det en omfattende debatt om menneskerettighetssituasjonen i enkeltland både i Menneskerettighetskommisjonen og i Generalforsamlingen.

Under Menneskerettighetskommisjonen finnes det også et eget ekspertorgan - Underkommisjonen for forhindring av diskriminering og beskyttelse av minoriteter. Underkommisjonen utgjør en form for utredningsorgan for kommisjonen, men den kan også fremme forslag innenfor sitt mandat, som til tross for navnet spenner over hele feltet av menneskerettigheter. Underkommisjonen består av 26 medlemmer som velges som uavhengige eksperter. En norsk menneskerettighetsekspert har vært medlem av underkommisjonen siden 1987, samt en periode tidlig på 1980-tallet.

Den seneste tendensen i Menneskerettighetskommisjonens virke - særlig gjennom kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR) - er den økende aktiviteten med hensyn til rådgivning og faglig bistand. Høykommissærens kontor har bygd opp et økende nærvær i felten. Slikt nærvær er ofte også knyttet til overvåkningsfunksjon. Til tross for den økende aksept for menneskerettigheter som et internasjonalt anliggende som gjelder hvert enkelt land, er det ofte meget kontroversielt for vertslandet å akseptere at et nærvær fra Høykommissærens kontor rapporterer om menneskerettighetssituasjonen, samtidig som de yter faglig bistand for å fremme respekten for menneskerettighetene.

Tiltak

  • Regjeringen vil klart prioritere arbeidet for å bedre etterlevelsen av menneskerettighetsforpliktelsene, hjemme som ute. Dette innebærer også å styrke Menneskerettighetskommisjonens evne og vilje til å identifisere, eventuelt kritisere og søke å utbedre manglende respekt for menneskerettighetene. Samtidig vil vi motarbeide de forsøkene som har vært gjort i Menneskerettighetskommisjonen på å få kommisjonen til å styre virksomheten i Høykommissærens kontor, fordi dette antakelig vil svekke kommissærens funksjon.

b) Menneskerettighetskommisjonens kontrollmekanismer

Menneskerettighetskommisjonens mekanismer består først og fremst av spesialrapportører oppnevnt av kommisjonens president og arbeidsgrupper, på grunnlag av mandat vedtatt (og eventuelt fornyet) av kommisjonen i plenum. Også Underkommisjonen (som er omtalt ovenfor) og den såkalte 1503-prosedyren regnes med til mekanismene. 1503-prosedyren har fått sitt navn etter en resolusjon av 1967 i Det økonomiske og sosiale råd som gir Menneskerettighetskommisjonen fullmakt til å foreta en fortrolig behandling av meldinger om systematiske og grove brudd på menneskerettighetene i enkeltland. Behandling under denne prosedyren blir sett på som noe mindre belastende for det landet det gjelder, enn når kommisjonen behandler situasjonen i landet i åpne møter.

Man skjelner mellom rapportører for enkeltland og tematiske rapportører. I tillegg har man for tiden to tematiske arbeidsgrupper, nemlig om tilfeldig frihetsberøvelse og om ufrivillige forsvinninger. Landrapportørene har som mandat å rapportere om situasjonen, herunder brudd på menneskerettighetene i et enkeltland, samt å komme med råd og anbefalinger til forbedring av situasjonen. De tematiske rapportørene skal rapportere om situasjonen i alle deler av verden når det gjelder et bestemt tema. Også disse rapportørene skal gi råd og anbefalinger til enkeltland. Rapportene fra disse prosedyrene gir kommisjonen et godt grunnlag for å vurdere menneskerettighetssituasjonen på de områdene som omfattes av mandatene. Rapportenes råd og anbefalinger spiller også en viktig rolle for kommisjonens vedtak.

Uavhengige eksperter oppnevnt av kommisjonen og spesialrepresentanter oppnevnt av FNs generalsekretær gir også viktige bidrag med hensyn til overvåkning av menneskerettighetssituasjonen. Det er likevel de frivillige organisasjonene, menneskerettighetsforkjemperne rundt om i verden, som er den viktigste uavhengige informasjonskilden også for FNs overvåkningsapparat.

En viktig forutsetning for at ordningen med rapportører skal virke tilfredsstillende, er at landene samarbeider, blant annet ved å tillate rapportører å reise fritt i landet og få møte representanter både for myndigheter og opposisjon. Det forutsettes normalt at landrapportørene skal besøke vedkommende land hvert år, mens tematiske rapportører gjerne besøker to til tre land per år. De fleste land samarbeider med Menneskerettighetskommisjonens mekanismer. Det er imidlertid enkelte land som konsekvent har nektet å samarbeide. Burma tillot spesialrapportøren å besøke landet først i oktober 1999. Fra norsk side beklager vi sterkt denne mangelen på samarbeid, som bidrar til å undergrave mekanismene. Norge er ett av få land som har offentlig utstedt stående invitasjon til enhver rapportør eller arbeidsgruppe som måtte ønske å besøke Norge. Dette ble gjort i forbindelse med hovedinnlegget under Menneskerettighetskommisjonens 55. sesjon. Denne ensidige forpliktelsen vil Regjeringen gjenta overfor land som har vært vanskelige, selektive eller avvisende med hensyn til selv å ta imot spesialrapportører. Hverken Generalforsamlingen eller Menneskerettighetskommisjonen har imidlertid noen tvangsmidler til rådighet overfor land som ikke samarbeider.

Etter Menneskerettighetskommisjonens siste sesjon er det 19 rapportører, uavhengige eksperter eller representanter for Generalsekretæren, samt tre såkalte faglige samarbeidsrepresentanter for følgende land:

Afghanistan, Burundi, D.R. Kongo, Ekvatorial-Guinea, Haiti, Irak, Iran, Kambodsja, Burma, palestinske områder okkupert av Israel, Rwanda, Somalia, Sudan, tidligere Jugoslavia og Øst-Timor.

Det er 24 rapportører, uavhengige eksperter eller representanter for Generalsekretæren for følgende temaer: ytringsfrihet, rettsvesenets uavhengighet, rettsmedisin, tortur, vold mot kvinner, internt fordrevne personer, summariske og utenomrettslige henrettelser, rasisme, religiøs intoleranse, barnesoldater, salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi, retten til utdanning, retten til utvikling, ekstrem fattigdom, aids/hiv, utenlandsgjeld og menneskerettigheter, giftig avfall, økonomiske stukturendringer og menneskerettigheter, masseutvandring, fremmedarbeidere, leiesoldatvirksomhet samt tematiske prosedyrer og samarbeid mellom FN-systemets menneskerettighetsansvarlige.

Flere av disse såkalte spesielle prosedyrene er opprettet mot stemmene fra de vestlige land. Dette gjelder blant annet rapportørene for giftig avfall og leiesoldater. Dette er tema som først og fremst behandles i andre fora i FN-systemet, og det er blitt anført at man derfor ikke bør belaste Menneskerettighetskommisjonens hardt pressede ressurser med disse spørsmålene. Andre rapportører - blant annet flere landrapportører - er opprettet mot stemmene fra en del utviklingsland og særlig fra land som er i rapportørenes søkelys.

I de siste årene har antall tematiske rapportører vokst sterkt. Mange mener at Menneskerettighetskommisjonen gjennom de tematiske rapportørene, med universelle mandater, kan drive en mer effektiv rapportering enn landrapportørene, som bare har mandat overfor ett enkelt land. Det er også en betydelig skepsis blant en god del land mot landrapportørordningen. Mange har dessuten kritisert denne ordningen for å være selektiv, som først og fremst rammer små og isolerte land, mens større og mektigere land slipper unna denne prosedyren selv om de skulle stå for alvorligere menneskerettighetsbrudd.

Det er viktig at prosedyrene kan fungere så effektivt som mulig, uten restriksjoner fra de aktuelle landenes myndigheter. I de siste årene er det blitt fremsatt en rekke forslag som vil kunne redusere prosedyrenes effektivitet. Veksten i antall rapportører har dessuten ikke blitt fulgt opp med økte ressurser på dette feltet. Samtidig har nok vedtak om nye rapportører i enkelte tilfeller vært noe ukoordinert og tilfeldig. Disse forholdene var hovedårsaken til at man under Menneskerettighetskommisjonens sesjon i 1998 vedtok at det til 1999-sesjonen skulle utarbeides en rapport med forslag til revisjon av prosedyrene. Behandlingen av rapporten fra byrået i den 54. sesjonen er en av hovedsakene for det pågående arbeidet i kommisjonen. Det er viktig å holde balansen mellom å få fremdrift i riktig retning og å unngå kompromisser som kan synes tjenlige ved første øyekast, men som kan få negative konsekvenser på sikt. Byråets revisjonsforslag som helhet kunne dannet en akseptabel «pakkeløsning». Det lyktes ikke å få noen enighet om dette under den 55. sesjonen. Norge vil derfor fortsette å støtte den koalisjonsbyggingen som nå foregår, der et flertall av kommisjonsmedlemmene i større eller mindre grad er engasjert i retning av en reell effektivisering og styrking av mekanismene.

Tiltak

  • Regjeringen ser det som en hovedoppgave under medlemskapsperioden i Menneskerettighetskommisjonen å arbeide for å styrke prosedyrenes effektivitet og uavhengighet i tråd med målsettingen omtalt ovenfor. Samtidig vil vi arbeide blant annet i FNs generalforsamling og i FNs budsjettarbeid for å få økte ressurser til dette arbeidet.

  • Regjeringen vil arbeide for at spesialrapportørene anmodes om å rapportere også til Generalforsamlingen i tillegg til Menneskerettighetskommisjonen. En slik utvikling pågår allerede med norsk støtte, og vi vil derfor ta aktivt del i debatten med spesialrapportørene.

  • Regjeringen vil arbeide for at spesialrapportørene, de uavhengige ekspertene og lederne for arbeidsgrupper under Menneskerettighetskommisjonen gis bedre anledning til å utføre sine rapporteringsoppdrag på en effektiv måte. Sekvenser med korte spørsmål/svar i kommisjonens plenum vil kunne bidra til å sette søkelyset mer direkte på de problemene spesialrapportørene, ekspertene og arbeidsgruppene tar opp, og Regjeringen vil derfor ta initiativ til å få til slike ordninger.

  • Regjeringen vil - i sammenheng med den øvrige gjennomgangen av Menneskerettighetskommisjonens mekanismer - arbeide for at en fornyet fortrolig 1503-prosedyre (som omtalt ovenfor) blir raskere, enklere og mer anvendt. Dersom dette ikke er mulig, har det liten hensikt å opprettholde dagens ordning, der det normalt sett tar to år fra en klage er lagt frem til en rapport og anbefaling foreligger til behandling i en lukket sesjon i Menneskerettighetskommisjonen.

c) Særlig om Menneskerettighetskommisjonens behandling av landsituasjoner

Behandling av landsituasjoner i Menneskerettighetskommisjonen fremstår som en meget politisert prosess snarere enn en objektiv påpekning av menneskerettighetsbrudd. Det er tendens så vel til ikke å omtale - i resolusjons form - land med nok innflytelse til å blokkere slike resolusjoner, som til å forhandle frem tekster som kan vedtas med konsensus og derved direkte eller indirekte fremstår som akseptable for det landet som omtales. En lang rekke land må tåle kritikk i behandlingen av landsituasjoner, men det er særlig land i den tredje verden som blir gjenstand for oppmerksomhet. Mange av disse landene har påpekt dette, og karakterisert debatten som selektiv. Disse hevder at dialog er langt mer tjenlig enn konfrontasjon i debattene om menneskerettighetssituasjoner i enkeltland. Også fra vestlig side har man sagt seg enig i at dialog og samarbeid er effektive virkemidler i de tilfellene det er åpning for det, men understreker at det også er behov for å protestere mot overgrep og å kritisere regjeringer som ikke gjør nok for å oppfylle sine forpliktelser.

Det finnes andre internasjonale fora der slik omtale av situasjonen i enkeltland er mer direkte og mer akseptert enn tilfellet er i Menneskerettighetskommisjonen. Et eksempel på dette er OSSEs implementeringskonferanser, som er plenumssesjoner utelukkende viet en gjennomgang av medlemslandenes etterlevelse av sine forpliktelser. Menneskerettighetskommisjonens behandling av landsituasjoner bør også bli tilsvarende fordomsfri og fokusert.

Det kan tenkes situasjoner der bruk av resolusjoner bør vike til fordel for andre løsninger, som for eksempel at angjeldende land forplikter seg til å treffe relevante tiltak. Her kan det trekkes frem eksempel fra Underkommisjonens behandling av Hviterussland i 1999. Et resolusjonsforslag om menneskerettighetssituasjonen i Hviterussland ble trukket etter at landet i forhandlinger med Underkommisjonen hadde forpliktet seg til å treffe en rekke tiltak for å bedre situasjonen. Avtalen ble lest opp av Underkommisjonens formann, og Underkommisjonen besluttet deretter å legge resolusjonen til side og i neste møte eksaminere hvorvidt Hviterussland i mellomtiden har fulgt opp sine løfter. Slik behandling har kimen i seg til å bli en mer handlingsrettet håndtering av landsituasjoner enn dagens debatt, slik den kommer til uttrykk i Menneskerettighetskommisjonens dagsordenpunkt om landsituasjoner.

Det kan også hentes inspirasjon fra den såkalte Moskva-mekanismen i OSSE som formaliserer at OSSE-landene har godtatt at respekt for menneskerettighetene er et legitimt anliggende for andre land. Således har OSSE-landene forpliktet seg til å besvare henvendelser fra andre medlemsland vedrørende menneskerettighetene i løpet av ti dager. Bilaterale møter skal arrangeres i løpet av én uke dersom det anmodes om det. Dersom skriftlig henvendelse og bilateralt møte ikke fører frem, kan en deltakende stat sette i gang utpeking av et undersøkelseslag sammensatt av tre uavhengige eksperter for å finne løsninger på menneskerettighetsproblemer såfremt fem andre deltakende stater er enig i dette. Hvis ytterligere fire stater er enig, kan et slikt undersøkelseslag iverksette sitt arbeid også uten samtykke fra den anklagede stat.

Tiltak

  • Regjeringen har som langsiktig siktemål å oppnå aksept i FNs menneskerettighetskommisjon for en liknende mekanisme som OSSEs Moskva-mekanisme. Norge vil fortsatt konsekvent omtale landsituasjoner i innlegg og i resolusjonsarbeid, og vil samtidig søke å bidra til at håndteringen av landsituasjoner blir mer fokusert på bruddene på menneskerettighetene og mindre på politiske manøvreringer rundt dette.

d) Norges overordnede målsettinger som medlem av Menneskerettighetskommisjonen

Norge er valgt inn som medlem av Menneskerettighetskommisjonen for perioden 1999-2001. Norge vil som medlem av kommisjonen engasjere seg aktivt i alle de debattene som er av betydning i henhold til de ambisjonene det er gjort rede for i denne handlingsplanen. For å oppnå en fokusering av vår innsats som medlem av Menneskerettighetskommisjonen er det identifisert fire temaer som vår innsats særlig vil konsentrere seg om. Dette er en utvikling basert på respekt for alle menneskerettigheter, rasisme og diskriminering, barns rettigheter og religions- og trosfrihet. Norsk innsats og påtenkte initiativ innenfor disse temaene er omtalt særskilt i kapitlene 5.6 og 5.9 nedenfor.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for å gjøre menneskerettighetene til et bredere anliggende i og utenfor FN, så vel i politisk som program- og budsjettmessig sammenheng. Dette er en naturlig oppfølging av og støtte til FNs generalsekretær Kofi Annans utsagn om at «menneskerettigheter er i hjertet av alt FNs arbeid, og i hver artikkel av vårt charter».

  • Regjeringen vil arbeide for å få en helhetlig tilnærming til både sivile og politiske og sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter. Selv om menneskerettighetenes allmenngyldighet på ny ble bekreftet under Verdenskonferansen i Wien i 1993, byr det fortsatt på utfordringer å gjøre menneskerettighetene gjeldende overfor alle land på en likeverdig måte. Universaliteten må sikres gjennom helhjertet engasjement for alle menneskerettighetene. Dette vil ligge til grunn for det norske arbeidet for å fremme respekten for menneskerettighetene hjemme og ute.

  • Regjeringen vil styrke innsatsen for menneskerettigheter så vel kvantitativt som kvalitativt. Norge er blant de største bidragsyterne til FNs høykommissær for menneskerettigheter, og tar sikte på å opprettholde et høyt nivå i bidrag fremover. Norge vil fortsette å holde en høy profil i arbeidet for å effektivisere og styrke Kommisjonens mekanismer (se nedenfor).

  • Regjeringen vil arbeide for å fremme respekten for menneskerettighetene særlig i land med alvorlige og vedvarende brudd på menneskerettighetene. I denne sammenhengen er det viktig å styrke dialogen med likesinnede land som er villige til å ta opp kritikk av land med alvorlige og vedvarende menneskerettighetsbrudd, med sikte på en bedre «arbeidsfordeling». Fra norsk side vil vi legge vekt på at den helhetlige utenrikspolitikken trekker i samme retning.

e) Norges særskilte oppgaver i Menneskerettighetskommisjonen

I Menneskerettighetskommisjonen er det enkelte oppgaver Norge har særskilt ansvar for. Norge legger frem enkelte resolusjoner under kommisjonens gang, og vi har også bundet oss til nordiske prioriteringer. Disse nordiske prioriteringene omfatter felles innlegg og bistand under forhandlinger om resolusjonsforslag som andre nordiske land legger frem som observatører.

Ved siden av dette arbeidet, har norske myndigheter prioritert fire oppgaver knyttet til

  • FNs erklæring om menneskerettighetsforkjempere

  • grunnleggende humanitære standarder

  • status for konvensjonene

  • urfolksspørsmål

Erklæringen om menneskerettighetsforkjempere ble vedtatt av Generalforsamlingen 9. desember 1998. Erklæringen ble utarbeidet av en arbeidsgruppe som ble nedsatt av Menneskerettighetskommisjonen, og som i de siste fem årene ble ledet av en norsk menneskerettighetsekspert. I mange land er det forbundet med stor risiko å arbeide for menneskerettighetene. Menneskerettighetsinnsats blir møtt med trusler og represalier både fra myndigheter og grupper i samfunnet, noe som hindrer det fredelige arbeidet for å realisere menneskerettighetene. Erklæringen om menneskerettighetsforkjempere har derfor som siktemål å beskytte det viktige arbeidet menneskerettighetsforkjempere gjør i enkeltland.

Arbeidet med grunnleggende humanitære standarder har pågått over flere år, først i akademiske kretser og i de seneste årene innenfor FNs menneskerettighetskommisjon. Arbeidet har som siktemål å kartlegge internasjonale regler som gjelder for alle personer i alle situasjoner. Som et ledd i denne prosessen har en satt fokus på problemet med å beskytte menneskerettigheter i situasjoner med interne uroligheter som er så alvorlige at statene kan fravike visse menneskerettighetsforpliktelser. Norge har fremmet resolusjonsforslag om emnet i Menneskerettighetskommisjonen siden 1995. Kommisjonen har fått seg forelagt analytiske rapporter om saken i 1998 og 1999, men emnet har kun blitt underlagt korte og generelle drøftelser der. De nordiske landene har en pådriverrolle i arbeidet med grunnleggende humanitære standarder. Dette kom blant annet til uttrykk gjennom et samarbeid med Sør-Afrika om avholdelsen av en «workshop» i Cape Town i 1996. Det er planlagt å avholde et mindre ekspertmøte om saken i Sverige i løpet av våren 2000.

Norge har i de senere årene fremlagt resolusjonsforslag om FNs menneskerettighetskonvensjoner av 1966 for Menneskerettighetskommisjonen. Dette har tradisjonelt vært en prosedyrepreget oppgave. Nylig er problemstillinger omkring adgang til å trekke tilbake forpliktelser i forhold til konvensjonene blitt aktualisert. Det kan for eksempel pekes på at enkelte stater har trukket tilbake sin anerkjennelse av den individuelle klageretten, og deretter ratifisert på nytt med forbehold.

Urfolksspørsmål er en sentral oppgave for norske myndigheter i Menneskerettighetskommisjonen. Det arbeides med et utkast til erklæring om urfolks rettigheter og med opprettelse av et permanent forum for urfolk. Meningen er at denne erklæringen skal være ferdig innen utløpet av FNs urfolkstiår (1994-2003). Menneskerettighetskommisjonen har nedsatt en arbeidsgruppe som består av representanter for regjeringer og for frivillige organisasjonen til å utarbeide et utkast til erklæring på grunnlag av et utkast fremlagt av en ekspertgruppe i 1994 (se kapittel 5.2.2 ovenfor). Ideen om et permanent forum for urfolk fremkom under Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien i 1993. Tanken var at det skulle opprettes et FN-organ med mandat til å drøfte alle spørsmål av direkte betydning for urfolk. Foruten menneskerettigheter skulle dette dreie seg om sosiale, økonomiske, miljømessige og kulturelle spørsmål. En arbeidsgruppe med representanter fra regjeringer og fra frivillige organisasjoner er nedsatt for å arbeide frem et forslag om et slikt forum. Møtene har vist alminnelig tilslutning til ideen om et slikt forum, men det gjenstår spørsmål som sammensetning av forumet, mandatområdet og finansiering.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for at Menneskerettighetskommisjonen etablerer en spesiell prosedyre for oppfølging av FNs erklæring om menneskerettighetsforkjempere, helst gjennom etablering av en spesialrapportør for menneskerettighetsforkjempere. Regjeringen vil som del av dette arbeidet støtte frivillige organisasjoners søkelys på menneskerettighetsforkjemperes situasjon og på oppfølgingen av erklæringen.Det vil blant annet bli avholdt regionalvise seminarer i regi av Human Rights Service.

  • Regjeringen vil følge opp arbeidet med grunnleggende humanitære standarder. Fra norsk side vil det være en hovedoppgave å oppnå en mer engasjert og innsiktsfull debatt med flere aktører enn tidligere. Det kan være aktuelt å arrangere et seminar om emnet for å diskutere problemstillingen nærmere.

  • Regjeringen vil, i tilknytning til arbeidet med å legge frem status om FNs menneskerettighetskonvensjoner av 1966, arbeide mot at det tas forbehold til konvensjonene som strider mot konvensjonens hovedintensjon.

  • Regjeringen vil, i nært samråd med Sametinget, delta aktivt i utarbeidelsen av en erklæring om urfolks rettigheter og opprettelse av et permanent forum for urfolk i FN-systemet med så bredt mandat som mulig.

  • Regjeringen vil arbeide for at den nordiske kretsen fortsetter med tett praktisk samarbeid med sikte på stadig å høyne kvaliteten på våre bidrag. Regjeringen vil også videreføre dette samarbeidet med Canada med sikte på best mulig ivaretakelse av våre interesser i kommisjonen også etter at vår medlemsperiode er over.

5.3.2 FNs høykommissær for menneskerettigheter

Stillingen som Høykommissær for menneskerettigheter ble opprettet av FNs generalforsamling høsten 1993, med virkning fra januar 1994. Den første Høykommissæren var Jose Ayala-Lasso fra Ecuador. Fra sommeren 1997 har Irlands tidligere president Mary Robinson innehatt dette embetet.

Høykommissærens mandat er generelt utformet og bærer preg av å være resultat av et politisk kompromiss. I dag blir det imidlertid knapt hevdet at mandatet innebærer noen begrensning for Høykommissærens mulighet til å opptre som en aktiv internasjonal «ombudsmann» og leder av FNs menneskerettighetsarbeid.

Høykommissærens kontor befinner seg i Genève, og har dessuten et kontor ved FNs hovedkvarter i New York. Kontoret har tradisjonelt hovedsakelig tjent som et sekretariat for Menneskerettighetskommisjonen og dens mekanismer, samt at de har ivaretatt sekretariatsfunksjonen for de konvensjonsbaserte overvåkningskomiteene. I de senere årene har imidlertid kontoret etablert tilstedeværelse i en rekke land, der man har både rådgivnings- og overvåkningsfunksjoner. Samtidig har man økt innsatsen når det gjelder faglig bistand og rådgivning på menneskerettighetsområdet. På dette feltet har Høykommissæren gitt spesiell prioritet til arbeidet med oppbygging av nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner. Slike institusjoner, som langt på vei har de samme funksjoner som våre ombudsmannsordninger, blir ansett som spesielt viktige for land med svake institusjoner. I Norge er det imidlertid enkelte slike funksjoner som i dag ikke er tatt hånd om. Derfor legger denne handlingsplanen opp til etablering av en norsk nasjonal institusjon som omtalt i boks 4.4 ovenfor.

Høykommissærens kontor mottar ca. 1,7 pst. av FNs regulære budsjett, eller ca. 37 millioner USD i 1998. Et tilsvarende beløp mottas som frivillige bidrag, hvorav storparten går med til å finansiere feltoperasjonene. Høykommissæren forvalter også flere fond bygd opp av frivillige bidrag. Norge har økt sine bidrag til Høykommissærens virksomhet, og er blant de største bidragsyterne.

Mens det er bred enighet om ønskeligheten av frivillige bidrag til feltoperasjoner og faglig bistand på menneskerettighetsområdet, er det betydelig motstand, særlig fra enkelte land i den tredje verden, mot at andre deler av Høykommissærens virksomhet skal gjøres avhengig av frivillige bidrag. Dette gjelder særlig bidrag til Menneskerettighetskommisjonens mekanismer. Det argumenteres med at avhengighet av frivillige bidrag vil gjøre Høykommissærens virksomhet giverlandsstyrt, samt at man kun vil få frivillige bidrag til de områdene som prioriteres av giverlandene.

Tiltak

  • Regjeringen vil fortsatt holde bidragene til Høykommissæren på et høyt nivå, men vil samtidig arbeide aktivt for at menneskerettighetsarbeidet skal få en økt andel av det regulære budsjettet.

  • Regjeringen vil arbeide for styrking av Høykommissærens betjening av Menneskerettighetskommisjonens mekanismer. Et grunnlag for dette arbeidet vil være en rapport Høykommissæren nylig har mottatt vedrørende «Kapasitetsbygging for å styrke de spesielle prosedyrene i FNs menneskerettighetsprogram». Rapporten fokuserer på styrking av systemet for håndtering av krise- og nødssituasjoner, bedret oppfølging av anbefalinger og forslag fra mekanismene, bedret sekretariatsbistand til rapportørene og styrking av informasjonen om de spesielle prosedyrene. Norge vil bidra til å utvikle og gjennomføre akseptable tiltak på disse feltene. I debatten omkring effektiviseringen av Menneskerettighetskommisjonens mekanismer finnes det flere slike tiltak som kan tas av Høykommissæren uten beslutning i kommisjonen. Norge vil oppmuntre Høykommissæren til å treffe slike tiltak der det er mulig.

  • Regjeringen vil arbeide for å bygge økt tillit til at Høykommissæren ikke blir en giverlandsstyrt organisasjon, samtidig som det må utvikles større forståelse for at kontorets virksomhet må styrkes gjennom økt tilførsel av ressurser så vel over FNs ordinære budsjett som gjennom ekstraordinære bidrag. Med dette som siktemål vil Norge i samråd med andre land i 2000 ta initiativ til uformelle drøftinger mellom tre av de største giverlandene og tre toneangivende representanter for den tredje verden og de alliansefrie stater.

5.3.3 De konvensjonsbaserte overvåkningsmekanismene i FN-systemet

Blant de globale menneskerettighetskonvensjonene er det seks FN-konvensjoner som står i en særstilling:

  • Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter

  • Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

  • Konvensjonen om forhindring av alle former for rasediskriminering

  • Konvensjonen om forhindring av alle former for diskriminering av kvinner

  • Konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff

  • Konvensjonen om barns rettigheter

I kapittel 3 ovenfor er det redegjort for de viktigste materielle reglene i disse konvensjonene.

For hver av disse seks konvensjonene er det opprettet egne komiteer som har til hovedoppgave å kontrollere hvordan statene gjennomfører de forpliktelsene de påtar seg når de ratifiserer konvensjonene. Hoveddelen av dette arbeidet foregår i form av behandling av rapporter fra konvensjonspartene. Alle stater som slutter seg til én eller flere av disse konvensjonene, forplikter seg til å fremlegge periodiske rapporter om hva de har gjort for å gjennomføre de forpliktelsene konvensjonene pålegger dem. Disse rapportene, som er offentlig tilgjengelige, blir gjennomgått av vedkommende komité i et møte der representanter for vedkommende stat blir innkalt for å svare på spørsmål og å komme med utfyllende opplysninger. Denne eksaminasjonen foregår i åpne møter. Komiteen kan også skaffe seg annen informasjon enn den som fremgår av rapporten. Her er det særlig frivillige organisasjoner som bistår komiteene med å skaffe supplerende informasjon. Denne informasjonen danner ofte et viktig grunnlag for de spørsmålene som blir stilt under eksaminasjonen. Regjeringen ønsker å styrke utarbeidelsen av Norges rapporter og oppfølgingen av konvensjonskomiteenes merknader til disse slik dette er beskrevet i kapittel 4.3 ovenfor.

Komiteene har også andre oppgaver enn rapportbehandling som beskrevet ovenfor. Komiteene har mandat til å utarbeide såkalte alminnelige kommentarer («general comments») om hvordan enkelte bestemmelser i konvensjonen skal forstås. Disse kommentarene er formelt sett ikke juridisk bindende, men vil ha stor vekt ved tolkningen av traktatene og vil kunne bidra til utvikling av folkerettslig sedvane. Komiteene kan også bidra til utvikling av konvensjonene gjennom for eksempel utarbeidelse av måleverktøy/indikatorer for hvordan rettighetene rent konkret realiseres i det enkelte land. For noen av komiteene er det etablert klageordninger, slik at enkeltindivider kan innklage stater (se nedenfor), og at stater kan innklage andre stater. Torturkomiteen har i tillegg mandat til på egen hånd å iverksette visse undersøkelser på bakgrunn av mottatt pålitelig informasjon om systematisk tortur.

På grunnlag av eksaminasjonen utarbeider vedkommende komité en rapport med en vurdering av statens gjennomføring av sine forpliktelser, blant annet med hva den finner positivt, samt hvilke svakheter som er avdekket. Komiteenes rapporter blir sendt til FNs generalforsamling.

Enkeltpersoner kan i en viss utstrekning klage til Menneskerettighetskomiteen (som overvåker FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter), Rasediskrimineringskomiteen og Torturkomiteen. Klageadgangen er avhengig av at vedkommende stat har akseptert å underkaste seg slik klagebehandling. Fra norsk side har vi akseptert alle disse tre klageordningene. Klagesakene ender med at komiteen kommer med sine synspunkter, som ikke er rettslig bindende. Disse synspunktene blir likevel tillagt stor betydning. Rasediskrimineringskomiteen har behandlet én klagesak mot Norge, mens Menneskerettighetskomiteen har behandlet en håndfull saker mot Norge. Det ble imidlertid ikke konstatert konvensjonsbrudd fra norsk side i noen av disse sakene.

Tiltak

  • Regjeringen vil styrke konvensjonskomiteenes arbeid gjennom politisk og økonomisk støtte til tiltak som

    • forenkler rapporteringsprosedyrene uten å svekke substansen i rapportene

    • øker allmennhetens innsyn i rapportene og anbefalingene fra eksaminasjonen

    • gjør det mulig å få mer helhetlig oversikt over menneskerettighetssituasjonen i hvert enkelt land gjennom kryssrefereranser til - og systematiske gjennomganger av - behandlingene i de ulike konvensjonsorganene

    • korter ned på konvensjonsorganenes behandlingstid

    • styrker konvensjonsorganenes muligheter for å følge opp sine anbefalinger

    • gjør konvensjonsorganenes anbefalinger i forbindelse med behandlingen av individuelle klager lettere tilgjengelig

  • Regjeringen vil arbeide for at flest mulig andre land skal slutte seg til de eksisterende klageordningene, samt til den nye klageordningen under Kvinnekonvensjonen. Regjeringen ønsker å slutte seg til denne klageordningen, som er den første som også omfatter økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

5.3.4 Europarådet

Europarådet har, som en alleuropeisk organisasjon med 41 medlemsland, en nøkkelrolle i arbeidet for å sikre respekt for og overholdelse av menneskerettighetene for nesten 800 millioner europeiske borgere. Organisasjonens hovedoppgave er i praksis å verne om menneskerettigheter, demokrati og rettsstatens prinsipper. Basert på felles standarder som er rettslig bindende, er således individets rettigheter og interesser hovedfokus for organisasjonens arbeid.

Europarådets ministerkomité har etter Europarådets andre toppmøte i 1997 gitt høy prioritet til arbeidet med å iverksette den handlingsplanen og erklæringen som ble vedtatt på dette møtet, og som trakk opp organisasjonens kjerneoppgaver for de kommende årene. Den politiske slutterklæringen og handlingsplanen presenterte til sammen 19 tiltak innenfor fem områder for å styrke den demokratiske stabiliteten i medlemslandene. Disse fem områdene var demokrati og menneskerettigheter, sosial samhørighet, borgernes sikkerhet, demokratiske verdier og kulturelt mangfold, og struktur og arbeidsmåter for Europarådet. Blant tiltakene som skulle gjennomføres, var strukturell reform av Europarådet, blant annet ved etablering av den nye menneskerettighetsdomstolen. Hovedfokus for Europarådets virksomhet er i det siste tiåret blitt rettet mot demokratibygging i de nye medlemslandene fra Sentral- og Øst-Europa. I årene fremover vil Europarådet også stå overfor store oppgaver på Balkan.

a) Norges innsats

Norge har tradisjonelt hatt et aktivt engasjement i Europarådets arbeid. Norges engasjement i Europarådet er blitt styrket i løpet av de siste årene, særlig når det gjelder kontroll med etterlevelse av medlemskapsforpliktelsene og utvikling av Europarådets forbindelser med EU og OSSE. Fortsatt aktiv deltakelse i Europarådets organer og vilje til å gi frivillige bidrag innenfor øremerkede områder og aktiviteter er en forutsetning for å kunne styrke organisasjonens menneskerettighetsarbeid på ulike områder. Inkorporeringen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i norsk lov gjennom menneskerettighetsloven av 21. mai 1999 nr. 30 er et viktig virkemiddel for vernet av menneskerettigheter i Norge. Regjeringen ønsker videre å heve kunnskapen i det norske samfunnet generelt og i fagmiljøene om Europarådets arbeid for menneskerettighetene. Dette har vært en sentral målsetting i forbindelse med de mange tiltakene som er gjennomført i forbindelse med feiringen av Europarådets 50-årsjubileum i 1999.

Tiltak

  • Regjeringen vil i årene fremover gjennomføre årlige seminarer om Europarådet for norske fagmiljøer, og da spesielt innenfor rettsvesenet. Også skoleungdom skal gis et eget informasjonstilbud, med sikte på å gjøre organisasjonens virksomhet bedre kjent i Norge.

  • Regjeringen vil vurdere mulighetene for å legge tekstsamlingen av de viktigste av Europarådets 170 rettslig forpliktende konvensjoner ut på Internett. Tekstsamlingen foreligger i en uoffisiell norsk oversettelse. Alle rettslige tekster og konvensjoner, og også Menneskerettighetsdomstolens dommer, er gjort tilgjengelige i sin offisielle versjon på engelsk og fransk på Europarådets websider på Internett.

b) Etterlevelse

Det politiske samarbeidet i Europarådet foregår i Ministerkomiteen/Komiteen av faste representanter, som er Europarådets vedtaksorgan. Europarådets Parlamentarikerforsamling spiller også en viktig politisk rolle. Ministerkomiteen har etablert en egen mekanisme for å overvåke at medlemslandene overholder sine forpliktelser når det gjelder kjerneområdene demokrati, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper. Denne mekanismen kommer i tillegg til den kontrollen som finner sted med basis i Europarådets ulike konvensjoner, som for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, Den europeiske sosialpakt og Den europeiske torturkonvensjon.

Overvåkningsmekanismen innebærer at det hvert år foretas en fortrolig og ikke-diskriminerende gjennomgang av hvert medlemslands overholdelse av medlemskapsforpliktelsene på noen utvalgte områder i form av en rapport fra Generalsekretæren. Fra norsk side har en arbeidet spesielt for - og nå oppnådd enighet om - at utarbeidelsen av Europarådets ulike bistandsprogrammer fremover må ses i sammenheng med de feilene og manglene som avdekkes under denne mekanismen. Hvilke temaer som vil bli tatt opp under overvåkningsmekanismen hvert år, blir bestemt i løpet av høsten i det foregående året.

Siden overvåkningsmekanismen ble etablert i 1996, er følgende tema drøftet i Komiteen av faste representanter:

  • ytringsfrihet

  • demokratiske institusjoner - herunder valg

  • rettssystemene

  • lokalt demokrati

  • dødsstraff

  • politi- og sikkerhetsstyrker

Mekanismen er et resultat av et forslag som ble fremlagt av Nederland og Norge på Europarådets første toppmøte i Wien i oktober 1993. Norge har siden arbeidet for - og fått vedtatt - at det hvert år skal behandles to tema. Norge har også engasjert seg med sikte på at så mange medlemsland som mulig deltar i drøftelsene om etterlevelse av medlemskapsforpliktelsene. Dette er nå blitt en regulær del av Ministerkomiteens virksomhet og bidrar til at medlemslandene etterlever de forpliktelsene de har påtatt seg som deltakere i Europarådets virksomhet.

Også Parlamentarikerforsamlingen har opprettet en egen overvåkningsmekanisme. I motsetning til Ministerkomiteens mekanisme drøfter forsamlingen utvalgte medlemslands overholdelse av medlemskapsforpliktelsene. Gjennom norsk initiativ er det kommet i stand en dialog mellom Ministerkomiteen og Parlamentarikerforsamlingen om de to organenes overvåkningsmekanismer. Det avholdes årlige møter mellom de to organene for å drøfte slike spørsmål.

Som en oppfølging av Den europeiske torturkonvensjon av 1987, som forbyr tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, avlegger Torturkomiteen i Europarådet jevnlige besøk til medlemslandene, der en besøker fengsler og andre institusjoner der personer holdes med tvang, for å påse at det ikke skjer overgrep. Norge har hatt slikt besøk i 1993, 1997 og 1999 (se kapittel 4.6.5 ovenfor).

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for å styrke Ministerkomiteens mekanisme for å overvåke etterlevelsen av medlemslandenes forpliktelser når det gjelder demokrati, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper.

  • Regjeringen vil arbeide for at flere land engasjerer seg aktivt i drøftelsene om overholdelse av medlemskapsforpliktelsene. Det er særlig nødvendig å trekke med de sentral- og østeuropeiske landene i dette arbeidet. Norge vil ta dette opp med de andre lands delegasjoner i Strasbourg og i bilaterale konsultasjoner i hovedstedene.

c) Den europeiske menneskerettighetsdomstol

Med bakgrunn i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon er Den europeiske menneskerettighetsdomstol etablert i Strasbourg. Antallet saker er økt betydelig i de senere årene, ikke minst som en følge av at antallet medlemsland i Europarådet er blitt kraftig utvidet på 90-tallet. Den omorganiserte Menneskerettighetsdomstolen trådte i funksjon 1. november 1998. En viktig endring er at domstolen nå har dommere fast bosatt i Strasbourg. Dette øker domstolens kapasitet vesentlig. Fra og med oktober 1999 vil dommere fra alle medlemsland være på plass i Strasbourg.

Utvidelsen av Europarådets medlemskrets har i de siste ti årene gitt 320 millioner nye innbyggere fra Sentral- og Øst-Europa rett til å klage sine saker inn for domstolen. Målsettingen er at den omorganiserte Menneskerettighetsdomstolen vil gjøre det mulig å håndtere det økende antall ubehandlede eller ikke avsluttede saker som følger utvidelsen.

Regjeringen legger stor vekt på at medlemslandene respekterer domstolens avgjørelser, slik at troverdigheten ikke svekkes i en periode der domstolens rolle og virksomhet trolig er viktigere enn noen gang. For å styrke oppfølgingen av domstolens arbeid foregår det allerede et løpende nordisk samarbeid om menneskerettighetssaker innenfor rammen av Komiteen av faste representanter. Samarbeidet innebærer blant annet samordning av standpunkter forut for de månedlige møtene om menneskerettighetssaker. I tillegg er det også fortløpende konsultasjoner med andre likesinnede lands delegasjoner utover den nordiske kretsen.

