Del 2
Fornying av kommunal sektor – lokalt utviklingsarbeid og statlige rammebetingelser

9 Fornying i kommunal sektor

9.1 Hovedlinjer i fornyingsarbeidet

Regjeringen vil løse de sentrale velferdsoppgavene – helse, omsorg og utdanning – gjennom fellesskapsløsninger. Regjeringen mener at en sterk offentlig sektor og felles velferdsordninger er de viktigste virkemidlene for å nå målene om rettferdig fordeling og likeverdige levekår. Kommunene har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester som skole, barnehage, pleie og omsorg og sosialhjelp, og har en sentral rolle som samfunnsutvikler. Regjeringen vil styrke lokaldemokratiets plass. Lokaldemokratiet utvider innbyggernes muligheter for å delta i samfunnslivet og er med å legge grunnlaget for nærhet og godt samspill mellom offentlig forvaltning og innbyggerne.

Hovedlinjene i fornyingsarbeidet skal være kvalitetsutvikling, lokalsamfunnsutvikling og en offensiv arbeidsgiverpolitikk med fokus på ledelse og medvirkning. Innbyggerperspektivet skal ligge til grunn for alt fornyingsarbeidet.

En utviklingsorientert kommunesektor skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har hovedansvaret for egen omstilling og fornying. Kommunesektoren må være effektiv for å ha legitimitet i samfunnet. Med denne regjeringen har kommunene fått et nødvendig økonomisk løft. En betydelig styrket kommuneøkonomi har betydd at en negativ trend er snudd. Fortsatt er det imidlertid utfordringer i sektoren, og regjeringen vil derfor fortsette den økonomiske satsingen i tiden framover. Men selv med den styrkingen av kommuneøkonomien som regjeringen har foretatt, vil det være begrensede inntektsrammer for kommunene. Den demografiske utviklingen vil kreve en stadig større del av fellesskapets ressurser, og knapphet på arbeidskraft kan bli en realitet innen få år. Samtidig øker behovene og forventningene blant innbyggerne. Dette betyr at utviklings- og omstillingsarbeidet i sektoren må fortsette. Regjeringen vil bidra til dette viktige arbeidet.

Lokalpolitikerne må sette seg selv i førersetet i fornyingsarbeidet og legge til rette for en samfunnsansvarlig drift av kommunen. Styring og utvikling av kommunene må bygge på sunn økonomi og god økonomistyring, ha et klart innbyggerperspektiv, høy etisk standard og en offensiv arbeidsgiverpolitikk med fokus på lavt sykefravær, lite uønsket deltid og en bevisst politikk for å rekruttere og beholde arbeidstakerne.

9.2 Hovedfokus for fornyingsarbeidet i kommunene i 2008

I en situasjon med bedrede rammebetingelser og fortsatt store utfordringer, forutsetter departementet at lokalpolitikerne utnytter handlingsrommet for fornying og utvikling i den enkelte kommune. Kommunesektoren bør rette utviklings- og fornyingsinnsatsen inn mot særlig disse områdene: Kvalitetsutvikling, samfunnsutvikling og en arbeidsgiverpolitikk med fokus på ledelse og medvirkning.

9.3 Kvalitetsutvikling i kommunal tjenesteproduksjon

Regjeringen er like opptatt av kvalitet som kvantitet på de offentlige tjenestene. Kommunesektoren har over lang tid arbeidet med kvalitetsforbedring av tjenestene. Kommunene har de siste årene fått økt økonomisk handlingsrom. De har fått økt kompetanse, utviklet organisasjonene og gjort disse mer tilpasset til å møte innbyggerne. Likevel ser regjeringen behov for at kommunene tar ytterligere grep for å forbedre den måten innbyggerne opplever kvaliteten på tjenestene.

