7 Tjenesteproduksjon

7.1 Rapporteringsgrunnlag – KOSTRA-statistikk 2006

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter det meste av virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. Tallene viser prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 15. mars 2007 ureviderte KOSTRA-data for 2006. Regnskapstallene bygger på rapportering fra nærmere 90 prosent av kommunene og alle fylkeskommunene. For tjenesterapporteringen er svarprosenten fra kommunene på de fleste områdene over 95 prosent. For fylkeskommunene mangler kun et par tjenesteskjema. KOSTRA-tallene for 2006 er i flere av tabellene et anslag for landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2007. Anslag for landet gjør at tallene for 2006 blir lettere sammenlignbare med tall fra tidligere år.

KOSTRA-tallene for 2006 som presenteres i dette vedlegget er ureviderte; det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere reviderte tall den 15. juni 2007. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB. Det er også hentet data fra kilder utenfor KOSTRA.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan gå inn på nettsiden for egen kommune, samt vurdere egne resultater opp mot resultater på nasjonalt nivå og for andre kommuner tilhørende gruppen av sammenliknbare kommuner.

Momskompensasjonsordningen

Korrigerte brutto driftsutgifter gjenspeiler ressursinnsatsen som er knyttet til kommunens egen tjenesteproduksjon. I og med at kjøp av tjenester fra andre er ekskludert, kan korrigerte brutto driftsutgifter brukes som grunnlag for å sette opp produktivitetsindikatorer. Korrigerte brutto driftsutgifter består av utgifter fra kontoklasse 1, artene (010-290) og art 590 på utgiftssiden. På inntektssiden er artene 690-710 og 790 trukket ut. Dette innebærer også at art 729 (momskompensasjon påløpt i driftsregnskapet) er inkludert. Dette medfører isolert sett lavere korrigerte brutto driftsutgifter for 2004 og framover sammenlignet med 2003 der korrigerte brutto driftsutgifter er benyttet i nøkkeltall knyttet til produktivitet. Dette er det ikke korrigert for i anslagene.

Gruppering av kommuner

For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Grupperingen tar utgangspunkt i SSBs gruppering. Kommunene er av SSB ordnet etter innbyggertall, inntektsnivå og nivået på bundne kostnader (utgiftsbehov). I dette vedlegget er det valgt kun å gruppere kommunene etter innbyggertall og inntektsnivå. Av den grunn er noen av SSBs kommunegrupper slått sammen.

For 2006-dataene benyttes den samme kommunegrupperingen som ble benyttet for presentasjonen av 2005-dataene i kommuneproposisjonen for 2007. Kommunene er først delt inn i små og mellomstore kommuner etter innbyggertall. Små kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens mellomstore kommuner har mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Kommunene grupperes deretter etter nivået på frie disponible inntekter. Frie disponible inntekter er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning på kommunenes økonomiske handlefrihet. For frie disponible inntekter per innbygger er det brukt kvartilsgrenser for å foreta en gruppering av kommunene. Kommuner med lave inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med lavest nivå på frie disponible inntekter per innbygger. Kommuner med høye inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger. De øvrige 50 prosent av kommunene har middels inntekter.

Noen kommuner omfattes ikke av grupperingen som er omtalt ovenfor på grunn av høyt innbyggertall, andre er utelatt fra grupperingen fordi de har et høyt inntektsnivå. De ti kommunene med høyest nivå på frie disponible inntekter per innbygger er skilt ut som en egen gruppe. Dette er kommuner med høye løpende inntekter fra kraftanlegg lokalisert i kommunen. Store kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyene) er også skilt ut som en egen gruppe uten nærmere inndeling etter inntekt. Storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger er en egen gruppe. I grupperingene vises tall for Oslo separat, og landsgjennomsnittene som presenteres er eksklusive Oslo. Tabell 7.1 viser grupperingen som er benyttet. Tabell 7.25 bak i dette vedlegget viser forholdet mellom SSBs grupperinger og Kommunal- og regionaldepartementets grupperinger.