Regjeringen har tatt initiativ for å bedre koordineringen i norsk forvaltning av oppfølgingen av menneskerettighetsarbeidet i Europarådet - med hovedvekt på oppfølgingen av domstolens dommer. I denne sammenhengen er det etablert et uformelt nettverk av eksperter i de involverte departementene, med sikte på å effektivisere arbeidet med å vurdere hvilke saker Norge bør involvere seg i direkte, og for bedre å kunne holde oppsikt med hvordan de enkelte medlemslandene følger opp dommer. Regjeringen vil vurdere om det bør iverksettes ytterligere tiltak i tillegg til dette.

Tiltak

  • Regjeringen ser det som en hovedoppgave fremover å sikre at domstolen får tilstrekkelige ressurser, noe Norge sammen med de andre nordiske landene prioriterer svært høyt. Gjennom det norske formannskapet i en arbeidsgruppe opprettet av Komiteen av faste representanter har Norge lagt frem forslag om økte ressurser til domstolen.

  • Regjeringen vil legge til rette for at én til to norske jurister kan tjenestegjøre ved domstolen for kortere perioder hvert år for spesielt å styrke unge norske juristers kunnskap om Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, Menneskerettighetsdomstolen og prosedyrene for klagesaker som skal fremmes i Strasbourg.

d) Europarådsprosjekter

Europarådet har en lang rekke prosjekter for å styrke og stabilisere demokratiene i medlemslandene. Disse prosjektene er i stor grad rettet mot de lovgivende organene, domstolene, påtalemyndigheten, politi- og fengselsvesenet, advokater og andre grupper med en viktig funksjon i rettsapparatet. Noen av prosjektene gjennomføres i samarbeid med OSSE og EU. Europarådet har lang erfaring i å planlegge og gjennomføre kostnadseffektive tiltak for å fremme rettsstatsprinsippene og menneskerettighetene. På grunn av de store medlemslandenes restriktive budsjettpolitikk i Europarådet er frivillige bidrag av stor betydning for Europarådets muligheter til å gjennomføre prosjekter, blant annet på menneskerettighetsområdet.

Norge har i de siste årene gitt til dels betydelige øremerkede frivillige bidrag til gjennomføring av Europaråds-prosjekter på menneskerettighetsfeltet i Tyrkia, de baltiske land, Balkan, Russland og Ukraina. Det er også gitt øremerket frivillig bidrag til finansiering av et pilotprosjekt innenfor rammen av et større prosjekt for barn i Albania. Videre er det gitt støtte til konferansen Global Forum for Poverty Eradication og til Europarådets forberedende konferanse til Verdenskonferansen mot rasisme, som skal avholdes i Strasbourg høsten 2000.

Norge ga i 1998 frivillig bidrag til Europarådets program Politi og menneskerettigheter 1997-2000, øremerket de deler av programmet som gjelder Tyrkia. Europarådets sekretariat har opplyst at man på tyrkisk side er innstilt på å begynne gjennomføringen av handlingsplanen allerede i 1999. Fokus på menneskerettighetsopplæring anses som et viktig motstykke til det arbeidet som gjøres for å sikre oppfølgingen av de mange dommene mot Tyrkia i Den europeiske menneskerettighetsdomstol og av Torturkomiteens arbeid. Prosjektet kan ses som et konstruktivt bidrag til den pågående menneskerettighetsdialogen med Tyrkia.

Tiltak

  • Regjeringen vil kanalisere nye frivillige bidrag gjennom Europarådet til interessante prosjekter som Europarådets sekretariat utarbeider og gjennomfører, og er innstilt på å gi ytterligere et frivillig bidrag for 2000 til Europarådets engasjement i gjennomføringen av handlingsplanen for styrking av menneskerettighetsopplæringen i det tyrkiske politiet.

e) Samarbeid med andre internasjonale organisasjoner

Fra norsk side arbeider en videre for å styrke samarbeidet og koordineringen mellom Europarådet og andre internasjonale organisasjoner med delvis overlappende oppgaver. I særlig grad gjelder dette Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) og EU. Norge har hatt formannskapet i OSSE i 1999, og har i egenskap av dette arbeidet for at konsultasjonsprosessen om samarbeidet mellom OSSE og Europarådet er blitt styrket. Blant annet er det etter norsk forslag innført en ordning med to høynivåmøter mellom representanter for de to organisasjonene per år, mot tidligere ett. I lys av Norges aktive rolle i Europarådet generelt har Norge for tiden formannsvervet i en rapportørgruppe for Europarådets forbindelser med EU. I denne egenskapen spiller Norge en sentral rolle i arbeidet med å fremme kontakten mellom disse to organisasjonene. Norge har i denne sammenhengen bidratt til at det er inngått en samarbeidsavtale mellom Europarådet og EU-kommisjonen om EU-landenes overvåkningssenter for rasisme og fremmedfrykt.

Arbeidet med å skape fred og stabilitet i Sørøst-Europa, blant annet i lys av konflikten i Kosovo, har bidratt til at Europarådets engasjement i denne regionen er økt. Dette har skjedd i nært samarbeid med OSSE, FN og EU. Norge har gjennom det norske formannskapet i OSSE i 1999 søkt å bidra til denne utviklingen, og vil fortsatt støtte opp om en videre utvikling av dette samarbeidet i tiden fremover.

Europarådet har gjennom sin unike erfaring med konsolidering av rettsstatsprinsippene og sin kompetanse innenfor demokratibygging mye å tilføre organisasjoner som OSSE. Spesielt nyttig vil det kunne være at Europarådet bistår OSSE innenfor opplæring og i arbeidet med menneskerettigheter.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for at kulturaspektene i det konfliktforebyggende arbeidet styrkes. En vil i denne sammenhengen legge vekt på å dra full nytte av Europarådets faglige kompetanse på kulturområdet, og samtidig arbeide for at OSSEs underliggende institusjoner og sendelagsledere i større grad benytter seg av den faglige kompetansen som Europarådet sitter inne med.

  • Regjeringen vil gjøre sterkere bruk av felles utspill og tiltak fra involverte internasjonale organisasjoner for å styrke det internasjonale samfunnets legitimitet og effektivitet i konfliktsituasjoner som involverer massive brudd på menneskerettighetene. Norske myndigheter er tilfreds med og vil arbeide for å videreutvikle det nære samarbeidet som i den senere tid er utviklet mellom Europarådet og OSSE i arbeidet med å skape fred og politisk stabilitet på Balkan. Dette samarbeidet bør omfatte tiltak som opplæring av menneskerettighetsobservatører og kartlegging av menneskerettighetsbrudd i konfliktområder som Sørøst-Europa, inkludert Kosovo.

f) Særlig om arbeidet med å bedre forholdene for Roma/Sinti

Europarådet har vunnet stadig større aksept for at organisasjonen har tatt en ledende rolle i arbeidet med å bedre forholdene for Roma/Sinti. Den europeiske komiteen for migrasjon (CDMG) har gitt uttrykk for stor tilfredshet med de omfattende aktivitetene som spesialistgruppen MG-S-ROM gjennomfører, og betegner aktivitetene som fleksible og kostnadseffektive.

Det legges spesielt vekt på å styrke båndene mellom myndigheter, frivillige organisasjoner og romanifolkets foreninger. Europarådets arbeid i Sentral- og Øst-Europa foregår i nært samarbeid med OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, ODIHR (se ovenfor og kapittel 5.3.5 nedenfor). De to organisasjonene la i oktober 1999 frem et forslag til et eget Roma-program under Stabilitetspakten for Sørøst-Europa.

Et viktig hensyn ved samarbeidet mellom Europarådet og ODIHR er å unngå at andre programmer som settes i verk under Stabilitetspakten har utilsiktede virkninger for romanifolkets situasjon i de enkelte landene. Det legges stor vekt på å integrere denne befolkningsgruppen i de politiske beslutningsprosessene - lokalt, regionalt og nasjonalt. Gjennom opplæring og bevisstgjøring siktes det mot at romanifolket i stadig større grad selv skal bli i stand til å representere sine interesser overfor politiske myndigheter. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

Tiltak

  • Regjeringen vil være positiv til anmodninger fra Europarådet om bidrag til konkrete prosjekter til programmet for Roma/Sinti i samarbeid med andre land.

5.3.5 Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE)

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) arbeider for å styrke deltakerstatenes forpliktelser til å respektere menneskerettigheter og grunnleggende friheter, til å skape demokratiske institusjoner og utvikle rettsstatsprinsipper. Dette er OSSEs menneskelige dimensjon. Forpliktelsene gjelder likt for alle deltakende stater. OSSE bistår stater med tidligere totalitære regimer til å omstille seg til OSSEs verdifellesskap. OSSE har vedtatt retningslinjer for avvikling av demokratiske valg, og medlemsstatene har påtatt seg en forpliktelse til å overvåke gjennomføringen av disse. Bistand til og gjennomføring av frie valg utgjør en viktig del av OSSEs virksomhet. OSSE har også engasjert seg i demokratifremmende prosjekter i felten i stadig flere land, og legger særlig vekt på vern av minoriteter.

a) Norges formannskap

Norge har i mange år støttet OSSEs arbeid innenfor den menneskelige dimensjon. I 1999 har Norge hatt formannskapet i organisasjonen, og har følgelig hatt et særlig ansvar for å lede og utvikle OSSEs engasjement innenfor dette feltet. Det har vært uttrykt norsk politikk å prioritere høyt arbeidet med demokratibygging, fremme av menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper.

Man har fulgt en todelt strategi, der man på den ene siden har tatt opp alvorlige brudd på OSSE-forpliktelsene på området, det være seg i forbindelse med OSSE-formannens reiser til OSSEs medlemsland/regioner eller at aktuelle spørsmål har blitt tatt opp i OSSEs ulike politiske fora. I tillegg har man fra norsk side aktivt støttet opp under den faglige rådgivningen og bistanden som kanaliseres til land i overgangsfasen gjennom OSSEs underliggende institusjoner og sendelag/feltoperasjoner. Norge har i denne sammenhengen gitt betydelig støtte til ODIHRs (OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter) prosjektrelaterte virksomhet - hovedsakelig rettet mot medlemsland i Sentral-Asia og på Kaukasus.

Man har under det norske OSSE-formannskapet satt et spesielt søkelys på spørsmål i tilknytning til religionsfrihet. Norge har tatt initiativ til å reaktivisere OSSEs rådgivende ekspertpanel på religionsfrihet gjennom blant annet å strømlinjeforme panelets sammensetning og gjennom en prioritert gjennomgang av panelets fremtidige arbeidsoppgaver. Det er videre avholdt et særskilt møte i Wien i mars 1999 om religionsfrihet. I tillegg har man fra det norske formannskapets side avholdt en rundebordskonferanse om religionsfrihet og konfliktavverging 23. juni 1999 i Oslo.

Det er også blitt satt et ekstra søkelys på likestillingsspørsmål under det norske formannskapet. Dette har resultert i midlertidige rådgiverstillinger for likestillingsspørsmål, avholdelse av eget møte om likestilling og ivaretakelse av likestillingsperspektivet i forbindelse med OSSEs feltaktiviteter og prosjektrelaterte virksomhet.

Det har under det norske OSSE-formannskapet blitt satt fokus på spørsmål i tilknytning til den vanskelige situasjonen for Roma/Sinti i OSSE-regionen. Under OSSE-ministermøtet i Oslo i 1998 ble det besluttet å styrke OSSEs arbeid med Roma/Sinti-spørsmål. Som ledd i oppfølgingen av Oslo-vedtaket har ODIHR blitt styrket blant annet gjennom opprettelsen av en ny rådgiverstilling, og et eget tilleggsmøte innenfor OSSEs såkalte menneskelige dimensjon ble viet Roma/Sinti-spørsmål.

Bekjempelsen av tortur kan også nevnes spesielt, da man under det norske formannskapet hadde egne markeringer ved samtlige OSSE-feltoperasjoner i forbindelse med FNs internasjonale dag til støtte for torturofre 26. juni 1999, samt i tilknytning til Tilsynskonferansen i Wien/Istanbul. Under Tilsynskonferansen i Wien ble det også avholdt sidemøter om andre aktuelle spørsmål i tillegg til tortur, slik som mediefrihet, bekjempelsen av seksuell utnyttelse av kvinner, og kultur og konfliktavverging.

I lys av erfaringene fra etableringen av større OSSE-sendelag og feltoperasjoner har man fra norsk side tatt et særskilt initiativ til å styrke OSSE-sekretariatet i Wien. Dette har imidlertid medført en sterk merbelastning på det relativt lite utbygde og beskjedne OSSE-sekretariatet i Wien. Det norske initiativet har blitt gjenstand for en aktiv oppfølging.

b) Fremtidige prioriteringer og tiltak

Det er et mål at de initiativene Norge tar under formannskapsperioden og som her er nevnt, blir fulgt opp av det østerrikske formannskapet i 2000. Som medlem av ledertroikaen neste år vil Norge arbeide for dette. Særlig kan følgende områder fremheves:

Tiltak

  • Regjeringen vil støtte omfattende demokratiserings- og menneskerettighetsrelaterte arbeid som foregår i regi av OSSEs feltoperasjoner. En rekke viktige tiltak iverksettes løpende ved OSSEs sendelag og kontorer på Balkan, Kaukasus og i Sentral-Asia. Demokratiseringstiltakene vil i første rekke være rettet mot avholdelsen av valg, styrking av valg, fremme av det sivile samfunn og etableringen av uavhengige rettsstatsinstitusjoner.

  • Regjeringen vil bidra til overvåkningen av menneskerettighetssituasjonen i en rekke av OSSEs medlemsland. Å fremme respekten for menneskerettigheter og en sterkere etterlevelse av OSSE-forpliktelsene på området vil også være viktige satsingsområder i fremtiden. Norge vil fortsatt legge stor vekt på å sekondere eksperter på menneskerettighetsspørsmål og demokratiseringstiltak, samt både korttids og langtids valgobservatører, til OSSEs feltoperasjoner.

  • Regjeringen vil fortsatt gi en rammebevilgning til delfinansieringen av prosjektrelatert faglig bistand og rådgivning til land i overgangsfasen. Denne typen bistand kanaliseres primært gjennom ODIHR (OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter) og går til konkrete samarbeidsprosjekter hovedsakelig i Kaukasus og på Balkan.

  • Regjeringen vil ta opp aktuelle menneskerettighetsbrudd og overgrep på OSSE-forpliktelsene i OSSEs politiske fora. Tradisjonelt har de frivillige organisasjonene spilt en viktig rolle i denne sammenhengen, men også medlemsland har regelmessig tatt opp denne typen problemstillinger blant annet under møtene i OSSEs faste råd i Wien.

  • Regjeringen vil legge forholdene best mulig til rette for at nye medlemsland i Sentral-Asia og Kaukasus oppfyller grunnleggende OSSE-forpliktelser på menneskerettighetsområdet.

  • Regjeringen vil støtte arbeidet med å fremme en større grad av etterlevelse av OSSE-forpliktelsene der det vil ha klare konfliktpreventive sider, ikke minst på lang sikt. Erfaringsmessig har det vist seg at manglende etterlevelse av OSSE-forpliktelser - blant annet med hensyn til nasjonale minoriteters kulturelle, språklige og utdanningsmessige rettigheter - er en direkte årsak til mange konflikter i OSSE-regionen.

  • Regjeringen vil gi høy prioritet til arbeidet med å bedre den vanskelige situasjonen til Roma/Sinti-grupper i OSSE-regionen.

  • Regjeringen vil vektlegge arbeidet med likestillingsspørsmål og religionsfrihet. Dette gjelder særlig den igangstartede prosessen med å sette nærmere søkelys på spørsmål i tilknytning til religion og konflikt, og restrukturering og oppfølging av OSSEs rådgivende ekspertpanel for religionsfrihet.

  • Regjeringen vil understreke behovet for at man mer aktivt drar veksler på kultur og kulturelle virkemidler i det konfliktforebyggende arbeidet.

  • Regjeringen vil bidra til at OSSEs underliggende institusjoner og sendelag gis politisk støtte og de nødvendige ressursene til å sikre en effektiv og målrettet virksomhet til fremme av menneskerettigheter, rettsstatsprinsipper og en demokratisk samfunnsutvikling i hele OSSE-regionen.

5.3.6 Østersjørådet

Østersjørådet er det sentrale organet i Østersjøsamarbeidet, som består av en rekke fora og samarbeidsorganer. Østersjørådet ble opprettet i 1992 og har tolv medlemmer, hvorav de fem nordiske land, de tre baltiske stater, Russland, Polen, Tyskland og EU-kommisjonen. Østersjørådet møtes én gang i året og består av medlemsstatenes utenriksministere. Mellom rådsmøtene møtes embetskomiteen under ledelse av det sittende formannskapet. Det er opprettet et fast sekretariat, lokalisert i Stockholm. Norge har formannskapet i Østersjørådet frem til juni 2000.

Det ble under Østersjørådets møte i Tallinn i 1994 vedtatt å opprette en stilling som kommissær for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, inklusive etniske minoriteters rettigheter. Tidligere dansk justisminister, Ole Espersen, innehar denne stillingen, som er knyttet til et mindre sekretariat i København.

Foruten egne initiativer mottar kommissæren årlig om lag 200 henvendelser og klager fra individer og grupper, som vurderes og behandles av kommissæren og hans stab. I året som har gått, har kommissæren lagt frem en rekke rapporter på ulike områder vedrørende demokratiutvikling og menneskerettighetsspørsmål i Østersjørådets medlemsland. Disse presenteres for nasjonale myndigheter for gjennomføring.

I kommende år ønsker kommissæren å konsentrere en del av sin virksomhet om tiltak som fremmer og stabiliserer demokratiutviklingen i Østersjøregionen. Tiltakene favner blant annet seminarer om godt lovgivningsarbeid i medlemslandenes nasjonale parlamenter og utarbeidelse av en oversikt over situasjonen for lokaldemokrati i Østersjørådets medlemsstater.

Kommissærens virksomhet bidrar til å sette spørsmål om demokratiutvikling og menneskerettigheter på dagsordenen i de østlige Østersjølandene, og samtidig stille dem i et komparativt lys. Det at kommissærens arbeid støttes av både de baltiske land, Russland og Polen er i seg selv positivt, og hans evne til å påpeke ufullkommenheter og utvikling i de østlige så vel som i de vestlige Østersjølandene bidrar til et samarbeid på like vilkår mellom disse landene.

Kommissærens mandat utløper 30. september 2000. Både behovet for selve ordningen og mandatet vil bli gjenstand for drøftelser i Østersjørådet under det norske formannskapet.

Tiltak

  • Regjeringen vil gå inn for en videreføring av kommissærordningen i Østersjårådet. Under drøftelsen av eventuelle endringer i mandatet vil Regjeringen ta utgangspunkt i de positive endringene som har skjedd i Østersjøregionen i det saksområdet som omhandles av kommissærens mandat, og arbeide aktivt for å finne løsninger som alle medlemslandene vil være tilfreds med.

5.3.7 Barentssamarbeidet

Barentssamarbeidet ble opprettet i 1993, da de nordiske land, Russland og EU-kommisjonen undertegnet Kirkenes-erklæringen om samarbeid i den euroarktiske barentsregionen. I tillegg deltar andre europeiske land, USA, Canada og Japan som observatører. De nordligste fylker, len og oblaster i Norge, Sverige, Finland og Russland deltar i tillegg i Barentssamarbeidets regionråd.

En viktig målsetting ved Barentssamarbeidet er å bidra til en bærekraftig økonomisk, sosial og miljømessig utvikling i Nordvest-Russland. Det norske engasjementet finansieres over Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa.

Det legges vekt på at Barentssamarbeidet skal bidra til å styrke de demokratiske institusjonene og rettssikkerheten i den nordvestlige delen av Russland. Virkemidlene er flere, inkludert kurs, seminarer og konferanser. Tilbakemeldingene fra de russiske deltakerne har vært positive.

I demokratisatsingen i Nordvest-Russland har en fra norsk side sett det som særlig viktig å prioritere kvinnenes og urbefolkningenes stilling. En har også sett det som viktig å bidra til utvikling av frivillige organisasjoner. Det brede folk-til-folk-samarbeidet som nå er utviklet i Barentsregionen, har i seg selv bidratt til å styrke demokratiet i Nordvest-Russland.

Tiltak

  • Regjeringen vil forsette støtten til ulike tiltak for å styrke og utvikle det demokratiske samfunnet i Russland gjennom Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa. Det vil bli lagt vekt på kvinnenes og urbefolkningenes stilling.

5.3.8 Andre regionale mekanismer

Menneskerettighetenes universalitet er hevet over enhver tvil. Likevel er det svært viktig å fremme respekten for disse universelle rettighetene på en måte som er tilpasset de lokale historiske, kulturelle, geografiske, sosiale, økonomiske og andre betingelser som har betydning for landenes evne til å oppfylle forpliktelsene. De regionale menneskerettighetsinstrumentene er derfor verdifulle. For Norge er Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av sentral betydning (se kapittel 5.3.4 ovenfor). Konvensjonen er inkorporert i norsk lov, og Norge må jevnlig forholde seg til klagesaker som fremmes for Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Våre erfaringer tilsier at mellomstatlig samarbeid på regionalt nivå kan få stor betydning for å fremme respekt for menneskerettighetene.

Norge vil derfor støtte de prosessene som er i gang i Afrika, Amerika, Asia og i Den arabiske liga, slik dette er omtalt nedenfor.

a) Afrika

I 1961 møttes jurister fra de fleste afrikanske stater i Lagos for å drøfte hvordan menneskerettighetene kunne fremmes bedre på det afrikanske kontinentet. Tyve år senere vedtok Organisasjonen for afrikanske stater (OAU) Det afrikanske charter om menneskers og folks rettigheter (også kalt Banjul-charteret). Charteret trådte i kraft i 1986. I dag er det kun Eritrea som ikke har ratifisert Det afrikanske charter. Egypt og Zambia har ratifisert med forbehold. Charteret dekker sivile og politiske så vel som økonomiske, sosiale og kulturelle samt kollektive rettigheter. I det store og hele reflekterer teksten hovedinnholdet i Verdenserklæringen, men går dog lenger i retning av å stipulere individets plikter overfor staten. Flere av rettighetene som forutsettes i charteret, blir svekket ved at hensynet til «lov og orden» i den enkelte staten blir overordnet individets rettigheter. Sett på bakgrunn av nyere afrikansk historie, med de alvorlige væpnede konfliktene, er det nok langt på vei riktig å si at Det afrikanske charter vel ikke har fått det gjennomslaget som det var tiltenkt. Samtidig finner vi i mange afrikanske land i dag både respekt for menneskerettighetene og vilje til å etterleve charterets påbud.

Charteret inneholder også bestemmelser om etablering av en afrikansk menneskerettighetskommisjon. Denne ble opprettet i Banjul i 1987, med tre hovedfunksjoner: 1) fremme respekten for menneskerettighetene i Afrika; 2) beskytte disse rettighetene og 3) tolke Det afrikanske charter. Kommisjonen består av elleve personer valgt av OAU, som møtes to ganger i året. Etter blant annet målbevisst å ha bygd opp kontakter med afrikanske frivillige organisasjoner og andre menneskerettighetsmiljøer, har Kommisjonen fått styrket sin anseelse i de senere årene. Evalueringer viser at Kommisjonen i dag er en relativt velfungerende institusjon som er en viktig aktør på menneskerettighetsfeltet i Afrika.

Tiltak

  • Regjeringen vil ta kontakt med Norges prioriterte samarbeidsland i Afrika for å få klarlagt deres syn på status for Det afrikanske charter og til Den afrikanske menneskerettighetskommisjon. I lys av disse erfaringene vil Norge ta kontakt med likesinnede land for å avklare muligheter for samarbeid omkring substansiell og langsiktig støtte til Den afrikanske menneskerettighetskommisjons arbeid, og til enkelte sentrale afrikanske frivillige organisasjoner.

b) Amerika

I kjølvannet av FNs generalforsamlings vedtak av Verdenserklæringen om menneskerettighetene vedtok den daværende Panamerikanske union Den amerikanske erklæring om menneskets rettigheter og plikter i 1948. Samtidig ble Organisasjonen av amerikanske stater (OAS) opprettet. Ti år senere drøftet OAS etablering av en regional menneskerettighetskommisjon, og i 1961 tok den nyetablerte menneskerettighetskommisjonen til med besøk til landene i regionen for å observere den generelle menneskerettighetssituasjonen og for å gjennomføre undersøkelser omkring spesifikke saker. Den interamerikanske menneskerettighetskommisjon er én av to instanser innenfor det interamerikanske systemet for fremme og beskyttelse av menneskerettighetene. Kommisjonen har sete i Washington, mens den andre menneskerettighetsinstitusjonen, Den interamerikanske menneskerettighetsdomstolen, har sete i San José, Costa Rica.

Den interamerikanske menneskerettighetskommisjon er et uavhengig organ innenfor OAS. Kommisjonens mandat er definert av OASs charter og Den amerikanske menneskerettighetskonvensjon. Kommisjonen har syv medlemmer, som velges av generalforsamlingen i OAS. Konvensjonen ble imidlertid ikke vedtatt før i 1969, og trådte i kraft i 1978. På det amerikanske kontinent har altså den regionale institusjonen gått foran det regionale juridiske rammeverket.

Den amerikanske menneskerettighetskonvensjon er ratifisert av 25 land. Konvensjonen definerer menneskerettighetene som medlemslandene forplikter seg til å respektere og fremme, i tråd med Verdenserklæringen. Konvensjonen definerer videre mandat og arbeidsområde for både menneskerettighetskommisjonen og menneskerettighetsdomstolen.

Den amerikanske menneskerettighetskommisjonens viktigste oppgave er å fremme forsvar for menneskerettighetene og observere at disse respekteres. I henhold til dette mandatet har kommisjonen et mangfold av oppgaver: Den skal utføre individuell klagebehandling, utgi rapporter om landsituasjoner, gjennomføre landbesøk, stimulere til økt menneskerettighetsbevissthet, organisere konferanser, seminarer og møter, rådgi medlemslandene, forelegge saker for domstolen og samarbeide med denne om fortolkning av konvensjonen.

Det interamerikanske menneskerettighetsinstituttet (IIDH), som har sete i Costa Rica, ble opprettet i 1980 og har som mandat å fremme respekt for menneskerettighetene gjennom opplæring, forskning og dokumentasjon. Ideen til opprettelsen av IIDH sprang ut av Den interamerikanske menneskerettighetsdomstol, som sammen med costaricanske myndigheter underskrev en avtale om opprettelsen av instituttet. IIDH er en selvstendig institusjon.

Tiltak

  • Regjeringen vil vurdere fortsatt støtte til IIDHs arbeid etter at rammeavtalen med NORAD utløper i 2000.

  • Regjeringen vil ta initiativ overfor Den interamerikanske menneskerettighetskommisjon og andre til å drøfte muligheten for særskilt erfaringsutveksling med ASEAN og andre aktører på det asiatiske kontinent. Den interamerikanske menneskerettighetskommisjon er særlig interessant på grunn av erfaringene med å etablere en regional kommisjon før det er etablert en egen konvensjon.

c) Asia

I Asia har det gjennom mange år blitt arbeidet for å etablere en regional menneskerettighetsmekanisme. Disse bestrebelsene har så langt ikke ført frem. Det kan anføres mange grunner til dette. Asia kan som region kanskje hevdes å spenne over et videre kultur- og utviklingsspekter enn andre verdensdeler. Det finnes ingen motpart til OAU eller OAS som kunne ta ansvaret med å følge opp oppfordringer til å etablere en asiatisk menneskerettighetskonvensjon eller asiatisk menneskerettighetskommisjon. Asia har også vært den del av verden der det har blitt reist sterkest formell og ideologisk kritikk av Verdenserklæringen og FNs menneskerettighetskonvensjoner. Med den uskrevne overskriften «asiatiske verdier» har det fra landenes side vært hevdet at menneskerettighetene best sikres gjennom kollektivet. En av påstandene i denne debatten har vært at de etablerte menneskerettighetene mangler bestemmelser om individets plikter overfor samfunnet.

Da Verdenskonferansen om menneskerettighetene i Wien i 1993 vedtok at det var behov for å vurdere muligheten av å etablere regionale og sub-regionale mekanismer for fremme og beskyttelse av menneskerettigheter der det ikke allerede finnes slike mekanismer, var dette myntet først og fremst på Asia.

Dette var ingen ny problemstilling for FN. Allerede i 1982 ble det første regionale (Asia- og Stillehavsregionen) arbeidsmøtet for å fremme menneskerettighetene i Asia holdt. Etter dette møtet i Colombo er det hold syv slike møter mellom myndigheter i regionen. De siste fire årene er dette blitt en årviss foreteelse, og på arbeidsmøtet i Teheran i 1998 ble for første gang et sluttdokument med «agreed conclusions» vedtatt. Disse konklusjonene går først og fremst i retning av et rammeverk for faglig samarbeid mellom stater, med sikte på å styrke nasjonale institusjoner og kapasitet på menneskerettighetssiden. FNs høykommissær for menneskerettigheter har også etablert et slikt faglig samarbeidsprogram, blant annet med støtte fra det frivillige fond for faglig samarbeid.

Parallelt med FNs høykommissærs innsats for å styrke det regionale samarbeidet i Asia er det registrert økende interesse for slik kontakt også på mer uformelt grunnlag. Det multilaterale symposiet som Canada tok initiativ til, basert på menneskerettighetsdialogen med Kina som henholdsvis Canada og Norge fører, er et viktig bidrag i så måte. Symposiet er omtalt i kapittel 5.5 nedenfor. Det tredje møtet blir holdt i Thailand i 2000 etter norsk invitasjon.

Bare en drøy måned etter vedtaket på Wien-konferansen besluttet ASEANs utenriksministere at ASEAN også bør vurdere etablering av en egen regional menneskerettighetsmekanisme. Dette ble fulgt opp gjennom en serie møter som ledet frem til et arbeidsmøte i Kuala Lumpur som så på de rettslige, institusjonelle og politiske implikasjoner av en menneskerettighetsmekanisme i ASEAN. Blant anbefalingene fra dette møtet er etablering av nasjonale arbeidsgrupper og en styringsgruppe for å utvikle initiativet videre, og blant annet arbeide for utforming av en ASEAN-konvensjon om menneskerettighetene. ASEANs utenriksministere hilste i 1998 denne utviklingen velkommen. Blant andre parallelle NGO-initiativ innenfor ASEAN kan nevnes etableringen av Southeast Asia Media Alliance. Dette er en ytringsfrihetsorganisasjon for journalister først og fremst i ASEAN-landene.

FNs regionale organisasjon for Asia (ESCAP) har mandat for å arbeide med økonomiske, sosiale og kulturelle spørsmål. I lys av Generalsekretærens bestrebelser på å innarbeide menneskerettighetsvinklingen i alle deler av FNs arbeid, har Norge finansiert et ESCAP-prosjekt for å fremme opplysning om menneskerettighetene i Asia. Gjennom en serie fjernsynsprogrammer om retten til utvikling forsøker ESCAP i samarbeid med Worldview å nå ut til befolkningsgrupper som er lite kjent med sine rettigheter, samtidig som en slik programserie kan gi økt legitimitet til de mange organisasjoner og personer som arbeidet for å fremme respekten for menneskerettighetene i Asia.

Den nylige finanskrisen i Asia har ført til at flere land i regionen har oppdaget hvor sårbare regimene kan være overfor ustyrlige markedskrefter, og hvor sårbare borgerne kan være i forhold til for svakt utviklet sikkerhetsnett. Særlig fra Thailands side har dette siste poenget vært gjentatt med stor styrke; for å ruste landet for bedre å kunne stå imot tilsvarende kriser i fremtiden må det satses mer på å styrke menneskeverdets anseelse. Respekt for menneskerettighetene er en del av dette, noe som kommer til uttrykk blant annet i den nye thailandske grunnloven. Thailand er også i ferd med å etablere en nasjonal menneskerettighetskommisjon, slik flere ASEAN-land allerede har gjort.

Tiltak

  • Regjeringen vil videreføre og øke støtten til Høykommisærens frivillige fond for faglig samarbeid.

  • Regjeringen vil legge vekt på å støtte bestrebelser i Asia i retning av etablering av en regional mekanisme som kan styrke respekten for menneskerettighetene i regionen. Det er allerede tatt kontakt med ASEAN for å avklare eventuelle muligheter for bidrag til deres prosess, og Regjeringen er innstilt på å gi støtte til et eventuelt tjenlig prosjekt i så måte. Samtidig vil Regjeringen se samarbeid med enkeltland også i et regionalt perspektiv, for blant annet å formidle de positive erfaringene med regional menneskerettighetsmekanisme blant annet i Europa.

d) Midtøsten

Den arabiske liga og Organisasjonen for den islamske konferansen har utarbeidet dokumenter som kan ha betydning for menneskerettighetsarbeidet i Midtøsten og innenfor islam. Det kan likevel vanskelig sies å eksistere noen effektiv regional menneskerettighetsmekanisme eller autoritative normer for menneskerettigheter på dette området.

Organisasjonen for den islamske konferansen (OIC) vedtok i 1991 Kairo-erklæringen om menneskerettigheter i islam, som er tenkt å være veiledende for de 56 muslimske medlemslandene i Afrika, Asia og Europa på menneskerettighetsområdet. Erklæringen viser til en rekke individuelle og kollektive rettigheter, med referanse til muslimsk lovgivning (sharia) som rammeverk. Det er ikke etablert noen rapporterings-, gjennomgangs-, eller appellmekanisme i forbindelse med erklæringen.

I 1994 vedtok Den arabiske liga Det arabiske menneskerettighetscharter. Syv land protesterte, herunder Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater, blant annet fordi man mente den var inkonsistent med Kairo-erklæringen. I 1996 var det kun Irak av de 22 medlemslandene som hadde ratifisert charteret. Ifølge charteret skal en menneskerettighetskomité bestående av eksperter opprettes. Komiteen skal gjennomgå perioderapporter forelagt av medlemsstatene hvert tredje år. Det er ingen føringer i charteret på innholdet i rapportene, og heller ikke på tiltak som komiteen kan iverksette. Komiteen skal rapportere til «The Permanent Arab Commission on Human Rights», som ble etablert i 1968. Denne kommisjonen har imidlertid vært inaktiv, med unntak av sporadiske rapporteringer om menneskerettighetsbrudd i israelskokkuperte områder.

5.4 Aktører i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet

I dag er menneskerettighetsfeltet preget av et mangfold av aktører som opptrer på det internasjonale, nasjonale og lokale planet. Det er derfor helt avgjørende for norske myndigheter å spille på lag med andre aktører dersom den norske innsatsen skal kunne være effektiv. Kritikk i internasjonale fora har for eksempel begrenset betydning dersom ikke flere likesinnede land kan fremme kritikken i fellesskap. Tilsvarende gjelder for bruken av positive virkemidler. Mange støtteprogrammer, som dommeropplæring eller bidrag til realisering av retten til utdanning, må være så store og kostnadskrevende for at resultater skal kunne nås, at Norge ikke har mulighet til å drive disse på egen hånd. Også fremforhandling av nye konvensjoner og gjennomføringsmekanismer (som klageordninger, rapportbehandling, inspeksjoner og spesialrapportører) krever et omfattende samarbeid mellom statene for at tekstene skal kunne bli mest mulig forpliktende og relevante - samtidig som det kreves et omfattende samarbeid for å få flest mulig land til å knytte seg til forpliktelsene og senere gjennomføre disse i sine land. I dette arbeidet spiller ikke-statlige organisasjoner en viktig pådriverrolle, noe som engasjerte stater vil kunne trekke på.

5.4.1 Stater, næringsliv og ikke-statlige organisasjoner

Staten er hovedaktøren i menneskerettighetsarbeidet. Dens viktigste oppgaven er å bidra til å utarbeide et felles internasjonalt regelverk for menneskerettighetene og mekanismer for å sikre etterlevelse av reglene. Dette gjøres i multilaterale fora som FN og Europarådet, og gjerne gjennom bilaterale samtaler og forhandlinger. Ved å tiltre menneskerettighetskonvensjoner påtar staten seg et ansvar for å beskytte og fremme de rettighetene som følger av konvensjonen. Ansvaret kan realiseres gjennom lovgivning, pålegg til forvaltningen, økonomiske støttetiltak og andre nasjonale virkemidler. Ansvaret gjelder overfor alle personer innenfor dens territorium, og staten forpliktes av alle som handler på dens vegne. Staten er dermed adressat for individers klager når rettighetene ikke respekteres. Stater kan også rette klager for internasjonale klageorganer mot andre stater som bryter menneskerettighetene. Gjennom nasjonal lovgivning og på annen måte bestemmer staten dessuten rammene for de ikke-statlige aktørenes handlingsrom. Staten spiller med andre ord flere roller i dette feltet.

Næringslivets rolle i menneskerettighetsarbeidet har fått økende oppmerksomhet i senere år som følge av globaliseringen. Næringslivet er ikke direkte bundet av menneskerettighetene, men det vil ofte være god økonomi å legge tilsvarende normer til grunn for økonomisk virksomhet, og ofte vil tilsvarende normer være nedfelt i nasjonal lov. I tillegg vil næringslivet bli trukket inn i myndighetenes arbeid for menneskerettighetene, enten for å fremme vertslandets positive menneskerettighetspolitikk eller for å fremme registreringslandets påvirkningsarbeid. Forholdet mellom internasjonalt økonomisk engasjement og menneskerettighetene behandles i et eget kapittel 5.8 nedenfor.

Ikke-statlige aktører som frivillige organisasjoner, medier og forskningsinstitusjoner spiller en sentral rolle i det norske arbeidet for å fremme menneskerettighetene. Mediene har en sentral rolle ikke bare som informasjons- og kunnskapsformidler, talerør og pådriver i samfunnsdebatten, men også som en viktig premissleverandør for det klimaet menneskerettighetene respekteres eller brytes i. Internasjonale redaktør- og journalistorganisasjoner er i stadig økende grad oppmerksomme på denne problemstillingen, og på medienes rolle i forhold til menneskerettigheter generelt. Regjeringen vil derfor invitere mediene til mer regelmessige kontakter omkring menneskerettighetsspørsmål.

Ikke-statlige aktører vil kunne gi verdifullt supplement til den norske innsatsen fordi de har annerledes arbeidsform, kontaktnett og lokalkunnskap. I mange situasjoner kan de også arbeide etter de samme linjene og med de samme metodene som statene, og dermed forsterke innsatsen. Norske myndigheter samarbeider med ikke-statlige aktører gjennom økonomiske støtteordninger, sikring av gjensidig informasjonstilgang, rådgivning, nettverksbygging, kompetanseheving, praktisk støtte, døråpning med mer. Slikt samarbeid er fortløpende omtalt i handlingsplanen. Nedenfor gis det fyldigere omtale av noen ikke-statlige aktører som Regjeringen vil knytte særskilte tiltak til i handlingsplanens tidsperiode. Dette gjelder Nordem, Det norske menneskerettighetsfond og Stiftelsen Menneskerettighetshuset (se 5.4.2-5.4.4 nedenfor). I tillegg vil Regjeringen på generelt grunnlag arbeide for å øke støtten til ikke-statlige organisasjoner (se 5.4.5 nedenfor). For at det ikke-statlige arbeidet skal kunne være effektivt, kreativt og mangfoldig, vil Regjeringen arbeide for å etablere møteplasser, slik dette er omtalt i 5.4.6 nedenfor.

5.4.2 Norsk ressursbank for demokrati og menneskerettigheter (NORDEM)

Norsk ressursbank for demokrati og menneskerettigheter (NORDEM) ble opprettet i 1993 ved Institutt for menneskerettigheter med midler fra Utenriksdepartementet. Formålet er å besvare internasjonale henvendelser om ekspertbistand. Nordem skal kunne bistå innenfor tolv felt: valg; demokratiske organisasjoner; medier; konflikthåndtering; minoritetsvern; konstitusjonelle og rettslige garantier; uavhengig rettsvesen; likestilling; lokaladministrasjon; godt styresett; politisk mangfold; menneskerettighetsundervisning. Oppdragene til NORDEM kommer via Utenriksdepartementet, og skal være ferdig definert på forhånd. Finansieringen av NORDEM skjer gjennom Utenriksdepartementet. Denne støtten var i overkant av 16 mill. kroner i 1998.

