8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2002-2010

8.1 Innledning

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 2002-2010 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2010. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde av utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser, kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig uttrykk for den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de øvrige utgiftsformålene. I de senere år er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Det har også vært en reduksjon av skattenes andel av samlede inntekter for kommunene/fylkeskommunene de siste årene. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2 Utgiftsveksten i perioden 2002-2010 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2002-2010. Som det går fram av figuren, var BNP-veksten for Fastlands-Norge særlig sterk i årene fra 2004 til 2007, med en gjennomsnittlig vekst i underkant av 5 pst. per år. I denne perioden var den reelle veksten i statsbudsjettets utgifter vesentlig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. I årene 2002 og 2003 var det svak vekst i fastlandsøkonomien, og i denne perioden vokste utgiftene på statsbudsjettet sterkere enn BNP for Fastlands-Norge. Som følge av finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi, har veksten i Fastlands-Norge snudd fra om lag 5,6 pst. i 2007 til om lag 1,8 pst. i 2008, og et fall i BNP for Fastlands-Norge på om lag 1,4 pst. i 2009. Etter det kraftige konjunkturomslaget i 2008 ble det iverksatt en rekke tiltak for å dempe tilbakeslaget i økonomien og for å stimulere sysselsettingen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 var på hele 5,6 pst. For 2010 anslås nå den reelle underliggende utgiftsveksten til 1,9 pst., mens veksten i BNP for Fastlands-Norge tar seg opp igjen fra 2009 og anslås til 1,7 pst.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2010.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. I tillegg er utgiftene til Svalbardbudsjettet inkludert her, selv om disse utgiftene er fordelt på en rekke formål. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. I perioden 2002-2010 har det vært en viss vekst i utgiftene til fellesadministrasjon. I den første delen av perioden er utgiftene omtrent reelt uendret, mens det i den siste delen av perioden har vært noe vekst i utgiftene. Dette må ses i lys av at utgiftene til finansieringsordningene i forbindelse med EØS-avtalen har økt kraftig.

Utgiftene til internasjonal bistand økte med om lag 6,4 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. For tilskudd til bistand er konsumprisindeksen benyttet som omregningsfaktor. Det har vært et mål at bistanden skal utgjøre 1 pst. av brutto nasjonalinntekt (BNI). Dette målet ble nådd i budsjettforslaget for 2009, og i saldert budsjett 2010 utgjorde bistandsutgiftene 1,1 pst. av anslått BNI. Kraftig vekst i BNI fram til 2008 som følge av høye oljepriser og sterk vekst i fastlandsøkonomien har bidratt til at en betydelig realvekst i utgiftene til bistand for å nå denne målsettingen. I årene 2002-2006 økte utgiftene med gjennomsnittlig 7,6 pst. per år, mens den gjennomsnittlige utgiftsveksten har vært noe lavere de senere årene. Dette må også ses i lys av en svakere utvikling i BNI-veksten i siste del av perioden som følge av den internasjonale finanskrisen.

Deler av utgiftene knyttet til tiltak for flyktninger i Norge er godkjent som utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kapittel 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justisdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også over disse departementenes budsjetter og inntektsføres som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand i tabell 8.1, selv om de inkluderes i det som Norge rapporterer som ODA-godkjent bistand i tråd med OECD-DACs kriterier. Utgiftene til flyktningtiltak i Norge gikk noe ned fra 2002 til 2006, mens nivået i 2010 ligger vesentlig høyere enn i 2006. Dette bidrar også til å forklare at den gjennomsnittlige veksten i utgiftene til bistand er høyere i perioden fra 2002 til 2006 enn fra 2006 til 2010.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap har gått noe ned i perioden 2002-2010. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien, og det er i hovedsak disse utgiftene som har gått ned.

Innenfor justissektoren økte bevilgningene med om lag 2,4 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det har vært jevn vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen - når vi ser hele perioden under ett. I siste del av perioden er det en sterkere vekst i utgiftene til kriminalomsorgen, samt at utbyggingen av Nødnett bidrar til økt vekst i de senere årene.