Størsteparten av de offentlige tjenestetilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker osv. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at man har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom produksjonen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori. Barnehagedekningen måles for eksempel ved andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående lavere enn de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer). I indikatorene er netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten, eller prosent av samlede netto driftsutgifter, gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Produktivitet/enhetskostnader/ressursinnsats per enhet

Ressursinnsatsen vises ved korrigerte brutto driftsutgifter og/eller ved årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, og avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp med videre. For å vise kommunenes produktivitet/enhetskostnader for den aktuelle tjenesten, er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal bruker eller produsert enhet.

Som mål på ressursinnsatsen i avsnittet som omhandler utvikling over tid, benyttes blant annet årsverksinnsatsen per bruker eller årsverksinnsats per plass. Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette skyldes endret produktivitet. Det er imidlertid også flere andre muligheter. Om ressursinnsatsen per enhet øker, kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av økt standard. En kombinasjon av de ulike faktorene er også mulig.

7.2 Produktivitetsutvikling

I høstrapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) er det fra 2001 årlig vist oppdaterte tall for produksjonsindekser for enkeltkommuner basert på KOSTRA-statistikk. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for enkeltsektorer. Indeksen inkluderer sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortjenester.

Den siste oppdaterte analyse er basert på 2005-tall og inkluderer 374 kommuner. I tråd med resultatene fra tidligere år, viser analysene en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy korrigert inntekt har gjennomgående høyere produksjon enn kommuner med lav korrigert inntekt, men det er til dels store forskjeller mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå. Dette vil dels ha sammenheng med svakheter ved produksjonsindeksen og korrigert inntekt og dels med forskjeller i effektivitet.

For perioden 2001-2005 er verdien av produktivitetsindeksen stabil for de fleste kommuner. Stabilitet i denne sammenheng betyr at produksjonsøkningen har vært den samme som i andre kommuner.

I TBUs vårrapport for 2007 ble det også, som tidligere, vist beregninger for i hvilken grad kvantitative mål på tjenesteproduksjonen har økt i takt med ressursinnsatsen innen barnehage-, grunnskole- og pleie- og omsorgssektoren. For å måle omfanget av tjenesteproduksjonen er det innen barnehage benyttet korrigerte oppholdstimer, for grunnskolen antall årstimer til undervisning og antall elever i SFO, og for pleie- og omsorgssektoren antall brukere av hjemmetjenester og antall beboere i kommunale institusjoner. Ressursinnsatsen er for alle sektorer målt ved antall avtalte årsverk. Beregningene baserer seg på nasjonale anslag basert på foreløpige KOSTRA-tall for 2006. Beregningene gir som resultat at det i pleie- og omsorgssektoren var en klar nedgang på -1,7 prosent i kvantitetsindikatoren per årsverk i 2006, og tilsvarende en nedgang med 1,1 prosent i 2005. Resultatene må tolkes med varsomhet fordi det er betydelige problemer med å registrere omfanget av den samlede tjenesteproduksjonen i pleie- og omsorgssektoren. Økt antall årsverk per mottaker av tjenester kan både være resultat av økt innsats per bruker og lavere produksjon per årsverk. Økt innsats per mottaker kan ha sammenheng at brukerne har større behov enn tidligere. Økt behov kan ha sammenheng med flere nittiåringer og flere yngre brukere med omfattende behov.

Det må tas forbehold om at disse anslagene er basert på relativt enkle forutsetninger og at kvaliteten på dataene kan være variabel. Samtidig tas det kun i begrenset omfang hensyn til eventuelle standardendringer fra det ene året til det andre. Analysen er imidlertid interessant og viser hvordan tjenesteyting og økonomidata i KOSTRA kan brukes til å indikere noe om utviklingen i effektivitet i kommunesektoren.

7.3 Kvalitetsutvikling

Kvalitetsutvikling og måling av kvalitet er sentralt i fornyingsarbeidet. Kvalitet i kommunesektoren omfatter faglig kvalitet, folks tilfredshet, helsefremmende arbeidsmiljø og kontinuerlig kompetanseoppbygging.