Langt det meste av NORDEMs aktivitet er rettet inn mot valgobservasjon og valgveiledning. Valgbistand håndteres av en beredskapsstyrke i et samarbeid mellom Institutt for menneskerettigheter og Flyktningerådet. Beredskapsstyrken arbeider innenfor tre hovedkategorier: valgassistanse og valgobservasjon; menneskerettighetsovervåking; etterforskning av grove menneskerettighetsbrudd.

Hovedfokus på valgobservasjon og valgveiledning har mange årsaker. Valgobservasjon og valgveiledning er synlige og ofte umiddelbart nødvendig tiltak for å sikre nye demokratier. En annen årsak til at man har hovedfokus på valgbistand fremfor de øvrige postene, er at det er vanskeligere både å finne og få frigjort ekspertise på disse andre områdene. NORDEM har dessuten ikke hatt kapasitet til å holde ressursbasen ved like på ti av de tolv opprinnelige kategoriene i mandatet.

Bidrag til opprettelse av lignende ressursbaser i andre land (særlig Canada og det sørlige Afrika, men også EU, Sverige og Finland) har vist at konseptet har internasjonal appell. Økt norsk internasjonal aktivitet på menneskerettighetsområdet i de senere årene har vist økende etterspørsel etter NORDEMs tjenester ut over valgbistand.

Tiltak

  • Regjeringen vil styrke og utvide NORDEM. Regjeringen legger stor vekt på behovet for profesjonalisering, effektivisering og institusjonalisering av denne typen oppdrag. Samtidig ser vi at etterspørselen etter NORDEMs tjenester allerede nå er større enn leveringsmuligheten, og at etterspørselen vil øke i tiden fremover gjennom økt vektlegging av menneskerettigheter i utviklingssamarbeidet, utvidelse av menneskerettighetsdialogene og styrking av de multilaterale mekanismene som fremgår av andre deler av handlingsplanen. Regjeringen vil i samarbeid med NORDEM iverksette en ekstern evaluering for å finne frem til hvordan styrkingen og utvidelsen best kan skje.

5.4.3 Det norske menneskerettighetsfond

Det norske menneskerettighetsfond ble opprettet i 1988 av private norske organisasjoner for å fremme respekten for og overholdelsen av menneskerettighetene internasjonalt. Medlemsorganisasjoner er Institutt for menneskerettigheter, Kirkens Nødhjelp, Landsorganisasjonen i Norge, Mellomkirkelig Råd for Den norske kirke, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Redd Barna, med Utenriksdepartementet som observatør. Menneskerettighetsfondet ga i 1998 i underkant av 6 mill. kroner i støtte til 74 organisasjoner i 29 land, der Utenriksdepartementets bidrag var 2/3 av den samlede støtten. Sekretariatet for fondet skal i prinsippet gå på rundgang mellom de forskjellige medlemmene, og innehas av Mellomkirkelig Råd ut 2000.

Økonomisk støtte ytes normalt til prosjekter som faller utenfor andre norske støtteordninger, og vanligvis til «risikoprosjekter» der det ikke er mulig å innhente tilstrekkelig informasjon til å etablere rimelig sikkerhet for at prosjektet blir vellykket. Støtte vil som oftest bli gitt i form av engangsbevilgninger. Arbeid med dokumentasjon, informasjon og skolering prioriteres.

Endrede rammebetingelser for menneskerettighetsarbeidet i sør, økt press på fondets kapasitet og nye problemstillinger ledet frem til en intern evaluering i 1997. I kjølvannet av denne ble fondets virkeområde utvidet til å dekke støtte til organisasjoner og grupper over hele verden som arbeider lokalt, nasjonalt og/eller regionalt, men støtte til arbeid i høyinntektsland skjer kun i spesielle tilfeller av eksilarbeid. Antall organisasjoner som gis støtte skal begrenses, samtidig som de som mottar støtte, skal følges tettere opp enn tidligere.

Tiltak

  • Regjeringen vil legge forholdene til rette for at Menneskerettighetsfondet kan søke Utenriksdepartementet om midler for å finne frem til støtteberettigede tiltak i land med spesielt vanskelig menneskerettighetssituasjon.

  • Regjeringen vil følge opp den interne evalueringen av Menneskerettighetsfondet fra 1997 med en grundig ekstern evaluering med sikte på en ennå mer effektiv og kvalitetssikret ressursutnyttelse. I denne sammenhengen bør det ses på effekten av støttetiltakene i tillegg til interne forhold som administrasjon, mandat og nettverk.

  • Regjeringen vil styrke Menneskerettighetsfondet gjennom å arbeide for å styrke fondet med deltakelse også fra norsk næringsliv. Næringslivet vil ofte ha de samme behovene som myndighetene for mer anonyme eller fellesnorske bidrag i kombinasjon med profileringsmulighet der det er ønskelig. En slik utvidelse vil styrke fondet økonomisk, gi bedre landkunnskap og bredere lokalt kontaktnett. Dette vil først og fremst bli tatt opp til drøfting i KOMpakt (se kapittel 5.8 nedenfor) og Menneskerettighetsfondet, for deretter å identifisere praktiske behov og muligheter.

5.4.4 Stiftelsen Menneskerettighetshuset

Stiftelsen Menneskerettighetshuset har sitt utspring i Det norske Menneskerettighetshuset, som ble opprettet i Oslo i 1989. Stiftelsen har som formål å bidra til å øke respekten for menneskerettighetene i Norge og internasjonalt. Det viktigste virkemidlet er å samle sterke og anerkjente lokale menneskerettighetsorganisasjoner under samme tak for å etablere en ny og permanent institusjon, som igjen vil kunne styrke det sivile samfunn og være et ankerfeste for menneskerettighetsarbeidet i landet. Slike menneskerettighetshus kan føre til reduksjon i driftskostnadene, økning i samarbeid, kompetanseheving og bedret informasjonsflyt for de frivillige lokale kreftene som arbeider med menneskerettigheter.

Ved etablering av nye menneskerettighetshus vil Stiftelsen Menneskerettighetshuset være initiativtaker, fødselshjelper og rådgiver i oppstartingsperioden. Stiftelsen utvikler også et nettverk mellom menneskerettighetshusene, særlig for å fremme informasjonsutveksling og kompetanseoverføring. Stiftelsen Menneskerettighetshuset mottar økonomiske bidrag fra Utenriksdepartementet og norske privatpersoner for etablering av menneskerettighetshus internasjonalt. Det budsjetteres med en omsetning på 1,5 millioner kroner i 1999.

Det finnes i dag menneskerettighetshus i Bergen, Moskva, Oslo, Sarajevo og Warszawa, i tillegg til et menneskerettighetssenter i Tirana som er assosiert medlem av The Human Rights House Network. Det arbeides for tiden med mulige planer om opprettelse av menneskerettighetshus i Albania, Kenya, Kroatia og Tyrkia.

Regjeringen ønsker å bidra til opprettelse av nye menneskerettighetshus og styrking av nettverket disse imellom. Arbeidet har så langt vist seg effektivt og handlingsrettet. Gjennom bedret informasjonsflyt, lokal kompetanseheving og bygging av det sivile samfunn vil ringvirkningene kunne bli store. For norske myndigheter er det også positivt at små aktører samles under ett tak, for dermed å få mer kostnadseffektiv bistand og mer profesjonelle samarbeidspartnere. På den annen side må man ikke være blind for faren for overvåkning og attentater som kan forekomme i enkelte land når man samler menneskerettsmiljøene.

Tiltak

  • Regjeringen vil fremme opprettelse av nye menneskerettighetshus og styrke nettverket disse imellom gjennom å innlede et samarbeid med Stiftelsen Menneskerettighetshuset for å søke å komme frem til en støttemal som kan benyttes ved opprettelse av menneskerettighetshus i nye land, og for å utvikle en mer langsiktig handlingsplan for etablering og nettverksbygging. Det tas sikte på å ferdigstille støttemal og handlingsplan i løpet av 2000. Oppfølging av handlingsplanen gjennom bistand til finansiering vil kunne gjennomføres fra januar 2001.

  • Regjeringen vil invitere Stiftelsen Menneskerettighetshuset til samarbeid om utvikling av operasjonelle pakker (som kontorutstyr, dokumentasjon og kursing), som kan ytes sammen med eller i tillegg til den støtten som gis av stiftelsen til nyopprettede menneskerettighetshus. Slike operasjonelle pakker sikrer en mer ressursøkonomisk bistand, samtidig som de vil kunne benyttes også i situasjoner der opprettelse av nye menneskerettighetshus av forskjellige grunner ikke lar seg gjøre.

5.4.5 Støtte til frivillige organisasjoner

En hovedaktør når det gjelder det internasjonale menneskerettighetsvernet, er de frivillige organisasjonene. Deres kunnskap om lokal kultur, språk og politikk vil bidra til å avdekke brudd og gi anvisning på hvilke virkemidler som vil kunne være effektive i kampen for et bedre menneskerettighetsvern. Organisasjonene har kontakter til politikere, byråkrater, jurister og andre som vil være sentrale i beskyttelsen av menneskerettigheter på det lokale planet. Frivillige organisasjoner vil i tillegg kunne trekke veksler på et internasjonalt nettverk blant annet for utveksling av informasjon og bidrag til opplæring.

Det å støtte frivillige organisasjoner vil være en effektiv bruk av midler, samtidig som støtten kan være fleksibel og målrettet. Organisasjonene vil kunne bidra ved akutte situasjoner gjennom mobilisering og organisering av engasjement, og samtidig bidra langsiktig gjennom for eksempel opplæring, organisasjonsbygging, bevissthetsøkning og spredning av informasjon. Denne byggingen av det sivile samfunn er alfa og omega for å sikre menneskerettighetene i et mer varig perspektiv.

Støtte til frivillige organisasjoner krever mer av myndighetene enn bare ressursoverføringer. Prosjektvurdering og prosjektoppfølging, og innsikt i hvordan de enkelte organisasjonene arbeider i forhold til hverandre, krever at forvaltningen har kompetanse og innsikt i både menneskerettighetsfeltet og landsituasjoner.

Tiltak

  • Regjeringen vil videreføre det høye nivået på støtten til frivillige menneskerettighetsorganisasjoner og vurdere nærmere hvordan støtten kan bidra til å styrke og effektivisere organisasjonenes menneskerettighetsarbeid.

5.4.6 Møteplasser i menneskerettighetsarbeidet

Kulturelle tiltak kan bidra til etablering av nye allianser og samarbeidspartnere i menneskerettighetsarbeidet. Dette kan for eksempel skje ved at kulturarbeidere kan komme sammen for å arbeide med felles problemer, eller at formidlingen kan engasjere publikum eller påkalle medienes oppmerksomhet. Kultur danner dermed møteplasser som kan være effektive virkemidler i menneskerettighetsarbeidet.

Boks 5.1 Fristed for forfulgte forfattere

I mange land utsettes forfattere spesielt for myndighetenes forfølgelse fordi de våger å benytte seg av ytringsfriheten. Forfatternes egne organisasjoner har derfor utformet en ordning der kommuner i andre land kan tilby seg å ta imot en forfulgt forfatter. Ordningen gir uttrykk for støtte til en gruppe mennesker som har risikert sin egen sikkerhet for å fortelle verden om undertrykkelse og ufrihet. Ordningen bidrar samtidig til at forfatterne vil kunne bli en viktig del av kulturlivet i kommunen. I Norge er det den enkelte kommune som velger å erklære seg som fristed for forfulgte forfattere, og hittil har to kommuner erklært seg som fribyer (Stavanger og Kristiansand). Kommunene stiller bolig til rådighet, gir støtte til livsopphold og legger ellers forholdene til rette for forfatteren. Kommunen har det overordnede ansvaret for forfatterens arbeidsvilkår, men disse forpliktelsene kan lempes på gjennom statlig tilskudd.

Tiltak

  • Regjeringen vil gjennom samarbeid med forfatterorganisasjoner støtte opp under ordningen med fristed for forfulgte forfattere ved å dekke utgiftene til årlig stipend.

Kulturtiltak kan utnyttes aktivt og pedagogisk for å belyse tema som ytringsfrihet og retten til å utvikle egen kulturell identitet. For eksempel kan teaterforstillinger, foto- og kunstutstillinger problematisere spørsmål som ytringsfrihetens grenser, diskriminering av folkegrupper og etniske motsetninger. Kunstnere og kulturarbeidere har ofte evnen til å se nye sider ved problemene, synliggjøre disse og antyde utradisjonelle løsninger. Ved kunstens og kunstnerens hjelp kan brennbare tema fremstilles og behandles på en måte som involverer publikum og deltakere slik at disse bevisstgjøres og engasjeres i arbeid for å løse utfordringene. Kunstens og kulturens vilkår i et samfunn kan også være en god indikator på menneskerettighetssituasjonen og på hvilken vei utviklingen går.

Tiltak

  • Regjeringen vil bruke kultur som virkemiddel i menneskerettighetsdialogene. Samtaler og kontakt mellom kunstnere og kulturarbeidere er verdifulle elementer i menneskerettighetsdialogene, noe det norsk-kinesiske litteraturseminaret som ble avholdt i Beijing og Shanghai i mai 1999, viste. Et oppfølgingsseminar skal gjennomføres i Norge i august 2000. Også innenfor menneskerettighetsdialogene med Tyrkia og Cuba vil Regjeringen legge opp til dialog mellom forfattere/journalister og arbeide for utvidet kontakt på de kulturfeltene som ligger godt til rette for dette.

  • Regjeringen vil legge vekt på å utnytte det potensialet som finnes i de mer tradisjonelle kulturpresentasjonene i utlandet til å trekke inn menneskerettighetsperspektivet der dette er relevant og aktuelt. For eksempel kan stykker av Henrik Ibsen aktualisere sentrale menneskerettighetsproblemstillinger. En vil fortsatt legge vekt på å utarbeide skriftlig materiale som artikkelserier og brosjyrer, samtidig som en i økt grad vil satse på å utnytte de informasjonsmulighetene som foreligger over Internett. Det er et mål å kunne tilby flere vandreutstillinger med tematikk knyttet spesifikt til menneskerettighetene. Barn og ungdom vil være en særlig målgruppe.

  • Regjeringen vil legge opp til å invitere kunstnere og kulturarbeidere fra samarbeidsland til Norge for å analysere kunst og kultur i et menneskerettighetsperspektiv. Slike analyser kan være verdifulle for menneskerettighetssituasjonen i de aktuelle samarbeidslandene, og vil kunne bidra til oppmerksomhet og nye vinklinger på norsk etterlevelse av menneskerettighetsforpliktelsene.

  • Regjeringen vil gi støtte til kulturelle samarbeidsprosjekter i områder der det arbeides for forsoning mellom folkegrupper, og der respekten for menneskerettighetene må gjenvinnes. Slik støtte vil bygge på erfaringer fra freds- og forsoningsarbeid særlig i Midtøsten. En vil legge til rette for at kunstnere fra ulike folkegrupper kan komme sammen i kulturelle fellesprosjekter. Disse kan finne sted i Norge eller lokalt. Også idrettssamarbeid kan i et slikt perspektiv spille en konstruktiv rolle.

5.5 Menneskerettighetsdialoger

5.5.1 Innledning

Menneskerettighetsdialog forutsetter at det er mulig gjennom denne typen kombinasjon av virkemidler å oppnå resultater i form av en bedre etterlevelse av menneskerettighetene i det aktuelle landet. Slik påvirkning kan tenkes både i et kortsiktig og i et mer langsiktig perspektiv. I en rekke land er situasjonen slik at det ikke er mulig å etablere og føre en meningsfull dialog om menneskerettighetene. Eksempler på slike land er Nord-Korea, Irak, Afghanistan og Burma. Det er ingen tvil om at menneskerettighetssituasjonen er meget alvorlig i disse landene, med systematiske og svært omfattende brudd på menneskerettighetene. Problemene på menneskerettighetsområdet er store også i en rekke andre land som Hviterussland, det tidligere Jugoslavia, Sudan, Burundi, DR Congo og Rwanda for å nevne noen. Dette er blant annet reflektert i Årsrapporten for menneskerettighetene for 1998 og i de ulike innleggene som holdes fra norsk side i FN-sammenheng. Dette vil også reflekteres i Årsrapporten for 1999, som vil foreligge på nyåret.

De landene som egner seg som dialogland, er land der det er menneskerettighetsproblemer, men der det samtidig er potensial for forbedringer gjennom dialog og kontakt. En annen viktig forutsetning for at nettopp Norge bør føre menneskerettighetsdialog med et bestemt land, er at vi har tilstrekkelige ressurser og et komparativt fortrinn som gjør det naturlig for oss å engasjere oss i det aktuelle landet. Ut fra dette resonnementet er det en rekke land der Norge ikke kan gå i gang med menneskerettighetsdialoger selv om situasjonen i landet for så vidt kunne ligge til rette for det.

Menneskerettighetsdialoger skal ikke erstatte det multilaterale arbeidet for menneskerettighetene og kritikk i internasjonale fora. Problemstillingen er ikke et enten - eller. Utfordringen er å finne frem til en sammensetning av ulike virkemidler som gir det beste resutlatene gjennom konkrete forbedringer i menneskerettighetssituasjonen.

5.5.2 Hva er menneskerettighetsdialog?

Alt norsk engasjement for menneskerettighetene i andre land har som endelig mål i praksis å oppnå økt respekt for internasjonalt anerkjente menneskerettighetsnormer. Menneskerettighetsdialogen er ett av flere virkemidler som Norge benytter for å nå dette målet. Selv om svært mye av det norske menneskerettighetsengasjementet i et annet land kan kalles dialog om menneskerettigheter, henspiller betegnelsen menneskerettighetsdialog på at det er en dybde i denne dialogen som kvalitativt skiller den fra andre dialoger.

Menneskerettighetsdialogene tar utgangspunkt i et langsiktig perspektiv. Umiddelbare resultater av dialogen forventes ikke. Dialogen har sin styrke i at det bygges opp nettverk mellom aktører på forskjellige nivåer, så som politikere, akademikere, frivillige organisasjoner og - ikke minst - mellom forvaltere av forskjellige aspekter ved rettsapparatet. I disse nettverkene utveksles det informasjon, bekymring og kritikk innenfor en ramme av gjensidig tillit som muliggjør påvirkning og positive endringer over tid.

For å lykkes må menneskerettighetsdialogen ta utgangspunkt i og tilpasses forholdene i det landet dialogen gjelder. I den vurderingen man står overfor, er det slik at man heller ikke har noen garanti for at fordømmelse i multilaterale fora påvirker gjenstridige regjeringer i høyere grad enn dialoger. Menneskerettighetsdialogen krever at det er opparbeidet tilstrekkelig tillit mellom partene til at dialogen kan favne sensible temaer. I dette ligger styrken i menneskerettighetsdialogen, men det medfører også dilemmaer: Når brudd på menneskerettighetene fortsetter selv om menneskerettighetsdialogen finner sted, vil nødvendigheten av å foreta et valg over tid presse seg frem. Man kan enten opprettholde tilliten og mulighetene til påvirkning gjennom de bilaterale nettverkene som er bygd opp, eller velge den negative formen for reaksjon, som kritikk i internasjonale fora. Det siste vil i mange tilfeller kunne medføre at dialogen brytes, og derigjennom stenge muligheten for videre påvirkning. Unnlatelse av å kritisere alvorlige menneskerettighetsbrudd i internasjonale fora vil i mange tilfeller innebære en stor politisk belastning, samtidig som det vil kunne bidra til å undergrave det internasjonale menneskerettighetsapparatet. I den vurdering man her står overfor er det slik at man heller ikke har noen garanti for at fordømmelse i multilaterale fora påvirker gjenstridige regjeringer i høyere grad enn dialoger.

Nedenfor følger nærmere beskrivelse av dialogen med Kina, Tyrkia og Cuba. Felles for dialogene er at de fyller følgende kriterier:

  1. Menneskerettighetsdialog føres med et land med systematiske brudd på menneskerettighetene.

  2. Menneskerettighetsdialog omfatter nettverksbygging på flere nivåer, inklusive politisk, akademisk og forvaltningsmessig nivå, i tillegg til de frivillige organisasjonene.

  3. Menneskerettighetsdialog bringer personell som praktiserer menneskerettighetshåndhevelse i politikken, i forvaltningen, i det sivile samfunn eller som akademikere, i direkte kontakt med hverandre.

  4. Hvert ledd i en menneskerettighetsdialog gir anledning til direkte kontakt, med menneskerettighetene som eneste dagsordenspunkt. Dette innebærer blant annet møte om menneskerettighetene på politisk nivå, for å drøfte menneskerettighetssituasjonen og muligheter for bedringer gjennom prosjekter og annen kontakt.

Boks 5.2 Satsing på menneskerettighetsdialog

Norge har i dag løpende menneskerettighetsdialoger med Kina, Tyrkia og Cuba. Strukturerte og fokuserte menneskerettighetsdialoger er en meget ressurskrevende form for menneskerettighetsengasjement. Regjeringen vil likevel se på mulighetene for å bygge ut bruken av menneskerettighetsdialoger. Slike vurderinger vil ta utgangspunkt i erfaringene med menneskerettighetsdialogene, ressurssituasjonen, hvilken kompetanse vi besitter, og utenrikspolitiske vurderinger.

Tiltak

  • Regjeringen vil legge opp til å etablere en menneskerettighetsdialog med Vietnam. Videre vil Regjeringen følge opp interessante perspektiver for innledning av en menneskerettighetsdialog med Indonesia.

5.5.3 Dialogen med Kina, Tyrkia og Cuba

a) Kina

Ad i: Når Folkerepublikken nå feirer sitt 50-årsjubileum, kan Kina se tilbake på dramatiske år med store fremskritt, men også med betydelige problemer for så vidt gjelder gjennomføringen av de internasjonale menneskerettighetsforpliktelsene. Etter å ha lagt kulturrevolusjonens massive overgrep bak seg er Kina kommet langt i respekten for sosiale og økonomiske rettigheter. Respekten for sivile og politiske rettigheter er også bedret, men svært mye gjenstår. Kina har nylig undertegnet FNs menneskerettighetskonvensjoner av 1966, men disse er ikke ratifisert. Kina er derfor fortsatt i norsk og internasjonal opinions søkelys for brudd på menneskerettighetene, blant annet når det gjelder integritetsrettigheter, rettssikkerhet, religionsfrihet, ytringsfrihet, forsamlingsfrihet, politisk deltakelse og respekt for minoriteter. Kinesiske myndigheter er imidlertid opptatt særlig av å styrke rettsstaten, og de er åpne for dialog om hele spekteret av menneskerettighetene. Norge har siste år kritisert menneskerettighetssituasjonen i Kina i innlegg i Menneskerettighetskommisjonen og FNs generalforsamling. Det kan også nevnes at Tibet-spørsmålet reises med kinesiske myndigheter i de sammenhenger der det er naturlig. Fra norsk side oppfordres kinesiske myndigheter til å inngå dialog med Dalai Lama, og viktigheten av respekt for tibetanernes mulighet til å utøve sin religion og kultur blir understreket.

Ad ii: Den strukturerte menneskerettighetsdialogen med Kina har vært i gang i en fem års tid, med det første årlige bilaterale Rundebord ledet på politisk nivå i Oslo i 1997. Senere samme år ble Kinaprosjektet ved Institutt for menneskerettigheter etablert. Gjennom dette prosjektet ble de akademiske kontakter vedrørende menneskerettighetene systematisert, og det er holdt en rekke arbeidsmøter, seminarer og andre aktiviteter på det akademiske plan. På det praktiske plan er det en rekke aktiviteter i gang, både i Kinaprosjektets regi, og særlig i regi av norske instanser og organisasjoner som har fått god og direkte kontakt med sine kinesiske motparter. Eksempelvis kan det nevnes at en norsk-kinesisk arbeidsgruppe er i gang med å utarbeide pensum og lærebok for det første universitetskurset i menneskerettigheter i Kina. På Rundebordet i Oslo sommeren 1999 ble frivillige organisasjoners rolle i det sivile samfunn drøftet, med sikte på å gjøre dette til et av hovedtemaene i menneskerettighetsdialogen med Kina neste år.

Ad iii: Det er i dag stor direkte kontakt om menneskerettighetsspørsmål mellom norske og kinesiske fagmiljøer. Dette forsøket på å konkretisere menneskerettighetsdialogen drives i første rekke gjennom Institutt for menneskerettigheter på vegne av Utenriksdepartementet. Det er donert en omfattende bokgave om internasjonal rett til de to samarbeidende kinesiske institusjoner - University of Political Science and Law og Foreign Affairs College (begge Beijing). Institutt for menneskerettigheter arrangerer også jevnlig seminarer og arbeidsmøter om menneskerettigheter der kinesiske representanter deltar. I tillegg til de mange prosjekter som drives av Institutt for menneskerettigheter, finansierer Utenriksdepartementet også andre ordninger vedrørende menneskerettigheter i Kina, blant annet stipendordning for kvinner og minoriteter, kinesisk deltakelse ved Sommerskolen ved Universitetet i Oslo, og seminar i Beijing og Shanghai i juni 1999 med tema knyttet til ytringsfrihet.

Ad iv: Det årlige Rundebordet legger nå grunnlaget for menneskerettighetsspesifikke drøftinger på mange plan mellom Kina og Norge. På det seneste Rundebordet var hovedtemaene ytringsfrihet, religionsfrihet, arbeidslivets rettigheter samt en introduksjon av temaet frivillige organisasjoner. Rundebordet foretar også en kort gjennomgang av status med hensyn til tidligere tema, som inkluderer rettsstaten, straffeprosessen, anvendelse av dødsstraff, bruk av arbeidsleire, ratifikasjon av FNs hovedkonvensjoner om menneskerettighetene, med mer.

b) Tyrkia

Ad i: Menneskerettighetssituasjonen i Tyrkia har bedret seg noe i de siste tre årene. Det siste året har det også vært gjort forbedringer av lovverket på flere områder som berører menneskerettighetene, i tillegg til at sammensetningen av Sikkerhetsdomstolen er endret i tråd med Europarådets anmodninger. Det er likevel fortsatt et stort gap mellom uttalt vilje og gjennomføringsevne med hensyn til å respektere menneskerettighetene i Tyrkia. Det er særlig håndteringen av de to truslene tyrkiske ledere ser mot den tyrkiske statsdannelsen - trusselen mot den sekulære stat og mot dens territorielle integritet - som ligger til grunn for de systematiske bruddene på menneskerettighetene. Et hovedproblem er manglende anerkjennelse av grupperettigheter for minoriteter, herunder kurderne. Dette gir seg utslag i blant annet gjentatte brudd på torturbestemmelsene, ytringsfriheten, forsamlingsfriheten, kurdernes rettigheter, og inngrep i fri politisk menings- og partidannelse med mer fundamentalistisk islamittisk innhold. Norge har i 1999 tatt opp menneskerettighetssituasjonen i Tyrkia i OSSE, Europarådet, Menneskerettighetskommisjonen og gjennom bilaterale samtaler.

Ad ii: Dialogen med Tyrkia har utviklet seg gjennom det politiske ledd, der menneskerettighetene jevnlig har stått på dagsordenen. Besøk av statssekretær Bjerke i Ankara våren 1997 etablerte en menneskerettighetsdialog, og særlig besøk av daværende visestatsminister Ecevit i Oslo høsten i 1997, samt av utenriksminister Cem våren 1998, hadde fokus på menneskerettighetene. Dialogen ble videre styrket under besøk av menneskerettighetsminister Frafjord Johnson i Ankara, Diyarbakir og Istanbul høsten 1998. Norge har støttet forskjellige akademiske kontakter for å etablere forsonende kontakt mellom kurdermiljøer i og utenfor Tyrkia. På det praktiske plan pågår en rekke prosjekter, fra støtte til sentre for torturofre drevet av det tyrkiske menneskerettighetsfondet, til støtte til en konferanse om menneskerettighetene i Tyrkia arrangert av advokatforeningen i Istanbul og Amnesty International, med deltakelse av tyrkiske og europeiske frivillige organisasjoner samt av tyrkiske myndigheter. Tyrkia anser ikke kontakter mellom frivillige organisasjoner for å være en del av menneskerettighetsdialogen mellom våre to land. Fra norsk side setter vi stor pris på at forholdene likevel legges godt til rette også for slikt samkvem.

Ad iii: Menneskerettighets- og utviklingsminister Frafjord Johnsons vert under besøket høsten 1998 var hennes tyrkiske kollega, menneskerettighetsminister Türk. Det har vært gjensidige besøk og innledende kontakter mellom norsk og tyrkisk fengselsvesen. Også kontaktene mellom frivillige organisasjoner og særlig faglige organisasjoner karakteriseres av tilsvarende direkte utveksling av synspunkter og erfaringer mellom kolleger. Lægeforeningens seminar i Tyrkia høsten 1998 og 1999 er gode eksempler i så måte. Her deler norske leger erfaringer og synspunkter på menneskerettighetene som er direkte relevant for leger i utsatte posisjoner: fengselsleger, politileger, militærleger og rettsmedisinere.

Ad iv: Menneskerettighetsdialogen med Tyrkia mangler en formell struktur som er rent menneskerettighetsspesifikk. Det finner sted konsultasjoner om menneskerettigheter i forbindelse med OSSEs tilsynskonferanse og Menneskerettighetskommisjonen i FN. Tyrkias nye menneskerettighetsminister inviteres nå til Norge for å videreføre det politiske nivået i menneskerettighetsdialogen.

c) Cuba

Ad i: Tross visse tegn til oppmyking av det politiske regimet på Cuba - for eksempel i forbindelse med pavens besøk i 1998 - er det slik at man er kommet betydelig lenger i gjennomføringen av de sosiale, økonomiske og kulturelle rettighetene. Fremdeles er ideologisk ensretting et problem som gir seg utslag i menneskerettighetsbrudd overfor opposisjonelle. Norge har i 1999 tatt opp menneskerettighetssituasjonen på Cuba i FN i forbindelse med debatt om den amerikanske blokade. Norge stemte for en resolusjon med kritikk av menneskerettighetssituasjonen på Cuba i Menneskerettighetskommisjonen. Norge har imidlertid også stemt for en resolusjon om at den amerikanske blokaden er ulovlig.

Ad ii: I de senere årene har det vært flere besøk på politisk nivå mellom Cuba og Norge der menneskerettighetene har stått på dagsordenen. Et første Rundebord for å drøfte menneskerettighetene ble holdt i Havanna tidlig i 1999, som ble fulgt opp i Oslo i september samme år. Seminarene vurderes som svært vellykkede og åpne.

Ad iii: I tillegg til Rundebordene er det holdt to norsk-kubanske journalistsymposier. Her fikk journalistkolleger muligheter for å utveksle erfaringer og synspunkter på ytringsfrihet, presseskikk, journalisters rolle og på menneskerettighetene.

Ad iv: Det andre norsk-kubanske Rundebordet i Oslo i september 1999 brakte det politiske nivået direkte inn i dialogen. Delegasjonsledelsen lå på statssekretærnivå. Temaet var «Demokrati og beskyttelse av menneskerettighetene», med særskilt drøfting av valg, borgernes rettigheter og det internasjonale arbeidet for å fremme menneskerettighetene.

5.5.4 Nye dialoger - Vietnam og Indonesia

a) Vietnam

Vietnam har store menneskerettighetsutfordringer. Etter flere kontakter på høyt politisk nivå ligger det nå an til etablering av en reell menneskerettighetsdialog med Vietnam. Regjeringen vil legge vekt på å utvikle en slik dialog, der hovedvekten i første omgang vil ligge på utviklingen av rettsstaten generelt og på rettssikkerhet spesielt, samt på styrking av det sivile samfunn, med vekt på vilkårene for fremvekst av frivillige organisasjoner.

b) Indonesia

Flere trekk ved utviklingen i Indonesia gjør at dette landet fremstår som en interessant dialogpartner for Norge. Viktige momenter er uttrekkingen fra Øst-Timor, etableringen av en ny regjering med et demokratisk program, valg av ny president gjennom frie valg, samt valget av visepresident. Norge har mottatt signaler fra myndighetene om at de ønsker å se på mulighetene for en dialog om menneskerettighetsspørsmål. Regjeringen er positivt innstilt til dette, og vil fortsette denne prosessen.

5.5.5 Tiltak for å effektivisere menneskerettighetsdialogene

På grunnlag av erfaringer vunnet gjennom de strukturerte menneskerettighetsdialogene Norge fører, vil Regjeringen sette i verk flere tiltak for å styrke disse virkemidlene:

Tiltak

  • Regjeringen vil i forståelse med våre dialogpartnere invitere forskere fra norske fagmiljøer innenfor menneskerettigheter til å følge enkelte av menneskerettighetsdialogene Norge fører. Slik følgeforskning vil formidle viktig analytisk kunnskap om selve prosessene og hva som synes å bidra positivt i de ulike dialogene. Flere dialoger bør følges for å sikre et komparativt fokus. Studier av prosessene må rettes både mot den interne dynamikken og aktørene i dialogene, og analysere det handlingsrom dialogene foregår i. Det er imidlertid viktig å bevare den tilliten mellom partene som må ligge til grunn for en vellykket dialog. Det er en målsetting at fagmiljøene innenfor forskning på menneskerettigheter i Norge samarbeider i slike forskningsprosjekter. Menneskerettighetsdialogene er langsiktige prosesser, og det må derfor defineres ulike trinn i følgeforskningen. Menneskerettighetsdialog er et relativt nytt verktøy i norsk utenrikspolitikk, og denne typen forskning har ikke tidligere vært gjennomført. Regjeringen ønsker derfor at de aktuelle forskningsmiljøene og forvaltningen sammen utarbeider betingelser for slike følgeforskningsprosjekter, og at det deretter settes i gang et pilotprosjekt der betingelsene prøves ut.

  • Regjeringen vil ta initiativ til at det igangsettes arbeid for å utvikle bedre målemetoder for overholdelse av menneskerettighetsforpliktelser enn vi har i dag. I tillegg til konvensjonsorganenes egne mekanismer er det først og fremst frivillige organisasjoners oppgave å overvåke respekten for menneskerettighetene. Arbeidet for å utvikle målestokker skal derfor skje i samarbeid mellom akademiske og frivillige miljøer, og det skal skje i samarbeid med tilsvarende miljøer i andre land som ønsker å delta i dette arbeidet. Oppgaven vil i første omgang bestå i å identifisere de direkte eller indirekte former for måling av menneskerettighetssituasjonen som finnes i dag (som spenner over et bredt spekter fra diverse menneskerettighetsårbøker via å telle antallet «alerts» utgitt av Amnesty International eller andre overvåkningsorganisasjoner, kartlegge kriminalstatistikk, identifisere nasjonale årsrapporter og lignende, til «Human Development Report» og andre internasjonale studier). Målemetodene skal ta utgangspunkt i de standardene som menneskerettighetskonvensjonene setter, og i lokale forhold.

  • Regjeringen skal utarbeide en plan innen utgangen av 2000 for styrking av kompetanse som er nødvendig for menneskerettighetsdialoger. Regjeringen vil engasjere blant annet forvaltning, akademiske og frivillige miljøer i en drøfting av hvilken kompetanseutvikling som bør prioriteres til bruk i menneskerettighetsdialoger. Planen vil bli revidert i lys av erfaringer fra følgeforskningen på menneskerettighetsdialoger. Dersom det er hensiktsmessig, skal planen inngå i kompetanseutviklingstiltak som er omtalt foran i Handlingsplanen.

  • Regjeringen vil stimulere til utvikling av relevant og rasjonell kunnskapsoverføring i dialogene. Dette skal skje gjennom identifisering og bearbeiding av kursopplegg og materiell til ferdige «pakker» som kan anvendes overfor forskjellige land. Innholdet i slike «pakker» skal identifiseres av Nordem, og utarbeides av de relevante fagmiljøene i nært samarbeid med Nordem og myndighetsaktørene i menneskerettighetsdialogene.

  • Regjeringen vil legge økt vekt på publisering av materiell fra dialogene. Det ligger i sakens natur at dialogene bør gi anledning til fortrolige drøftelser om menneskerettighetsspørsmål, og til å bruke nødvendig tid til å opparbeide tillit og innsikt nok til å kunne utøve et meningsfylt engasjement. Innenfor de dialogene som har vunnet tilstrekkelig erfaring, vil det imidlertid kunne konkretiseres emner som med fordel kan belyses gjennom publikasjoner, offentlige seminarer eller lignende. Regjeringen har som siktemål at det skal utgis årlige dialograpporter, som skal være offentlig tilgjengelige. Formen for disse rapportene må drøftes i lys av den enkelte dialog, inkludert spørsmål om slik rapport skal utgis på begge mottakerlands språk samt eventuelt engelsk, om rapportene skal stå for begge dialogpartneres regning, og lignende. Som en interimsløsning før dialograpporter kan være aktuelle, vil Utenriksdepartementet være i kontakt med redaksjonen for Mennesker og Rettigheter med sikte på å kunne belyse dialogene gjennom artikler der.

  • Regjeringen vil ta initiativ til å drøfte med likesinnede land en mer systematisk utveksling av erfaringer med dialogene. Det tas sikte på i løpet av 2000 å holde et norsk-kanadisk symposium med deltakelse fra akademiske og frivillige kretser, for å drøfte forholdet mellom dialoger og bilateralt engasjement på den ene siden, og multilaterale fora på den andre. Regjeringen vil også stimulere til at det i kontakt med likesinnede land sikres at flest mulig av aktuelle mottakerland engasjeres gjennom dialog. Denne strategien vil Regjeringen legge til grunn for kontakter med Canada og Australia samt nordiske og andre EU-land som fører menneskerettighetsdialoger etter mer eller mindre de samme prinsipper som Norge. Det er neppe realistisk - og kanskje heller ikke ønskelig - å komme frem til en omforent arbeidsdeling med hensyn til menneskerettighetsdialoger, men det er viktig å bidra til stadig bedre utnyttelse av disse landenes dialogressurser. Det vil være viktig å få til et samarbeid for strategisk utnyttelse av de respektive lands dialoger for å oppnå resultater på menneskerettighetsområdet.

  • Regjeringen vil medio 2000 invitere til det tredje multilaterale symposiet om menneskerettigheter. I samarbeid med Kina og Canada er erfaringene med direkte menneskerettighetsdialog delt med flere land i den asiatiske regionen og stillehavsregionen. Gjennom to symposier er flere menneskerettslige tema drøftet i en økende krets av land fra regionen. Hensikten med symposiet er å stimulere til mest mulig åpen, direkte og fordomsfri drøfting om menneskerettighetene med sikte på å stimulere til å få menneskerettighetene høyere opp på den asiatiske dagsordenen. Symposiet finansieres av Norge, men vil bli holdt i Thailand - som er et av landene som har engasjert seg i det såkalte «Lysøen-samarbeidet» som beskrevet ovenfor.

5.6 Menneskerettigheter og utviklingssamarbeid

5.6.1 Innledning

Fred, demokrati og respekt for menneskerettighetene er fundamentale forutsetninger for bærekraftig utvikling. Dette må bygges inn i utviklingssamarbeidet globalt og med hvert enkelt land. Norges sterke satsing på internasjonalt samarbeid og styrking av internasjonale organisasjoners utviklingssamarbeid er en erkjennelse av den betydningen dette har for bedring av menneskerettighetssituasjonen i verden. Likeledes må Norges engasjement for fremme av menneskerettighetene ses som en sentral dimensjon i arbeidet for å bedre de økonomiske, sosiale og politiske kår i utviklingslandene. I utviklingssamarbeidet skal det legges særlig vekt på at innsatsen skal komme de fattigste til gode. Dette innebærer i stor grad en satsing på støtte til land der store deler av befolkningen i liten grad nyter godt av det internasjonale menneskerettighetsvernet. Styrking av disse gruppenes posisjon i samfunnet er derfor en sentral utfordring, både i et utviklingsperspektiv og ut fra menneskerettslige hensyn.