Utgiftene under formålet utdanning og forskning gjelder bevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2002-2010 økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 1,6 pst. per år. I første del av perioden må utgiftsveksten bl.a. ses i lys av økte bevilgninger i tilknytning til kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering og økte bevilgninger til høyskoler og universiteter. Videre bidro også økte øremerkede tilskudd til grunnopplæringen, blant annet i forbindelse med gjennomføringen av Kunnskapsløftet, til utgiftsveksten. Forskningsbevilgningene økte jevnt fra 2002 til 2010 med gjennomsnittlig om lag 5,3 pst. per år. Det er imidlertid bare forskningsbevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett som inngår i tallene. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i øvrige politikkområder. Som mål på samlet ressursbruk innenfor forskningssektoren gir derfor disse tallene begrenset informasjon. NIFU STEP publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling på statsbudsjettet og utviklingen over tid.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 5,3 pst. per år. Utgiftene økte til begge hovedformålene i perioden fra 2002 til 2010. Utgiftene til kirken og andre trossamfunn økte med om lag 0,8 pst. per år i siste del av perioden, mens utgiftene til kulturformål økte sterkt over hele perioden, med om lag 6,6 pst. i gjennomsnitt per år. I den første delen av perioden skyldes deler av veksten etableringen av kompensasjonsordningen for merverdiavgift i forbindelse med innføring av merverdiavgift på tjenester, mens veksten mot slutten av perioden må ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet. Korrigert for momskompensasjon utgjør veksten innenfor kirke- og kulturområdet om lag 4,2 pst. i siste del av perioden, mot 2,5 pst. i første del av perioden.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Arbeids- og velferdsetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet med om lag 307 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2010. Utgiftene som inngår i dette formålet økte i gjennomsnitt med knapt 2 pst. per år i perioden 2002-2010. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2010 er vel 41 mrd. kroner høyere enn i 2002 målt i 2010-priser. Det er særlig utgiftene i folketrygden til alderspensjon og uførhet som bidrar til de økte utgiftene. I tillegg økte utgiftene til attføring og rehabilitering sterkt. Arbeidsrelaterte stønader svinger gjennom perioden. Mens utgiftene faller fra 2002 til 2006 som følge av den gode situasjonen i arbeidsmarkedet med sterk vekst i sysselsettingen og redusert arbeidsledighet, har utgiftene igjen økt i siste del av perioden som følge av økt ledighet i kjølvannet av det økonomiske tilbakeslaget i forbindelse med den internasjonale finanskrisen.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykisk helsevern og på rusfeltet, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter på innvandrings- og integreringsområdet. Siden den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002 har utgiftene økt med gjennomsnittlig om lag 2,8 pst. årlig. Utgifter til helse og sosialomsorg utenom sykehusdrift faller i perioden 2002-2006, mens det er en kraftig vekst fra 2006-2010. Handlingsplanen for eldreomsorgen ble avsluttet i 2003. Det bidrar til at utgiftene til tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser faller fra 2002 til 2006. I siste periode bidrar det nye investeringstilskuddet til at utgiftene til dette formålet igjen vokser. Utgiftene til legemidler er den største utgiftskomponenten på helseområdet utenom sykehusdriften, og utgiftene vokser jevnt over hele perioden. I tallene for helseformål inkluderes ikke store deler av veksten i utgiftene til psykisk helsevern ettersom tilskuddene under opptrappingsplanen for psykisk helse, som ble avsluttet i 2008, har blitt innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren og i basisbevilgningen til helseforetakene. De største utgiftspostene på innvandrings- og integreringsområdet er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene. Utgiftene til innvandring økte i gjennomsnitt med om lag 4 pst. per år fra 2002 til 2010. Utgiftsnivåene varierer imidlertid mye i løpet av perioden som følge av endringer i antallet asylsøkere de enkelte årene. Utgiftene gikk ned fra 2002 til 2006, men har deretter økt kraftig. Dette forklarer mye av nedgangen i utgiftene til helse og sosialomsorg utenom sykehusene i første del av perioden.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, foreldrepenger, barnehager, støtte til boligformål, statlig barne- og ungdomsvern samt forbrukerpolitiske tiltak. Utgiftene innenfor dette området økte gjennomsnittlig med om lag 4,2 pst. per år i hele perioden. Det er i hovedsak økte utgifter til driftstilskudd og skjønnsmidler til barnehager som bidro til utgiftsveksten på dette området, mens utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte ble redusert. I tillegg bidro den statlige overtakelsen av barnevernet i 2004 til økte utgifter innenfor dette området.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet, energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging og klimatiltak og utgifter til forskning på budsjettområdene til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. De samlede utgiftene utgjør om lag 10,7 mrd. kroner i 2010. Utgiftene økte i gjennomsnitt med 9,3 pst. per år i perioden 2002-2010. Det har vært en særlig sterk vekst mot slutten av perioden på om lag 21 pst. per år. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til energiomlegging og klimatiltak på Olje- og energidepartementet budsjettområde. Bevilgningen til CO₂-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad har økt kraftig i 2008, 2009 og 2010. Videre er kapitalen i Grunnfondet for energiomlegging og fornybar energi økt de senere årene. Utgiftene på dette området er derfor vesentlig høyere i 2010 enn i 2002. I tillegg fanger ikke tallene opp at tilskudd til energiomlegging i regi av Enova SF delvis finansieres av et påslag i nettariffen utenom statsbudsjettet. Dette påslaget har blitt økt i løpet av perioden. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene til disse områdene gikk ned med gjennomsnittlig om lag 1,2 pst. per år fra 2002 til 2010. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter over statsbudsjettet til jordbruksavtalen i perioden 2002 til 2007. I siste del av perioden har utgiftene vært om lag uendret. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Målprisene og jordbruksfradraget er økt vesentlig de senere årene. Innenfor enkelte andre ordninger har høy vekst i siste del av perioden bidratt til økte utgifter. Dette gjelder blant annet utgiftene til regional utvikling og nyskaping gjennom Innovasjon Norge, tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk og eksportstøtten.

Utgiftene til samferdsel økte i gjennomsnitt med 3,7 pst. per år i hele perioden sett under ett. Oppfølging av nasjonal transportplan bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i siste del av perioden.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten øker i gjennomsnitt med 6 pst. per år i perioden 2002-2010. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom årene. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE, som utgjør over 97 pst. av bevilgningene under området. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Utgiftene på renter av statsgjelden varerier i hovedsak som følge av variasjon i rentenivået.

Tallene ovenfor viser at det i perioden 2002-2006 var en særlig sterk vekst i utgiftene til internasjonal bistand, kirke- og kulturformål og til tiltak innenfor familie- og forbrukerpolitikken. Utgiftene til militært forvar og sivil beredskap, miljøvern og fornybar energi og næringsstøtte og distriktspolitikk ble redusert.

For perioden 2006-2010 viser tallene vekst i utgiftene til alle politikkområder med unntak av militært forsvar og sivil beredskap. Innenfor områdene miljøvern og fornybar energi, samferdsel, internasjonal bistand og kirke- og kulturformål har veksten vært særlig høy sammenliknet med de andre formålene. For perioden 2005-2010 anslås den gjennomsnittlige, årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst. Til sammenlikning anslås den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst., jf. nærmere omtale i kap. 3 i Nasjonalbudsjettet 2011.