Innbyggerperspektivet står sentralt i regjeringens politikk. Innbyggermedvirkning tar utgangspunkt i respekten for det enkelte mennesket og er i vårt samfunn et gode i seg selv. Innbyggermedvirkning vil si å sette innbyggerens behov i fokus. Dette innebærer at mottakere av tjenester og ytelser selv aktivt skal medvirke og ta beslutninger i forhold som angår dem. Innbyggermedvirkning skjer på individnivå og systemnivå. På individnivå innebærer innbyggermedvirkning et samarbeid mellom den enkelte innbygger og forvaltningen. Innbyggeren er den som best kjenner sin egen livssituasjon. Fagkompetansen og innbyggerkompetansen utfyller hverandre. Innbyggeren kan utvikle en individuell plan sammen med fagpersonell, eller på annen måte ta del i egen situasjon. På systemnivå innebærer innbyggermedvirkning at innbyggernes organisasjoner er representert på ulike nivåer for å ivareta innbyggernes erfaringer, og med basis i innbyggerkompetansen, bidra til å utvikle gode tjenester. Dette kan skje gjennom møter, høringer og prosjekter.

Viktige kvalitetsforbedringstiltak trenger ikke å koste mye penger. På regjeringens innbyggerkonferanse i Oslo 20. mars 2007, med over 100 innbyggere fra alle deler av landet, var hovedbudskapet fra innbyggerne at det aller viktigste er å bli møtt med respekt når en henvender seg til kommunen. Dette er i større grad et holdnings- og adferdsspørsmål enn et spørsmål om penger, selv om respekt også handler om å ha tid til den andre.

Kvalitetskommuneprogrammet

Regjeringen vil bidra i fornyingsarbeidet. Gjennom Kvalitetskommuneprogrammet har regjeringen sammen med KS og de ansattes organisasjoner lagt til rette for et bredt, likeverdig og forpliktende samarbeid om kvalitetsutvikling innen omsorg og oppvekst. Involvering av ansatte, særlig i første linje, folkevalgte og tillitsvalgte skal bidra til gode prosesser og kvalitet i utviklingsarbeidet.

Målet for Kvalitetskommuneprogrammet er kommuner som møter innbyggerne med respekt, er gode arbeidsgivere og har tjenester av god kvalitet. Arbeidet skal særlig ha fokus på møtet mellom innbyggeren og de av kommunens medarbeidere som møter innbyggerne direkte (førstelinjen). Gjennom samarbeid mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte/tillitsvalgte skal den enkelte kommune arbeide med å utvikle og forbedre tjenesteytingen.

Før jul 2006 ble landets kommuner invitert til å delta i Kvalitetskommune-programmet. Totalt er 41 kommuner tatt opp i programmet i 1. halvår 2007. Av disse er 12 utpekt til å arbeide med reduksjon av sykefraværet. I andre halvår 2007 vil ytterligere inntil 50 kommuner bli valgt ut, og ytterligere 100 i 2008. Per april 2007 er det avholdt oppstartskonferanser for de 29 første kvalitetskommunene, og to nettverkssamlinger for de 12 sykefraværskommunene.

Arbeidet skal bygge på eksisterende kunnskap og skal forsterke og videreutvikle det utviklingsarbeidet som pågår i kommunene. Prosjektet vil gjennom et eget sekretariat bidra med støtte og kompetanse til analyse og dokumentasjon, prosess, metode/verktøy og eksempler. Prosjektet vil organisere regionale nettverk og arenaer for erfaringsdeling, og bidra til samarbeidet mot NAV og fylkesmennene.

Arbeidet i den enkelte kommune vil ta utgangspunkt i organisasjonens reelle utfordringer. Den enkelte kommune avgjør selv innsatsområder og arbeidsform innenfor de mål og rammer som er trukket opp for programmet. Arbeidet lokalt skal legges opp på en slik måte at det utløser engasjement og medvirkning fra alle de tre partene. Kommunen må forplikte seg til deltakelse i nettverk og på annen måte bidra til erfaringsdeling og synliggjøring av resultater. Samarbeidet skal skje innenfor Hovedavtalens rammer og kommunens formelle styring av egen virksomhet.

Kvalitetsindikatorer og kvalitetsmåling

Kvalitetsutvikling og måling av kvalitet er sentralt i fornyingsarbeidet. Kvalitet i kommunal sektor omfatter faglig kvalitet, folks tilfredshet, helsefremmende arbeidsmiljø, og kontinuerlig kompetanseoppbygging.

Arbeidet med å etablere gode systemer for å måle kvaliteten på tjenestene, skjer i dag på flere områder. KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir rapportert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås.