Fattigdomsbekjempelse og utvikling dreier seg i stor grad om å realisere grunnleggende menneskerettigheter. Derfor omfatter utviklingssamarbeidet innsatser på alle de områdene som menneskerettighetene knytter seg til. Hovedtyngden av innsatsen ligger på det sosiale, økonomiske og kulturelle området, men også innsatser knyttet til sivile og politiske rettigheter har fått betydelig oppmerksomhet det siste tiåret. I utviklingssamarbeidet legges forholdene i det enkelte land til grunn for dialog og konkret samarbeid for å fremme menneskerettighetene.

Oppfyllelse av de sivile og politiske rettighetene vil være avgjørende for utviklingen av et politisk system basert på demokratiske prinsipper. Vern om disse rettighetene fører til ansvarliggjøring av myndighetene overfor folket, noe som har positiv utviklingseffekt. Oppfyllelse av de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene vil være avhengig av verdiskapning og fordeling i samfunnet. I særlig grad gjelder dette i utviklingsland, der det er knapphet på økonomiske og sosiale goder.

Stater kan ikke påberope seg økonomiske argumenter for å unnlate å arbeide for fremme av menneskerettighetene. Uansett økonomisk situasjon skal statene søke å legge forholdene til rette for at individet skal bli bedre i stand til å ivareta egne behov. Dette kan for eksempel gjøres ved å sikre folk tilgang til jord gjennom lovgivning som hindrer en opphopning på få hender. Forbud mot diskriminering og regulering av arbeidslivet for å hindre utbytting og sikre minimumslønninger er andre tiltak. Staten har også en viktig oppgave i å beskytte borgerne mot inngrep fra andre aktører for eksempel i forbindelse med dumping av giftig avfall, oppkjøp av naturressurser eller økonomisk utbytting.

Historien viser at de ulike rettighetene ofte påvirker hverandre gjensidig. Bedring på ett område vil kunne virke positivt inn på et annet område. Dette henger blant annet sammen med den mobiliserende effekten som realisering av menneskerettighetene har. Når det gis anledning til ytrings- og organisasjonsfrihet, vil det i noen tilfeller kunne oppstå et politisk press for bedrede økonomiske og sosiale kår for underprivilegerte grupper. Tilsvarende vil grupper som får tilgang til økonomiske og sosiale goder, kunne reise krav om sivile og politiske rettigheter som gir grunnlag for innflytelse i samfunnet. I utgangspunktet åpner disse sammenhengene for et positivt samspill mellom de ulike kategorier rettigheter. De kan imidlertid også være kime til konflikt, for eksempel når makthavere vegrer seg mot å gi innflytelse til nye grupper. Dette vil gjelde i situasjoner der utdanningsnivået eller den økonomiske situasjonen til folk flest bedres, uten at det legges opp til økt politisk innflytelse. Bedret tilgang til informasjon om menneskerettighetene virker også i seg selv mobiliserende.

Antakelser om sammenhenger mellom ulike rettigheter må vurderes i forhold til historie og situasjon i det enkelte samfunn. For at innsats for menneskerettighetene skal lykkes, må den være tilpasset den lokale virkeligheten og være knyttet til de politiske prosessene som innvirker på denne. I norsk utviklingssamarbeid vil Regjeringen sikre denne tilpasningen både gjennom en generell vurdering av menneskerettighetssituasjonen i aktuelle samarbeidsland og gjennom en menneskerettighetsvurdering av hvert enkelt prosjekt som finansieres fra norsk side.

Realisering av menneskerettighetene krever et samspill mellom myndigheter og ulike aktører i det sivile samfunnet i hvert enkelt land. Det finnes ingen fasitløsning på hvordan dette samspillet skal være. Det vil være avhengig av forhold og forutsetninger i det enkelte land. Et samspill krever imidlertid bevissthet om ansvars- og rolledeling mellom de ulike aktørene. Et viktig utgangspunkt er at stater har påtatt seg plikter gjennom de konvensjonene de har sluttet seg til, mens rettighetene er knyttet til det enkelte menneske. Hovedprinsippet vil være at offentlige myndigheter gjennom tilrettelegging og bruk av tilgjengelige ressurser skal påse av menneskerettighetene ivaretas på en mest mulig effektiv måte, mens aktørene i det sivile samfunn har et særlig ansvar for å fremme deltakelse i tråd med demokratiske prinsipper.

Etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 51 (1991-92) Om utviklingstrekk i nord-sør-forhold og Norges samarbeid med utviklingslandene fikk demokratistøtte en mer fremtredende plass i utviklingssamarbeidet. Det ble lagt til grunn at informasjon om menneskerettigheter og grunnleggende prinsipper og mål er avgjørende for den enkeltes mulighet til å benytte seg av sine demokratiske rettigheter. I strategien for demokratistøtte legges det også vekt på avholdelse av frie valg og et juridisk rammeverk som sikrer grunnleggende friheter og demokratiske rettigheter. I utviklingspolitisk redegjørelse til Stortinget i mai 1999 varslet Regjeringen en ny giv i satsingen på demokratistøtte i utviklingssamarbeidet. Regjeringen har startet arbeidet med å tilpasse eksisterende retningslinjer for demokratistøtte til de utfordringene som er kommet til gjennom 1990-tallet. Stortinget vil bli presentert retningslinjene i forbindelse med vårens utviklingspolitiske redegjørelse.

5.6.2 Rettighetsbasert utvikling

a) Den internasjonale plattformen

FNs generalforsamling vedtok i 1986 Erklæringen om retten til utvikling. Der slås det fast at ethvert menneske og ethvert folk har krav på å delta i, bidra til og nyte godt av økonomisk, sosial, kulturell og politisk utvikling som gjør det mulig å realisere fundamental frihet og alle de etablerte menneskerettighetene. Erklæringen og handlingsprogrammet fra Verdenskonferansen om menneskerettighetene i Wien i 1993 bekreftet retten til utvikling som en universell og ufravikelig rettighet og en integrert del av de grunnleggende menneskerettighetene.

Arbeidet med å spesifisere retten til utvikling, og å komme frem til måter å gjennomføre den på, står på dagsordenen til FNs menneskerettighetskommisjon. Det knytter seg imidlertid uenighet til i hvilken grad den enkelte stats politikk skal bli gjenstand for innflytelse fra enten andre stater direkte, de andre statene representert ved internasjonale organisasjoner og deres kontrollmekanismer, eller ved internasjonalt uttrykt kritikk med åpning for sanksjoner fra andre stater. Det dreier seg også om hvem som skal bære kostnadene ved ulike foreslåtte tiltak.

Regjeringen ser retten til utvikling i stor grad som et spørsmål om realisering av de rettighetene som allerede er nedfelt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene og menneskerettighetskonvensjonene. Disse rettighetene gir alle mennesker grunnlag for et verdig liv og aktiv deltakelse i samfunnet. Dermed fremmes også utvikling av de samfunnene som alle mennesker er en del av. Både det internasjonale samfunnet og den enkelte stat har et politisk ansvar for å fremme en utvikling i pakt med menneskerettighetene. Hovedforpliktelsen, og det juridiske ansvaret overfor den enkelte borger, ligger imidlertid hos Regjeringen i det aktuelle land. Realisering av retten til utvikling er først og fremst avhengig av et systematisk arbeid, nasjonalt og internasjonalt, for å fremme allerede vedtatte menneskerettigheter parallelt. En rettighetsbasering av utviklingssamarbeidet vil være ett av flere tiltak for å bidra til dette.

b) Menneskerettighetsvurderinger på programnivå

På programnivå vil rettighetsbasering av utviklingssamarbeidet innebære at ethvert tiltak, også på tradisjonelle satsingsområder som for eksempel jordbruk og infrastruktur, vil måtte underlegges menneskerettighetsvurderinger. Man vil her kartlegge hvorvidt tiltaket har negative konsekvenser for menneskerettighetssituasjonen til visse grupper, om alle berørte parter har mottatt relevant informasjon og fått adgang til å uttale seg, om alle berørte parter har deltatt i beslutningsprosessen, om grunnleggende arbeidsrettigheter er respektert, etc. Det dreier det seg med andre ord om å fremme en menneskerettighetskultur gjennom samarbeidet. I planleggingen og gjennomføringen av konkrete prosjekter blir menneskerettighetsdimensjonen behandlet i den standardiserte prosjektsyklusen som ethvert norsk bistandsprosjekt gjennomgår.

NORAD utarbeider en håndbok i menneskerettighetsvurderinger av utviklingsprosjekter. Dette blir en praktisk manual for identifisering av relevante menneskerettighetskomponenter i samarbeidspartneres prosjektforslag, og et redskap for å vurdere et prosjekts mulige konsekvenser for rettighetssituasjonen til de berørte partene. Håndboka er ment som et redskap for i større grad å operasjonalisere menneskerettighetene i alle deler av norsk utviklingssamarbeid i fremtiden.

Boks 5.3 Ny strategi for utviklingssamarbeidet

Norsk utviklingssamarbeid er med på å fremme menneskerettighetene ved å bidra til blant annet bedre inntektsgrunnlag, bedre tilgang til sosiale tjenester og bedre og mer utdanning. Samtidig går også bistand direkte til tiltak som har som formål å fremme demokratiet og styrke rettssikkerheten. Tradisjonelt har imidlertid menneskerettighetsarbeid og utviklingssamarbeid vært ansett som to ulike og klart atskilte innsatsområder. Rettighetsarbeidet har hovedsakelig fokusert på sivile og politiske rettigheter og vært basert på et internasjonalt regelverk som stadig er blitt videreutviklet. Utviklingssamarbeidet har i stor grad vært rettighetsnøytralt og konsentrert om fattigdomsbekjempelse gjennom sosial og økonomisk utvikling, en modell som ikke alltid har gitt de ønskede resultater.

Behovet for å korrigere denne strategien har resultert i et nytt fokus som integrerer utvikling og menneskerettigheter. Det nye ligger i en helhetlig tilnærmingsmåte som tar utgangspunkt i at utvikling og menneskerettigheter i stor grad er to sider av samme sak. Utvikling er i mange sammenhenger definert som en forutsetning for, og bidrag til, oppfyllelse av grunnleggende menneskerettigheter. Menneskerettighetene representerer på sin side minimumsstandarder eller spilleregler for enhver utviklingsprosess.

Aktørene i utviklingssamarbeidet vil få en viktig felles referanseramme når det legges et rettighetsperspektiv til grunn for samarbeidet. Aktiv bruk av menneskerettighetsprinsipper, rapporteringsrutiner og oppfølgingsplaner som rammeverk og korrektiv ved alle stadier av virksomheten vil være viktige redskaper i et samarbeid der bekjempelse av fattigdom er definert som mål. Ved å bekjempe fattigdom vil man samtidig kunne bidra til økt respekt for menneskerettighetene i Norges samarbeidsland.

Norge vil videre kunne opptre med større tyngde internasjonalt når man i større grad ser menneskerettigheter og utviklingssamarbeid i sammenheng. Gjennom å bruke alle de internasjonale menneskerettighetene som en felles referanseramme tilføres forholdet mellom norske myndigheter og fagmiljøer på den ene siden, og samarbeidslandene og de lokale aktørene på den andre, et felles rettslig grunnlag som fremmer likeverd og forutsigbarhet i samarbeidet. Alle Norges samarbeidsland har forpliktet seg internasjonalt til å respektere, beskytte og oppfylle menneskerettigheter. Gjennom utviklingssamarbeidet vil man fra norsk side søke å styrke mottakers kapasitet til å overholde disse forpliktelsene.

Vektleggingen av menneskerettigheter i utviklingssamarbeidet synliggjør at utviklingssamarbeid dreier seg om rettferdighet i form av rettighetsoppnåelse, ikke om veldedighet. En erkjennelse av å ha rettigheter, og kunnskaper om hvordan disse kan hevdes, vil kunne gi økt selvfølelse til marginaliserte grupper og derigjennom være et incitament til større deltakelse i utviklingsprosessen. Dette er av avgjørende betydning for å skape en bærekraftig utvikling.

5.6.3 Retningslinjer for menneskerettigheter og utviklingssamarbeid

a) Betydningen av positive virkemidler

Erfaring synes å vise at bruk av positive incentiver og aktiv dialog er mer virkningsfullt enn trusler om eller faktisk tilbakeholdelse av bistandsmidler. Dette er også konklusjonen i en evaluering utført av Chr. Michelsens Institutt i 1997 om positiv kondisjonalitet i utviklingssamarbeidet i forhold til demokrati og menneskerettigheter. Den anbefaler at positive virkemidler, som dialog, overtalelse og særskilt støtte til menneskerettighets- og demokratitiltak, anvendes i kombinasjon. Den oppfordrer dessuten til et bredere samarbeid mellom giverne. Dette er i tråd med den linjen som både Norge og andre OECD-land har fulgt i utviklingssamarbeidet.

Land og organisasjoner som arbeider aktivt med fremme av menneskerettigheter, og som kan vise til konkrete planer og mål for sitt arbeid, vil bli gitt økt prioritet i norsk utviklingssamarbeid. Det vil overfor andre lands myndigheter bli gjort klart at deres forhold til menneskerettighetene vil påvirke både omfang og innretning av utviklingssamarbeidet. Det må samtidig tas hensyn til at et lands økonomiske situasjon påvirker muligheten til å sikre landets borgere de rettighetene de har krav på.

Bistand vil kunne ha en særlig positiv effekt i situasjoner der den setter et lands myndigheter i stand til å overholde sine forpliktelser i forhold til det internasjonale vern om menneskerettighetene. Innretningen av innsatsen vil måtte være tilpasset utfordringene i det enkelte land.

Dialogen mellom statene og internasjonale oppfølgingsorgan vil fokusere tiltak som bør iverksettes for å bedre rettighetsoppnåelse innenfor for eksempel utdanning og helse, bekjempe diskriminering og vurdere hvorvidt det er økonomiske eller institusjonelle forhold som forårsaker manglende rettighetsoppfyllelse. Med sluttdokumentene fra Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien, Kvinnekonferansen i Beijing og andre internasjonale konferanser har statene pålagt seg selv å utarbeide handlingsplaner for å følge opp konferansenes anbefalinger. Fremme av menneskerettighetene står sentralt i disse planene, og er i den forstand eksempeler på menneskerettighetsdokumenter der statene selv presenterer problemstillinger og tiltak de forplikter seg til å gjennomføre. Ved i større grad å basere utviklingssamarbeidet på prinsipper og strategier nedfelt i slike og andre tekster, har man et redskap for å styre ressursene dit rettighetsoppnåelsen er størst, og som samtidig fokuserer mottakeransvar og eierskap.

b) De overordnede prioriteringene

Menneskerettighetene har samme gyldighet for alle mennesker, uavhengig av rase, kjønn, tro og sosial tilhørighet. De baserer seg på prinsippet om ikke-diskriminering og fremme av verdier som toleranse og mangfold. I global sammenheng er det imidlertid systematiske forskjeller med hensyn til hvilke muligheter det enkelte menneske har til å få sine rettigheter realisert. I noen grad springer disse forskjellene ut av juridiske og politiske begrensninger. Vel så viktig er imidlertid de begrensninger som følger av det enkelte menneskets status. I utviklingssamarbeidet vil derfor hensynet til kvinner, barn og funksjonshemmede vektlegges i forbindelse med alle menneskerettighetsrelaterte tiltak. På ligende måte setter menneskers livssituasjon grenser for mulighetene deres til å hevde sine rettigheter. Innsats på menneskerettighetsområdet må derfor være fattigdomsorientert.

I det videre arbeidet for støtte til menneskerettighetene i utviklingssamarbeidet vil Regjeringen dessuten legge følgende til grunn:

  • Norsk utviklingssamarbeid skal fremme menneskerettighetene og de prinsippene som en demokratisk samfunnsordning er bygd på. Utgangspunktet er at folk skal ha mulighet til å delta i beslutningsprosessene. Dette skal legges til grunn for alle drøftinger og utforming av planer knyttet til utviklingssamarbeidet.

  • Norge skal internasjonalt arbeide for at utviklingssamarbeidet styrker vernet om menneskerettighetene.

  • Norsk utviklingssamarbeid skal bidra til å styrke mottakerlandenes evne til å overholde sine menneskerettslige forpliktelser. Slik støtte skal styrke mottakerlandenes faglige, forvaltningsmessige og økonomiske kapasitet til å møte de menneskerettslige utfordringene og bidra til at den økte kapasiteten forankres institusjonelt. Også på dette grunnlaget tillegger Regjeringen langsiktig institusjonsutvikling betydelig vekt. I dette arbeidet vil, foruten de multilaterale organisasjonene, også akademiske institusjoner og frivillige organisasjoner være viktige partnere.

  • Det skal legges vekt på å fremme menneskerettighetene i forbindelse med norsk næringslivs deltakelse i utviklingssamarbeidet. Dette skal vektlegges både gjennom NORFUND og de støtteordningene som NORAD forvalter.

  • Norsk bilateral bistand skal i sterkere grad kanaliseres til samarbeidspartnere, tiltak og land, der den mest mulig effektivt kan bidra til å fremme menneskerettighetene. De myndigheter, organisasjoner og institusjoner som Norge samarbeider med internasjonalt, skal gjøres oppmerksomme på den mulighet for økt bistand som dette innebærer. Dette vil være i tråd med Regjeringens vurdering av at positive incentiver i menneskerettighetssammenheng er mer virkningsfullt enn sanksjoner. I situasjoner der positive virkemidler ikke fører frem, vil alternative virkemidler måtte bli vurdert. Det må i disse tilfeller legges vekt på at slike virkemidler ikke på en negativ måte påvirker forholdene for menneskerettighetene i angjeldende land.

c) Kanaler for styrking av menneskerettighetsdimensjonen i utviklingssamarbeidet

Hvert lands situasjon er unik, og bruken av virkemidler må avspeile dette for å oppnå best mulig resultater. Karakteren av den norske innsatsen vil derfor variere fra land til land. Det gjelder både hvilke typer innsats en velger å konsentrere seg om, og hvilke kanaler som benyttes. Innsatsen må støtte opp om arbeid som initieres og iverksettes av den enkelte samarbeidspartner. Det skal legges vekt på at utviklingssamarbeidet styrker de enkelte aktørenes mulighet til å ivareta sin rolle og sitt ansvar i forhold til å realisere menneskerettighetene. Norges bidrag vil kunne omfatte både ren finansiell støtte, institusjonelt samarbeid og tilbud om annen faglig assistanse. Det er av stor betydning at landenes egne myndigheter har kompetanse til selv å vurdere hvilke kanaler som er best egnet til å oppnå resultater. Nordems ressursbase, som blant annet skal føre oversikt over medieeksperter, skal fungere som en kunnskapsbank det vil bli trukket veksler på under planlegging og gjennomføring av norskfinansierte samarbeidsprosjekter. Styrking av NORDEM er omtalt i kapittel 5.4.2 ovenfor.

Regjeringen vil legge et menneskerettighetsperspektiv til grunn for utarbeidelse av fremtidige landstrategier for prioriterte land. Dette vil innebære at menneskerettighetene bringes sterkere inn i dialogen om mål og virkemidler i samarbeidet. Dette skal klargjøre mottakerlandets vilje og evne til å overholde sine menneskerettslige forpliktelser. Til grunn for dialogen legges de forpliktelsene landet har overfor egne borgere så vel som overfor det internasjonale samfunnet. Fra norsk side vil vi overfor samarbeidslandet vise til hvilke rettigheter begge land er forpliktet av, og gjøre det klart at Norge vil fremme menneskerettighetene gjennom utviklingssamarbeidet. Med utgangspunkt i felles forpliktelser fremmes også likeverd og gjensidighet i samarbeidet. I denne dialogen vil vi fra norsk side blant annet kunne trekke på uavhengig menneskerettighetsekspertise og internasjonale menneskerettighetsrapporter.

Menneskerettigheter står allerede på dagsordenen for landprogramdrøftelsene med våre prioriterte samarbeidsland (se kapittel 5.6.2 ovenfor). Ettersom det ikke finnes fora der menneskerettighetene er hovedtema, er det ikke riktig å anse vårt samarbeid med disse landene som en strukturert menneskerettighetsdialog på samme måte som omtalt i kapittel 5.5 ovenfor.

Våre prioriterte samarbeidsland står imidlertid også overfor til dels anselige menneskerettighetsutfordringer. Norge har derfor ofte et ansvar for å ta opp menneskerettighetssituasjonen også utenom landprogramdrøftelsene - et ansvar som har vært fulgt opp gjennom politiske og diplomatiske kontakter. Disse kontaktene akter Regjeringen fortsatt å benytte fullt ut, slik at menneskerettighetene holdes på dagsordenen i vårt utviklingssamarbeid.

Med et menneskerettighetsbasert perspektiv på utvikling kombinert med fortsatt vektlegging av mottakeransvaret skjerpes kravene til dialogen mellom giver og mottaker i et utviklingssamarbeid.

Regjeringen vil også styrke den faglige dimensjonen i menneskerettighetsarbeidet i utviklingssamarbeidet. Det vil derfor bli innledet samtaler med enkelte prioriterte samarbeidsland, for å kartlegge om det er interesse for å etablere bilaterale ekspertkomiteer for drøfting av menneskerettighetsrelaterte problemstillinger. Disse kan bestå av to til tre eksperter fra begge sider. Komiteene kan møtes én gang hvert år, og eller holde løpende kontakt. Forutsetningen er en reell interesse for en konstruktiv dialog fra samarbeidslandenes side. Like viktig vil det være at tilstrekkelig kompetanse og kapasitet er til rådighet for oppfølging.

Samarbeidets innhold og innretning må utformes i nært samråd med de enkelte land. Ekspertkomiteenes mandat må imidlertid være slik utformet at de kan uttale seg om menneskerettighetsaspekter ved landprogrammene, herunder presentere forslag til prosjekter som kan inngå i landprogrammet. Komiteene må også kunne gi faglige råd med hensyn til menneskerettighetsutfordringene i samarbeidslandet.

Disse komiteene er ikke forutsatt å legge opp til noen strukturert menneskerettighetsdialog på siden av utviklingssamarbeidet. Deres hovedoppgave bør være å bidra til at respekt for menneskerettigheter utgjør en integrert del av - så vel som et grunnlag for - utviklingssamarbeidet. Hensikten med dette tiltaket er også å stimulere til kapasitets- og kompetansebygging så vel i mottakerlandet som i giverlandet. Etter hvert som det vinnes erfaring med denne formen for faglig samarbeid, vil Regjeringen drøfte med andre nærstående giverland muligheten av å utveksle kunnskap og tenkning omkring integrering av menneskerettighetshensyn i utviklingssamarbeidet på denne måten (se nedenfor).

I Norges prioriterte samarbeidsland er det aktuelt å vurdere både en sektortilnærming og en integrert tilnærming. En sektortilnærming innebærer at menneskerettigheter oppfattes som én av mange bistandssektorer, med egne midler som allokeres til institusjoner og tiltak som faller innenfor denne sektoren. En integrert tilnærming innebærer at konsekvenser for menneskerettighetene vurderes og tas hensyn til i planlegging, gjennomføring og evaluering av alt utviklingssamarbeid.

Tiltak

  • Regjeringen vil sikre at menneskerettighetstiltak inngår i samarbeidet i landprogrammene med de prioriterte samarbeidsland.

  • Regjeringen vil vurdere å tilby tilleggsfinansiering over regionbevilgningene til land som viser aktiv vilje til å satse på menneskerettighetsfremmende tiltak.

  • Regjeringen vil tilby enkelte prioriterte samarbeidsland å etablere bilaterale ekspertkomiteer for å styrke menneskerettighetsdimensjonen i utviklingssamarbeidet.

  • Regjeringen vil bidra til at kompetansen i norske fagmiljøer videreutvikles, og at dette kommer forvaltningen til gode. Bakgrunnen for dette er at evnen til å føre dialog på en kompetent og konsekvent måte stiller store krav til norsk forvaltning. Aktuelle tiltak kan være styrking av norsk menneskerettighetsforskning og tettere samarbeid mellom forvaltningen og norske forskningsmiljøer med relevant fag- og landkompetanse.

d) Frivillige organisasjoner

Fra vår egen nære historie vet vi at oppbygging av organisasjoner er viktig for å ivareta interessene til ulike grupper i samfunnet. Det er primært gjennom organisasjoner at enkeltmennesket gis anledning til å gjøre sin røst gjeldende overfor offentlige myndigheter og andre interesser i samfunnet. Mange norske organisasjoner og institusjoner er med på å fremme menneskerettighetene gjennom faglig samarbeid, økonomiske bidrag og politisk støtte til enkeltpersoner og organisasjoner i sør. Regjeringen ønsker å bidra til å styrke dette arbeidet gjennom finansielle bidrag, og vil også legge vekt på å bevare en åpen dialog med de involverte partene om sammenhengen mellom menneskerettighetsspørsmål og utviklingssamarbeid. Regjeringen vil også vektlegge betydningen av koordinering og rolledeling mellom statlige og private aktørers engasjement. I mange land vil det være viktig å fremme dialog om menneskerettighetsspørsmål mellom myndigheter, frivillige organisasjoner og akademiske institusjoner.

Regjeringen vil komme tilbake med forslag til konkrete satsinger i forbindelse med de årlige budsjettproposisjonene. Det vil bli lagt opp til at evalueringer av utviklingssamarbeidet skal vurdere i hvilken grad menneskerettighetene faktisk er blitt styrket. Selv om det også på dette området vil bli stilt krav til resultater, må man erkjenne at bedring av forholdene for menneskerettigheter vil være resultatet av en langsiktig innsats. Regjeringen vil arbeide for at vedkommende lands myndigheter og private organisasjoner skal trekkes med i evalueringsarbeidet, for på det viset å gjøre samarbeidet mer forpliktende. Samtidig må evalueringsarbeidets uavhengighet sikres.

e) Samordning mellom giverland

Det legges fra norsk side stor vekt på samordning med andre giverland og med multilaterale organisasjoner. Norge vil aktivt søke praktisk samarbeid med andre giverland, FN-organisasjoner og multilaterale finansieringsinstitusjoner. Dels vil dette skje gjennom løpende uformell kontakt, og dels gjennom aktiv norsk deltakelse i de fora der menneskerettigheter og utvikling naturlig drøftes. I den forbindelse vil ikke minst FNs utviklingsprogram (UNDP) og Høykommissæren for menneskerettigheter være viktige partnere. Denne formen for samarbeid er i mottakerlandets interesse, samtidig som den er administrativt besparende på giversiden.

Regjeringen arbeider for at man for fremtiden skal få til et nærmere samarbeid på landnivå mellom de enkelte giverne. Til grunn for en tettere giverkoordinering vil det måtte ligge felles landstrategier basert på landenes egne utviklingsplaner, der også de norske planene inngår. Flere givere, samlet om felles mål og virkemidler, vil sikre større tyngde i samarbeidet om fremme av menneskerettighetene. Regjeringen vil arbeide for å sikre at menneskerettighetsdimensjonen forblir en viktig bestanddel i felles landstrategier.

f) Internasjonale organisasjoner

I OECD/DAC ble det i 1995 vedtatt retningslinjer for utviklingssamarbeid knyttet til demokrati og godt styresett, som også inkluderer arbeidet med å bedre menneskerettighetssituasjonen. Det legges i retningslinjene vekt på de frivillige organisasjonenes rolle og behovet for å ivareta organisasjonenes uavhengighet. Retningslinjene viser også til betydningen av å bidra til å beskytte både de frivillige menneskerettighetsorganisasjonene og menneskerettighetsforkjempere. Det trekkes frem at kvinnediskriminering, og ikke minst vold mot kvinner, er en av de betydeligste uløste oppgavene innenfor menneskerettighetsarbeidet. Det legges i retningslinjene vekt på den rollen frie medier har i arbeidet med å skape rom for kritikk og samfunnsdebatt.

I det videre samarbeidet med de internasjonale organisasjonene vil Regjeringen legge vekt på deres rolle i styrkingen av menneskerettighetene. FN-systemet har en nøkkelrolle å spille i forsvaret av menneskerettighetene, ikke bare ut fra sin normsettende funksjon, men også i det operative utviklingssamarbeidet. Siden tidlig på 1990-tallet er menneskerettighetene gitt en mer fremtredende rolle i internasjonalt utviklingsarbeid. FNs globale konferanser - fra Rio (1992) til Roma (1996) - har alle understreket sammenhengen mellom FN-paktens tre hovedmål: fred, utvikling og menneskerettigheter. Koplingene mellom disse målene er gitt fornyet oppmerksomhet i internasjonale drøftinger om strategier for å avskaffe fattigdom og i utmeislingen av rammene for en bærekraftig utvikling for alle.

Regjeringen gir derfor støtte til det nye programmet HURIST (Human Rights Strengthening), som er et samarbeid mellom UNDP og FNs høykommissær for menneskerettigheter. HURIST skal bidra til fremme og beskyttelse av menneskerettigheter blant annet gjennom styrking av menneskerettighetsdimensjonen i nasjonale utviklingsplaner. Et av HURISTs prosjekter vil være å gjennomføre en kampanje for ratifikasjon av menneskerettighetskonvensjonene i de enkelte land. HURIST er ledd i Generalsekretærens reformarbeid med sikte på integrering av menneskerettighetsdimensjonen i FNs arbeid. (UNDPs arbeid er ytterligere omtalt i kapittel 5.6.4 nedenfor.) Regjeringen vil gjennom HURIST bidra til at nye metoder for bedring av nasjonal kapasitet prøves ut, og UNDPs egen evne til å håndtere arbeidet med menneskerettighetsrelaterte spørsmål styrkes. HURIST vil også bidra til å synliggjøre menneskerettighetene i den internasjonale debatten.

g) Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene

Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene har i utgangspunktet utelukkende et økonomisk mandat. De legger imidlertid i stigende grad vekt på sammenhengen mellom menneskerettigheter og økonomisk og sosial utvikling. Dette kan blant annet ses i sammenheng med økt vektlegging av spørsmål knyttet til legitimering av statsmakt og nasjonalt eierskap i utviklingsprosessene. Norge har, i samarbeid med de øvrige nordiske landene, vært en pådriver for å utvide bankenes mandat og oppnå en mer helhetlig tilnærming til utviklingsspørsmål.

Utviklingsbankenes arbeid er rettet mot fattigdomsbekjempelse, gjennom utdanning, helseprosjekter og andre tiltak. Dette har blitt ytterligere aktualisert i kjølvannet av Asia-krisen, der det sosiale perspektivet av krisen nå har fått et sterkere fokus. Dette har i noen grad medført en større åpenhet vedrørende alternative former for prosjektstøtte i utviklingsbankene, for eksempel refordeling av samfunnsgoder. På denne måten kan man si at utviklingsbankene i større grad enn tidligere legger til rette for et miljø i låntakerlandene der menneskerettighetene har god grobunn.

Norge påvirker dagsordenen og arbeidet i utviklingsbankene gjennom aktiv deltakelse i bankenes styrer, gjennom møter med bankenes ledelse og stab og ved samfinansiering av prosjekter. Norge øver dessuten innflytelse gjennom periodevise forhandlinger om økninger i de respektive institusjoners grunnkapital. Disse påvirkningsmåtene kan ved koordinert bruk ha en gjensidig forsterkende effekt. Norge har for eksempel tidligere aktivt fremmet miljø- og likestillingsarbeid i utviklingsbankenes styrer, parallelt med at det er blitt inngått avtaler om samfinansiering av tiltak innenfor disse områdene.

I en rapport utgitt i 1998 («Assessing Aid») konkluderer Verdensbanken med at bankens arbeid er sentralt for å skape gode rammevilkår for menneskerettighetene. Bankens nye fokus på menneskerettighetene byr på mange muligheter for norske innspill og bidrag til arbeidet, noe Regjeringen vil benytte seg av (se nedenfor). Verdensbanken har gått foran med et godt eksempel i arbeidet med å knytte folks rettigheter til konkret prosjektgjennnomføring. I Verdensbankens operasjonelle retningslinjer finnes formuleringer som uttrykker tre typer av rettigheter for individer og grupper som berøres av et utviklingsprosjekt:

  • Rett til informasjon om prosjekter som planlegges, rett til å uttale seg, rett til medbestemmelse i forhold som angår egne saker.

  • Rett til full økonomisk kompensasjon for personer som får sine levekår negativt berørt av et prosjekt. Retten er knyttet til ekspropriasjon av jord og andre naturressurser.

  • Rett til å nyte godt av de utviklingsgoder som skapes av investeringer. Dette gjelder for spesielt utsatte grupper og er særlig aktuelt for etniske minoriteter og urfolk som får sine tradisjonelle landområder berørt.

Både gjennom samfinansiering og ved å bringe inn norsk ekspertise har Norge bidratt til utforming av operasjonelle retningslinjer på dette området.

Den interamerikanske utviklingsbanken er aktiv på områder som direkte eller indirekte knytter seg til menneskerettighetsspørsmål. Fra norsk side har man støttet opp under bankens engasjement blant annet i fredsprosesser, modernisering av rettssystemer, antikorrupsjonstiltak, voldsforebyggende tiltak og samarbeid med det sivile samfunnet.

Den asiatiske utviklingsbanken har tradisjonelt vært forsiktig med all aktivitet i de respektive land som kan sies å være av innenrikspolitisk karakter. Finanskrisen i Asia har imidlertid ført til at Asia-banken er kommet i tettere politisk dialog med myndighetene i regionen, der også menneskerettighetsspørsmål blir satt på dagsordenen. I de nært forestående drøftingene om kapitaløkninger vil Norge bidra til at menneskerettighetsrelaterte spørsmål blir et sentralt tema. Norge støtter aktivt opp om Asia-bankens arbeid med bekjempelse av barnearbeid. Asia-banken skal utarbeide både en ny langtidsstrategi og en fattigdomsstrategi i løpet av perioden 1999-2000.

Den afrikanske utviklingsbanken er i ferd med å operasjonalisere Visjonsdokumentet om bankens fremtidige virksomhetsområde. Godt styresett vil få en sentral plass, basert på respekt for menneskerettigheter, bekjempelse av korrupsjon og styrking av folkelig deltakelse, slik det formuleres av Afrika-bankens president. Regjeringen legger til grunn at banken på dette feltet har en særlig rolle i forhold til andre internasjonale finansinstitusjoner.

Tiltak

  • Regjeringen vil i Verdensbankens styrende organer, og da særlig i arbeidet med landstrategier og sektorstrategier, sterkere betone viktigheten av å inkorporere hensynet til menneskerettighetene i bankens arbeid. Menneskerettighetene må inn i arbeidet som et tverrgående tema på linje med likestillingshensyn og miljøhensyn. Norge samfinansierer allerede tiltak som er spesielt rettet mot fremme av menneskerettighetene.

  • Regjeringen vil gjennom koordinert bruk av samfinansiering av tiltak knyttet til menneskerettigheter, og påvirkning i politiske og administrative organer i utviklingsbankene, bidra til fremme av menneskerettigheter i disse bankene.

  • Regjeringen vil tilby faglig bistand av menneskerettighetseksperter til Verdensbanken.

  • Regjeringen tar sikte på å støtte Den interamerikanske utviklingsbankens engasjement for barns rettigheter og arbeid knyttet til etikk og utvikling.

  • Regjeringen vil i tilknytning til Den asiatiske utviklingsbankens utarbeidelse av ny langtidsstrategi og ny fattigdomsstrategi arbeide for at menneskerettighetsrelaterte spørsmål får en mer sentral plass i bankens virksomhet.

  • Regjeringen vil fortsette å arbeide for at godt styresett utvikler seg til å bli et sentralt virksomhetsområde for Den afrikanske utviklingsbanken, og fremheve behovet for en bred tilnærming i dette arbeidet.

5.6.4 Nærmere om enkelte satsingsområder og tiltak

a) Innledning

Det er en klar sammenheng mellom menneskers livssituasjon og status og deres muligheter til å forsvare sine rettigheter. Tiltak på menneskerettighetsområdet må ta hensyn til dette. Dels nektes fattige befolkningsgrupper i utviklingsland sivile og politiske rettigheter, dels mangler de mulighet til å nyttiggjøre seg rettighetene. Ikke minst gjør mangel på utdanning at mange mennesker i realiteten har begrensede muligheter til å delta i politisk og økonomisk aktivitet. Økonomisk marginalisering rammer enkelte grupper, blant annet mennesker med funksjonshemming, særlig hardt. Den faller også til dels sammen med etniske skillelinjer, jf. urfolks situasjon i mange land. Kunnskap om menneskerettighetene setter folk i stand til å artikulere sine interesser i kampen mot fattigdom og innebærer muligheten for å stille krav, delta i den offentlige debatten og påvirke de beslutningene som treffes.

I de aller fleste samfunn har kvinner de facto langt mindre muligheter enn menn til å nyttiggjøre seg menneskerettighetene. Dette gjelder de økonomiske, kulturelle og sosiale rettighetene, så vel som de sivile og politiske. Undertrykkingen er ofte rotfestet i kulturelle og religiøse forhold. I noen tilfeller gir heller ikke lovverket kvinner de samme rettigheter og samme status som menn. Diskrimineringen av kvinner medfører blant annet at de får mindre skolegang og er sterkt underrepresentert i politisk og økonomisk aktivitet. Bistand for fremme av menneskerettigheter må derfor være kvinnerettet.

Barn har både særskilt behov for og krav på beskyttelse. Det er ikke bare et ansvar for foreldre og øvrig familie å påse at barnas rettigheter ivaretas. Fremme av barns rettigheter er også et ansvar for offentlige myndigheter. I alle samfunn må det være et juridisk og institusjonelt rammeverk for å følge opp dette ansvaret. Særlig vil det være viktig å sikre rettighetene til de barna som er i en situasjon der familien ikke lenger er i stand til å beskytte barnas interesser. I fattige land vil ivaretakelse av det offentliges ansvar for barns situasjon ofte være lavt prioritert. Bistand for fremme av menneskerettigheter må derfor være barnerettet.

I arbeidet med styrking av menneskerettigheter i utviklingssamarbeidet må man legge en fleksibel og bredt anlagt tilnærming til grunn. Med dette utgangspunktet, og hensynet til enkeltgruppers særskilte behov, er det noen utfordringer som gjennomgående vil bli tillagt stor vekt.

b) Godt styresett og styrking av rettsstaten

Et godt styresett utmerker seg ved å være deltakende, åpent og forpliktende. Godt styresett er effektivt, likhetsorientert, respekterer rettsvernet og bør gjøres gjeldende i statlig sektor, privat sektor og i organisasjonssamfunnet for øvrig. Styrking av statens evne til å gi landets borgere et effektivt menneskerettighetsvern fremstår som en grunnleggende forutsetning for fremskritt på menneskerettighetsfeltet i de fleste utviklingsland. Oppbygging av et offentlig rammeverk, som kan bidra til å sikre menneskerettighetene, stiller krav til kompetanse og kapital som mange utviklingsland mangler.

I Uganda og Nepal har Norge i en årrekke støttet organisering av fri rettshjelp til den fattige delen av befolkningen, kombinert med undervisning i rettslære slik at folk er seg bevisst sine rettigheter. Man har her sett en sterk økning i antall henvendelser, noe som må ses i sammenheng med at folk i stigende grad innser nytten av rettslige virkemidler i forbindelse med problemer relatert til for eksempel arv, familie og eierforhold til jord.

UNDP har i de seneste årene styrket og systematisert arbeidet med å integrere menneskerettighetene i sine utviklingsrettede tiltak. I UNDPs konkrete utviklingssamarbeid på region- og landnivå er denne politikken særlig konsentrert om tiltak for å fremme godt styresett. I gjennomføringen av rettighetsorienterte reformtiltak synes organisasjonen tidvis å ha et komparativt fortrinn i sin multilaterale status. Dette signaliserer en ideologisk upartiskhet. Samtidig kan UNDPs mandat - som krever at organisasjonens bistandsprogram er utformet etter mal fra myndighetene i de enkelte land - representere en akilleshæl når det gjelder effektiviteten i gjennomslag for nye visjoner og tilnærmingsmetoder. Dette vil også gjelde bredden av innsatsfaktorer, for eksempel ved at organisasjonen ikke kan samarbeide direkte med aktører i det sivile samfunn uten myndighetenes godkjennelse.

Tiltak

  • Regjeringen vil tilby relevant støtte både gjennom landprogram og regionbevilgninger for styrking av offentlig forvaltning og rettsvesen i utviklingsland.