Arbeidet med å etablere gode systemer for å måle kvaliteten på tjenestene skjer i dag på flere områder, blant annet i KOSTRA. Ved publiseringen 15. mars 2007 ble det for første gang presentert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Den foreløpige publiseringen i KOSTRA inneholder 66 kvalitetsindikatorer for kommunene og 10 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunene. Om lag halvparten av disse indikatorene har tidsserier, det vil si data lengre tilbake enn 2006, slik at en kan se utviklingen over tid. De fleste indikatorene som har tidsserier, viser en positiv utvikling de siste årene. Spesielt kommer dette til uttrykk i barnehager og pleie- og omsorgstjenestene.

Tabell 7.2 inneholder en oversikt over noen sentrale kvalitetsindikatorer for kommunesektoren innenfor henholdsvis oppvekst og pleie- og omsorgssektoren.

Andel barn med barnehageplass har økt betydelig, spesielt for 1- og 2-åringene, men også for aldersgruppen 3-5 år. Det kan imidlertid observeres en nedgang fra 2005 til 2006 i andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning.

I grunnskolen viser indikatorene at gjennomsnittlig gruppestørrelse er relativt konstant. Derimot har antall elever per datamaskin i skolen blitt redusert fra 6,5 elever per datamaskin i 2004 til 4,7 elever i 2006.

Innenfor videregående opplæring har det vært en markert økning i andel grunnkurselever som får førstevalget sitt oppfylt.

Kommunesektoren kan vise til en gjennomgående positiv utvikling når det gjelder indikatorer for pleie- og omsorgstjenestene. Legetilgangen i sykehjemmene har blitt bedre, og andel eneromsplasser har økt. Både i hjemmetjenesten og i institusjon har andel kommuner som systematisk benytter brukerundersøkelser økt med over 30 prosent fra 2004 til 2006.

Utviklingstrekkene kommenteres i noe større detalj nedenfor. Kvalitetsindikatorer er i tabeller som viser tidsseriedata markert med (K).

Kvalitetsindikatorene vil være gjenstand for ytterligere harmonisering og en videre utvikling i arbeidsgruppene i KOSTRA. Dette vil derfor være et fortsatt satsingsområde i 2007 og 2008.

7.4 Utvikling over tid

Det meste av kommunenes ressurser går til tjenesteproduksjon. Utviklingen av den kommunale tjenesteproduksjonen over tid kan derfor si mye om kommunens oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet beskrives perioden 2001-2006 med nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsats og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren, de to største kommunale tjenestesektorene grunnskole og pleie og omsorg, samt videregående opplæring. For hver sektor presenteres indikatorer for behov, ressursinnsats, prioritering, dekningsgrad og produktivitet.

KOSTRA-tallene for 2006 er anslag for landet, jf. omtale under avsnitt 7.1. Også for andre år kan det være mangler ved tallene. Når det gjelder beregnede andeler, er det her tatt hensyn til at alle kommunene ikke har rapportert inn data.

Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er omregnet til 2006-kroner.

Nærmere om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2006 hadde om lag 235 000 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Dette er en økning på om lag 11 500 barn fra 2005. I løpet av perioden 2001-2006 fikk anslagsvis 42 400 flere barn barnehageplass (jf. tabell 7.3). Den største økningen var i 2006.

I tillegg kommer om lag 7 500 barn med tilbud i åpen barnehage. I 2006 var det om lag 330 færre barn som benyttet et slik tilbud sammenlignet med 2005.

I 2006 hadde 75,4 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, det vil si en ukentlig avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer. I 2005 hadde 69,6 prosent av barna i barnehage heltidsplass. Den sterke endringen i oppholdsstrukturen har vært synlig siden 2003. Økningen i andelen barn med heltidsplass har vært på om lag fem prosentpoeng årlig siden 2003. Ved utgangen av 2006 hadde noe over 21 500 flere barn heltidsplass enn ved utgangen av 2005. Deler av økningen i antall barnehageplasser fra 2005 til 2006 har dermed blitt brukt til å gi barn som allerede hadde plass i barnehage lengre oppholdstider, slik at kapasitetsveksten har vært større enn det økningen i antall barn med barnehageplass skulle tilsi.