Ved publiseringen 15. mars 2007 ble det for første gang presentert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Dette skjer på bakgrunn av en prosess hvor arbeidsgruppene i KOSTRA har vært sentrale og foreslått indikatorer som gir uttrykk for kvalitet i tjenesteproduksjonen. I tillegg har en arbeidsgruppe bestående av KS, Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet et rammeverk for kvalitetsarbeid. Arbeidet er basert på de rapporteringene som allerede skjer i KOSTRA og har blant annet utnyttet de erfaringene som er gjort i EffektiviseringsNettverkene til KS. Siden dataene i KOSTRA ikke inneholder informasjon om innbyggertilfredshet, har utviklingen av indikatorene skjedd på bakgrunn av de objektive størrelsene i ressurs- og tjenesterapportering fra kommunesektoren.

Den foreløpige publiseringen i KOSTRA inneholder 66 kvalitetsindikatorer for kommunene og 10 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunene. Om lag halvparten av disse indikatorene har tidsserier, det vil si data lenger tilbake enn 2006, slik at en kan se utviklingen over tid. De fleste indikatorene som har tidsserier, viser en positiv utvikling de siste årene. Spesielt kommer dette til uttrykk i barnehager og pleie- og omsorgstjenestene. Kvalitetsindikatorene vil være gjenstand for ytterligere harmonisering og en videre utvikling i arbeidsgruppene i KOSTRA. Det vil derfor være et fortsatt satsingsområde for KOSTRA i 2007 og 2008. Siden KOSTRA bl.a. ikke inneholder data om folks tilfredshet vil de fleste kommuner ha behov for informasjon om kvaliteten på tjenestene utover det KOSTRA kan gi.

Innbygger- og brukerundersøkelser

Norsk Gallup har siden 1992 gjennomført en større nasjonal innbygger- og brukerundersøkelse for offentlige tjenester. Sentralt har spesielt Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og flere direktorater vært brukere av, og hatt nytte av undersøkelsene. I tillegg har undersøkelsene gitt grunnlag for lokale undersøkelser i den enkelte kommune. Forskning og læringsmiljøer har også benyttet resultatene fra undersøkelsene.

Siden starten har over 80 kommuner benyttet undersøkelsen som verktøy for innbyggerorientering av tjenester. Mange av kommunene gjennomfører undersøkelsen regelmessig hvert annet, tredje eller fjerde år. Interessen for undersøkelsen har vært økende, ikke minst på grunn av utviklingsarbeidet som knytter data om innbygger- og brukertilfredshet til KOSTRA-data.

Innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser står sentralt i fornyingsarbeidet generelt og for kommunesektoren spesielt. Undersøkelsene har omfattet et representativt utvalg av innbyggerne i kommunene, i alt ca 15-18 000 innbyggere på landsbasis hvert år. I tillegg er informasjonen fra undersøkelsene egnet til å koble sammen med KOSTRA-data. KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader. Med data om brukertilfredshet i tillegg, vil dette kunne uttrykke både objektiv og opplevd kvalitet. Departementet tar derfor sikte på å støtte og utvikle innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser som et verktøy for kvalitetsutviklingsarbeidet i kommunene.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil gjennomføre nye nasjonale innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser. De resultatene som knytter seg til kommunesektoren ønskes sett i sammenheng med KOSTRA-dataene. Departementet vil se på muligheten for å gjøre dataene tilgjengelige overfor flest mulig kommuner.

Kvalitet i pleie- og omsorgssektoren

Det er inngått en avtale om kvalitetsutvikling av pleie- og omsorgssektoren mellom Helse- og omsorgsdepartementet og kommunesektoren ved KS. I medhold av avtalen er det blant annet utviklet kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Sosial- og helsedirektoratet samarbeider med KS om å utvikle nye kvalitetsindikatorer for å måle kvaliteten på pleie- og omsorgstjenester som ytes av norske kommuner. På sikt er det en målsetting å utvikle indikatorer som belyser kvaliteten på bredden i tjenestetilbudet. Dette vil blant annet baseres på informasjon som registreres i IPLOS. Tiltak for å sikre og forbedre kvaliteten i tjenestene består i dag av lederutvikling, kvalitetsindikatorer, elektronisk samarbeid, rekruttering, kvalifisering av personell uten helse- og sosialutdanning, videreutdanningstilbud gjennom blant annet fagskoleutdanningen, desentralisert høyskoleutdanning, undervisningssykehjem, og intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv. Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med berørte parter, blant annet KS, utarbeidet en nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial- og helsetjenesten (2005-2015).