  • Regjeringen vil legge vekt på å følge opp samarbeid om styrking av offentlig forvaltning og rettsvesen gjennom en aktiv politisk dialog med samarbeidslandets myndigheter. Dette stiller store krav til kompetanse på norsk side, og må skje i nært samarbeid med andre givere.

  • Regjeringen vil videreføre sin aktive støtte til UNDPs nyorientering. UNDP etablerte i 1995 et eget fond for finansiering av forvaltningsrettede tiltak. Fondet har mottatt betydelig støtte fra Norge. Det norske bidraget er særlig rettet mot Afrika, der midlene blant annet er benyttet til opprettelsen av et kompetansebyggende «Africa Governance Forum», der ulike regionale problemstillinger drøftes med sikte på å finne felles løsninger på likeartede problemer.

  • Regjeringen vil i dialogen med UNDPs nye leder bidra til at menneskerettighetsrelaterte problemstillinger forblir et sentralt anliggende for organisasjonen, slik at denne viktige kanalen kan utnyttes fullt ut, ikke minst på landnivå.

c) Utdanning og forskning

Retten til utdanning innebærer tilgang til grunnutdanning for alle barn, uavhengig av kjønn, etnisitet, funksjonsdyktighet eller geografisk tilhørighet. Regjeringen har aktivt støttet opp om oppnevning av en spesialrapportør i FN for retten til utdanning. Spesialrapportørens første rapport, som ble ferdigstilt i 1999, identifiserer tema av stor betydning for arbeidet med å operasjonalisere retten til utdanning. Økt oppmerksomhet om barns rett til utdanning vil ha en positiv effekt på statenes realisering av andre rettigheter nedfelt i Konvensjonen om barns rettigheter (se nedenfor).

Utdanning står høyt på dagsordenen i norsk utviklingssamarbeid. Utdanning skaper utvikling. Fortsatt er analfabetismen svært høy i mange utviklingsland - opp mot 70 til 80 pst. Investering i utdanningssektoren er lønnsomt, og bidrar til bedre levekår for den enkelte, grobunn for demokratiet, bedre grunnlag for næringsutvikling og økonomisk vekst, og mer ansvarlig forvaltning av naturressurser. Regjeringen har allerede nådd målet Stortinget satte om at norsk bistand til utdanning, med særlig vekt på grunnutdanning, skal økes til 10 pst. i år 2000.

Under Toppmøtet om sosial utvikling i København i 1995 ble medlemslandene oppfordret til å gjennomføre det såkalte 20/20-initativet. Dette betyr at utviklingslandene skal øremerke 20 pst. av sine offentlige budsjetter til grunnleggende sosiale tjenester, mens giverlandene skal nå samme mål i sine bistandsbudsjetter. Her står grunnutdanning helt sentralt. Det er imidlertid langt igjen til dette målet er nådd, men Regjeringen har gjort utdanning til jobb nummer 1 og tar sikte på at denne støtten skal nå 15 pst. av den samlede norske bistanden.

Selv om grunnutdanning gis særlig oppmerksomhet i norsk utviklingssamarbeid, vil ikke et utdanningssystem bli sterkere enn det svakeste leddet i kjeden. Det betyr at Regjeringen også legger betydelig vekt på både videregående og høyere utdanning og forskning.

Et effektivt menneskerettighetsvern på nasjonalt nivå er betinget av at lokalt nøkkelpersonell har tilstrekkelig kunnskap om rettigheter, plikter og de ulike mekanismene for ivaretakelse av menneskerettighetsaspektet i et bredt spekter av virksomheter.

Kurs- og opplæringsvirksomhet rettet mot nøkkelpersoner i utviklingslandenes forvaltning er effektivt på kort sikt og vil gi en langsiktig gevinst i arbeidet for å bedre borgernes beskyttelse. Virksomheten må legges opp på en slik måte at den sikrer eierskap og positive holdninger. Kurs- og opplæringsvirksomhet vil også bidra til at det samtidig bygges opp nasjonale og internasjonale kontaktnett, noe som er viktig for at arbeidet skal drives videre etter at kurs- og opplæringsvirksomheten er avsluttet. I dette arbeidet må det legges vekt på institusjonsutvikling og nasjonal forankring av arbeidet. Dette krever langsiktig engasjement. Opplæringsbehov i utviklingsland bør så langt det er mulig dekkes gjennom tiltak lokalt, nasjonalt eller regionalt. Bare i særlige tilfeller vil det være aktuelt å tilby egne opplegg i Norge.

Gjennom programmet for forskningssamarbeid mellom universiteter og forskningsinstitutter i Norge og forskningsinstitusjoner i sør (NUFU-programmet) søker man å styrke utviklingslandenes forskningskompetanse på ulike fagfelt, inkludert menneskerettigheter. Deltakelse i denne typen forskningssamarbeid støtter på en indirekte måte demokratiutvikling og respekt for menneskerettighetene, ikke bare ved at universitetenes menneskerettighetsfaglige kompetanse styrkes, men også ved at forskere i sør får anledning til å knytte internasjonale kontakter og utvikler kritisk og samfunnsrelatert forskning. Det bidrar også til at forskningsbasert kunnskap får større anvendelse i utviklingslandene. Forskere ved universiteter og forskningsinstitusjoner i sør som deltar i relevante samarbeidsprosjekter, vil være en viktig ressurs i gjennomføringen av den norske menneskerettighetsdialogen med vedkommende samarbeidslands myndigheter, herunder i de evalueringer av innsatsen som vil bli foretatt. Dette betinger imidlertid at de rådende politiske forholdene er av en slik karakter at forskernes sikkerhet og faglige integritet ikke blir truet.

Tiltak

  • Regjeringen legger stor vekt på at samarbeidet med universitetene blir styrket på menneskerettighetsområdet, også innenfor rammene av NUFU-programmet. Akademikere har en særlig viktig rolle å spille i en politisk utviklingsprosess. Studenter og akademikere bringer impulser inn i en endringsprosess. Selve universitetenes innretning, som uavhengige og arnested for ny tenkning, representerer et stort potensial for forankring av menneskerettighetene i ethvert samfunn. Her har norske universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter en viktig rolle å spille.

  • Regjeringen vil legge økt vekt på kompetansebygging i utviklingsland på menneskerettighetsrelaterte områder. Behov og interesse for kompetansebygging på menneskerettighetsområdet i utviklingsland vil bli kartlagt og drøftet med berørte myndigheter og organisasjoner. På dette området vil det bli samarbeidet nært med norske forskningsmiljøer.

d) Ytringsfrihet og differensierte medier

Retten til å ytre seg fritt og til å motta og spre informasjon utgjør en av grunnpilarene i et demokratisk samfunn. I denne sammenhengen er reelle muligheter til å føre en løpende offentlige debatt helt avgjørende. Frie og differensierte medier har derfor ikke bare en «vaktbikkjefunksjon» overfor myndighetene, men kan også bidra til å kanalisere folks behov og synspunkter til offentligheten og beslutningtakere. Videre vil mediene kunne ha en viktig forebyggende effekt, og bidra til at myndigheter og andre opererer innenfor gjeldende normer og regelverk. Det er således en positiv sammenheng mellom godt styresett og frie medier.

I denne forbindelsen har radioen en helt sentral funksjon da nedslagsfeltet mange steder er langt større enn for både fjernsyn og skriftlige medier. Erfaringer fra krisesituasjoner i de seneste årene har imidlertid vist hvor farlig dette mediet kan være dersom det misbrukes som en kanal for manipulering og rasistisk propaganda. Dette understreker viktigheten av å etablere lokalt forankrede og differensierte medier som opererer etter visse etiske grunnprinsipper.

Støtte til mediesektoren forholder seg først og fremst til spørsmål tilknyttet medielovgivning, uavhengighet, etikk, journalistisk kvalitet, fagorganisering, distribusjon og økonomi/inntjeningsgrunnlag. I flere av våre samarbeidsland arbeides det for tiden med planer om innsats i denne sektoren.

For ytterligere å kunne operasjonalisere den norske mediestøtten er det gjennom ressursbasen NORDEM gjort en kartlegging av norsk ekspertise på feltet og opprettet en egen base over medieeksperter. Kompetansen her dekker både utdanningssektoren, organisasjonsmiljøet og praktiserende miljøer.

Utilsiktede effekter av mediestøtte vil måtte vurderes. Økt kontroll fra myndighetenes side kan bli resultatet dersom mediene blir tilført ressurser slik at de settes i stand til å utøve kritisk journalistikk.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for å gjøre NORDEMs ressursbaser mer tilgjengelig for samarbeidslandene, andre bilaterale givere og internasjonale organisasjoner.

e) Kvinners rettigheter

Selv om hensynet til kvinners situasjon vil bli vektlagt som en tverrgående dimensjon i alt menneskerettighetsrelatert utviklingssamarbeid, vil kvinners rettigheter også utgjøre et særlig satsingsområde. Regjeringens arbeid for å fremme kvinners rettigheter tar utgangspunkt i FNs kvinnekonvensjon fra 1979. Norske myndigheter har i mange år vært pådriver i arbeidet for ratifisering og gjennomføring av denne konvensjonen, og Regjeringen deltok derfor også aktivt i arbeidet med en tilleggsprotokoll om individklageordning til denne (se kapittel 5.2.1 ovenfor). Regjeringens arbeid tar videre utgangspunkt i handlingsplanen fra FNs kvinnekonferanse i Beijing i 1995. Som ledd i oppfølgingen ble det i 1997 utarbeidet en egen strategi for kvinne- og likestillingsrettet utviklingssamarbeid. Sikring av kvinners rettigheter og deltakelse i beslutningsprosesser er to prioriterte områder for norsk innsats. Også de andre innsatsområdene som strategien vektlegger - økonomisk deltakelse, utdanning, helse og miljø- og ressursforvaltning - er viktig for å sikre kvinners rettigheter.

Satsingen på bedring av kvinners situasjon kommer til uttrykk gjennom en rekke prosjekter. Norge støtter eksempelvis et institusjonelt samarbeid mellom universitetene i Harare og Oslo med formål å bygge opp et regionalt utdanningstilbud innenfor kvinnerett ved universitetet i Harare. Lærekreftene engasjeres fortrinnsvis lokalt og regionalt, men også norske ressurspersoner er involvert. Et tilsvarende samarbeid er etablert mellom universitetene i Oslo og Peshawar.

I flere samarbeidsland støtter Norge frivillige organisasjoner som på ulike måter arbeider for å fremme kvinners rettigheter. Dette omfatter alt fra støtte til krisesentre, opplæring rettet mot å øke kvinnelig deltakelse i samfunnslivet, rettspolitisk arbeid og rettshjelp.

Ved konferansen om befolkning og utvikling i Kairo i 1994 fikk man for første gang allmenn oppslutning om reproduktive rettigheter. Disse bygger på anerkjente menneskerettigheter som retten til liv, retten til helse, til frihet og trygghet for individet. Sentrale elementer er kvinners rett til selv å velge om og når de ønsker å gifte seg, og om og når de ønsker å få barn. Enkeltmennesket ble satt i sentrum, befolkningspolitikken rettighetsbasert og programmene ble behovsdrevet. Under femårsgjennomgangen av handlingsprogrammet i juli 1999 ble man enig om viktige prioriteringer for den fremtidige gjennomføringen. Sett med norske øyne var det særlig positivt med den oppmerksomheten som ble gitt ungdommenes behov og rettigheter, at det kom en rekke konkrete forslag for å senke mødredødeligheten, samt den fokus som ble satt på hiv/aids-epidemien.

Norge utarbeidet raskt en strategi for å omsette anbefalingene fra Kairo-konferansen til praktisk handling i utviklingssamarbeidet. Norge har aktivt støttet iverksettingen av handlingsplanens anbefalinger gjennom multilaterale organisasjoner som FNs befolkningsfond (UNFPA), Verdens helseorganisasjon (WHO), FNs barnefond (UNICEF), Verdensbanken og UNAIDS-programmet. Den bilaterale bistanden har på sin side først og fremst vært kanalisert gjennom helsesektorprogrammer. Andre viktige kanaler er internasjonale organisasjoner som Den internasjonale føderasjonen for familieplanlegging (IPPF) og nasjonale frivillige organisasjoner. Norge har oppfylt bistandsforpliktelsene fra Kairo.

Norge er en av de største frivillige bidragsyterne til en rekke FN-organisasjoner. Dette gir Norge en unik mulighet til å støtte handlingsplanen fra Kairo, så vel som fra Beijing, gjennom konkrete tiltak og samtidig, indirekte, påvirke dagsorden i FNs organisasjoner.

Støtten til UNICEF og ILO illustrerer ytterligere Regjeringens prioritering av kvinnerettet bistand i FN-sammenheng. Norge har siden 1996 støttet et stort UNICEF-program for jenters utdanning i Afrika. Hovedmålet med programmet er å øke antallet jenter som begynner og fullfører grunnskolen, samt forbedre kvaliteten på utdanningen. Programmet arbeider aktivt for å realisere jenters og kvinners rettigheter, for eksempel gjennom opplæring av kvinner om deres rettigheter. Støtte til kvinnerettede aktiviteter, blant annet i uformell sektor der stadig flere av de fattigste kvinnene i dag arbeider, vil fortsatt utgjøre en viktig del av Regjeringens arbeid.

Tiltak

  • Regjeringen vil gjennom deltakelse i FN fortsette en aktiv oppfølging av handlingsplanene fra Kairo og Beijing, og arbeide for å omsette disse beslutningene i handling. På politisk nivå vil dette skje i nært samarbeid med de nordiske land og andre som er pådrivere i det multilaterale systemet for å styrke kvinners rettigheter.

  • Regjeringen vil gi arbeidet med kvinners rettigheter fortsatt høy prioritet i norsk utviklingssamarbeid i de neste fem årene, basert på erfaringene fra femårsgjennomgangen for handlingsplanen i 1999.

f) Barns rettigheter

Norsk utviklingssamarbeid bygger på FNs konvensjon om barns rettigheter (Barnekonvensjonen) av 1989, handlingsplanen fra Barnetoppmøtet i 1990 og Barnestrategi for norsk bistand av 1992:

  • Barnekonvensjonens fire grunnprinsipper er ikke-diskriminering, barnets beste, barnets rett til liv og utvikling, og barnets rett til å delta og bli hørt.

  • Handlingsplanen fra Barnetoppmøtet forpliktet de tilstedeværende stats- og regjeringssjefer til et program for å verne barns rettigheter og bedre barns liv generelt. Barn som er særlig utsatt, skal vies spesiell oppmerksomhet.

  • Barnestrategien legger til grunn at utviklingssamarbeid rettet mot barn skal ha som mål å bedre barns oppvekst- og livsvilkår. Barns levekår henger sammen med situasjonen for familien og forholdene i lokalsamfunnet. Bedring av barns omgivelser er derfor en nødvendig forutsetning for å bedre barns kår.

UNICEF spilte en sentral rolle i utviklingen av Barnekonvensjonen og har vedtatt at konvensjonen skal være det grunnleggende prinsippet for all virksomhet. Det er også nedfelt i selve konvensjonsteksten at UNICEF skal assistere statene i deres gjennomføring av konvensjonen. I det siste tiåret har UNICEF derfor vært opptatt av å omsette konvensjonen i konkrete tiltak og har nå en klarere forståelse av hva det vil si å ha en rettighetstilnærming til programmering.

Etter nordisk initiativ vedtok UNICEFs styre i 1998 at hele UNICEFs program skal bygges opp på grunnlag av et rettighetsperspektiv. UNICEF ser nå kvinner og barn som rettighetshavere, ikke mottakere av veldedighet. Dette innebærer en sterkere fokusering på kapasitetsbygging og deltakelse. Barnekonvensjonen har resultert i at UNICEF fokuserer mer på de barna som er vanskelige å nå, som barn i krig og konflikt, barnearbeidere, funksjonshemmede barn, gatebarn og barn i konflikt med loven. Norge støtter UNICEFs arbeid for barns rettigheter med betydelige beløp.

I 2001 vil handlingsplanen fra Toppmøtet om barn gjennomgås i en spesialsesjon i FNs Generalforsamling. Der skal også prioriteringene i de neste ti årene diskuteres. Norge vil delta aktivt i denne prosessen. Viktige spørsmål fra norsk side vil fortsatt være jenters tilgang på utdanning og helsetilbud, bedre beskyttelse av barn mot overgrep og større deltakelse av barn og ungdom i spørsmål som angår dem. Barn som blir foreldreløse som følge av aids-epidemien, er en sterkt voksende gruppe som vil kreve økende oppmerksomhet i årene som kommer. I tillegg er barn som selv smittes av hiv, gjennom smitteoverføring fra mor til barn eller som følge av seksuelle overgrep, et økende problem.

Satsing på utdanning er satsing på barn. Rett til utdanning er omtalt ovenfor. Barnearbeid, seksuell utnytting av barn, barn rammet av væpnet konflikt og barn og medier omtales nærmere i kapittel 5.9.1 nedenfor.

En evaluering av Barnestrategien ble sluttført i 1998. Evalueringen slår fast at det har vært en økt satsing på barn i norsk utviklingssamarbeid siden 1992.

Tiltak

  • Regjeringen vil følge opp evalueringen av Barnestrategien og utarbeide en plan for arbeidet med barn i utviklingssamarbeidet, blant annet som et ledd i forberedelsene til FNs spesialsesjonen om barn i 2001.

  • Regjeringen vil i utviklingssamarbeidet prioritere barns rett til utdanning gjennom dialog med våre samarbeidspartnere både bilateralt og multilateralt.

g) Urfolk

Grunnlaget for Norges arbeid med urfolk er ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk i selvstendige områder. Betegnelsen urfolk passer til om lag 300 millioner mennesker som lever i ca. 70 land. Urfolks situasjon varierer betraktelig avhengig av hvilken verdensdel de lever i, hvilke natur- og miljøbetingelser de lever under, og av de politiske, sosiale og økonomiske rammebetingelsene som ulike nasjonalstater setter for sine urfolk. Sentralt for Norges tilnærming for ivaretakelse av urfolks interesser i utviklingsprosessene er innsats på de fire områdene demokrati og innflytelse, godt styresett og ansvarlige myndigheter, rettigheter i forhold til naturressurser og fordelingspolitikk og grunnleggende sosiale tjenester.

Utenriksdepartementet utarbeidet i september 1999 en oppfølgingsplan for arbeidet med urfolk i utviklingssamarbeidet.

Som ledd i arbeidet med bedring av menneskerettighetene for urfolk vil det i landsstrategiarbeidet for prioriterte samarbeidsland bli vurdert hvorvidt fattigdomsorienterte tiltak skal målrettes mot områder der urfolk og etniske minoriteter utgjør en stor andel av befolkningen.

Tiltak

  • Regjeringen vil, for å styrke bistandsadministrasjonens arbeid med urfolk, tilbakeføre Det norske urfolksprogrammet fra 1.1.2000 til NORAD. Den faglige, tematiske og geografiske innretningen av programmet vil bli vurdert i løpet av 2000.

  • Regjeringen vil gi Universitetet i Tromsø i oppdrag å etablere et forum der aktuelle miljøer kan dele erfaringer og drøfte spørsmål knyttet til arbeidet med urfolk.

  • Regjeringen vil arbeide for at Sametingets kunnskap om organisering av urfolk vil bli benyttet mer aktivt.

h) Funksjonshemmede

Funksjonshemmede er ikke spesifikt omtalt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene, men barn med funksjonshemming gis særskilt beskyttelse etter Barnekonvensjonens artikkel 23. Funksjonshemmede nyter godt av det samme menneskerettighetsvernet som alle mennesker, men det er likevel betydningsfullt at funksjonshemmedes rettigheter uttrykkelig anerkjennes i sluttdokumentene fra Verdenskonferansen for menneskerettigheter i 1993. Samme år vedtok FNs generalforsamling de såkalte standardreglene for like muligheter for mennesker med funksjonshemming. I 1998 vedtok FNs menneskerettighetskommisjon for første gang en resolusjon om funksjonshemmedes rettigheter, der internasjonale utviklingsorganisasjoner anmodes om å innarbeide hensynet til funksjonshemmede i sitt løpende arbeid. Med disse dokumentene er de funksjonshemmedes rettigheter synliggjort, noe som gir en plattform for et mer proaktivt engasjement, både bilateralt og multilateralt, for å fremme arbeidet for funksjonshemmedes rettigheter.

I norsk utviklingssamarbeid legges FNs standardregler til grunn for arbeidet for funksjonshemmede, og funksjonshemmedes rettigheter er en del av menneskerettighetspolitikken. Konkret arbeides det for at situasjonen for mennesker med funksjonshemming bedres, og at deres rettigheter ivaretas innenfor offentlige tjenester. Det legges særlig vekt på tilgjengelighet med hensyn til helse og utdanning, medbestemmelse i de politiske prosessene og muligheten til å finne arbeid. Mennesker med funksjonshemming i utviklingsland er ofte blant de fattigste. Funksjonshemmedes situasjon vil på en særlig måte synliggjøres i arbeidet med fattigdomsorientering av utviklingssamarbeidet.

Det er høsten 1999 utarbeidet en plan for arbeidet med mennesker med funksjonshemming i utviklingssamarbeidet. Hovedmålet er sosial integrering av denne gruppen. Utviklingssamarbeidet skal medvirke til at rettigheter og behov for mennesker med funksjonshemming ivaretas, og bidra til at de respekteres på lik linje med den øvrige befolkningen.

Tiltak

  • Regjeringen vil legge vekt på rettighetsarbeidet for mennesker med funksjonshemming i den løpende dialogen med samarbeidslandenes myndigheter.

  • Regjeringen skal arbeide aktivt for at de internasjonale organisasjonene styrker sitt arbeid for mennesker med funksjonshemming, herunder arbeidet med oppfølgingen av resolusjonen fra FNs menneskerettighetskommisjon.

  • Regjeringen vil i samarbeid med likesinnede land fremme forslag i de styrende organer i de internasjonale utviklingsorganisasjonene om at det utarbeides strategier for hvordan hensynet til funksjonshemmede skal innarbeides i den enkelte organisasjonens prosjekter og programmer.

  • Regjeringen vil arbeide for å sikre at funksjonshemmedes behov og rettigheter tas opp innenfor FN-systemets ramme for koordinering av utviklingsarbeidet (UNDAF).

i) Arbeid og arbeidslivsstandarder

Retten til arbeid er grunnleggende for å sikre økonomisk og sosial trygghet. Støtte til næringsutvikling har derfor en viktig plass i utviklingssamarbeidet. Regjeringen legger vekt på at dette skal skje innenfor rammen av sivile og politiske samt økonomiske, sosiale og kulturelle menneskerettigheter og internasjonale arbeidsmiljøstandarder. Norske bedrifter som engasjeres i utviklingssamarbeidet, skal holde like høye rettighetsstandarder i utviklingsland som i Norge. Det vil også være i næringslivets egen interesse å forholde seg til klart definerte og etterprøvbare standarder. Forholdet mellom næringsliv og menneskerettigheter mer generelt gis nærmere omtale i kapittel 5.8 nedenfor.

I Regjeringens strategi for næringsutvikling i sør er det lagt vekt på at bedring av legale, institusjonelle og politiske rammevilkår for næringslivet i de enkelte utviklingsland ofte vil være en forutsetning for at investeringer lykkes. Slik bedring av rammevilkårene vil også være bidrag til styrking av de generelle menneskerettighetene.

Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (NORFUND) skal investere i lønnsom privat næringsvirksomhet i utviklingsland, på en måte som balanserer sosiale, miljømessige og økonomiske hensyn. Fondet er integrert i norsk bistandsvirksomhet og legger til grunn for sitt arbeid den politikken som til enhver tid er fastlagt av Stortinget, blant annet når det gjelder menneskerettigheter, kvinne- og likestillingsforhold og sosial profil. Hovedtyngden av støtten skal gå til prioriterte samarbeidsland. Det påligger NORFUND et særlig ansvar å påse at hensynet til menneskerettigheter, helse, miljø og sikkerhet følges opp i de tiltakene som mottar støtte over denne ordningen. Disse aspektene skal derfor vurderes i forbindelse med behandlingen av søknader om finansiell medvirkning fra NORFUND.

Verdenserklæringen om menneskerettighetene, og særlig FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, omfatter også arbeidstakers rettigheter. Globaliseringsprosessen har ført til økt oppmerksomhet omkring disse rettighetene. Blant de multilaterale fora har ILO tradisjonelt spilt nøkkelrollen i å utvikle og kontrollere gjennomføringen av internasjonale regler på arbeidslivets område. ILO har utviklet en omfattende faglig bistand for å hjelpe land, og da spesielt i sør, til å kunne slutte seg til ILO-konvensjoner og leve opp til dem. Norge har gjennom flere tiår støttet aktivt opp om denne siden av ILOs virksomhet.

En god implementering av regelverket krever at Norge og de andre medlemslandene fortsatt gir faglig bistand til organisasjonen. Norge har gjennom en årrekke vært en av ILOs største bidragsytere med støtte til blant annet kampen mot barnearbeid, kompetansebygging i fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner og likestilling. Etter at ILO sommeren 1999 vedtok nye retningslinjer for faglig bistand, samtidig som nye strategiske mål for organisasjonen er blitt etablert, er det behov for en gjennomgang av norsk bistand til ILO i samarbeid med LO og NHO. Regjeringens og ILOs fokus på menneskerettighetsspørsmål vil være viktig for de beslutningene som tas. Det tas sikte på at bidraget til organisasjonen opprettholdes på dagens nivå.

Norge er opptatt av at spørsmålet om rettigheter i arbeidslivet også fanges opp av andre internasjonale organisasjoner, og da først og fremst Verdens handelsorganisasjon (WTO). Dette tar Norge opp i WTO-sammenheng. Det er viktig at det samtidig skapes forståelse hos utviklingsland for at dette ikke skal føre til nye handelshindringer for eksport av varer og tjenester. Arbeidet i ILO og WTO for å fremme arbeidslivsstandarder er omtalt i kapittel 5.8.6 nedenfor.

Innenfor rammene av OECD arbeides det med nye retningslinjer for håndtering av menneskerettighetsspørsmål i forbindelse med multilaterale selskapers investeringer utenfor OECD-området, se kapittel 5.8.5 nedenfor.

Tiltak

  • Regjeringen vil i forbindelse med næringslivsengasjementet ta opp spørsmål knyttet til arbeidslivet på bredere basis med aktuelle lands myndigheter, og tilby bistand for å sikre overholdelse av internasjonale standarder.

  • Regjeringen vil prioritere oppfølgingen og gjennomføringen av erklæringen fra Arbeidskonferansen i 1998.

  • Regjeringen vil foreta en intern gjennomgang av norsk bistand til ILO i samarbeid med LO og NHO. Det vil i denne sammenhengen bli foretatt en vurdering av ILOs behov for faglig eller økonomisk støtte til gjennomføringen av erklæringen om de grunnleggende rettighetene i arbeidslivet.

j) Retten til mat

Retten til mat og til frihet fra sult er nedfelt i artikkel 11 i FNs konvensjon om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter. I erklæringen fra toppmøtet om verdens matvaresikkerhet i 1996 blir retten til nok og trygg mat som grunnlag for et aktivt liv med god helse slått fast som en menneskerettighet. Dette innebærer at folk enten skal ha tilgang til nok midler for å kjøpe mat eller til å produsere sin egen. Retten til mat henger derfor nøye sammen med andre grunnleggende menneskerettigheter som retten til arbeid, inntekt og et verdig liv.

I handlingsplanen fra toppmøtet forplikter statene seg til å arbeide for å sikre befolkningen rett til mat og å halvere antall underernærte i verden innen 2015. Videre ble man blant annet enige om at innholdet i menneskerettighetenes bestemmelser om retten til mat og til frihet fra sult skal klargjøres, og at spesiell oppmerksomhet skal gis den gradvise gjennomføringen av denne rettigheten, som et middel til å oppnå matsikkerhet for alle. Norge spilte en pådriverrolle i å få inn dette punktet.

I tiden etter at Toppmøtet ble avholdt har Høykommissæren for menneskerettigheter, FAO og overvåkningskomiteen for Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter lagt ned et betydelig arbeid for å konkretisere hva retten til mat innebærer i form av forpliktelser for statene og for det internasjonale utviklingssamarbeidet. Dette arbeidet har ledet frem til en uttalelse fra overvåkningskomiteen om at retten til mat omfatter en fullgod og tilgjengelig matforsyning, og at maten skal fremskaffes på en bærekraftig måte og ikke på bekostning av andre menneskerettigheter.

Regjeringens økte satsing på primærnæringene innenfor utviklingssamarbeidet, og spesielt på landbrukssektoren, er viktig for å sikre retten til mat. Det samme gjelder innsats for en bedre ressursforvaltning i mange utviklingsland. Disse innsatsområdene må ses i nær sammenheng, og vil bli fulgt opp gjennom både bilaterale og multilaterale kanaler. Årlig blir det bevilget store beløp over de humanitære bevilgningene for å bidra til at mennesker i kritiske situasjoner får sikret sine primære behov for mat. Disse bevilgningene blir i første rekke kanalisert gjennom Verdens matvareprogram (WFP) og norske frivillige organisasjoner. Det blir også bevilget betydelige midler til langsiktig arbeid med å forbedre fattiges tilgang til mat. Gjennom støtte til WFPs utviklingsaktiviteter sikres utsatte grupper tilgang til mat, samtidig som de får ta del i tiltak for å bedre sin egen situasjon. Forbedret tilgang på mat for fattige grupper gjennom økning av avlingene er også hovedsiktemålet med støtten som gis til internasjonal landbruksforskning (CGIAR) og til Det internasjonale fond for jordbruksutvikling. I lys av det viktige arbeidet som gjøres ved de mange CGIAR-instituttene, økte Regjeringen denne støtten fra 1997 til 1998 med om lag 50 pst.

Matvarehjelp, støtte til primærnæringene og til landbruksforskning vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig for å oppnå at det enkelte individ og spesielt de mest utsatte gruppenes rett til mat sikres. Den innsatsen som nå gjøres internasjonalt for å innarbeide rettighetsperspektivet i arbeidet for matvaresikkerhet, kan gi verdifulle bidrag for å sikre at bistanden når de fattigste. De erfaringene man høster i dette arbeidet, vil det også kunne trekkes på i bestrebelsene med å styrke rettighetsdimensjonen på andre viktige områder.

Tiltak

  • Regjeringen har til hensikt å støtte et norsk, innovativt prosjekt for kompetansebygging, rådgivning og studier om retten til mat. Norske fagmiljøer besitter internasjonalt anerkjent kompetanse vedrørende retten til mat som menneskerett. Prosjektet er et samarbeid mellom Institutt for menneskerettigheter og Institutt for ernæringsforskning ved Universitetet i Oslo. Dette er en langsiktig satsing, som vil kunne bidra til å styrke eksisterende nettverk av nasjonale og internasjonale fagmiljøer og private organisasjoner som er aktive på feltet.

  • Regjeringen tar sikte på å opprettholde støtten til de internasjonale landbruksforskningsinstituttene på et høyt nivå, og gjennom nye samarbeidsordninger styrke kontakten mellom disse instituttene og norske forskningsmiljøer.

5.6.5 Kompetanse

Tilgang til relevant kompetanse er nødvendig for at Norge skal kunne spille en fremtredende rolle i det internasjonale arbeidet for fremme av menneskerettigheter. Styrking av norsk kompetanse og kapasitet på menneskerettighetsfeltet er viktig, og må ses som en kontinuerlig prosess. Regjeringen har derfor blant annet opprettet en egen avdeling for menneskerettigheter, humanitær bistand og demokrati i Utenriksdepartementet.

Utenriksdepartementet forsterket i 1998 sitt langsiktige samarbeid med Norges forskningsråd om støtte til utviklings- og bistandsrettet forskning i Norge. Denne forskningsstøtten spiller en viktig rolle i å bygge opp fagmiljøer som forvaltningen kan trekke på når spørsmål skal utredes. Utenriksdepartementet har bidratt til at «Politisk utvikling: Demokrati, menneskerettigheter og konflikt» er blitt et sentral forskningstema i et nytt, langsiktig og tverrfaglig forskningsprogram kalt «Globalisering og marginalisering. Fler- og tverrfaglig forskning om utviklingsveier i Sør». Programmet ble startet opp i 1998.

Tiltak

  • Regjeringen vil videreføre styrkingen av utenrikstjenestens kapasitet og kompetanse på menneskerettigheter der dette er relevant i forhold til utviklingssamarbeidet.

  • Regjeringen vil i tråd med forvaltningens behov bidra til at forskning om menneskerettigheter prioriteres innenfor forskningsprogrammet «Globalisering og marginalisering».

5.6.6 Rapportering

Regjeringens rapportering til Stortinget vil primært skje gjennom de årlige budsjettproposisjonene. I budsjettforslaget for 2000 har Regjeringen planlagt med utgangspunkt i de forslagene som legges frem i denne meldingen. Det legges opp til en grundigere rapportering til Stortinget om arbeidet for å fremme menneskerettighetene.

En oversikt over aktuelle menneskerettslige spørsmål i prioriterte land og regioner for norsk utviklingssamarbeid inngår i Regjeringens årsrapport om norsk innsats for menneskerettighetene. Rapporten viser i hvilke land Norge har et bilateralt menneskerettighetsengasjement, og hvilke virkemidler Norge har benyttet i dette arbeidet. Årsrapporten vil fortløpende rapportere om oppfølgingen av de tiltakene som beskrives i denne handlingsplanen, men vil ikke kunne gi en fullstendig analyse av situasjonen i hvert enkelt land som omtales. For en slik analyse vises det derfor også til landrapporter fra Amnesty International og andre uavhengige kilder.

Innsatsen for fred, demokrati og menneskerettigheter omtales videre i Utenriksdepartementets årlige rapport om bistandsvirksomheten, der også Utviklings- og menneskerettighetsministerens utviklingspolitiske redegjørelse for Stortinget inngår.

Norge har siden 1985 sammen med blant annet Danmark, Nederland, Sverige og Østerrike delfinansiert en årbok om menneskerettigheter. De første årene omtalte årboka situasjonen i alle samarbeidslandene. Det legges nå mindre vekt på landrapportering og mer vekt på tematiske artikler. Fra norsk side utføres arbeidet av Institutt for menneskerettigheter og Chr. Michelsens Institutt.

Tiltak

  • Regjeringen vil i nær kontakt med fagmiljøene vurdere hvordan årboka om menneskerettigheter kan bidra til lokal kompetansebygging i sør, for eksempel gjennom å trekke forskere fra utviklingsland tettere inn i arbeidet.

5.7 Rettighetsbasert humanitær bistand

5.7.1 Noen utgangspunkter

Humanitær bistand omfatter tiltak for øyeblikkelig hjelp til og beskyttelse av ofrene for ulike typer kriser, væpnede konflikter og naturkatastrofer. Fra norsk side tar man utgangspunkt i en moralsk begrunnelse for hjelpen i Fridtjof Nansens ånd. I dag er basis for denne tankegangen nedfelt i internasjonalt forpliktende konvensjoner om flyktningrett, menneskerettigheter og internasjonal humanitær rett. Internt fordrevne er ikke beskyttet gjennom noen spesifikk konvensjon, men mange bestemmelser i humanitær rett og menneskerettighetskonvensjoner er viktige også for denne gruppen. Videre er det i FN-systemet utarbeidet et regelverk for de internt fordrevne, men det gjenstår likevel en betydelig utfordring i å gjennomføre disse i praksis. Det humanitære imperativet omfatter ikke bare en moralsk plikt til å hjelpe ofrene når krisen er et faktum, men utgjør også grunnlaget for en bredere tilnærming som dekker forhindring og forebygging av kriser, konflikt og menneskerettighetsbrudd.

Det moderne konfliktbildet, som blant annet kjennetegnes ved flere interne konflikter og uklare skiller mellom sivile og parter i konflikten, har ført til at humanitært hjelpearbeid i økende grad utføres i situasjoner som er preget av alvorlige brudd på menneskerettighetene. Konflikter oppstår ofte på grunn av menneskerettighetsbrudd, og fører så å si alltid til at rettigheter blir krenket. Det hører til sjeldenhetene at menneskerettighetene til konfliktofre respekteres fullt ut av de stridende parter. I moderne konflikter blir sivile ofte målene for krigshandlinger.

Humanitær hjelp kan virke mot sin hensikt, eller ha utilsiktede effekter. For å motvirke dette legges det stor vekt på standarder og prinsipper. Et viktig prinsipp er at humanitær hjelp skal være upartisk. I forbindelse med konflikter skal humanitære aktører ikke ta side for andre enn ofrene. Tilgang til ofrene er sentralt. Når humanitær hjelp ytes, bør de humanitære prinsippene samtidig fremmes. Fra norsk side anser vi det som viktig å videreføre arbeidet for å sikre gjennomføringen av konkrete regelverk og standarder for hvordan de humanitære aktørene skal forholde seg.

Det prinsipielle utgangspunktet for vårt humanitære arbeid innebærer blant annet at alle ofre for kriser, krig og konflikt bør ha lik rett til hjelp og beskyttelse, uansett hvem de er og hvor de er. Ofrene har et legitimt krav på internasjonal beskyttelse og assistanse. De skal ikke behandles som mottakere av hjelp, men som mennesker med rettigheter. Den enkeltes rettigheter bør være utgangspunktet for å bygge opp igjen en normal tilværelse for de som er rammet av kriser. Denne rettighetstenkningen skal ligge til grunn for den praktiske utformingen av den norske humanitære assistansen.

I de siste årene har hensynet til menneskerettighetene kommet stadig sterkere inn i den internasjonale responsen til krisesituasjoner. FNs høykommissær for menneskerettigheter har ledet an i denne utviklingen, som mest tydelig kom til uttrykk i forbindelse med krisen etter folkeavstemningen på Øst-Timor. FNs menneskerettighetskommisjon ble innkalt til ekstraordinær sesjon midt under krisen og besluttet etter avstemning å nedsette en internasjonal kommisjon for å undersøke påstander om alvorlige menneskerettighetsbrudd.

Norge er opptatt av å styrke menneskerettighetsvernet i alle faser av en konflikt og støtter derfor det arbeidet FNs høykommissær for menneskerettigheter gjør for å sikre at dette hensynet ivaretas også under selve konfliktfasen.

5.7.2 Menneskerettighetsforankring

Det foreligger ingen formell definisjon av hva rettighetsbasert bistand er. Det er likevel et konsept og en tilnærming som fremheves og søkes operasjonalisert av så vel multilaterale som bilaterale aktører. Momentum for dette kan føres tilbake til handlingsprogrammene fra Verdenskonferansen om menneskerettigheter i 1993 og den fjerde kvinnekonferansen i 1995, og ikke minst til reformprosessen i FN under generalsekretær Kofi Annans ledelse med integrering og operasjonalisering av menneskerettighetsdimensjonen i FNs ulike sektorer. FNs høykommissær for menneskerettigheters mer aktive bestrebelser på å bringe menneskerettighetsdimensjonen inn i forbindelse med humanitære kriser, er også et nytt trekk. Denne utviklingen har Regjeringen aktivt støttet opp om.

Ulike FN-organisasjoner arbeider med å utvikle rettighetsbaserte programmer. Det legges til grunn at bistand skal støtte opp om realiseringen av menneskerettigheter, og at man i utforming av politikk og utarbeidelse av konkrete programmer skal være bevisst universelt aksepterte menneskerettigheter. Man skal også ta i betraktning de forholdene som forhindrer full gjennomføring av menneskerettighetene og medfører strukturelle ulikheter og diskriminering. Ikke-diskriminering er et grunnleggende menneskerettighetsprinsipp som vil stå sentralt i rettighetstilnærmingen.

En rettighetsforankring innebærer videre at fokus for å analysere behovene skifter fra hjelp til ofre, som veldedighetsobjekter, til en tilnærming der behovene uttrykkes i form av rettigheter som er vurdert og definert i et menneskerettighetsperspektiv. Det vil blant annet bety at kvinner og barn, som er blant de mest utsatte grupper i humanitære kriser og konfliktsituasjoner, blir subjekter med rettigheter til å delta i prosesser og beslutninger som vedrører deres liv. Hjelpen blir dermed et instrument ikke bare til å redde liv og dekke basale nødhjelpsbehov, men også til å styrke deres mulighet til deltakelse og til å influere på egen situasjon. Den vil indirekte også ha en innvirkning på styrking av det sivile samfunnet. Med dette utgangspunktet vil vi som giver ha en større garanti for at den innsatsen vi støtter, bidrar til resultater med større bærekraftighet.