Som vist i tabell 7.3, har andelen privateide barnehager siden 2002 vært høyere enn kommunalt eide barnehager. Andel kommunale barnehager har sunket fra drøyt 50 prosent i 2001 til om lag 44 prosent i 2006. Det er likevel flere barn som har plass i kommunale enn i private barnehager. Dette skyldes at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er større enheter.

Ved utgangen av 2006 hadde 80,4 prosent av alle barn i alderen 1-5 år plass i en ordinær barnehage eller familiebarnehage. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men utviklingen fra 2005 til 2006 viser en betydelig økning i dekningsgraden også for barn i alderen 1-2 år. Ved utgangen av 2006 hadde 61,9 prosent av barn i denne aldersgruppen en barnehageplass, mot i underkant av 54 prosent i 2005.

Nærmere om grunnskole og SFO

Antall barn i alderen 6-15 år har steget i hele perioden 2001 til 2005, mens det fra 2005 til 2006 var en svak nedgang. I 2006 var det om lag 621 800 barn i denne aldersgruppen. Elevtallet i de eldste årstrinnene øker, mens elevtallet på de laveste trinnene går ned.

Antall årsverk i SFO har økt med om lag to prosent fra 2005 til foreløpige anslag for 2006, en noe lavere vekst enn økningen i antall barn i SFO isolert sett skulle tilsi. Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i SFO har holdt seg på et stabilt nivå de siste tre årene.

Antall årsverk til undervisning har gått opp i perioden 2001-2006. Den markerte økningen fra 2003 til 2004 i antall årsverk til undervisning skyldes blant annet at timetallet på barnetrinnet ble økt med fem uketimer høsten 2004.

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på vel 40,8 milliarder kroner i 2005, og foreløpige KOSTRA-tall indikerer en nedgang til om lag 39,6 milliarder kroner i 2006. I gjennomsnitt brukte kommunene 61 765 kroner per elev i 2001. Anslag indikerer at kommunene gjennomsnittlig brukte 68 082 kroner per elev i 2006, en reell vekst i perioden 2001-2006 på om lag 10 prosent.

Antall elever per lærerårsverk ser ut til å ha stabilisert seg på drøyt 11 etter 2002, men foreløpige tall indikerer en liten nedgang fra 2005 til 2006. Gjennomsnittlig gruppestørrelse på barnetrinnet (1.-7. trinn) er uendret fra 2005 til 2006. Også gruppestørrelsen for 8.-10. trinn holder seg stabil. Antall årstimer til undervisning har økt noe de to siste årene.

Nærmere om pleie og omsorgstjenester

I perioden 2001 til 2006 er antall eldre innbyggere over 67 år om lag uendret. Fordelt på ulike aldersgrupper er det likevel betydelig variasjoner. Gruppen 67-79 år er redusert med om lag 17 000, samtidig som antall over 80 år er økt tilsvarende, om lag 17 000. Behovet for pleie- og omsorgstjenester øker betydelig med alderen. I samme periode økte antallet mottakere av hjemmetjenester, mens antallet beboere i institusjon har hatt en liten nedgang. En forklaring på dette er at mange aldershjem er erstattet med omsorgsboliger.

Samtidig har antall yngre mottakere av hjemmetjenester økt betydelig mer enn befolkningsutviklingen skulle tilsi. Veksten har vært på om lag 35 prosent siden 2001, og nesten hver tredje mottaker av hjemmetjenester er nå under 67 år. Blant de eldre har det i samme periode vært en nedgang i antall mottakere i alderen over 67 år, mens antall mottakere i aldersgruppen over 80 år er omlag uendret. Samlet sett viser utviklingen en betydelig endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene.