Kvalitet i skolen

Gjennom avtalen som er inngått mellom Utdanningsdirektoratet og KS om kvalitetsutvikling i skolen arbeider partene i fellesskap blant annet med å videreutvikle Elevundersøkelsen og andre kvalitetsverktøy på eget nettsted. Spørreundersøkelsen som KS utviklet for elever og den tidligere Elevundersøkelsen er nå samordnet til et kartleggingsverktøy og driftes av Utdanningsdirektoratet. Kunnskapsdepartementet og KS arbeider med å revidere avtalen om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen.

Kunnskapsdepartementet har besluttet at det fra høsten 2007 skal avholdes nasjonale prøver i regning, og i lesing på norsk og engelsk på 5. og 8. trinn. Det primære formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere om skolen lykkes med å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter. Prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling i skolen.

Samarbeidsavtalene

I tillegg til kvalitetsavtalene på skole og innenfor pleie- og omsorgstjenestene som er omtalt ovenfor, er det inngått samarbeidsavtaler med kvalitetselementer på disse områdene (mer om dette under konsultasjonsordningen):

• Avtale om bosetting av flyktninger (KS/AID)

• Avtale om bostedsløshet (KS/AID/KRD/HOD/JD)

• Avtale om barnevernet (KS/BLD)

• Samarbeidsavtalen på landbruksområdet (KS/LMD)

• Avtale om ny arbeids- og inkluderingspolitikk (KS/AID)

• Avtale om barnehageløftet (KS/KD)

• Avtale om bosetting ved løslatelse fra fengslet (KS/JD)

Effektiviseringsnettverkene

På bakgrunn av initiativ fra KS, Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet ble det i 2002 iverksatt et prosjekt under det daværende fornyingsprogrammet. Prosjektet hadde som formål å bidra til forbedring av tjenestene i deltakerkommunene, å bidra til effektiviseringsutvikling i deltakerkommunene, og å frambringe nasjonale indikasjoner for kvalitets- og effektiviseringsutvikling i kommunal sektor.

Effektiviseringsnettverkene ble økonomisk støttet av Kommunal- og regionaldepartementet og det daværende Sosialdepartementet, og prosjektperioden varte ut 2004. Det videre nettverksarbeidet inngår i KS’ ordinære drift, med blant annet resultat- og verktøypublisering på www.bedrekommune.no.

Sammenligningen skjer ved hjelp av data fra KOSTRA og kvalitetsmålinger. Kvalitetsmålingene gjennomføres ved standardiserte, web-baserte brukerundersøkelser som kommunene selv kan gjennomføre. Sammenlignet med innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelsene (omtalt over), er brukerundersøkelsene i effektiviseringsnettverkene noe mer rettet inn mot de som bruker tjenestene, både med tanke på spørsmålsformuleringer og utvalget av innbyggere. Disse undersøkelsene fanger i stor grad opp brukernes tilfredshet med de kommunale tjenestene. Kommunene sammenlikner produktivitet, tilgjengelighet og kvalitet både med andre kommuner og med seg selv over tid. Dette gir grunnlag for å sette mål for forbedring og utforme tiltak med tanke på å bedre kvaliteten og øke effektiviteten på tjenestene. Nettverksarbeidet omfatter tjenestene grunnskole, pleie og omsorg, barnehage, sosiale tjenester, barnevern og byggesak.

Produksjonsindeksen til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for de ulike sektorer. En produksjonsindeks skal ideelt sett fange opp alle relevante kvantitets- og kvalitetsaspekter ved tjenestene. For de fleste kommunale tjenestene er det mulig å måle kvantitet på en rimelig god måte, mens kvalitet er vanskeligere å måle. Dette innebærer ikke at det er umulig å finne relevante kvalitetsindikatorer som i hvert fall dekker enkelte kvalitetsaspekter ved en tjeneste. For eksempel benyttes leke- og uteareal per barn som kvalitetsindikator for barnehage, og andel institusjonsplasser i enerom som kvalitetsindikator i pleie og omsorg.