I komplekse humanitære kriser vil en politikk som alene er rettet mot humanitære behov uten at vi også går nærmere inn i hvorfor rettigheter ikke overholdes, etter all sannsynlighet feile. Det vil være nødvendig i større grad å vurdere målsettingene for kortvarige innsatser i forhold til mer langsiktige målsettinger, og det vil være behov for oppfølging på tvers av sektorer. Dette reflekteres nå i FNs konsoliderte appeller for humanitære kriser, som inkluderer menneskerettighetstiltak som del av en mer helhetlig humanitær strategi for de enkelte land. For å komme videre med en rettighetsbasert tilnærming er det behov for å styrke denne typen koplinger og koplinger mellom appellen og øvrige samordningsinstrumenter som FN-systemets mekanisme for koordinering av utviklingsarbeidet (UNDAF) og det felles koordinerende rammeverket for alle givere som Verdensbanken har tatt initiativ til (CDF).

Menneskerettighetsforankringen vil dessuten betone statenes forpliktelser til å gjøre slutt på brudd på menneskerettigheter overfor egne borgere og ansvarliggjøring av statene i forhold til internasjonale konvensjoner og instrumenter. Vi må holde fast ved at internasjonalt hjelpearbeid verken kan eller skal frita stater for ansvar for egne borgere. En menneskerettighetstilnærming til humanitær bistand vil også måtte bygge på et helhetlig menneskerettighetsperspektiv.

Det må nok likevel erkjennes at humanitære aktører i det praktiske arbeidet vil stå overfor hindre som vanskeliggjør realisering av menneskerettigheter gjennom humanitære tiltak. Ofte har krig og konflikt ødelagt infrastruktur som er grunnleggende for å opprettholde sosiale tjenester. Problemer kan bunne i forhold som har å gjøre med underutvikling og mangel på for eksempel undervisning og leseferdighet blant kvinner og jenter, som i Afghanistan. Sikkerheten for hjelpepersonell kan være en annen faktor. Manglende forutsigbarhet med hensyn til finansiering over lengre tid til prosjekter vil også kunne ha negativ innvirkning. Disse forhold vil kreve oppfølging på flere hold også fra norsk side. Mer fleksibilitet med hensyn til overgangsbistand og iverksettelse av ordninger med rammeavtaler med de største frivillige organisasjonene vil være med å rette på noen av disse svakhetene fra norsk side.

5.7.3 Eksempler på rettighetsbasert humanitær bistand

Beskyttelse av konfliktofre og livreddende humanitær assistanse tar sikte på å sikre den mest grunnleggende av alle rettigheter, nemlig retten til liv og fysisk integritet. Alle ofre for kriser, krig og konflikt har rett til slik beskyttelse og assistanse. I forbindelse med krisen i Kosovo har både frivillige organisasjoner og enkelte utviklingsland satt frem kritikk mot ressurskonsentrasjonen, og trukket en sammenligning med nivået på oppmerksomhet og bidrag til store flyktningkriser i andre deler av verden. Denne påminnelsen er viktig, og understreker det klare behovet for å gi et likeverdig tilbud uansett hvor i verden kriser rammer mennesker.

Flyktningene har krav på internasjonal beskyttelse, som slått fast i FNs flyktningkonvensjon av 1951. Menneskerettighetsbrudd er ofte hovedårsaken til at mennesker blir drevet på flukt. I dag regner man med at om lag 13 millioner flyktninger og opptil 20 millioner internt fordrevne har behov for hjelp og beskyttelse. Flyktningkonvensjonen beskytter ikke de internt fordrevne. I tillegg til de internasjonale menneskerettighetsstandardene inneholder internasjonal humanitær rett bestemmelser til støtte for de som er fordrevet i eget land.

Den langt største delen av norsk humanitær bistand går til virksomhet i regi av internasjonale og frivillige organisasjoner som kommer flyktninger og fordrevne til gode. Norge er en av de største bidragsyterne til FNs høykommissær for flyktninger, og støtter også organisasjonens arbeid overfor internt fordrevne. Tiltak for assistanse til og beskyttelse av internt fordrevne ytes gjennom ulike FN-organisasjoner, Røde Kors-apparatet og en rekke frivillige organisasjoner.

Retten til ikke å bli diskriminert på grunn av kjønn er blant annet utgangspunktet for den sterke vektleggingen av kvinnerettede aktiviteter. Det er et mål på norsk side å styrke kvinners rettigheter gjennom spesiell innretting av de ulike generelle nødhjelpstiltak, samt støtte til utvalgte enkeltprosjekter. Eksempler er den vekten man fra norsk side legger på styrking av kvinners grunnleggende rettigheter gjennom tiltak for inntektsskapning for kvinner i gjenoppbyggingsstrategier for krigsherjede land. I forbindelse med flyktningsituasjoner er spesielle aktiviteter for beskyttelse av kvinner og jenter prioritert.

Diskriminering er ofte del av det årsakskomplekset som ligger til grunn for konflikter. Fra norsk side er vi opptatt av å fokusere på årsakene til konflikt, og understreker behovet for forsoningsarbeid i tillegg til å yte umiddelbar nødhjelp. Assistansen til nødlidende må ytes på ikke-diskriminerende basis. Alle ofre skal hjelpes, uansett tilhørighet til etnisk gruppe. Prinsippet om ikke-diskriminering er helt sentralt for humanitær assistanse i forbindelse med konfliktene på Balkan, nå sist i Kosovo.

I forbindelse med humanitært hjelpearbeid er det viktig å samarbeide med vertslandene om et langsiktig perspektiv når konkrete tiltak planlegges og gjennomføres, særlig innenfor sosial trygghet, utdanning og helse. Slik vil grunnlaget for fremtidig utvikling kunne legges gjennom humanitære tiltak, som kan følges opp under gjenoppbygging og normalisering. Funksjonshemmede vil alltid utgjøre en spesielt utsatt gruppe under katastrofer og konflikter, men kan ha et krav på rettighetsbasert beskyttelse som rekker lenger enn disse anormale situasjonene skulle tilsi. Fattigdomsorientering og vekt på utdanning er sentralt både for å forebygge nye konflikter, og for å motvirke at gamle konflikter blusser opp igjen. Demokratitiltak og tiltak for å fremme godt styresett er viktige for å sette regjeringer bedre i stand til å sikre menneskerettighetene for sine borgere, og bør inngå i assistansearbeid.

Fra norsk side mener vi at barn er spesielt utsatte i forbindelse med kriser, krig og konflikt, og trenger spesiell beskyttelse. Norge legger stor vekt på arbeidet for tilleggsprotokoller til Barnekonvensjonen om henholdsvis barn i væpnede konflikter og om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. Dette arbeidet suppleres med støtte til konkrete tiltak på området. I tillegg oppmuntrer vi FN- og frivillige organisasjoner til å legge økt vekt på å rette aktiviteter spesielt inn på barns behov. Konkrete tiltak for å styrke barns rettigheter omfatter blant annet flere initiativer for demobilisering av barnesoldater. Videre legges stor vekt på ulike aktiviteter for å sikre barns rett til utdanning. Oppfølging av FN-studien om situasjonen for barn i krig (Graca Machel-studien) har spesiell prioritet. Tiltak knyttet til barns situasjon er nærmere beskrevet i kapittel 5.6.4 ovenfor og kapittel 5.9.1 nedenfor.

Genève-konvensjonene av 1949 og tilhørende protokoller av 1977 utgjør et regelverk for å begrense vold og beskytte de enkeltes grunnleggende rettigheter under væpnet konflikt (se kapittel 3 ovenfor). Den internasjonale Røde Kors-komiteen (IRKK) overvåker iverksettelsen av konvensjonene, og fremmer etterfølgelse av internasjonal humanitær rett. For å beskytte konfliktofre gjennomfører Komiteen, ofte i samarbeid med nasjonale Røde Kors, omfattende humanitære aktiviteter i konfliktsituasjoner. Norge støtter Den internasjonale Røde Kors-komiteen og deres arbeid med økonomiske bidrag. Norge er en av de største giverne i dag, og ønsker å opprettholde vektleggingen av organisasjonens arbeid.

5.7.4 Prinsipiell basis - strategisk praksis

Den prinsipielle basisen for humanitær innsats ble beskrevet i Utviklings- og menneskerettighetsministerens redegjørelse for norsk humanitær bistand til Stortinget i januar 1999. I redegjørelsen presenterte Regjeringen en tipunkts strategi for rettighetsbasert humanitær assistanse:

  1. Norsk humanitær bistand er basert på internasjonal humanitær rett, flyktningrett og menneskerettighetene, som nedfelt i internasjonalt bindende konvensjoner.

  2. Norsk humanitær bistand skal fortsatt ligge på et høyt nivå. Økte ressurser til nye behov vil søkes mobilisert.

  3. Norge skal arbeide for større effektivitet og bedre koordinering i den internasjonale humanitære innsatsen.

  4. Norge vil gå i spissen for en fullt integrert tilnærming til humanitær bistand, fred og forsoning og utvikling.

  5. Vi vil gi høy prioritet til forebygging av konflikter og konsolidering av skjør fred gjennom strategisk arbeid for fred, forsoning og konfliktløsning.

  6. Vi vil gi høy prioritet til forebygging av konflikter og katastrofer og konsolidering av skjør fred gjennom bevisst fattigdomsorientert satsing på utdanning, miljø og demokrati.

  7. Vi vil bidra til å utvikle nye finansieringsmekanismer som fyller kritiske finansieringsgap mellom akutt nødhjelp og mer langsiktige innsatser.

  8. Vi vil videreutvikle «den norske modellen» for humanitær bistand gjennom større effektivitet og tettere integrering i den globale humanitære innsatsen.

  9. Styrking av lokal kapasitet og lokalt eierskap skal være et sentralt premiss i all norsk bistand, inklusive den humanitære innsatsen.

  10. Norsk humanitær innsats er og bør være forankret i det moralske imperativ om å hjelpe og beskytte mennesker i nød og solidaritet med de nødstedte.

5.7.5 Internasjonalt ansvar

FNs lederrolle gjør det viktig at FN er klart og tydelig til stede i konfliktområder, noe som kan bidra til å forebygge menneskerettighetsbrudd og beskytte utsatte mennesker. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) spiller en hovedrolle i beskyttelse av flyktninger. Norge understreker i internasjonale fora behovet for å verne om og styrke dette beskyttelsesmandatet.

Fra norsk side er vi fornøyde med FNs sikkerhetsråds styrkede oppmerksomhet omkring de humanitære og menneskerettighetsmessige virkninger av konflikter. I løpet av de senere årene har kontakten mellom Sikkerhetsrådet og de humanitære deler av FN-systemet økt. Så vel FNs høykommissær for flyktninger, FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs nødhjelpskoordinator har deltatt i flere møter i Sikkerhetsrådet for å drøfte sider ved enkeltkonflikter. Denne utviklingen er nyttig og positiv. Norge er kandidat til en plass i Sikkerhetsrådet fra 2001, og vil følge aktivt opp denne positive trenden dersom vi blir valgt inn.

Også med hensyn til koordinering av humanitær bistand vil vi fra norsk side se til FN for lederskap. Vi legger stor vekt på å fremme samarbeid på feltnivå mellom de ulike humanitære aktørene og relevante menneskerettighetsorganisasjoner. Størsteparten av de aktivitetene FNs høykommissær for menneskerettigheter gjennomfører i felt, omfatter kapasitetsbygging og tillitsskapende tiltak. Slike aktiviteter er sentrale komponenter i humanitære assistansepakker, og bør være med fra de tidligste faser.

De frivillige organisasjonene utgjør ofte leddet som leverer assistansen til ofrene og har den daglige kontakten med dem. Dette er en av grunnene til at vi mener det er viktig å sikre profesjonalitet gjennom standarder og retningslinjer. Oppdragsgivere, det vil si regjeringer og FN-organisasjoner, bør stille krav til iverksettende partnere om at de respekterer slike standarder og retningslinjer.

5.7.6 Utfordringer og tiltak

Forholdet mellom menneskerettigheter og humanitær bistand reiser en rekke problemstillinger. Det betyr at man på norsk side må ta en konkret avveining mellom politiske, humanitære og menneskerettslige hensyn når det fattes beslutninger om humanitær bistand: hvor mye, hvordan, under hvilke forutsetninger og gjennom hvilke kanaler. Utfordringene knytter seg til en rekke forhold.

Én utfordring er utviskingen av skillet mellom sivile og stridende parter. Dette er en del av det nye konfliktbildet, og virker negativt på muligheten for å yte assistanse og beskyttelse. De fleste erkjenner behovet for å styrke iverksettelsen av internasjonal humanitær rett med sikte på å øke beskyttelsen av sivile.

En annen utfordring knytter seg til om humanitære aktører skal rapportere om menneskerettighetsbrudd. Dette er en aktuell problemstilling i forbindelse med at Røde Kors-ansatte er innkalt til å vitne foran krigsforbryterdomstolen for det tidligere Jugoslavia. Ved slike vitnemål er det avgjørende å finne en måte der humanitære aktører kan gi viktig informasjon om menneskerettighetsbrudd til rapporteringsmekanismene uten å kompromittere upartiskheten og bli politisert.

De mange dilemmaene som knytter seg til humanitær bistand, omfatter både risiko for avhengighet og uønsket effekt av bistanden. Tiltak for humanitær assistanse kan i noen situasjoner bidra til å forlenge konflikter i stedet for å motvirke dem. Nødhjelp som skulle komme sivile til gode, kan havne hos soldater. Andre uønskede effekter kan være at den egentlige årsaken til behovet for humanitær bistand skyggelegges. Videre kan humanitær assistanse oppfattes som en utilsiktet legitimering av menneskerettighetsovergripere og regimer som ikke respekterer menneskerettighetene.

Tiltak

  • Regjeringen vil videreføre arbeidet i relevante fora og i særorganisasjonenes styrende organer for å bedre FN-organisasjonenes koordinering av humanitær bistand.

  • Regjeringen vil i økende grad underlegge budsjettmidler til FN-organisasjonene, det internasjonale Røde Kors-systemet og våre egne frivillige organisasjoner politiske føringer som krever bedret koordinering, vern om UNHCRs beskyttelsesmandat og særlig fokus på utsatte grupper som kvinner, barn og funksjonshemmede.

  • Regjeringen vil arbeide for at FNs retningslinjer for hjelp og beskyttelse blir respektert av alle stater og settes på dagsordenen i det mellomstatlige arbeidet.

5.8 Næringslivet og menneskerettighetene

Norsk næringsliv blir i dag konfrontert med forventninger som var ukjente for bare få år siden. Globaliseringen av økonomien medfører at selskaper og organisasjoner opererer i det internasjonale rom i langt større grad enn tidligere. Mange hevder at det har funnet sted en forskyvning av makt fra nasjonalstaten til ikke-statlige aktører og multinasjonale enheter. Dette åpner muligheter for næringslivet, men gjør også at det internasjonale søkelyset rettes sterkere mot deres virksomhet. Det stilles nye krav til selskapene når deres muligheter for innflytelse øker.

Norsk næringsliv har lenge vært internasjonalt orientert, med stor eksport og import. Men i dag er det stadig flere bedrifter som også investerer i utlandet, kjøper opp lokale selskaper, etablerer datterselskaper, og inngår i joint ventures med lokale partnere. Det er etterhånden også bygd opp et omfattende økonomisk engasjement gjennom utviklingssamarbeidet. Ikke minst oljesektoren bidrar til å styrke trenden i retning av en mer forpliktende og langsiktig form for samarbeid, som gjør selskapene mer involvert i forholdene i vertslandet. Kontaktflaten med ulike lands myndigheter vokser stadig.

I mange land er myndighetene direkte ansvarlige for grove brudd på menneskerettighetene. I andre land unnlater de å håndheve bestemmelser som skal beskytte arbeidstakere eller forbrukere, som forbud mot barnearbeid. Bestemmelsene kan være internasjonale konvensjoner landet ikke har tiltrådt, eller ikke respekterer. Eller det kan være nasjonal lovgivning som myndighetene ikke makter eller ikke prioriterer å følge opp. Det folkerettslige ansvaret ligger hos statene, men i kraft av sin betydning og sin rolle får selskapene et ansvar som går utover deres plikt til å følge nasjonale lover. Ansvaret er begrunnet i etiske forpliktelser, ikke legale.

Etter Regjeringens vurdering tilsier dette ansvaret at norsk næringsliv tar menneskerettighetshensyn både når det gjelder hvor man investerer og engasjerer seg økonomisk, og hvordan det skjer. Her er det viktig med dialog med norske myndigheter. Der menneskerettighetsbruddene er svært omfattende og grove, og der dialog er umulig, kan Regjeringen gi råd til næringslivet om å holde seg borte fra land, slik man har gjort i tilfellet Burma. I situasjoner som truer internasjonal fred og sikkerhet, kan det komme på tale å forby næringslivsvirksomhet basert på vedtak i FNs sikkerhetsråd.

Informasjon om brudd på menneskerettigheter spres raskt i dag. Mange frivillige organisasjoner følger med og sender ut informasjon til samarbeidspartnere og medier over hele verden. Internett er et nytt verktøy. Menneskerettighetsbrudd lar seg ikke fortie i samme grad som tidligere. Samtidig er mediene raske til å knytte internasjonale selskaper til utviklingen i vertslandet. Dersom selskapet medvirker til, eller har fordel av, lokale myndigheters krenkelser av menneskerettighetene, blir dette lagt merke til internasjonalt. Selskaper som driver sin egen produksjon på en måte som ikke respekterer ansattes rettigheter, risikerer motreaksjoner og fordømmelse. Selskaper som benytter seg av barnearbeid eller forskjellige former for tvangsarbeid, blir nå kritisert internasjonalt i en helt annen grad enn tidligere.

Dagens forbrukere er bevisste i sitt valg av produkter. De ønsker ikke varer som er produsert av barnearbeidere eller under forhold som setter ansattes liv og helse i fare. Det har vært organisert internasjonale boikottaksjoner mot selskaper som ikke respekterer retten til fagorganisering. For selskapene er det viktig å vise at de er opptatt av etisk forretningsførsel, miljøhensyn og arbeidstakeres velferd. Selskapets anseelse har betydning ikke bare overfor kunder, men også selskapets ansatte i vestlige land, eiere og forretningspartnere.

I næringslivet har det også vokst fram en større innsikt i menneskerettighetene og den betydningen en bedret etterlevelse i vertslandet kan ha for et selskaps vilkår. Denne innsikten spenner fra forståelse av at ansatte som behandles på en mer rettferdig måte vil yte bedre innsats, til kunnskap om at et marked der menneskerettighetene respekteres, vil være et mer stabilt marked. Bedriftsledere er også i økende grad opptatt av den motiverende faktoren det kan være for hele selskapet å medvirke til økt respekt for menneskerettighetene.

Det er en internasjonal trend at næringslivet setter fokus på etikk. Ifølge den amerikanske Ethics Officer Association har for eksempel alle de største selskapene i USA (Fortune 500) nå etablert etiske retningslinjer. Selve foreningen av etikkansvarlige ble etablert med tolv medlemmer i 1991. Sommeren 1999 hadde foreningen 570 medlemmer.

Tilsvarende utvikling kan observeres mange steder, særlig i industrialiserte land. Også utviklingsland som Thailand, som opplevde sterk økonomisk vekst på 1990-tallet, har startet nasjonale debatter omkring etisk og sosial ansvarlighet i næringslivet.

Samtidig som denne tendensen er meget iøynefallende, er det tilsvarende vanskelig å komme frem til en omforent definisjon av innholdet i den etiske og sosiale ansvarligheten. Atferdsreglene kan spenne over en hel rekke forhold, fra korrupsjon og «smøring» via miljøhensyn til reduksjon i lønnsgapet mellom ledere og de øvrige ansatte. Etisk ansvarlighet kan sies å bestå i den kontraktsmessige forpliktelsen å stå ved løfter og avtaler, og den moralske forpliktelsen å opptre på en måte som ikke er til skade for samfunnet eller enkeltmennesker. Etisk ansvarlighet kan også sies å omfatte arbeid for en positiv utvikling i samfunnet - også overfor fattige og underprivilegerte grupper - på egennyttig så vel som uegennyttig basis.

Menneskerettigheter utgjør et sett med forpliktelser som ikke er rettet mot næringslivet. De er statens forpliktelser overfor dens borgere. Menneskerettighetene uttrykker imidlertid også verdier som kan sies å inngå i de allmenne moralske forpliktelsene alle samfunnsmedlemmer bør forholde seg til. I en verden der næringslivets grenseoverskridende betydning vokser på bekostning av nasjonalstaten, vokser også næringslivets ansvar i forhold til respekten for menneskerettighetene.

Etiske retningslinjer for næringslivet har hittil i liten grad tatt utgangspunkt i menneskerettighetene. Nå ser vi at menneskerettighetskonvensjonene trekkes mer eksplisitt inn som grunnlag for etiske retningslinjer og forretningsprinsipper. Det er samtidig en tendens til at næringslivet i økende grad ser etisk forretningsførsel som et mål i seg selv.

I Norge har arbeidslivets parter bidratt til å sette menneskerettigheter på næringslivets dagsorden. LO har målbevisst og kontinuerlig lagt rettighetsforståelsen til grunn så vel for sitt engasjement internasjonalt gjennom faglig samarbeid og i ILO, som for sitt faglige pådriverarbeid overfor norske bedriftsledere. NHO har i de senere årene tatt på seg oppgaven å fokusere debatten omkring etisk og sosial ansvarlighet, blant annet gjennom å utarbeide en sjekkliste for å bistå bedrifter i å innarbeide menneskerettighetsaspekter i forståelsen av sitt etiske og sosiale ansvar. Stadig flere større og mindre selskaper innarbeider nå respekten for menneskerettighetene i sin forretningsstrategi.

Den norske regjeringen ser meget positivt på denne utviklingen. Det er viktig at næringslivet selv erkjenner sin rolle som ikke-statlig aktør, med betydelig innflytelse på staters evne - og i mange tilfeller også staters vilje - til å respektere menneskerettighetene. Det er nå bred enighet om at utvikling og økonomisk vekst må vurderes mot sosiale og etisk aspekter, samtidig som den stadig mer globaliserte verdensøkonomien påvirker handlingsrommet for staters utøvelse av sine menneskerettighetsforpliktelser.

I dag har denne erkjennelsen liten forankring i nasjonale og internasjonale beslutningsprosesser. Vi mangler fora som reflekterer nye maktstrukturer og den globaliseringen av ansvar som oppstår for eksempel i lys av at private kapitalstrømmer til utviklingsland på deler av 1990-tallet har vært mer enn fem ganger så store som overføringene gjennom utviklingshjelp.

Moderniseringen av tenkning og handling omkring hvordan respekten for menneskerettighetene styrkes også utover statenes ansvar på området, er en av de viktigste utfordringene verdenssamfunnet i dag står overfor. Denne handlingsplanen vil søke å bidra til å møte denne utfordringen på flere måter.

5.8.1 KOMpakt

Regjeringen etablerte sommeren 1998 Det konsultative organ for menneskerettigheter og norsk økonomisk engasjement i utlandet (KOMpakt). Formålet er å bidra til å styrke respekten for menneskerettighetene, blant annet gjennom å bidra til økt bevissthet om menneskerettighetsspørsmål i næringslivet. KOMpakt skal også skape økt dialog, informasjonsutveksling og gjensidig forståelse mellom menneskerettighetsmiljøer, næringsliv og norske myndigheter.

Medlemmene representerer i hovedsak fem grupperinger som bidrar i denne dialogen: næringsorganisasjoner (inklusive representanter for enkeltbedrifter), arbeidstakerorganisasjoner, menneskerettighetsorganisasjoner, forskningsinstitusjoner og myndigheter. KOMpakts mandat er å stimulere til økt innsikt i og utvikling av policy om forholdet mellom næringsliv og menneskerettigheter. I tillegg til å gi myndighetene et bedre grunnlag for politikkutforming og prioritering vil KOMpakt bidra til å gi næringslivet en mer robust og sosialt ansvarlig basis for internasjonaliseringsstrategier, investeringsstrategier og annet engasjement overfor utlandet. I denne sammenhengen får menneskerettighetsorganisasjoner og akademiske miljøer økt anledning til innflytelse og til å bidra med sine faglige kunnskaper - samtidig som de skal kunne oppnå større innsikt i næringslivets premisser og problemstillinger.

Denne debatten fokuserer ikke bare på næringslivets rolle og ansvar, men også på det offentlige Norges ansvar - ikke minst gjennom virkemidler som disponeres også på bistandsområdet. Videre drøfter KOMpakt de frivillige organisasjoners og akademiske institusjoners roller og oppgaver i skjæringspunktet mellom menneskerettigheter og næringsliv, og gir gode muligheter for innflytelse på så vel bedrifter som offentlige myndigheter. KOMpakt er også arena for å belyse de respektive roller og ansvar hos næringslivets parter.

Forholdet mellom menneskerettighetene og forskjellige former for næringslivsaktivitet betegnes ofte som bedrifters «sosiale ansvar», «selskapers samfunnsansvar» og lignende. Slike uttrykk er upresise, men reflekterer en del faktorer som spiller inn i debatten i tillegg til det rent menneskerettslige. Korrupsjon er en av disse; lønnspolitikk og andre aspekter ved betingelser bedriftene legger på sine ansatte - med konsekvenser i lokalmiljøet - er også faktorer som gjerne trekkes inn i begreper som «sosial ansvarlighet». KOMpakt trekker ikke noen skarp grense mot disse forholdene, men skal i utgangspunktet ikke befatte seg med miljøspørsmål. Miljøspørsmål trekkes også i økende grad inn i debatten, men her finnes det allerede gode og representative fora for debatt og utvikling av politikk.

KOMpakt møtes i plenum fem til seks ganger i året. Tre arbeidsgrupper er i virksomhet, for drøftelser om henholdsvis de normative, de næringslivsmessige og de politiske aspektene. Gruppene koordineres av henholdsvis LO, NHO og Amnesty International Norge (på vegne av NGO-forum for menneskerettigheter). I tillegg arrangeres seminarer om enkelte problemstillinger, for eksempel drøfting av positive og negative virkemidler i menneskerettighetspolitikken. Så vel arbeidsgruppene som plenum er også gitt anledning til å se på spesifikke bransjer og sektorer innen næringslivet, for å drøfte aktuelle problemstillinger mer konkret. Eksempel på dette er drøftingen i KOMpakts plenum i juni 1999 av rederinæringens forhold til menneskerettighetsovergrep i forbindelse med opphugging av skip som er eller har vært i norsk eie.

Regjeringen ser bredden og representativiteten i KOMpakt som svært viktig. Alle KOMpakts aktiviteter engasjerer derfor de fem grupperingene som er nevnt ovenfor.

I KOMpakts arbeid reflekteres det faktum at forskjellige aktører har ulike forutsetninger og roller i arbeidet for å fremme menneskerettighetene. Hovedoppgaven er således ikke i første omgang å oppnå enighet, men å bidra til bedre politikk og bedre praksis gjennom større forståelse for disse ulike rollene og partenes synspunkter. KOMpakt er ikke noe besluttende organ. Etter hvert som arbeidet i KOMpakt drives frem, er det imidlertid ønskelig at KOMpakt kan enes om utspill overfor offentligheten - som for eksempel gjennom avholdelse av seminarer som nevnt ovenfor. En annen form for utspill er rapportering fra arbeidsgruppene. Arbeidsgruppe II har publisert en første rapport om næringslivsmessige aspekter i skjæringspunktet mellom menneskerettighetene og internasjonaliseringen av norsk næringsliv. Rapporten kommenterer rolle- og ansvarsfordeling, og omtaler ulike former for tiltak som kan bidra til å fremme økt oppmerksomhet om, og respekt for, menneskerettighetene. Arbeidsgruppe I, som arbeider med normative aspekter, har levert en rapport om det internasjonale regelverket og relevante multilaterale organisasjoner. Arbeidsgruppe III er i ferd med å ferdigstille en analyse av myndighetenes oppfølgingsansvar og virkemidler, herunder menneskerettigheter i utviklingssamarbeidet.

Erfaringene i KOMpakt er allerede omfattet med interesse i andre land. Relevant materiale blir derfor også oversatt til engelsk, for å bidra til den raskt voksende internasjonale debatten på området.

Regjeringen ser på samarbeidet i KOMpakt som svært konstruktivt. Videreføringen av arbeidet i dette forumet vil derfor være et viktig element i denne handlingsplanen. Det legges opp til at KOMpakt fortsetter i sin nåværende struktur, med tre arbeidsgrupper som for en stor del setter sin egen dagsorden, og plenumsmøter der ulike problemstillinger belyses. Det legges opp til at arbeidsgruppene jevnlig vil rapportere fra sine drøftinger til KOMpakts plenum og til offentligheten gjennom åpne seminarer og en egen skriftserie.

Tiltak

  • Regjeringen vil videreutvikle KOMpakt i samarbeid med de øvrige partnerne. Regjeringen vil styrke KOMpakt som arena for å stimulere alle partenes engasjement, og å bidra til bedre grunnlag for utforming av politikk på feltet.

  • Regjeringen vil finansiere og administrere en skriftserie under KOMpakt. Skriftserien vil publisere aktuell litteratur og informasjon for å øke oppmerksomheten og stimulere til debatt om menneskerettigheter og næringsliv. Den første artikkelen er allerede trykt, og den neste er under utarbeidelse. Disse inneholder de første rapportene fra de arbeidsgruppene i KOMpakt som er omtalt ovenfor.

  • Regjeringen vil bruke så vel KOMpakts plenum som arbeidsgruppene til aktuelle prosjekter. Et eksempel på dette er forslag om utarbeidelse av utkast til et nasjonalt posisjonspapir for menneskerettighetsretningslinjer for internasjonal næringsvirksomhet. Et slikt posisjonspapir - og drøftingen av det - vil kunne være til nytte blant annet i arbeidet med revisjon av OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper (se kapittel 5.8.6 nedenfor).

5.8.2 Utvikling av systemer for rapportering, verifisering og overvåkning

Forventningen om systematisk oppfølging av næringslivets ansvar for menneskerettighetene reiser mange viktige spørsmål. Fra flere hold etterspørres ordninger som kan gi så robust og sammenlignbar informasjon som mulig. Dels handler dette om bedre rapporteringssystemer. En rekke tiltak er igangsatt i de siste årene for å skape konsistente rutiner for rapportering av sosial atferd - inklusive forholdet til menneskerettighetene. Sosialt bevisste bedrifter er opptatt av at deres rapportering anses som troverdig og legitim. De støtter derfor internasjonale initiativer for å standardisere metoder og formater for mest mulig sammenlignbar rapportering på tvers av bedrifter, land og regioner. Global Reporting Initiative (GRI) er et slikt initiativ, der både bedrifter og internasjonale organisasjoner står bak, og der man blant annet bruker Internett aktivt både for å videreutvikle mekanismene og for å spre dem til stadig nye brukere.

Solidaritets- og menneskerettighetsorganisasjoner deltar også i dette viktige arbeidet. Mange av dem fremhever imidlertid at (egen)rapportering ikke er nok. Det gir ifølge dem ikke god nok sikkerhet for at menneskerettighetshensyn faktisk ivaretas i multinasjonale selskapers globale investeringer: bukken blir satt til å passe på havresekken. De krever uavhengig overvåkning og verifisering av bedrifters atferd - dels gjennom ekstern revisjon av bedrifters egenrapportering (for eksempel innenfor rammen av Social Accountability 8000) og dels gjennom for eksempel klageordninger med tilhørende undersøkelser (helst i statlig regi) av bedrifters atferd i enkelttilfeller. Forslaget om en norsk ombudsmann for menneskerettigheter og næringsliv bygger på dette premisset. Selv robuste rapporteringssystemer må, slik de samme organisasjonene ser det, følges opp med uavhengig overvåkning og revisjon.

En av arbeidsgruppene i KOMpakt drøfter behovet for en overvåkningsordning overfor næringslivets engasjement i andre land. Noen av deltakerne i gruppen har fremmet forslag om en ombudsordning knyttet til frivillige retningslinjer for norske selskaper som engasjerer seg økonomisk i andre land. Det er foreslått å gjøre en slik ordning lovfestet, og å knytte incentiver til disse retningslinjene, i form av offentlige støtteordninger som eksportkreditt, bistandsfinansiering, tjenester fra Norges Eksportråd og Utenriksdepartementet, samt deltakelse i næringslivsdelegasjoner. Selskaper som velger ikke å følge retningslinjene, er foreslått utelukket fra støtteordningene, mens de øvrige underkaster seg ombudets søkelys.

Det foreligger uenighet i KOMpakt om disse spørsmålene. Flere av deltakerne i KOMpakt - særlig på arbeidsgiversiden og i næringslivet - søker primært rent frivillig baserte overvåkningsordninger på området. KOMpakts gruppe II har i sin publiserte rapport foreslått etablert et Rådgivende organ for menneskerettighetssaker med leder fra NHO og flertallet av medlemmene fra NGO-Forum og akademiske miljøer. Her skal det gis anledning til å avgi oppfordringer og anbefalinger, ingen sanksjonsmuligheter og årlig kåring av årets «beste» bedrift med hensyn til fremme av menneskerettighetene.

Regjeringen deler oppfatningen om at gode systemer for rapportering, verifisering og overvåkning er svært viktige for å sikre at norske så vel som utenlandske bedrifter overholder og også positivt fremmer menneskerettighetene. Foreløpig har bare et par norske bedrifter benyttet seg av den typen ekstern revisjon som det amerikansk initierte SA 8000-konseptet innebærer, og der Det Norske Veritas er en viktig aktør i selve revisjonsarbeidet. Regjeringen ønsker derfor å utfordre norske bedrifter til å sette seg inn i SA 8000 og tilsvarende mekanismer som den nye europeisk baserte AA 1000, og søke å anvende denne formen for ekstern revisjon.

Samtidig erkjenner Regjeringen at dagens ordninger for rapportering og revisjon på menneskerettighetsområdet fremdeles er i en tidlig utviklingsfase. Utviklingen på området har gått raskt i de siste årene, men mye gjenstår før slike ordninger er robuste nok til å kunne fungere operativt og gi tilfredsstillende resultater. En god del erfaringer fra beslektede og bedre utviklede mekanismer på miljøområdet kan benyttes, men det er langt mer krevende å utvikle konsistent rapportering og overvåkning for menneskerettigheter og næringsliv. Etablering av minstestandarder for bedrifters miljøutslipp er relativt enkelt. Hva som bør utgjøre minstestandarder for menneskerettighetshensyn i for eksempel omfattende infrastrukturutbygging i utviklingsland, er både langt vanskeligere å enes om og å måle. Tilsvarende vanskeligheter kan gjøre seg gjeldende når det er snakk om investeringer der en rekke ulike internasjonale og lokale aktører er involvert. Et tredje eksempel på erfaringer som ikke uten videre kan omsettes til dette området, er verifikasjonsspørsmålene og adgangen til objektiv informasjon.

De fleste eksisterende norske ombudsordningene - som Barneombudet og Likestillingsombudet - er basert på eksplisitt lovgivning som ombudet skal bidra til at overholdes i tråd med lovens intensjoner (se kapittel 4.4.1 ovenfor). En lov om norske bedrifters etiske opptreden eksisterer ikke på menneskerettighetsområdet. Et spesielt problem ved en fremtidig lovutforming på dette feltet er at håndhevelsen av eventuelle brudd på en slik lovgivning primært vil finne sted utenfor Norges grenser, og således reiser folkerettslige problemstillinger knyttet til andre staters lovgivning.

En eventuell statlig ombudsordning kan dessuten komme i konflikt med behovet for en positivt orientert incentivstruktur for næringslivet som retter seg mot å utløse så mye kreativitet og nytenkning som mulig i bedrifter og næringsorganisasjoner. Etablering av minstestandarder kan for eksempel raskt få en statisk karakter og legge en demper på de positivt motiverte bestrebelsene på å nå lengst mulig på menneskerettighetsområdet.

Boks 5.4 Pilotprosjekt for menneskerettigheter og næringsliv

Regjeringen vil arbeide for å stimulere den videre utviklingen av mekanismer for frivillig basert rapportering, overvåkning og verifisering. Lykkes man på sikt med dette arbeidet internasjonalt, kan det åpne for oppretting enten av former for revisjons- eller ombudsordninger i statlig regi, eller av uavhengige overvåkningssystemer med global legitimitet.

Som et ledd i dette arbeidet foreslår Regjeringen opprettet et pilotprosjekt for menneskerettigheter og næringsliv, med hovedfokus på utvikling av frivillige ordninger for rapportering, verifisering og overvåkning av bedrifters respekt for menneskerettighetene. Katalytisk virksomhet for å forløse det store potensialet for positiv handling fra næringslivets side skal være retningsgivende for prosjektets arbeid, som derfor vil bli gjennomført i nært samarbeid med næringslivet og næringslivets organisasjoner. Pilotprosjektet foreslås lagt til Institutt for menneskerettigheter, og vil få følgende oppgaver:

  • Utprøving og videreutvikling av frivillig baserte mekanismer for rapportering, overvåkning og verifisering av bedrifters atferd på menneskerettighetsområdet, i samarbeid med interesserte bedrifter. Utgjøre en ressursbase og informasjonssentral for bedrifter og institusjoner som ønsker å delta. Internasjonalt nettverk og internettbaserte tjenester vil utgjøre viktige elementer i denne ressursbasen.

  • Tilrettelegge for frivillig «screening» eller «sertifisering» av bransjer eller enkeltprosjekter på pilotbasis som en del av konsept- og metodeutvikling på området.

  • Utvikle egne bidrag til slike ordninger på utvalgte, klart avgrensede områder der verken private bedrifter (for eksempel revisjonsfirmaer) eller frivillige organisasjoner har de nødvendige forutsetninger eller kompetanse. Et aktuelt område kan være finanssektoren, med relevans for blant annet Statens Petroleumsfond.

  • Tilby og/eller formidle rådgivende tjenester til (ikke minst små og mellomstore) bedrifter som på ulike måter ønsker å etablere rapporterings- og overvåkningssystemer for menneskerettigheter. Rådgivning skal også kunne gis hva gjelder andre måter å bidra positivt til bedring av menneskerettighetene på, for eksempel bidrag til helse- og utdanningsprosjekter knyttet til bedriftenes utenlandsinvesteringer.

  • Utrede og/eller videreutvikle forslag fra arbeidsgruppene under KOMpakt, som for eksempel mandat for et eventuelt rådgivende utvalg og kriterier og utvelgingsmekanismer for en årlig menneskerettighetspris for næringslivet.

Pilotprosjektet foreslås iverksatt for en tidsavgrenset periode på opptil tre år, med ressurser fra de mest berørte departementer og eventuelt næringslivets organisasjoner. Prosjektet må defineres klart komplementært til både relevante markedsaktører som Veritas og til de store revisjonsselskapene, frivillige organisasjoner som Amnesty og Norwatch, samt til det løpende arbeidet i KOMpakt. Prosjektet skal ivareta oppgaver som ikke i øyeblikket utføres eller tilbys av andre, og fungere katalytisk for å fremme aktiviteter som etter hvert vil kunne overtas av aktører i markedet. Derav prosjektets tidsbegrensning. Prosjektets aktiviteter vil dra veksler på og komplementere øvrig forskning og utredning på Institutt for menneskerettigheter og andre relevante institusjoner.

Innretningen på pilotprosjektets aktiviteter må justeres i lys av den løpende utviklingen internasjonalt - i privat sektor så vel som i FN-sammenheng - og også refleksjon og policyutvikling på området for eksempel innenfor rammene av KOMpakt. Rammene for virksomheten foreslås i utgangspunktet dekket innenfor to årsverk på seniornivå med noe ressurser tilgjengelig for innleiing av ekstern ekspertise. Ved rekruttering vil menneskerettighetsfaglig bakgrunn og erfaring fra næringslivet tillegges stor vekt.