I perioden 2001-2006 har antallet beboere i institusjon avtatt svakt. Det har blant annet sammenheng med en bevisst satsing i kommunene på mer bruk av omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester og mindre bruk av sykehjemssopphold som omsorgstilbud. Færre institusjonsplasser gjenspeiles også i at en synkende andel av befolkningen over 80 år bor i institusjon.

For de eldre er altså tjenestetilbudet utvidet i takt med befolkningsveksten i 2006, men det skjer en vridning fra institusjonsbaserte tjenester til omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester, samt i retning av flere mottakere over 90 år.

Ressursinnsatsen i form av antall årsverk har gått kraftig opp i løpet av 2006. Økningen er på 3 900 nye årsverk, som tilsvarer en vekst på 3,5 prosent.

Korrigerte brutto driftsutgifter til hjemmetjenesten var på om lag 24,4 milliarder kroner i 2006. Utgift per mottaker i hjemmetjenesten var om lag 142 600 kroner for kommunene som har rapportert. Utvalgsundersøkelser (blant annet Borge og Haraldsvik 2005) kan tyde på at kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud som hjemmebaserte tjenester, har lavere ressursinnsats per innbygger enn kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud på institusjonsbaserte tjenester. De hjemmetjenesteorienterte kommunene har også høyere dekningsgrad enn de kommunene som baserer hoveddelen av sitt tilbud på institusjonstjenester. Disse kommunene kan til lavere kostnader gi flere innbyggere tilbud om hjemmetjenester enn de kommunene som baserer hoveddelen av sitt tilbud på institusjonstjenester.

Driftsutgiftene per tjenestemottaker har økt. Dette kan skyldes at både andelen tjenestemottakere over 90 år og andelen yngre særlig ressurskrevende tjenestemottakere øker år for år.

Nærmere om videregående opplæring

Tabell 7.6 viser at antall elever og lærlinger i alt har økt med i underkant av 29 000, tilsvarende 15 prosent, fra 2001 til 2006. Mens antall lærlinger har økt med om lag 4 200, har antallet elever økt med om lag 24 500. Økningen skyldes i hovedsak den sterke veksten i antall unge mellom 16 og 18 år, men også det faktum at en stadig større andel av de unge tar videregående opplæring; andelen 16-18 åringer i videregående opplæring har økt fra 88,3 prosent i 2001 til 90,9 prosent i 2006.

Parallelt med den sterke elevtallsveksten har det fra 2005 til 2006 også vært en økning i antall lærerårsverk, men den prosentvise veksten i lærerårsverkene har vært noe lavere enn veksten i antall elever. Blant annet som følge av endringer i datakvalitet foreligger det ikke oppdaterte tidsseriedata for lærerårsverk før i juni 2007. Foreløpige tall for 2005 og 2006 er tilgjengelige, og viser en styrking av ressursinnsatsen i 2006 tilsvarende 300 årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på 17,7 milliarder kroner i 2005, mens anslaget for 2006 indikerer at nivået er økt til om lag 18,3 milliarder kroner. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år gikk ned med om lag 11 100 kroner fra 2003 til 2004, men har siden holdt et relativt stabilt nivå.

Når det gjelder produktivitet viser tabell 7.6 at korrigerte brutto driftsutgifter per elev gikk ned med om lag 7 000 kroner fra 2003 til 2004, for så å holde seg på et relativt stabilt nivå. Denne utviklingen kan ha sammenheng med at elevtallsveksten i videregående opplæring gir enkelte stordriftsfordeler. For 2006 skiller denne indikatoren mellom korrigerte brutto driftsutgifter per elev i videregående opplæring og per student i fagskoleutdanning.

7.5 Tjenesteproduksjon i 2006 - ­kommunene

7.5.1 Barnehager

Figur 7.1 viser dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år for kommunene, gruppert fylkesvis. Det er visse forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Sør-Trøndelag har høyest dekningsgrad, med et gjennomsnitt på 89 prosent dekning. Deretter kommer Finnmark, Troms, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane som har mellom 84 og 85 prosent dekning. Kommunene i Hordaland og Aust-Agder, og Oslo har lavest barnehagedekning, alle med et gjennomsnitt på 77 prosent.