Tiltak

  • Regjeringen foreslår opprettet et pilotprosjekt for menneskerettigheter og næringsliv, med hovedfokus på utvikling av frivillige ordninger for rapportering, overvåkning og verifisering av bedrifters respekt for menneskerettighetene slik dette er beskrevet ovenfor.

5.8.3 Forsknings- og utredningsarbeid

Drøftingene i KOMpakt og i andre fora avdekker mangel på konkret empirisk kunnskap om sammenhenger mellom selskapers virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i et gitt land. På hvilken måte kan selskaper som for eksempel respekterer faglige rettigheter, ha en positiv innflytelse på andre selskaper, myndigheter og i lokalsamfunnet? Har selskapenes holdning til myndighetenes brudd på menneskerettighetene noen konsekvenser for myndighetenes praksis, og under hvilke betingelser? I hvilken grad, og hvordan, betyr en bedrifts etiske profil noe for kunder, lokalsamfunn, myndigheter?

Dette er spørsmål som for olje- og gass-sektorens del allerede drøftes innenfor forskningsprogrammet Petropol i regi av Olje- og energidepartementet. Departementet har i løpet av 1999 satt ut flere prosjekter som studerer virkninger i vertsland for norske petroleumsinvesteringer, med hovedfokus på Aserbajdsjan. Spørsmål som er blitt vurdert i disse rapportene, er blant annet i hvilken grad norske petroleumsinvesteringer kan bidra til å utvikle lokal industri, skape mer rettferdig inntektsfordeling i land der fordelingen i utgangspunktet er skjev, og ha positiv innvirkning på respekt for menneskerettigheter, HMS-standarder og miljøvern.

Olje- og energidepartementet har mottatt de første rapportene. Det tas sikte på å omtale problemstillingene i disse rapportene i forbindelse med petroleumsmeldingen i 2000.

Med bakgrunn i KOMpakt og den bredere fokuseringen på menneskerettighetsaspektet i norsk næringslivs internasjonale engasjement har Norges forskningsråd tatt initiativ til et mulig forsknings- og utredningsarbeid. I første omgang foreslås en kartleggingsfase, der det skal skaffes oversikt over så vel internasjonalt forskningsarbeid på dette feltet, som erfaringer norsk næringsliv har med innarbeiding av menneskerettighetshensyn i sitt virke. Arbeidet skal være praktisk rettet, og ha som mål å fremskaffe kunnskap om sammenhenger som både næringsliv og myndigheter kan gjøre bruk av. Forskningsrådet vil trekke inn relevante forskningsinstitusjoner i Norge, norske selskaper som etablerer seg ute og relevante internasjonale organisasjoner. Finansieringen forutsettes å komme både fra myndigheter og interesserte bedrifter.

Tiltak

  • Regjeringen vil stille forskningsmidler til disposisjon for Forskningsrådets initiativ til forsknings- og utredningsarbeid gitt interesse fra næringslivet til å delta i finansieringen av dette. Første fase i prosjektet går ut på en kartlegging av internasjonale studier og av norsk næringslivs erfaringer på dette området.

5.8.4 Statlig eierskap og forvaltning av offentlige midler i utlandet

I sitt internasjonale engasjement vil Regjeringen legge til grunn at statlig eide selskaper, både innenfor og utenfor oljesektoren, skal anspores til å følge opp den menneskerettslige dimensjonen ved sin virksomhet, på lik linje med andre selskaper, og i tråd med de forventingene som knyttes til tilsvarende aktiviteter hjemme i Norge. Flere statseide selskaper har selv tatt et ansvar for å utvise særskilt aktsomhet på dette området, i tråd med de signaler som er gitt av norske myndigheter. Denne positive innsatsen fra blant annet norske oljeselskaper har allerede vekket interesse i mange internasjonale fora. Staten vil som eier anspore til at selskapene opparbeider og videreutvikler sitt engasjement for respekt for menneskerettighetene.

KOMpakt har ved flere anledninger drøftet aspekter ved forvaltningen av offentlige midler anvendt i utlandet. Menneskerettighetssituasjonen utgjør en del av det politiske risikobildet i et land, og dermed en av mange faktorer som inngår i den risikovurderingen som blant annet Statens Petroleumsfond og Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) foretar.

a) Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK)

GIEK dekker risiko i forbindelse med eksport og investeringer i utlandet. Finansieringsvilkårene som det enkelte lands næringsliv har tilgang til ved eksport eller utenlandsinvesteringer, kan ha stor betydning for hvorvidt de er konkurransedyktige eller ikke.

Regjeringen er opptatt av at det skal tas miljøhensyn i forbindelse med eksportfinansiering, og GIEK var blant de første garantiinstituttene i verden som utarbeidet egne miljøretningslinjer for virksomheten. Norge har vært og er en pådriver i OECD for å etablere internasjonale føringer som kan sikre at alle OECD-landene tar hensyn til miljøet ved søknadsbehandlingen.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for mest mulig hensiktsmessige bidrag til integrering av menneskerettighetshensyn ved eksportfinansiering. Det er naturlig at dette arbeidet bygger på lærdommer fra den kommende evalueringen av GIEKs miljøretningslinjer.

  • Regjeringen vil være en pådriver i OECDs eksportkredittgruppe i arbeidet for å utvikle felles retningslinjer innenfor eksportfinansiering som kan redusere omfanget av korrupsjon. Korrupsjon er et problem som i mange land har et omfang som hemmer både økonomisk og politisk utvikling og bidrar til at de svakeste i samfunnet frarøves elementære menneskerettigheter.

b) Statens Petroleumsfond

Regjeringen har arbeidet med å supplere retningslinjene for forvaltning av Statens Petroleumsfond med sikte på økt vekt på hensynet til menneskerettigheter og miljø. Slike retningslinjer må kunne ivareta de hovedhensyn dagens forvaltning bygger på når det gjelder risikospredning og risikostyring. Samtidig må det sikres betryggende muligheter til evaluering av og kontroll med forvaltningen, blant annet gjennom en stor grad av åpenhet omkring de restriksjonene som eventuelt legges på investeringsmulighetene.

Det er en krevende oppgave å finne frem til praktisk gjennomførbare retningslinjer som både kan forventes å lede til reelle fremskritt når det gjelder menneskerettigheter og miljø, og som er forenlige med de kravene som må stilles når det gjelder avkastning og risiko og et akseptabelt nivå på forvaltningskostnadene. Regjeringen presenterte i Revidert nasjonalbudsjett 1999 tre tiltak som etter Regjeringens mening i dagens situasjon representerer den beste avveiningen mellom disse hensynene:

  • Det skilles ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier.

  • Det åpnes for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø.

  • Hele fondet forbys å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet.

Bare det første av disse tiltakene fikk støtte under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 1999. En forutsetning for å kunne komme tilbake med nye initiativ overfor Stortinget vil være nye og forbedrede muligheter i form av mer robuste internasjonale mekanismer eller virkemidler som kan danne grunnlag for et akseptabelt forslag om supplering av petroleumsfondets retningslinjer. Det henvises i denne sammenhengen til pilotprosjektets mandat omtalt i boks 5.4 ovenfor, samt til omtalen av den internasjonale innsatsen i 5.8.5 nedenfor.

Tiltak

  • Regjeringen vil ta initiativ til fornyet vurdering av mulighetene for å trekke menneskerettslige hensyn tettere inn i forvaltningen av petroleumsfondet, etter at det foreligger en evaluering av hvordan det ovenfor nevnte miljøfondet fungerer, samt at det internasjonale grunnlaget er på plass. I mellomtiden skal vi fra norsk side være pådrivere for å utvikle nyttige internasjonale mekanismer eller virkemidler.

  • Regjeringen vil vurdere tilsvarende ordninger for Petroleumsforsikringsfondet, i tråd med den fornyede vurderingen av retningslinjer for Petroleumsfondet.

5.8.5 Utvikling av internasjonale rammeverk for næringsliv og menneskerettigheter

Dialog, initiativ og tiltak på hjemmeplan er viktige, men de er ikke nok. Debatten i KOMpakt og andre fora har avdekket hvor sentralt utviklingen av internasjonale rammebetingelser er for å fremme hensynet til menneskerettighetene. Manglende internasjonale rammer gjør at en rekke tilsynelatende meningsfulle tiltak ikke lar seg gjennomføre. Dette gjelder ikke minst mekanismer for rapportering, overvåkning og verifisering, som fordrer tett internasjonalt samarbeid med deltakelse fra både private og offentlige aktører for å oppnå ønsket kvalitet og legitimitet. Behovet for å unngå uheldige konkurransevirkninger på tvers av land og regioner taler også for en gradvis institusjonalisering av internasjonale rammer. Det er avgjørende at man kommer frem til incentivstrukturer som gjør at en positiv menneskerettighetsprofil for bedrifter og næringer blir oppfattet som et positivt konkurransefortrinn og ikke det motsatte. Spesielt viktig blir det å unngå uheldig polarisering og konfrontasjoner mellom industriland og utviklingsland når det gjelder krav til sosialt ansvar og menneskerettigheter. Det må derfor arbeides aktivt og målbevisst overfor både myndigheter og næringsliv i utviklingsland for å hindre at arbeid for større respekt for menneskerettighetene oppfattes som skjult proteksjonisme.

En viktig intensjon med pilotprosjektet for menneskerettigheter og næringsliv (se boks 5.4 ovenfor) er å bidra til videreutvikling internasjonalt av mekanismer for rapportering, overvåkning og verifisering, blant annet innenfor finanssektoren. Regjeringen vil også i andre sammenhenger søke å bidra til bedre og mer systematiske informasjonssystemer for menneskerettigheter og næringsliv, ikke minst i utviklingsland. Det kan for eksempel være aktuelt å bruke bistandsmidler til tiltak som bedrer informasjonsgrunnlaget for sosialt ansvarlig handling i de enkelte utviklingsland.

Debatten om næringslivets ansvar for menneskerettighetene intensiveres raskt i flere land, blant annet Storbritannia, USA og Tyskland. Regjeringen har etablert kontakt med myndighetene i blant annet disse landene for gjensidig utveksling av erfaringer og ideer. Myndighetene i Tyskland har aktivt etterspurt norske erfaringer på området, og det arbeides nå for å etablere et forum med samme funksjoner som vårt eget KOMpakt. KOMpakt omtales med interesse i ulike EU-sammenhenger som «den norske modellen» for å fremme sosialt ansvar i næringslivet. Regjeringen i Storbritannia har nylig opprettet et eget «Global Citizenship Unit» i Utenriksdepartementet. Her utvikler man blant annet en omfattende manual for menneskerettigheter og næringsliv som samtlige britiske ambassader skal bruke som utgangspunkt for råd til britiske selskapers engasjement i de enkelte land. Manualen vil bli gjort til grunnlag for diskusjon av mulig tilpasning til norske forhold i KOMpakt-sammenheng våren 2000.

På det multilaterale planet har blant annet FNs høykommissær for menneskerettigheter nylig begynt å arbeide med temaet menneskerettigheter og næringsliv. FNs generalsekretær har invitert næringslivet til å støtte og virkeliggjøre universelle verdier når det gjelder menneskerettigheter, arbeidsstandarder og miljøvern gjennom det han på World Economic Forum i Davos i januar 1999 kalte et «global compact». Dette vil være i FNs og næringslivets felles interesse. Den årlige Human Development Report, som utgis av FNs utviklingsprogram, har i 1999 «Globalisering med et menneskelig ansikt» som tema. Her slår UNDP fast at multinasjonale selskaper er så viktige og utgjør en så dominerende del av verdensøkonomien at frivillige atferdskoder ikke er nok. Det er behov for globalt aksepterte prinsipper for deres forretningsførsel, for å sikre

  • menneskelige anliggender - overholdelse av arbeidsstandarder og menneskerettigheter

  • økonomisk effektivitet - rettferdig handel og konkurransedyktige markeder

  • miljømessig bærekraft - for å unngå nedbryting og forurensing.

Rapporten peker også på behovet for «et globalt forum som bringer multinasjonale selskaper inn i en åpen debatt med andre deler av det globale samfunn - fagbevegelsen, frivillige organisasjoner og myndigheter».

Tiltak

  • Regjeringen vil forsterke innsatsen i ulike internasjonale fora for å legge forholdene til rette for økt respekt for menneskerettighetene, nasjonalt som globalt. Målet er å skape globale rammebetingelser som gir mest mulig effektive incentiver til handling nasjonalt og lokalt. Vi ønsker å bidra til at fremtidsrettet, sosialt ansvarlig handling fra næringslivets side fremstår som umiddelbart attraktivt og ikke som fjern fremtidsmusikk.

  • Regjeringen vil støtte UNDPs og andre FN-organisasjoners bestrebelser på å oppnå bredt samarbeid om globalt aksepterte prinsipper for god forretningsførsel. Flere større norske bedrifter samarbeider allerede med FN-organisasjoner blant annet om konkrete prosjekter for å fremme respekten for menneskerettighetene i enkelte utviklingsland. Regjeringen ser på multilaterale organisasjoner som for eksempel UNICEF, UNDP og Verdens helseorganisasjon (WHO) som gunstige partnere for bedrifter som søker solid forankrede initiativer for fremme av sosiale forhold og menneskerettigheter. WHO har for eksempel i de siste årene inngått en rekke partnerskap med multinasjonale selskaper som ønsker å bidra i WHOs arbeid for å bedre helsesituasjonen for utsatte grupper i sør.

  • Regjeringen vil arbeide for at Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene intensiverer arbeidet for økt sosialt ansvar i globaliseringsprosessen. Utviklingsbankene er sentralt plassert til å påse at arbeidstakeres rettigheter blir ivaretatt i prosjekter de er med å finansiere. Det arbeides blant annet for at systemer for sosiale konsekvensanalyser skal utvikles på lik linje med tilsvarende rutiner på miljøområdet. Et annet område Norge vil fokuserer på, er anbudsprosedyrer for prosjekter finansiert av utviklingsbankene. Mange norske bedrifter har i det siste innvendt at deres egne høye krav til blant annet helse, miljø og sikkerhet blir til en konkurranseulempe i kampen om attraktive prosjekter i den tredje verden. (Se også omtale i kapittel 5.6 ovenfor.)

  • Regjeringen vil arbeide for å stimulere utviklingslandenes interesse for internasjonalt rammeverk for næringsliv og menneskerettigheter. Tiltak varierer fra finansiering av deltakelse av representanter fra utviklingsland på viktige internasjonale konferanser om næringsliv og menneskerettigheter, til aktiv deltakelse fra norsk side på relevante konferanser med en klar nord/sør-profil i blant annet Bangkok, London og New Dehli.

  • Regjeringen vil søke å bidra til at temaet menneskerettigheter blir best mulig integrert i FNs sentrale innkjøpskontors konferanse for å bringe næringslivsledere, statsledere og FNs ledelse sammen. Rammen om konferansen vil være noe i retning av en varemesse, for å understreke FNs voksende betydning som marked for internasjonalt næringsliv. Det skal også holdes fokuserte møter og konferansesesjoner på enkelte utvalgte tema - hvorav ett gjelder næringslivets forhold til menneskerettighetene. Dersom dette viser seg å bli et nyttig forum, vil Norge drøfte med arrangørene tiltak som kan trekke det sivile samfunn tettere inn i konsultasjonsprosessen enn dagens idéskisse legger opp til.

5.8.6 Frivillige retningslinjer for multinasjonale selskaper i OECD

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er anbefalinger fra regjeringene i OECD-landene om hvordan disse selskapene bør opptre i relasjon til lovgivning og forholdene for øvrig i landene der de har etablert seg. Retningslinjene inngår som en del av OECDs «Erklæring om internasjonale investeringer og flernasjonale selskaper» fra 1976. De er frivillige anbefalinger og dekker ulike områder av selskapenes virksomhet.

Retningslinjene ble sist revidert i 1991, da det blant annet ble tatt inn et nytt kapitel om miljø. Det er nå igangsatt ny revisjon av Retningslinjene som er forutsatt å være ferdig til OECDs ministerrådsmøte i juni 2000. Siktemålet for revisjonen er å vurdere erfaringer med anvendelsen og effektiviteten av Retningslinjene både nasjonalt og internasjonalt, samt å oppdatere dem slik at de reflekterer dagens standarder på områdene som Retningslinjene dekker.

Retningslinjene inneholder i dag ingen direkte referanser til menneskerettigheter. Norge er pådriver for at de reviderte Retningslinjene bør inkludere henvisninger til menneskerettigheter. I denne sammenhengen er spørsmålet om Retningslinjenes anvendelse utenfor OECD-området relevant. Regjeringen anser at en må forvente av «OECD-selskaper» at de også opptrer i samsvar med Retningslinjene når de etablerer seg utenfor OECD-området.

Tiltak

  • Regjeringen vil i gjennomgangen av OECDs retningslinjer arbeide for at hensynet til menneskerettighetene ivaretas.

  • Et norsk posisjonspapir skal utarbeides i KOMpakt, gjennom deltakelse og engasjement fra alle de fem gruppene av partnere (arbeidstakere, næringsorganisasjoner, menneskerettighetsorganisasjoner, forskningsmiljøet og myndigheter) i det konsultative organet. Hensikten med posisjonspapiret er også å reise en debatt som blant annet kan bidra til formuleringen av norske forhandlingsutspill i OECD. Posisjonspapiret skal imidlertid stå på egne ben, som et norsk uttrykk for den atferden næringslivet burde rette seg etter i sitt internasjonale engasjement. Norske forhandlingsposisjoner i OECD må utformes etter vurdering av forhandlingenes gang, andre lands synspunkter og muligheter for å oppnå enighet. Posisjonspapiret skal således utformes slik at det ikke er begrenset til multinasjonale selskaper, og heller ikke til kun å gjelde innenfor OECD-området.

5.8.7 Arbeidsstandarder i ILO og WTO

I tillegg til å påvirke selskaper som investerer i utlandet til å vise etisk ansvar, er det viktig å få nasjonalt regelverk på plass. Myndighetene i vertslandene har ansvar for å ratifisere internasjonale konvensjoner om arbeidsstandarder og sørge for nødvendig nasjonal lovgivning for å sikre sine arbeidstakere. Rettigheter for arbeidstakere er en viktig del av menneskerettighetene. Frihet fra slavearbeid og tvangsarbeid, retten til å danne og slutte seg til fagforeninger, rett til en lønn man kan leve av, rett til regulert arbeidstid og fritid er sentrale rettigheter. Det er nødvendig å ha internasjonale minimumsstandarder for å hindre brudd på disse rettighetene.

a) Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO)

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har ansvar for utviklingen av internasjonale regler på arbeidslivets område (se kapittel 5.6.4 ovenfor og kapittel 5.9.1 nedenfor). ILO har siden 1919 vedtatt 182 konvensjoner og en rekke anbefalinger som dekker de fleste av arbeidslivets områder, fra sikkerhet og helse på arbeidsplassen, trygderettigheter, arbeidsformidling, sjøfolks arbeidsforhold og til mer grunnleggende rettigheter som minstealder og organisasjonsfrihet, avskaffelse av tvangsarbeid med mer. Under ILOs arbeidskonferanse i Genève i juni 1999 ble det vedtatt en erklæring om de grunnleggende rettighetene i arbeidslivet. Erklæringen fastslår at selv om et medlemsland ikke har ratifisert ILOs grunnleggende konvensjoner om minstealder og avskaffelse av de verste former for barnearbeid, avskaffelse av alle former for tvangsarbeid, organisasjonsfrihet og retten til kollektive forhandlinger og ikke-diskriminering i arbeidslivet, så er de likevel - i kraft av sitt medlemskap i organisasjonen - forpliktet til å respektere, fremme og gjennomføre de prinsippene som er nedfelt i konvensjonene på området. Det er også vedtatt oppfølgingsmekanismer der utforming av globale rapporter om de grunnleggende rettighetene er blant de viktigste. ILO har også igangsatt en kampanje for å fremme erklæringen, samtidig som de tilbyr faglig bistand til medlemsland.

Erklæringen vektlegger at bedre arbeidsstandarder bør fremmes ved bruk av positive virkemidler og ikke ved bruk av sanksjoner og institusjonaliserte klageprosedyrer. ILO omtaler denne tilnærmingen som «promovering» for å understreke at sanksjoner ikke er et aktuelt virkemiddel i kampen om arbeidsstandarder.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for å øke forståelsen blant ILOs medlemsland for behovet for oppfølging av de eksisterende arbeidsstandarder. Vi oppfordrer til ratifisering av de grunnleggende konvensjonene. Dette tas opp i bilaterale samtaler med medlemslandene så vel som i ILO-sammenheng. Det er etablert et godt nordisk samarbeid i denne saken.

b) Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Regjeringen anser ILO som den viktigste organisasjonen for å fremme faglige rettigheter internasjonalt. Regjeringen er imidlertid opptatt av at spørsmålet om rettigheter i arbeidslivet også fanges opp av andre internasjonale organisasjoner, som FNs fond og programmer, særlig UNICEF, Verdensbanken og Verdens handelsorganisasjon (WTO). Fra norsk side blir arbeidsstandarder jevnlig tatt opp også i det bilaterale utviklingssamarbeidet.

Faglige rettigheter kan ikke sees isolert fra utviklingen av det internasjonale handelsregelverket. Fra norsk side legger vi vekt på å arbeide for at handelsregimer overalt i verden ikke bare skal ha som mål å fremme økt økonomisk velstand, men også i større grad ta hensyn til sosiale forhold.

WTO skal sikre at verdenshandelen ikke baserer seg på vilkårlighet. Regelverket dekker en rekke områder, herunder hovedprinsipper for ikke-diskriminerende handel med varer og tjenester, beskyttelse av immaterielle rettigheter og tvisteløsning. Men det multilaterale handelssystemet kan ikke ses isolert fra de bredere økonomiske og sosiale prosesser. Norge har derfor i de senere år søkt å innlede en dialog om arbeidsstandarder i WTO. Hensikten har vært å oppnå forståelse for at WTO-medlemmenes handelsregimer i større grad må baseres på en hensyntagen til slike grunnleggende rettigheter. Norge har her meningsfeller i blant annet USA, Danmark, Sverige, Belgia og Frankrike.

Forsøket på å sette arbeidsstandarder på dagsordenen er blitt møtt med betydelig motstand. Alle utviklingslandene og de fleste industriland motsetter seg utvikling av et regelverk for grunnleggende arbeidsstandarder i WTO. Utviklingslandenes argumenter går ut på at industrilandenes initiativ om å knytte sammen handel og arbeidsstandarder vil begrense utviklingslandenes markedsadgang og hemme deres sosiale og økonomiske utvikling. Fra utviklingslandenes side har man fremholdt at debatten om arbeidsstandarder utelukkende er et forsøk på å innføre skjulte proteksjonistiske tiltak mot import av varer fra utviklingsland. Det vises blant annet til at WTO er et regelbasert system der handelssanksjoner fungerer som «ris bak speilet». Utviklingslandene frykter at WTO skal etablere sanksjonsmekanismer mot blant annet barnearbeid, noe som vil ramme enkelte av disse landene særdeles hardt. Denne frykten er ytterligere blitt bestyrket etter at fagforeninger i enkelte industriland har tatt til orde for bruk av importsanksjoner overfor land som ikke respekterer grunnleggende arbeidsstandarder. Utviklingslandene hevder at fremstøtet for å føre arbeidsstandarder opp på dagsordenen i WTO er et dårlig skjult forsøk på å frata disse landene med lavkostnadsproduksjon det konkurransefortrinnet som lave lønninger gir utviklingsland.

Hovedutfordringen er å dempe utviklingslandenes mistro til industrilandenes motiver når det gjelder å bringe arbeidsstandarder inn i WTO. Det viktigste i denne sammenhengen vil være å bidra til at utviklingslandene ser fordelen av at en multilateral handelsorganisasjon som WTO tar opp spørsmålet, noe som i seg selv vil være en garanti for at utviklingslandenes spesielle forhold blir behørig vektlagt, og at sanksjoner ikke kan iverksettes på ensidig basis. I forbindelse med WTOs ministerkonferanse i Seattle i desember 1999 gikk Norge inn for å omtale grunnleggende arbeidsstandarder i Slutterklæringen.

Tiltak

  • Norge går inn for at det opprettes en arbeidsgruppe i WTO som skal arbeide med sammenhengene mellom arbeidsstandarder og handel, utvikling med mer. Norge er en pådriver internasjonalt i dette arbeidet. Regjeringen holder for øvrig nær kontakt med partene i arbeidslivet, og har støttet LO økonomisk i deres arbeid med disse spørsmålene i utviklingsland. Regjeringen vil videre sikre godt samarbeid mellom sekretariatene, primært mellom ILO og WTO, og støtte opp om en observatørrolle for ILO i WTO.

5.9 Særskilte satsingsområder

Norge har tradisjon for bred innsats i arbeidet for å fremme menneskerettighetene internasjonalt. Norske myndigheter deltar aktivt i alle relevante internasjonale fora, bruker de mulighetene bilaterale kontakter gir, og støtter opp om andre aktørers virksomhet.

I alt det norske arbeidet legges det til grunn at menneskerettighetene er universelle og innbyrdes avhengige, men innsatsen vil måtte variere fra forum til forum og fra land til land avhengig av hvilke rettigheter som står svakt, og avhengig av Norges muligheter for positiv påvirkning. I noen områder kan det være viktig å støtte opp om svake grupper som barn og minoriteter, i andre områder kan det være ytringsfrihet som fordrer en særlig innsats, og i atter andre områder kan Norge ha en spesiell posisjon i forhold til for eksempel religionsfrihet. Det vil derfor alltid ligge konkrete avveininger til grunn for det arbeidet Norge gjør for å fremme menneskerettighetene internasjonalt.

Det er likevel noen tema som står i særlig fokus for Regjeringens satsing, og som det er redegjort for i teksten ovenfor. Det gjelder vern om spesielle grupper og saker som internt fordrevne, funksjonshemmede, menneskerettighetsforsvarere, minoriteter og urfolk, humanitære standarder, retten til utvikling, retten til utdanning, rettssikkerhetsstandarder, arbeidsstandarder og ytringsfrihet. I tillegg til de nevnte temaene beskrives i det følgende enkelte særskilte satsingsområdet. De er:

  • barn

  • dødsstraff

  • kvinner

  • rasisme

  • religions- og livssynsfrihet

  • tortur

  • lesbiske og homofile

5.9.1 Barn

Menneskerettighetene har som sitt fremste siktemål å hindre at staten misbruker sin makt overfor individene. Alle individer har derfor i utgangspunktet like rettigheter: rik som fattig, gammel som ung. Men barn er spesielt sårbare for menneskerettighetsbrudd fordi de i stor grad er prisgitt voksnes beslutninger og atferd. Barn vil lide både når foreldrenes rettigheter krenkes, for eksempel dersom familien tvangssplittes eller nektes religionsfrihet, og når de selv er direkte ofre for menneskerettighetsbrudd, som dersom de utnyttes som arbeidskraft eller nektes skolegang. Barns sårbarhet har derfor ført til vedtakelse av en egen konvensjon for deres beskyttelse, FNs barnekonvensjon av 1989.

Barnekonvensjonen inneholder mange av de generelle rettighetene som er nedfelt i FNs konvensjoner om sivile og politiske rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, men tilpasser disse rettighetene til barnas situasjon. Barnekonvensjonen gir barna rettigheter i forhold til statens myndigheter (slik de øvrige konvensjonene også gjør), men i tillegg krever konvensjonen at staten sikrer barna rettigheter også i forhold til foreldrene og andre formyndere. Barnekonvensjonen bygger på grunnleggende prinsipper som barnets rett til liv og utvikling, barnets beste, ikke-diskriminering, og barnets rett til å delta og bli hørt.

UNICEF anslår at 1/3 av alle barn som hvert år blir født, eller hele 40 millioner, ikke får utstedt noen fødselsattest. Barn som ikke er registrert, blir lettere utsatt for overgrep og utnytting i forbindelse med barneprostitusjon, slaveri, barnearbeid og som barnesoldater. Det internasjonale samfunnet har ikke i tilstrekkelig grad vært oppmerksom på disse sammenhengene. Regjeringen vil gjennom internasjonale organisasjoner vurdere ulike tiltak for oppfølging av denne konkrete problemstillingen.

Regjeringen legger stor vekt på beskyttelse av barns menneskerettigheter både i det nasjonale og internasjonale arbeidet. Den nasjonale innsatsen er beskrevet i kapittel 4 ovenfor. Noen hovedpunkter i den internasjonale satsingen beskrives nedenfor. Dette gjelder innsats mot barnearbeid og seksuell utnytting av barn, beskyttelse av barn i væpnet konflikt og forholdet mellom barn og medier. Arbeidet for barns rettigheter er videre omtalt i kapittel 5.6.4 ovenfor.

a) Barnearbeid

Barnearbeid er et komplekst og sammensatt problem. Det kan bare løses ved å styrke felles forståelse av problemets art i de enkelte land ved hjelp av flersektorielle og helhetlige løsninger. Dette krever blant annet et nært samarbeid mellom de internasjonale aktørene (først og fremst ILO, UNICEF og Verdensbanken), ulike offentlige instanser i de enkelte landene og mellom vedkommende lands myndigheter og det sivile samfunn. Dette er viktig for å nå de barna som er verst rammet av barnearbeid.

FNs barnekonvensjon artikkel 32 slår fast at barn skal beskyttes mot økonomisk utnytting og utøving av alle former for arbeid som kan være farlig eller til hinder for barnas utdanning, eller som er skadelig for barnas helse eller fysiske, mentale, åndelige, moralske eller sosiale utvikling.

Det er viktig å analysere barnas behov på en helhetlig måte for å kunne utvikle de mest relevante tiltakene. I vurderingen av tiltak for å hindre barnearbeid må det også inngå en analyse av konsekvensene for barn som tas ut av en arbeidssituasjon, og av tiltak som iverksettes. Utgangspunktet må være tiltak til beste for barna, men deres situasjon må ikke ses isolert fra den sosiale konteksten de lever i. Dette vil ikke i alle tilfeller være det samme som barnas egne uttalte ønsker. Det kan for eksempel være motstrid mellom barnas og deres familiers umiddelbare ønske om å tjene penger og et lands ønske om langsiktig investering i utdanning som grunnlag for fremtidig sosial og økonomisk utvikling. Dette er grunnen til at fattigdomsbekjempelse, inntektsbringende tiltak for fattige familier og utbygging av utdanningstilbud må ses i sammenheng for å få bukt med barnearbeidsproblematikken.

I oktober 1997 var Norge, i samarbeid med ILO og UNICEF, vertskap for en internasjonal konferanse om barnearbeid i Oslo. Konferansen tok for seg utviklingssamarbeidets rolle i kampen mot barnearbeid, med fokus på utdanning, lovgivning og det sivile samfunnets rolle. Handlingsplanen legger stor vekt på økt fattigdomsorientering av bistand for å sikre den fattige delen av befolkningen adgang til produktiv sysselsetting for voksne, grunnutdanning, primærhelsetjenester og sosiale tjenester.

Handlingsplanen som ble utformet på konferansen, forpliktet statene til å utarbeide nasjonale handlingsplaner med tidfestede mål. Det er viktig å sikre at planene blir omsatt i handling. Regjeringen varslet i 1997 at den ville bruke 200 millioner kroner til tiltak over en treårsperiode. Barnearbeid tas også opp i alle bistandsforhandlinger med Norges samarbeidsland.

Barnearbeidskonferansen i Oslo la videre vekt på at arbeidet måtte være tverrsektorielt og bygge på bredt samarbeid og koordinering. Fra norsk side har en hatt en pådriverrolle på dette området, blant annet ved oppfølging med nytt møte i 1998 der både giverland og de mest sentrale multilaterale organisasjonene deltok. Norge har allerede gitt betydelig støtte til ILOs, UNICEFs og Verdensbankens innsats mot barnearbeid. Det legges fra norsk side stor vekt på tett samordning mellom disse tre organisasjonene i gjennomføringen av programmer mot barnearbeid.

Den nye ILO-konvensjonen om bekjempelse av de verste former for barnearbeid ble vedtatt under ILOs arbeidskonferanse i 1999 (se kapittel 5.2.1 ovenfor). Den innebærer et viktig skritt fremover i det internasjonale arbeidet med bekjempelse av barnearbeid. Den nye ILO-konvensjonen stiller ILO og aktørene i de enkelte land overfor nye utfordringer. ILO arbeider tradisjonelt i tilknytning til arbeidsdepartementet, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i de enkelte landene. Dette fører til en sterkere fokusering på formell økonomisk sektor. Store deler av de verste formene for barnearbeid er å finne i den uformelle og ofte ulovlige sektoren. Dette krever i mye større grad at arbeidet retter seg mot frivillige organisasjoner, sosial-, helse- og justisdepartementer. Tilbud om grunnutdanning av god kvalitet vil sikre en reduksjon i barnearbeid på sikt. Grunnutdanning er derfor tatt inn som et element i den nye ILO-konvensjonen.

De neste fem årene blir viktige for å sikre at denne konvensjonen får et aktivt oppfølgingsapparat for å sikre bred ratifisering samt relevante og effektive tiltak i de enkelte land. Fra norsk side vil vi arbeide for dette først og fremst gjennom å støtte ILOs ratifikasjonskampanje, gjennom bilateral politisk dialog der det vil bli lagt vekt på utarbeiding av nasjonale handlingsplaner for oppfølging av konvensjonen, og gjennom bred tverrfaglig konsultasjon der også det sivile samfunnet trekkes aktivt med. Det vil videre bli lagt vekt på at det utvikles systemer for å håndheve bestemmelsene i, og at tiltak for å bekjempe barnearbeid gjennomføres i tråd med, FNs barnekonvensjon og ILO-konvensjon nr. 138.

Det har vært lite fokus på barnearbeidsproblematikken i Afrika selv om barnearbeid er meget utbredt der. Økt fattigdom og aids-epidemien bidrar til å øke omfanget av dette ved at et stort antall barn mister sine foreldre tidlig, samtidig som familienettverkene bryter sammen. I Sør-Asia er handel med barn et særskilt stort problem. Handel med barn over landegrensene og fra landsbygda til de store byene har økt og ført til omfattende og organisert barneprostitusjon og barnepornografi, kurervirksomhet for narkotika og annen form for slaveri. Ofte er salg av barn et resultat av økonomiske forhold som har ført foreldrene inn i en håpløs gjeldssituasjon.

Tiltak

  • Regjeringen vil gi støtte til innsamling og analyse av informasjon om barnearbeid og utarbeiding av verktøy for dette. Dette er i tråd med handlingsplanen fra Barnearbeidskonferansen i Oslo. Et nærmere samarbeid på dette feltet mellom de ulike bistandsaktørene (ILO, UNICEF og Verdensbanken) vil være nyttig for å sikre at den informasjonen som samles inn, er mest mulig relevant og fanger opp kompleksiteten i barnearbeidsproblematikken. Organisasjonene kan på denne måten bedre bistå myndighetene på grunnlag av en felles analyse og tiltak som utfyller hverandre.

  • Regjeringen vil støtte kartlegging av problemet med skjult barnearbeid i Afrika. Dette skal gjøres sammen med likesinnede land, gjennom initiativer i internasjonale organisasjoners styrende organer så vel som gjennom programstøtte til utvikling av felles og samkjørte systemer, på globalt så vel som på nasjonalt nivå.

  • Regjeringen vil styrke støtten til utdanning. Handlingsplanen fra Barnearbeidkonferansen i Oslo understreker grunnutdanning som et sentralt virkemiddel i kampen mot barnearbeid. Norge vil videreføre opptrappingen av støtte til utdanning gjennom FN-organisasjonene, med særlig fokus på jenters tilgang til grunnutdanning. Regjeringens langsiktige målsetting er at utdanning skal utgjøre 15 pst. av bistanden. Det første delmålet om 10 pst. er nådd.

  • Regjeringen vil støtte tiltak som er spesielt rettet mot reintegrering av barnearbeidere i grunnskolen. Dette kan være egne undervisningsopplegg for barn som slutter i arbeid, for at barna skal kunne nyttiggjøre seg den vanlige grunnskolen, støtte til utvikling av læreplaner eller stipendordninger som gjør det mulig for elevene å slutte i arbeid. Denne typen støtte vil bli kanalisert gjennom frivillige organisasjoner, ILO, UNICEF eller UNESCO.

  • Regjeringen vil bidra til å styrke lærerutdanningen i utviklingsland samt utvikling av pensum, herunder pensum som blant annet omfatter mer fleksible uformelle og yrkesrettede tilbud. Også på dette området vil det bli arbeidet for en samkjøring av de internasjonale organisasjonene.

  • Regjeringen vil styrke samarbeidet med det sivile samfunn. Det er åpenbart at frivillige organisasjoner har en viktig rolle å spille i arbeidet mot barnearbeid, og Regjeringen vil bidra til å tilrettelegge for bredere deltakelse fra det sivile samfunn i denne sammenhengen. I tillegg til å yte direkte støtte til lokale organisasjoners arbeid, vil man i dialog med myndighetene i samarbeidsland følge opp spørsmålet om det sivile samfunns deltakelse i utvikling av nasjonale handlingsplaner og implementering av ILO-konvensjonene mot barnearbeid gjennom samarbeidet med ILO. Regjeringen ønsker å videreføre dialogen med de norske frivillige organisasjonene blant annet gjennom KOMpakt, som er et samarbeidsorgan for norsk økonomisk virksomhet i utlandet.

  • Regjeringen vil styrke norsk kompetanse i barnearbeid. Samarbeidet i forbindelse Barnearbeidskonferansen, blant annet med Norsk senter for barneforskning, FAFO, NUPI og Childwatch International, har vært brukt aktivt i videreutviklingen av samarbeidet med UNICEF, ILO og Verdensbanken. På bakgrunn av disse erfaringene vurderes opprettelsen av et felles fagsenter for barnefaglige spørsmål med tilknytning til NORAD/UD. Formålet vil være kvalitetssikring av utviklingssamarbeidet for barn, inklusive tiltak mot barnearbeid.

  • Regjeringen vil arbeide for en bredest mulig ratifisering av den nye ILO-konvensjonen gjennom finansiell og økonomisk støtte til ILOs ratifikasjonskampanje og gjennom bilateral politisk dialog. Regjeringen har satt i gang arbeidet med norsk ratifikasjon av konvensjonen, og vil fremme forslag for Stortinget i løpet av 2000.

b) Seksuell utnytting av barn

Seksuell utnytting av barn er et voksende internasjonalt problem. Kyniske bakmenn, som tjener på å ødelegge barna fysisk og psykisk, har fått større spillerom gjennom den økte globaliseringen og den teknologiske utviklingen. Seksuelt misbruk bryter med en lang rekke av Barnekonvensjonens bestemmelser, og da særlig artikkel 34. Etter denne artikkelen skal statene beskytte barn mot alle former for seksuell utnytting og seksuelt misbruk gjennom alle egnede nasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak.

Regjeringen vil derfor arbeide for at det skal treffes internasjonale og regionale tiltak mot barnesexturisme, barneporno på Internett, barneprostitusjon, pedofiles utnytting av barn og handel med mindreårige. Dette skal blant annet gjøres ved å øke offentlige myndigheters oppmerksomhet rundt og arbeid med slike saker, fremme kompetansebyggende tiltak og utvikle tverretatlige nettverk for samarbeid. Disse tiltakene følger av planen for norsk oppfølging av Stockholm-kongressen mot kommersiell seksuell utnytting av barn (1996). Planen ble lagt frem av Regjeringen i mai. Et sentralt punkt i denne planen er innsats for økt samordning og samarbeid på regionalt og internasjonalt nivå mot kommersiell seksuell utnytting av barn.

Utvikling av internasjonale nettverk for å bekjempe seksuelle overgrep mot barn skal vektlegges, blant annet ved politisamarbeid gjennom Interpol, med og mellom frivillige organisasjoner og med foreninger knyttet til medie-/databransjen og reiselivsnæringen. Planen fremhever blant annet Nordisk Råd, Østersjørådet, Europarådet, EU/EFTA og organer knyttet til FN som viktige nåværende og fremtidige arenaer for oppfølgingsarbeidet.