Tabell 7.7 viser at barnehagedekningen for 1-5 åringer er høyest i kommuner med høye inntekter uansett kommunestørrelse. Samme mønster viser seg i tabell 7.8 over dekningsgrad for 1-2-åringer. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad litt under landsgjennomsnittet for både 1-5-åringer og 1-2-åringer. Oslo har et tilbud noe under landsgjennomsnittet for 1-5-åringer, men for 1-2-åringer plasserer Oslo seg omtrent på landsgjennomsnittet.

Tabell 7.9 viser at det er en viss tendens til at utgiftene per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet utenom Oslo ligger på i overkant av 102 000 kroner per kommunal barnehageplass, mens de samme ugiftene i Oslo er i underkant av 124 000 kroner. Gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er noe i underkant av 104 000 kroner, og for Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet om lag 121 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Tabell 7.10 viser at andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning generelt er økende med økende folketall, uavhengig av inntekt. Oslo utgjør et unntak fra trenden og ligger omtrent 10 prosentpoeng under landsgjennomsnittet på 88 prosent. De andre store byene, Bergen, Trondheim og Stavanger, har en gjennomsnittlig andel styrere og ledere med godkjent førskolelærerutdanning på noe over 93 prosent.

Tabell 7.11 viser at landsgjennomsnittet (utenom Oslo) for leke- og oppholdsareal inne per barn er 5,2 m². Det er en viss tendens til at gjennomsnittlig leke- og oppholdsareal er størst i gruppen av små kommuner. Forklaringen kan være at små kommuner ikke har de samme begrensningene i tomtearealer som de store kommunene og særlig de store byene.

7.5.2 Grunnskole

Demografi og bosettingsmønster er med på å bestemme skolestrukturen i kommunene, og skolestrukturen vil påvirke ressursinnsatsen innenfor grunnskolen. De siste årene har elevtallet på landsbasis økt, men utviklingen er ikke lik i alle kommuner. Sentrale kommuner har opplevd vekst og utbyggingspress innenfor de sentrale velferdstjenestene, mens mange distriktskommuner har opplevd fraflytting.

Tabell 7.12 viser en tendens til at andelen elever med spesialundervisning er størst i små kommuner. Det kan også se ut til at kommuner med høye inntekter har en høyere andel elever med spesialundervisning enn kommuner med lave inntekter. Det er store variasjoner mellom kommuner når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Dette tyder på store lokale forskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov.

I 2006 var gjennomsnittlig gruppestørrelse (eksklusiv Oslo) i grunnskolen 13,4 elever. Tabell 7.13 indikerer at gjennomsnittlig gruppestørrelse for barnetrinnet (1.-7. årstrinn) påvirkes både av kommunestørrelse og inntekt. Synkende folketall gir mindre elevgrupper, og betydningen av kommunestørrelse kan blant annet ha sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag. Oslo var med en gruppestørrelse på 14,7 noe over landsgjennomsnittet, og var på samme nivå som kommuner med mer enn 20 000 innbyggere (eksklusive de andre storbyene). Bergen, Trondheim og Stavanger har en noe større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn Oslo. Kombinasjonen av liten kommunestørrelse og høye inntekter gir minst gruppestørrelse. Det er generelt en tendens til at gjennomsnittlig gruppestørrelse synker med økende kommunale inntekter. Kommunestørrelse og inntekt har samme effekt på gruppestørrelse for 8.-10. årstrinn, jf. tabell 7.14.

Mønsteret i forhold til gruppestørrelse finner en igjen i fordelingen av ressursbruk/prioritering. Tabell 7.15 viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall (med unntak av Oslo) og med økende inntekter.

7.5.3 Helse

Tabell 7.16 viser gjennomsnittlig antall legeårsverk per 10 000 innbyggere i kommunehelsetjenesten for grupper av sammenliknbare kommuner. Med leger menes i denne sammenhengen kommunalt ansatte (fastleger og tilsynsleger i sykehjem) og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Tabellen viser en tendens til at legedekningen er bedre i små kommuner enn i mellomstore kommuner. Videre er det en tendens til at legedekningen øker med stigende inntektsnivå. Kommunenes utgifter til legetjenesten er etter innføringen av fastlegeordningen knyttet til lønn til fastleger i ansettelsesforhold og basistilskudd til private fastleger. Basistilskuddet er et fast tilskudd per innbygger som er med i fastlegeordningen, og som står på en liste til privatpraktiserende fastleger. I tillegg kommer lønn og godtgjørelse til offentlig allmennmedisinsk arbeid og til legevakt. Forskjellene mellom de ulike kommunegruppene er relativt store. Noen av forskjellene knyttet til befolkningsstørrelse skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med et lavt innbyggertall for at kommunene skal kunne ivareta organisert legevakt hele døgnet.

7.5.4 Pleie- og omsorgstjenesten

I tabell 7.17 vises variasjoner i driftsutgifter per mottaker for kommunenes hjemmetjenester. De små kommunene bruker generelt mindre på hjemmetjenester per mottaker enn mellomstore og store kommuner. En mulig forklaring er at terskelen for institusjonsplasser er lavere i de mindre kommunene. Oslo bruker ifølge de foreløpige tallene vel 113 000 kroner per hjemmetjenestemottaker, noe som er betydelig under landsgjennomsnittet. Når innbyggertall og kommunenes inntekter ses i sammenheng, er tendensen generelt at innenfor gruppene av små og mellomstore kommuner øker driftsutgiftene med økt inntekt.

Tabell 7.18 viser sammenhengen mellom korrigerte brutto driftsutgifter per kommunale plass i institusjon og henholdsvis kommunestørrelse og inntektsnivå. Tabellen viser en viss tendens til at kommuner med høye inntekter har høyere driftsutgifter for institusjonsplasser.

7.5.5 Sosialtjenesten

Tabell 7.19 viser gjennomsnittlig andel sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år for gruppene av sammenliknbare kommuner. Det er en tendens til at andelen sosialhjelpsmottakere i aldersgruppen øker med økende kommunestørrelse. Andelen sosialhjelpsmottakere er på landsbasis (utenom Oslo) 4,1 prosent. Oslo har høyest andel sosialhjelpsmottakere med 5,2 prosent, mens Bergen, Trondheim og Stavanger også ligger over landsgjennomsnittet med en gjennomsnittlig andel på 4,6 prosent. Under landsgjennomsnittet finner vi små og mellomstore kommuner med lave inntekter. Innenfor gruppene av små og mellomstore kommuner er det en tendens til at kommuner med høyere inntekt yter sosialhjelp til en større andel av sine innbyggere.

Tabell 7.20 viser at gjennomsnittlig stønadslenge for sosialhjelpsmottakere for hele landet (utenom Oslo) er på 4,2 måneder. Oslo ligger på 5,2 måneder. Lengst stønadslenge har imidlertid storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger med 5,5 måneder. Disse tre byene har hatt en reduksjon i andelen sosialstønadsmottakere fra 2005 til 2006, men gjennomsnittlig stønadslengde har vært stabil. Dette kan tyde på at reduksjonen i hovedsak har vært av gruppen sosialhjelpsmottakere med kort stønadslengde. Klart lavest stønadslenge har gruppen av kommuner med høyest inntekt, her er stønadslengden i gjennomsnitt på 3,1 måneder.