Østersjørådets kommissær for menneskerettigheter la i 1997 frem en rapport om oppfølging av Barnekonvensjonen. Østersjørådet besluttet på denne bakgrunnen å utføre et utredningsarbeid om kommersiell seksuell utnytting av barn. Med hensyn til Interpol-samarbeidet er det etter norsk initiativ opprettet en fast arbeidsgruppe om overgrep mot mindreårige. Som et ledd i dette arbeidet har Regjeringen stilt ressurser til disposisjon for Interpol for å styrke organisasjonens kapasitet til arbeid med dette saksfeltet.

De nordiske lands justismyndigheter har vedtatt at de nordiske sambandsoffiserene som er stasjonert i flere land, skal arbeide med alle typer internasjonal kriminalitet. Det vil si at de også skal drive etterretning i forbindelse med blant annet at norske statsborgere begår overgrep mot barn eller utfører annen form for kommersiell seksuell utnytting av barn.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for oppfølging av Stockholm-kongressen i FN-fora, herunder i arbeidsgruppen for utarbeidelse av tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. Det vil bli lagt vekt på harmonisering av lovverket på internasjonalt nivå, ekstraterritorial lovgivning (slik at personer som begår lovbrudd mot barn i utlandet, kan dømmes i sitt hjemland) og harmonisering av lovverket i forhold til produksjon, distribusjon og besittelse av barnepornografi (særlig i forhold til Internett). (Se punkt 5.2.2a ovenfor.)

  • Regjeringen vil i samarbeid med blant annet svenske myndigheter videreutvikle og iverksette planer i Østersjøregionen om et IT-nettverk mellom politiske myndigheter, institusjoner, organisasjoner og annet. Fokus for dette arbeidet var opprinnelig konsentrert om tiltak mot barnepornografi, barneprostitusjon og menneskehandel, men utvides gradvis mot mer generelle problemområder. IT-nettverket vil rette seg mot målgrupper som for eksempel ulike yrkesgrupper, sentrale myndigheter, frivillige organisasjoner og forskere. Nettverket vil bli en del av Barnas Hus i Østersjøområdet.

c) Barn rammet av væpnet konflikt

Væpnet konflikt setter vernet om menneskerettighetene på alvorlig prøve. Myndighetene kan i henhold til enkelte menneskerettighetskonvensjoner gjøre unntak fra noen av de traktatbestemte forpliktelsene under væpnet konflikt eller andre situasjoner som åpner for unntakstilstand. Samtidig ser man at alvorlige krenkelser like gjerne blir utført av grupperinger som ikke kan kobles direkte til myndighetene, og dermed heller ikke kan bli stilt til ansvar etter menneskerettighetskonvensjonene. I mange konflikter blir sivilbefolkningen gjort til mål for de militære operasjonene, enten direkte eller indirekte.

I denne situasjonen er barn spesielt sårbare. Innsats som kan motvirke eller redusere negative konsekvenser for barn som lever under slike forhold, kan være av stor betydning for barns vekst og utvikling. Derfor er barn som er rammet av væpnet konflikt, prioritert i Regjeringens arbeid med fremme av barns rettigheter. Regjeringens innsats på dette området vil ta mange former:

Tiltak

  • Regjeringen vil fortsette å arbeide for at anbefalingene i FNs rapport om væpnede konflikters virkning på barn (Graca Machel-rapporten) følges opp og koordineres i FN-systemet.

  • Regjeringen vil arbeide for vedtakelse av tilleggsprotokoll til FNs barnekonvensjon for heving av aldersgrensen for deltakelse i væpnet konflikt og rekruttering til væpnede styrker. Aldersgrensen for rekruttering og bruk av barn i væpnet konflikt er i dag 15 år. Denne grensen er etter Norges og mange andres syn for lav, og bør heves til 18 år (se punkt 5.2.2 b) ovenfor).

  • Regjeringen vil tilby økonomisk støtte til land som ønsker å delta i FN-arbeidsgruppen om tilleggsprotokoll til Barnekonvensjonen i januar 2000, men som ikke selv har midler til dette. Det er viktig at ikke økonomiske forhold blir til hinder for deltakelse i fremforhandling av tilleggsprotokollen.

  • Regjeringen vil arbeide med forslag til revisjon av norsk lovgivning vedrørende aldersgrensen for soldater i Norge. Lovforslag vil bli fremmet for Stortinget i løpet av 2000.

  • Regjeringen vil sette søkelys på barns særskilte behov i fredsforhandlingsprosesser. Kontakt med stridende parter fra ulike internasjonale aktørers side bør i større grad adressere tiltak for å forhindre rekruttering av barn til væpnet konflikt, og tiltak for demobilisering av barnesoldater. Selv i en situasjon med væpnet konflikt er det mulig å overbevise partene om å velge å beskytte barna.

  • Regjeringen vil arbeide for å sikre ressurser til FNs generalsekretærs spesialrepresentant for barn og væpnet konflikt. Spesialrepresentanten har en rolle som talsperson og katalysator for barn som er rammet av væpnet konflikt. I møter med representanter for stridende parter kan spesialrepresentanten forhandle frem tillitskapende prosjekter i fredsprosessen - prosjekter som samtidig bidrar til økt oppmerksomhet rundt behovet for beskyttelse av barn.

  • Regjeringen vil arbeide for økt vektlegging av barns behov for beskyttelse i fredsbevarende operasjoner gjennom å legge inn dette som premiss i mandatet ved internasjonale operasjoner. Personell i fredsbevarende operasjoner kommer ofte i kontakt både med lokale myndigheter og sivilbefolkningen, og vil kunne spille en viktig rolle i forhold til barns behov for beskyttelse. Det er i denne sammenhengen viktig at FNs sikkerhetsråd bidrar til å legge premisser for særskilt beskyttelse av barn i vedtak om fredsbevarende operasjoner, slik det ble gjort i utarbeidelsen av mandatet til den fredsbevarende operasjonen i Sierra Leone i 1998. Regjeringen vil arbeide for at Sikkerhetsrådet tar slike hensyn også i fremtidige vedtak om fredsbevarende operasjoner.

  • Regjeringen vil fremme forslag om at FN utvikler undervisningsmoduler om barns rettigheter for bruk av myndigheter ved opplæring av personell til fredsbevarende operasjoner. I tillegg til det formelle mandatet som er beskrevet ovenfor, er det viktig at alle deltakere i fredsbevarende operasjoner har grunnleggende kunnskaper om menneskerettigheter. Norske deltakere i fredsbevarende operasjoner får undervisning om menneskerettigheter og kort opplæring om barns særlige behov for beskyttelse før avreise, men Norge er blant et fåtall av land som har slik opplæring.

  • Regjeringen vil legge økt vekt på utdanningstilbud og psykososial rehabilitering som et element i arbeidet med beskyttelse og reintegrering av barn rammet av væpnet konflikt. Dette bør i større grad fremheves som et viktig element også i den kortsiktige humanitære bistanden. Hensyn til dette vil i fremtiden bli vektlagt når man vurderer hvilke programmer som skal støttes gjennom den humanitære bistanden. Støtte vil, om nødvendig, bli gitt til kompetanseoppbygging på dette området.

  • Regjeringen vil, sammen med likesinnede land og organisasjoner, bidra til styrket samarbeid mellom frivillige organisasjoner som arbeider for å bedre barns situasjon i konfliktområder, særlig i Afrika. Det er viktig å følge opp lokale, subregionale og regionale organisasjoners engasjement for å bedre situasjonen for barn i konfliktområder. Det er som oftest disse organisasjonene som vet hvor skoen trykker, og de vil også kunne spille en rolle på det internasjonale planet (for eksempel i forbindelse med tilleggsprotokollen til Barnekonvensjonen).

d) Barn og medier

Barnekonvensjonen inneholder i artikkel 17 en av de få konvensjonsbestemmelsene som eksplisitt berører medienes rolle i forhold til menneskerettigheter, men en rekke andre artikler i konvensjonen er også relevante i forholdet mellom barn og medier (som artikkel 13 om ytringsfrihet, artikkel 16 om retten til privatliv og artikkel 34 om utnytting i pornografisk materiale). Medienes forhold til barn har kommet i skyggen av krenkelser av barns rettigheter (som barnearbeid, seksuell utnytting, barnesoldater og lignende). Barns adgang til medier, barns adgang til å opparbeide riktig forhold til medier, barns muligheter for å bli hørt i medier, barns mulighet til å få sin kulturelle og etniske identitet styrket gjennom mediene og barns rett til beskyttelse mot skadelig mediepåvirkning er bare noen eksempler på problemstillinger som melder seg i større eller mindre grad i alle land. I tillegg kommer medienes innflytelse med hensyn til å opparbeide holdninger som leder til økt respekt for barns rettigheter. Dette er forhold som i beskjeden grad tas opp gjennom landenes rapportering til Barnekomiteen, og i komiteens eksaminering av signatarstatenes oppfølging av konvensjonen. Barnekomiteen har selv vært opptatt av manglende fokusering på dette.

Utviklingen innenfor området kommunikasjonsteknologi gir barn og ungdom nye muligheter når det gjelder tilegnelse av kunnskap, informasjon og underholdning. Samtidig åpner denne teknologien også muligheter for skadelig påvirkning, for eksempel gjennom vold og pornografi. I perioden 1995 til 1997 ble det i Norge gjennomført en handlingsplan mot vold i bildemediene. Det har vært gjort forsøk med medieverksteder for barn og ungdom for å gi barn og ungdom kompetanse til å ytre seg gjennom mediene.

Dette arbeidet var trolig foranledningen til at Høykommissæren for menneskerettigheter i 1997 rettet en henstilling til Norge om å ta initiativ til å følge opp behovet for å se mer aktivt på barn og medier. Oppfølgingen av denne henvendelsen er nå godt i gang i form av «The Oslo Challenge» («Oslo-utfordringen») lansert av barneministeren under feiringen av Barnekonvensjonens 10-årsjubileum 20. november 1999 i Oslo. I forkant av feiringen ble det avholdt et internasjonalt arbeidsmøte om barn og medier. Under ledelse av Barneombudet er det etablert en internasjonal referansegruppe med UNICEF som sekretariat. Referansegruppen har stått for den faglige forberedelsen av arbeidsmøtet, og vil stå for oppfølgningen.

Tiltak

  • Regjeringen vil støtte UNICEFs oppfølgingsarbeid av «The Oslo Challenge». I 2000 vil det bli ferdigstilt et referanseverk vedrørende barns rettigheter i forhold til mediene. Referanseverket vil være til særlig nytte for staters rapportering om sin etterlevelse av Barnekonvensjonen, og for Barnekomiteens eksaminering av rapportene. Referanseverket vil utgjøre en viktig ressurs for andre aktørers innsats, og «The Oslo Challenge» vil også bli videreført som et faglig nettverk mellom frivillige organisasjoner og andre aktører med hensyn til barn og mediene.

5.9.2 Dødsstraff

Bruk av dødsstraff innebærer at den mest fundamentale menneskerettighet, retten til liv, blir krenket. Dødsstraff har opp gjennom historien spilt en synlig rolle som det mest alvorlige sanksjonsmiddel staten har hatt overfor sine borgere. Begrunnelsen for bruk av dødsstraff har variert med utvikling og historiske begivenheter. Hevnmotivet har alltid vært fremme, men allmennprevensjon, det å gi et avskrekkende signal til potensielle forbrytere, er kanskje det argumentet som har hatt størst tyngde. Myndigheter i land som praktiserer dødsstraff, tar hensyn til begge disse argumentene når selve henrettelsen er offentlig, for eksempel gjennom fjernsynsoverføring eller effektuering på byens torg. Dødsstraff kan også sies å være den mest ekstreme form for individualprevensjon: Lovbryteren vil aldri kunne begå nye forbrytelser. Dessuten beskyttes samfunn og enkeltindivider mot nye overgrep fra gjerningspersonen. Flere steder er det flertall i befolkningen for å ha dødsstraff. I mange samfunn kan det i tillegg være et argument at det er vanskelig for myndighetene å forsvare bruk av knappe ressurser til fengsels- og kriminalomsorgsvesenet, særlig om tilbakefallsprosenten er stor.

Dødsstraffen ble opphevet i Norge for vanlige straffesaker ved straffeloven av 1902. Adgangen til å idømme dødsstraff ble imidlertid opprettholdt i den militære straffelov, men da bare for de mest alvorlige forbrytelser. Under andre verdenskrig ble imidlertid adgangen til å idømme dødsstraff utvidet ved provisoriske anordninger til å dekke enkelte forbrytelser etter den borgerlige straffelov, nemlig lovens kapittel 8 og 9 om lands- og høyforræderi, og tilfeller av tortur og angiveri. Ved landssvikoppgjøret etter krigen ble 40 dødsdommer fullbyrdet i Norge, den siste i 1948. I 1979 ble samtlige norske lovbestemmelser om dødsstraff opphevet.

Dødsstraff er ikke forbudt etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, men forbud mot dødsstraff er gitt i egne tilleggsprotokoller. Sjette tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon fastslår at dødsstraffen skal avskaffes, og at ingen dødsdom skal bli avsagt eller fullbyrdet. Tilleggsprotokollen tillater likevel lovgivning om dødsstraff for handlinger som er utført under krig eller under trussel om krig. Andre tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter bestemmer at ingen skal henrettes, og at staten skal avskaffe dødsstraff innen sitt myndighetsområde. Protokollen omfatter dødsstraff både i fred og i krig. Tilleggsprotokollene binder bare de statene som har sluttet seg til dem. Norge er part til begge protokollene.

Regjeringen er imot alle former for dødsstraff, og markerer jevnlig motstand mot bruken av slike straffemetoder. Dødsstraffen strider mot prinsippet om livets ukrenkelighet, et prinsipp som er grunnleggende for vår rettsoppfatning. Avskaffelse av dødsstraff bidrar til å øke menneskeverdet og styrking av respekten for de øvrige menneskerettighetene.

Regjeringen tar opp dødsstraff både bilateralt overfor stater som benytter dødsstraff, og i multilaterale fora som FN, OSSE og Europarådet. Dette gjelder også overfor land i OECD-området. Regjeringen oppfordrer stater som ikke har gjort det, til å ratifisere sjette protokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og Andre tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. I våre nærområder har Europarådet vært førende i kampen mot dødsstraff, og Norge vil derfor fortsatt støtte Europarådets tiltak og initiativ i land som ikke har ratifisert sjette protokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Under FNs Menneskerettighetskommisjons sesjon i 1999 ble det vedtatt en resolusjon om dødsstraff. Norge var medforslagsstiller og stemte for resolusjonen, og vil også fremover støtte det arbeidet som skjer her. Ved siden av dette vil Regjeringen peke ut to særlige satsingsområder i handlingsplanens femårsperiode: EU-demarcher og utviklingssamarbeid.

EU godkjente i juni 1998 felles retningslinjer for formelle diplomatiske henvendelser (såkalte demarcher), og tiltak i land som har dødsstraff. Tidligere har enkelte EU-land tatt opp dødsstraff med enkeltland. Det er en ny linje og positiv utvikling at EU-kommisjonen på vegne av hele fellesskapet, tar initiativ til demarcher. EU har prioritert saker der land gjenopptar fullbyrding av dødsstraff etter lang tid å ha unnlatt å gjøre bruk av slik straff, samt tilfeller der særlig tungtveiende humanitære hensyn gjør seg gjeldende, blant annet når det gjelder idømmelse av dødsstraff av personer som var mindreårige da forbrytelsen ble begått, og der forbrytelsene kan regnes som politiske handlinger.

En rekke av Norges prioriterte samarbeidsland har ikke avskaffet dødsstraffen i praksis, og flere er ikke part til Andre tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Motstanden mot dødsstraff kan noen steder bli oppfattet som irrelevant og eurosentrisk. I utviklingssamarbeidet er det derfor viktig også å gripe fatt i de underliggende årsakene, som for eksempel kriminalitet, rettssystemet, økonomisk utvikling og sosiale problemer. Regjeringen vil stille krav til samarbeidslandene om at de arbeider for å overholde de internasjonale forpliktelsene de allerede har påtatt seg, og søke å påvirke dem til å forsterke arbeidet med styrking av menneskerettighetene, blant annet gjennom tilslutning til internasjonale avtaler om forbud mot dødsstraff.

Tiltak

  • Regjeringen ønsker å slutte seg til EUs demarcher om dødsstraff på regulær basis. Anmodningen om norsk deltakelse ved slike henvendelser er tatt opp med EU-presidentskapet.

  • Regjeringen vil arbeide for å identifisere, støtte, påvirke og utdanne representanter for det sivile samfunn som for eksempel kirkeledere, frivillige organisasjoner, akademikere, journalister og advokater/dommere og bistå dem i å bli nasjonale pådrivere for avskaffelse av dødsstraff. Støtte til lokale og internasjonale frivillige organisasjoner vil derfor bli prioritert.

  • Regjeringen vil vektlegge spørsmål om dødsstraff i politiske samtaler. Overfor stater som praktiserer dødsstraff, skal spørsmålet reises på prinsipielt plan.

  • Regjeringen vil i de årlige programforhandlingene oppfordre samarbeidsland om å slutte seg til de internasjonale tilleggsprotokoller som forbyr dødsstraff. Dette vil knyttes til bistand til tiltak som blant annet kan motvirke årsakene til kriminalitet, bekjempelse av kriminalitet og styrking av rettsvesenet.

  • Regjeringen vil instruere ambassadene i samarbeidslandene om å prioritere frivillige organisasjoner som arbeider for avskaffelse av dødsstraff, samt organisasjoner og advokater som yter fri rettshjelp. Retten til en fri og rettferdig rettssak og retten og muligheten til å få advokatbistand er viktig i alle rettssaker, men enda viktigere i saker der dødsstraff kan idømmes.

5.9.3 Kvinner

Norge har i mange år vært ledende i forhold til internasjonale kvinnespørsmål. Norge har øvet innflytelse og vært en pådriver for bedring av kvinners stilling og styrking av likestilling, nasjonalt som internasjonalt - ikke minst i FN-systemet og utviklingsbankene.

Et viktig ledd i Norges kvinnestrategi har vært å få til strukturelle endringer i de internasjonale organisasjonene. I FN-organisasjonene og utviklingsbankene har en både arbeidet på policynivå og samtidig støttet opprettelse av kvinneenheter og kvinnekoordinatorstillinger i organisasjonene, utredninger av spørsmål av betydning for kvinner og mekanismer for å følge opp kvinnerettingen av virksomheten. Norge har også tilført organisasjonene kompetanse i kvinnespørsmål.

Fra norsk side har en også vært svært aktiv i forbindelse med utarbeidelse og oppfølging av FNs kvinnekonvensjon. Norge tar mål av seg til å være et av de første land som undertegner den frivillige tilleggsprotokollen til kvinnekonvensjonen som ble vedtatt under generalforsamlingen i FN høsten 1999, se kapittel 5.2.1 ovenfor.

Norge har vært aktiv i arbeidet med utarbeidelse av resolusjoner om tradisjoner som er skadelige for kvinners og jenters helse, herunder omskjæring, i FNs generalforsamling, Menneskerettighetskommisjonen og Kvinnekommisjonen.

Handlingsplanen fra kvinnekonferansen i Beijing i 1995 omfatter blant annet tiltak i forhold til helse, der tradisjoner som er skadelige for kvinners og jenters helse, inngår som en del av preventive tiltak på helsesektoren. I forbindelse med spesialsesjonen i FN i juni 2000 for oppfølgingen av Beijing-konferansen skal det utarbeides en rapport om fremdriften i forhold til de enkelte områdene av handlingsplanen. På grunnlag av denne rapporten skal det på spesialsesjonen defineres områder som det skal legges spesielt vekt på i årene som kommer.

Helse er et prioritert område i norsk utviklingssamarbeid. Her inngår støtte til tiltak rettet mot blant annet omskjæring. Norge har i mange år støttet dette arbeidet, både multilateralt og bilateralt. Nylig ble det gitt bidrag til et forskningsarbeid som tar sikte på å kartlegge omfanget av og årsaker til helseskadelige tradisjonelle skikker i Etiopia. Det har også i tilknytning til dette arbeidet vært arrangert et regionalt seminar om metodeutvikling for organisasjoner som arbeider med disse problemstillingene, for å muliggjøre utveksling av erfaringer.

Strategi for kvinne- og likestillingsrettet utviklingssamarbeid ble utarbeidet av Utenriksdepartementet i 1997. Ett av fem hovedområder som utviklingssamarbeidet skal rettes mot for å oppnå bærekraftig utvikling, er å bidra til å fremme like rettigheter og muligheter for kvinner og menn på alle samfunnsområder. Det understrekes her at kvinne- og likestillingsperspektivet skal integreres i hele utviklingssamarbeidet. Utdanning er et prioritert område og er det fremste virkemiddelet for å styrke kvinners stilling. En rekke undersøkelser viser at investering i kvinners utdanning er den enkeltinvesteringen som et samfunn får mest igjen for. Kvinner med utdanning får færre barn, barna får gjennomgående bedre helse og økte muligheter til egen skolegang. Utdanning gir økte inntektsmuligheter, styrker den kulturelle tilhørigheten og fremmer kvinners deltakelse i demokratiske prosesser. Kvinners rettigheter i utviklingssamarbeidet er omtalt i kapittel 5.6.4 ovenfor.

I væpnet konflikt er kvinner i en særlig utsatt situasjon. Det er viktig at denne erkjennelsen ligger til grunn også for det internasjonale arbeidet. Rettighetsfokusering vil også i slike tilfeller være en riktig tilnærming. Dette gjelder også i forhold til mer avgrensede områder, som tilbud knyttet til helse. Innsats for å bygge opp igjen slike samfunn må gi kvinner en sentral rolle i freds- og forsoningsarbeidet.

Tiltak

  • Regjeringen vil fortsette å være en pådriver for at land ratifiserer FNs kvinnekonvensjon og dens tilleggsprotokoll av 1999.

  • Regjeringen vil fortsette å støtte tiltak mot omskjæring av kvinner, gjennom multilaterale kanaler så vel som bilateralt.

  • Regjeringen vil i den politiske dialogen med aktuelle land ta opp kvinners rettigheter. I land der tvangsekteskap og æresdrap forekommer, vil en søke å forbedre situasjonen gjennom å bevisstgjøre myndigheter og det sivile samfunnet om statenes internasjonale forpliktelser og det internasjonale forbudet mot tvangsekteskap.

  • Regjeringen vil våren 2000 arrangere en konferanse om handel med kvinner i OSSE-området. Formålet med konferansen er å utarbeide nasjonale og internasjonale planer for å bekjempe problemet og å identifisere og realisere felles tiltak.

  • Regjeringen har til hensikt å støtte opprettelse av et kontakt- og informasjonssenter i Pakistan for kvinner med tilknytning til Norge.

5.9.4 Rasisme

Arbeidet mot alle former for rasemessig eller etnisk diskriminering er en av Regjeringens prioriterte oppgaver i kampen for menneskeverd, menneskerettigheter, likestilling og rettferdighet.

Mens arbeidet mot rasisme i Norge ivaretas av Kommunal- og regionaldepartementet i samspill med andre offentlige institusjoner og frivillige organisasjoner (se kapittel 4.6.1 ovenfor), vil Norges internasjonale engasjement mot rasisme i handlingsplanperioden først og fremst komme til uttrykk i forberedelsene til og deltakelsen i Europa-konferansen mot rasisme i 2000 og Verdenskonferansen mot rasisme, rasediskriminering, fremmedfrykt og annen intoleranse i 2001. Her vil Norge særlig fokusere på følgende tema:

  • nasjonale minoriteter

  • barn og ungdom (skole, utdanning og opplæring)

  • holdningsskapende tiltak rettet mot diskriminering

  • rasisme i hverdagen, deltakelse i samfunnsliv og arbeidsliv

  • kvinneperspektiv (dobbel diskriminering)

Temavalget er foretatt i samråd med berørte departementer og frivillige organisasjoner. Temaene vil også være sentrale i vår nasjonale forberedelsesprosess. Ved utarbeidelse av endelig dagsorden legges det vekt på dialog mellom deltakerlandene og tradisjonelle nord/sør-grupperinger.

De politiske målene for arbeidet mot rasisme og diskriminering er nedfelt i Regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (1998-2001). Denne handlingsplanen retter seg mot personer med innvandrerbakgrunn, men er også relevant for andre minoriteter som opplever diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Arbeidet mot rasisme og diskriminering krever en kontinuerlig og langsiktig innsats.

Det er et overordnet mål for Regjeringen at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Rettferdig fordeling, solidaritet og toleranse er verdier det er bred enighet om i norsk politikk. Arbeidet mot rasisme og diskriminering handler derfor også om å verne våre mest sentrale verdier.

Ansvar for nasjonal bevisstgjøring og påvirkning er forankret i Kommunal- og regionaldepartementet i nært samarbeid med andre berørte departementer og etater, samt Senter mot etnisk diskriminering. Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle som pådrivere i prosessene. FNs høykommissær for menneskerettigheter har ansvaret for planlegging og gjennomføring av Verdenskonferansen.

Tiltak

  • Regjeringen vil bidra til at presentasjonen av handlingsplanen fra Verdenskonferansen mot rasisme gjøres så brukervennlig og konkret som mulig, også med sikte på effektiv oppfølging og rapportering om de forpliktelsene statene påtar seg.

  • Regjeringen vil legge vekt på dokumentasjon om rasisme som kan bidra til problemløsing, rehabilitering, forsoning og reparasjon.

  • Regjeringen vil fortsette å stille midler til rådighet for å bidra til nasjonale, regionale og internasjonale frivillige organisasjoners deltakelse i forberedelsesprosessene til Verdenskonferansen mot rasisme. Det vil bli ytt bidrag for å sikre at frivillige organisasjoner fra utviklingsland får muligheter til å delta på selve konferansen.

  • Regjeringen vil nedsette en bredt sammensatt nasjonal forberedelseskomité for å samordne forberedelsene til og gjennomføringen av Verdenskonferansen mot rasisme. Komiteen vil bli ledet av Utenriksdepartementet.

  • Regjeringen vil ta initiativ til å holde en internasjonal ungdomskonferanse mot rasisme senest et halvt år før Verdenskonferansen. Resultater og budskap fra ungdomskonferansen skal legges til grunn for Norges deltakelse på Verdenskonferansen. Konferansen skal synliggjøre at barn og unge tas på alvor, og vil bidra til å bringe deres syn inn i Verdenskonferansen mot rasisme.

  • Regjeringen vil ta opp spørsmål knyttet til rasisme og diskriminering i bilaterale kontakter med land der slike problemer forekommer.

5.9.5 Religions- og livssynsfrihet

Religions- og livssynsfriheten hører til de grunnleggende menneskerettighetene. Religions- og livssynsfrihet omfatter friheten til å bekjenne seg til eller anta en religion etter eget valg, og friheten til, alene eller sammen med andre, offentlig eller privat, å utøve sin religion eller tro gjennom gudstjeneste, iakttakelse av religiøse skikker, andaktsøvelser eller undervisning. Religions- og livssynsfriheten omfatter også retten til ikke å utøve noen religion eller tro. Ingen må utsettes for tvang som innskrenker denne friheten. Religions- og livssynsfriheten må ikke være gjenstand for andre begrensninger enn «slike som er foreskrevet i lov og som er nødvendig for å beskytte den offentlige sikkerhet, orden, helse, moral eller andres grunnleggende rettigheter og friheter», som det heter i konvensjonene. Allikevel er intoleranse og diskriminering basert på religiøs tilhørighet et stort problem. Problemet henger ofte sammen med etnisitet og nasjonalitet, og kan gi seg utslag i juridisk, sosial, politisk og økonomisk diskriminering og overgrep.

Religions- og livssynsfriheten uttrykkes i flere internasjonale instrumenter, for eksempel artikkel 18 i Verdenserklæringen om menneskerettighetene, artikkel 18 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs erklæring om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion, artikkel 9 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og artikkel 2 i første protokoll til denne konvensjonen. I tillegg kommer religions- og livssynsfriheten til uttrykk i flere slutterklæringer og dokumenter fra ulike KSSE/OSSE-møter siden denne prosessens begynnelse.

Regjeringen prioriterer arbeidet med fremme av religions- og livssynsfrihet. Dette arbeidet har blant annet kommet til uttrykk i gjennomføringen av Oslo-konferansen om tros- og livssynsfrihet i august 1998, der deltakerne kom fra religiøse organisasjoner, universitetsmiljøer, stater og frivillige organisasjoner. Utenriksdepartementet var konferansens hovedfinansieringskilde. Oslo-konferansen ledet til utarbeidelse av Oslo-erklæringen om tros- og livssynsfrihet. Denne gir sin støtte til artikkel 18 i Verdenserklæringen om menneskerettighetene, artikkel 18 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs erklæring om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion. Etter konferansen er det blitt dannet en Oslokoalisjon om tros- og livssynsfrihet som arbeider for å gjennomføre erklæringen, og for å støtte arbeidet til FNs Spesialrapportør om religiøs intoleranse. Relevante tema som tas opp i Oslo-erklæringen, er å få aksept for at det er en menneskerett å skifte religion, og få aksept for at FNs erklæring om fjerning av alle former for intoleranse og diskriminering basert på religion legges til grunn for undervisning i og om religioner. Dette er tema det er til dels stor internasjonal uenighet om og som det derfor må være et langsiktig mål å oppnå.

Oppfølging av Oslo-konferansen er bare ett av mange tiltak Regjeringen vil sette i verk i tiden fremover. I Handlingsplanens femårsperiode vil Regjeringen trekke frem noen konkrete satsingsfelt for å styrke det internasjonale arbeidet om religions- og livssynsfrihet:

Tiltak

  • Regjeringen vil bidra økonomisk og på annen måte til kontakt over religiøse grenser. Dette innebærer at Norge, etter søknad, vil gi støtte til forskjellige «tros- og livssynsamarbeidsråd», NGO-samarbeid og til at religiøse ledere møtes på tvers av religionsgrenser. Det vil bli gitt støtte til reiser, seminarer, opplæring og andre typer aktuelle prosjekter. Utenriksdepartementet vil i denne sammenhengen blant annet søke å samarbeide med Oslokoalisjonen for tros- og livssynsfrihet.

  • Regjeringen vil arbeide for at religionens rolle blir belyst i konfliktsituasjoner. Dette innebærer blant annet at OSSE-sendelag og andre feltoperasjoner skal bli satt i stand til å legge forholdene til rette for religiøs dialog, kontakt og samarbeid. Dette forutsetter kunnskap om religion og religiøse symboler hos medlemmer av sendelag og feltoperasjoner og hos konfliktløsere/meglere i gitte situasjoner. Norge vil bidra til at slik kunnskap finnes.

  • Regjeringen vil støtte forskning som bidrar til å belyse hvordan religionsundervisning fremmer eller hindrer toleranse. Prosjekter vil bli vurdert etter søknad, og det vil bli lagt vekt på å støtte universitetssamarbeid. FN vurderer å arrangere en internasjonal konferanse i 2001, der målet er å komme frem til en internasjonal utdanningsstrategi for religionsfrihet og ikke-diskriminering, herunder et minimumspensum for fremme av religiøs toleranse. Regjeringen vil arbeide for at en slik konferanse skal avholdes, og for at alle tros- og livssynssamfunn inkluderes blant deltakerne.

  • Regjeringen vil fortsette å gi prosjektstøtte til FNs og andre internasjonale organisasjoners arbeid mot religiøs intoleranse. Økonomisk støttte til FN er allerede gitt. Midlene vil bli brukt for å styrke arbeidet til FNs menneskerettighetskommisjons spesialrapportør ved å få utført studier på feltene «religionsundervisning», «kvinners stilling i religioner», «omvendelse, religionsfrihet og fattigdom» samt en studie av «sekter/nye religiøse bevegelser». Ytterligere støtte til FNs arbeid mot religiøs intoleranse vil bli vurdert når studiene foreligger.

  • Regjeringen vil arbeide for at innholdet i Oslo-erklæringen om tros- og livssynsfrihet innarbeides i relevante resolusjoner i FN-systemet og i andre internasjonale fora som Europarådet, OSSE og Østersjørådet. Gjennom sitt medlemskap i FNs Menneskerettighetskommisjon vil Norge i samarbeid med likesinnede land foreslå at tekst fra Oslo-erklæringen innarbeides i resolusjonen om religiøs intoleranse.

5.9.6 Tortur

Bruk av tortur er forbudt etter to spesialkonvensjoner utarbeidet av FN og Europarådet i henholdsvis 1984 og 1987, men følger også av de generelle menneskerettighetskonvensjonene. Konvensjonene forbyr all bruk av «tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff». Tortur defineres som en handling der «alvorlig smerte eller lidelse, enten fysisk eller psykisk, bevisst blir påført en person» for å tvinge frem opplysninger eller tilståelser, straffe, true eller tvinge, eller av diskrimineringsårsaker, når slik smerte påføres av eller med aksept fra offentlig tjenestemann eller annen person som opptrer i embets medfør. Forbudet er absolutt: Det spørres ikke etter mulige aktverdige formål (som å avverge en terroraksjon), og det fritar ikke for ansvar om det foreligger uttrykkelig eller stilltiende samtykke til handlingen. Torturkonvensjonene har detaljerte regler om statenes plikt til å treffe tiltak og å innrette sin lovgivning for å forebygge og straffe tortur. Under hver av de to konvensjonene er det nedsatt komiteer som skal undersøke om traktatlandene følger opp sine forpliktelser. Likevel forekommer ifølge Amnesty International tortur eller grov mishandling i 125 land i 1999.

Tortur eller «pinlig forhør» er i Norge forbudt også etter Grunnloven, og Norge har tradisjonelt engasjert seg i arbeidet med å sikre enkeltmenneskers fysiske integritet og personlige sikkerhet, både nasjonalt og internasjonalt. Tross våre bestrebelser er også Norge blitt kritisert av de to internasjonale torturkomiteene vedrørende langvarig bruk av politiarrest og isolasjon av varetektsfanger. Regjeringen har satt i verk en rekke tiltak for å rette på situasjonen, slik dette er beskrevet i kapittel 4.6 ovenfor.

På det internasjonale planet vil Regjeringen ta opp torturspørsmålet med alle land vi har kontakter med og i internasjonale fora som FN, OSSE og Europarådet. Spørsmål knyttet til tortur og grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling og straff vil utgjøre en viktig del av de menneskerettighetsdialogene Regjeringen fører med Kina, Tyrkia og Cuba.

Tiltak

  • Regjeringen vil arbeide for å styrke mandatene til spesialrapportøren mot tortur og summariske henrettelser og til arbeidsgruppen mot forsvinninger.

  • Regjeringen vil videreføre arbeidet i FN-sammenheng for økt oppslutning om Torturkonvensjonen. Regjeringen vil støtte aktivt opp om Arbeidsgruppen som ble opprettet i 1992 med mandat å utarbeide en frivillig tilleggsprotokoll til Torturkonvensjonen (se kapittel 5.2.2 ovenfor). Hensikten er at det som et torturforebyggende tiltak skal opprettes en underkomite til FNs torturkomité, med fullmakt til å reise på besøk og inspisere fengsler og andre institusjoner der personer er berøvet sin frihet.

  • Regjeringen vil ta opp bruk av tortur og nedverdigende behandling med de landene der slik praksis forekommer. Dette for å bedre situasjonen gjennom å bevisstgjøre myndigheter og det sivile samfunnet om statenes internasjonale forpliktelse og det internasjonale forbud mot bruk av tortur.

  • Regjeringen vil finansiere et seminar i Norge om bruk av tortur og nedverdigende behandling. Dette vil skje i samarbeid med norske og internasjonale frivillige organisasjoner samt Europarådet/FN.

  • Regjeringen vil øke støtten til medier og frivillige organisasjoner som kan være pådrivere i bevisstgjøringsprosessen, særlig til organisasjoner som arbeider med spredning av informasjon om tilfeller av tortur og nedverdigende behandling og straff.

  • Regjeringen vil arbeide for at alle de prioriterte samarbeidslandene slutter seg til FNs torturkonvensjon. Dette gjelder Eritrea, Tanzania og Zimbabwe. Spørsmål knyttet til tortur og grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling og straff vil utgjøre en viktig del av forhandlingene med de prioriterte samarbeidslandene.

  • Regjeringen vil bistå med opplæring av dommere og rettsvesenet for å gjøre dem oppmerksom på overgrepene. Et viktig tiltak vil også være å bistå landene med utdanning og opplæring av personer i fengselsvesenet og politiet, som dessverre ofte er de instansene som står ansvarlig for overgrepene. Fra norsk side har man tradisjonelt vært forsiktig med støtte på dette området, men Norge vil nå bli mer aktivt. Støtte vil også bli gitt gjennom prosjekter i regi av relevante norske og internasjonale organisasjoner.

  • Regjeringen vil, som en del av sine tiltak for flyktninger i Norge, støtte det arbeidet som gjøres for rehabilitering av torturofre ved Psykososialt senter for flyktninger ved Universitetet i Oslo. Støtte vil også bli gitt til International Rehabilitation Council for Torture Victims i København.

5.9.7 Lesbiske og homofile

De lesbiskes og homofiles rettigheter er et sensitivt spørsmål i de fleste samfunn. Beskyttelse og fremme av lesbiskes og homofiles rettigheter er en utfordring for de fleste land. Situasjonen for homofile i store deler av Afrika, Asia og Latin-Amerika er svært vanskelig. Fordommer har ofte dype kulturelle røtter, og særlig i Afrika er det liten åpenhet omkring homofili. Også i Øst- og Sentral-Europa er diskriminering på grunnlag av seksuell legning et stort problem.

I en rekke land finner det sted regelrett forfølgelse av disse gruppene. Dette gjelder også i flere av samarbeidslandene for norsk bistand. Til tross for at statene har sluttet seg til menneskerettighetskonvensjoner som forplikter de respektive regjeringer til å beskytte og fremme ethvert menneskes grunnleggende rettigheter, uavhengig av seksuell legning, er homofili i flere av disse landene forbudt ved lov. For 30 år siden var homoseksuelle handlinger også i Norge forbudt etter straffeloven (se kapittel 4.6.11 ovenfor). Man må derfor være seg bevisst at det kan ta lang tid å sikre lesbiskes og homofiles rettigheter i nasjonal lovgivning og praksis.

Norge skal gjennom sitt utviklingssamarbeid fremme menneskerettighetene også for homofile og lesbiske. På grunn av de sterke følelsene som knytter seg til dette spørsmålet i mange land, er det særlig viktig at støtten skjer på de homofiles og lesbiskes egne premisser. Det er de som selv er berørt som best kan vurdere hvordan deres rettigheter mest effektivt kan fremmes i eget samfunn. Regjeringen vil presisere at den vil være varsom med å støtte organisasjonsbyggende tiltak, for å sikre at organisasjoner som støttes, har en basis i lokalt engasjement. Støtten vil fra norsk side primært være konsentrert om informasjonstiltak og bedring av rettssikkerheten.

Regjeringen vil i dialogen med landenes myndigheter understreke nødvendigheten av de plikter og ansvar som påhviler ethvert lands myndigheter i gjennomføringen av menneskerettighetskonvensjonene. De lesbiskes og homofiles situasjon og rettigheter vil også stå på dagsordenen i de menneskerettighetsdialogene som man fra norsk side fører med andre land.

De historiske og kulturelle forutsetningene for likeverd for lesbiske og homofile vil variere fra land til land. Deres fulle rettigheter vil ikke kunne bli fremmet uten en intern og åpen prosess i de enkelte land. Regjeringen ønsker å bidra til disse prosessene, også gjennom utviklingssamarbeidet. Dette kan skje ved at vi tilbyr å dele våre erfaringer, på godt og vondt, i spørsmålet om lesbiskes og homofiles rettigheter.

Tiltak

  • Regjeringen vil, i den politiske dialogen med de statene der situasjonen for lesbiske og homofile er vanskelig, understreke nødvendigheten av at disse gruppenes rettigheter blir fremmet og forsvart. Dette gjelder også i dialogen med samarbeidslandene for norsk bistand og i multilaterale organisasjoner der Norge er representert.

  • Regjeringen vil tilby assistanse til innarbeiding av lesbiskes og homofiles rettigheter i nasjonalt lovverk, herunder straffeloven og arbeidsmiljøloven.

  • Regjeringen vil gjennom utviklingssamarbeidet støtte opp om holdningsskapende arbeid vedrørende lesbiskes og homofiles rettigheter og posisjon i samfunnet.

Til dokumentets forside