7.5.6 Barnevern

Tabell 7.21 viser kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter i barnevernstjenesten per innbygger 0-17 år for gruppene av sammenliknbare kommuner. Nettoutgiftene var på landsbasis (utenom Oslo) om lag 4 300 kroner. Tabellens hovedfunn er at de største byene har klart større utgifter enn resten. Bergen, Trondheim og Stavanger ligger godt over landsgjennomsnittet med om lag 7 200 kroner per innbygger i aldersgruppen 0-17 år. Oslo ligger noe lavere enn de andre storbyene med om lag 6 900 kroner. Små og mellomstore kommuner har jevnt over et utgiftsnivå som ligger under landsgjennomsnittet.

7.5.7 Administrasjon

Tabell 7.22 viser gjennomsnittlige netto driftsutgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter for gruppene av sammenliknbare kommuner. Tabellen viser at små kommuner har betydelig høyere administrasjonskostnader enn andre kommuner. Det er videre en sammenheng mellom stigende inntektsnivå og høye kostnader til administrasjon, særlig for gruppene av små kommuner. De ti kommunene med høyest inntekt har et utgiftsnivå som er om lag fire ganger høyere enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo).

7.5.8 Kirke

Tabell 7.23 viser gjennomsnittlige kommunale netto driftsutgifter per innbygger til kirkelige formål for grupper av sammenliknbare kommuner. De kommunale driftsutgiftene vil i hovedsak være bevilgninger som kirkelige fellesråd og menighetsråd forvalter nærmere. Tabellen viser at små kommuner bruker vesentlig mer enn mellomstore og store kommuner. Det er også en tendens til at kommuner med høyt inntektsnivå bruker mer enn kommuner med lave inntekter. De ti kommunene med høyest inntekt bruker nesten tre ganger mer på kirker enn landsgjennomsnittet utenom Oslo og fem ganger mer enn Oslo.

Netto kommunale driftsutgifter til kirken målt per innbygger, eksklusiv Oslo, har økt med 23 kroner eller 5,7 prosent i forhold til 2005. Økningen har vært særlig stor for små og mellomstore kommuner med høye inntekter og for Bergen, Trondheim og Stavanger samlet. For kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyer) er økningen på 0,5 prosent. For Oslo er økningen per innbygger på 5,2 prosent fra 2005 til 2006.

7.6 Fylkeskommunene

7.6.1 Videregående opplæring

Fordi yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag), vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene fylkeskommunene har ved å drive videregående opplæring. I tillegg vil faktorer som skolestruktur og demografi påvirke kostnadene.

Foreløpige tall for 2006 viser at i gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) om lag 108 500 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring. Tabell 7.24 viser at Troms og Sogn og Fjordane bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. Nordland og Nord-Trøndelag kommer på de neste plassene.

Tabell 7.24 viser foreløpige tall for korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring per elev og korrigerte brutto driftsutgifter til fagskoleutdanning per student i 2006. Utgiftene er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter og internkjøp og inkluderer ikke utgifter til lærlinger. Bruttoutgifter til videregående opplæring er høyest i Troms og Sogn og Fjordane og lavest i Oslo og Rogaland. Bruttoutgifter til fagskoleutdanning er høyest i Sogn og Fjordane og Telemark og lavest i Akershus og Nord-Trøndelag.

Tabell 7.24 viser at andelen av 16-18-åringene som er i videregående opplæring er høyest i Møre og Romsdal, Hordaland og Akershus og lavest i Finnmark, Oslo og Troms.

7.6.2 Administrasjon

Tabell 7.24 viser netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter. Nivået på fylkeskommunenes utgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Finnmark er den fylkeskommunen som bruker mest med 1222 kroner per innbygger, og Oslo bruker minst med 219 kroner per innbygger. Indikatoren omfatter føring av premieavvik. Dette gjør at indikatorens verdi for sammenlikninger mellom fylkeskommunene reduseres noe.

7.7 Gruppering av kommuner

Tabell 7.25 viser sammenhengen mellom Kommunal- og regionaldepartementets og SSBs kommunegrupper. Førstnevntes kommunegrupper består for de små og mellomstore kommunene av sammenslåtte SSB-grupper. Det henvises til SSBs nettsider (www.ssb.no) for oversikt over plassering av enkeltkommuner i kommunegrupper.