For grunnskolen har årstimer per elev blitt benyttet som den viktigste produksjonsindikatoren. Denne har en svakhet fordi den er nært knyttet til antall lærerårsverk, som er et mål på ressursinnsats, og i liten grad gir uttrykk for kunnskapen til de elevene som er i, eller går ut av, grunnskolen. Det ble i rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi for desember 2005 presentert en alternativ delindeks for grunnskolen. Her ble årstimer erstattet med standpunktkarakter i kjernefagene norsk, engelsk og matematikk. På denne måten kan en indeks i større grad fange opp relevante kvalitetsaspekter med en tjeneste.

I høstrapportene til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi presenteres det hvert år produksjonsindekser som samlemål for den kommunale tjenesteproduksjonen.

9.4 Folkevalgt ledelse og lokal­samfunnsutvikling

I tillegg til å være demokratisk aktør, velferdsprodusent og myndighetsorgan, har kommunene en sentral rolle i utviklingen av lokalsamfunn som gir gode levevilkår og bidrar til innbyggernes lokale tilhørighet. Kommunene har i en periode hatt stramme økonomiske rammer, noe som førte til økt oppmerksomhet om kjerneoppgaver knyttet til velferdsproduksjon. Styrking av kommuneøkonomien de siste årene gir grunnlag for at kommunene kan ta en mer aktiv rolle som samfunnsutviklere.

Lokalsamfunnsutvikling handler om planlegging, å sikre et godt privat og offentlig velferds- og tjenestetilbud, næringsutvikling, nærmiljøutvikling og å skape attraktive steder i videste forstand. Kommunene bør være arenabyggere og samarbeidspartnere for frivillig sektor, næringsliv og innbyggerne. Kommunene må være åpne for ulike samarbeidsløsninger som kan bidra til å utvikle lokalsamfunnet. I kommuneplanarbeidet etter plan- og bygningsloven kan kommunene legge til rette for en slik samhandling.

Forholdet til frivillig sektor

Frivillige organisasjoner utgjør en sentral del av det sivile samfunn, og er et viktig bindeledd mellom sivilsamfunnet og det offentlige.

Kommunene er viktige for frivillig sektor – blant annet gjennom ulike økonomiske støtteordninger, involvering i arbeidet med kommunale planer, eller gjennom ulike partnerskapsprosjekt. Frivillige organisasjoner kan bidra på viktige områder, som for eksempel i arbeidet med barn og unge, forebygging, integrering og på kulturfeltet. Frivillig arbeid gir innbyggerne mulighet til å bruke sitt engasjement i fellesskap og på den måten delta i sosiale fellesskap.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har IRIS utarbeidet en rapport om kommunenes samhandling med frivillig sektor 1. Rapporten består av to deler; en litteraturstudie som belyser erfaringer fra Skandinavia om forholdet mellom kommunene og frivillig sektor, og en kartlegging basert på en elektronisk spørreskjemaundersøkelse i 250 norske kommuner.

Kartleggingen har dokumentert at det er betydelig samhandling mellom kommunene og frivillig sektor. Mange norske kommuner legger betydelig vekt på frivillig sektors rolle i forhold til kommunens virksomhet. Det er et omfattende og mangfoldig nettverk av samarbeid, samarbeidsformer og økonomiske relasjoner mellom kommunene og frivillig sektor. I mange kommuner spiller frivillig sektor en viktig rolle i lokalt utviklingsarbeid.

Som et ledd i evalueringen av Kommunal- og regionaldepartementets Stifinnerprogram er det gjort undersøkelser av de åtte deltakerkommunenes forhold til frivillig sektor. Undersøkelsen er representativ for de åtte kommunene. I undersøkelsen tillegger frivillig sektor samarbeidet med kommunene stor betydning, men mange foreninger mener de i for stor grad selv må ta initiativ til kontakt med kommunene. Det kan dermed synes som om kommunene har et uutnyttet potensial for en mer utadrettet og strategisk virksomhet i forhold til frivillig sektor 2.

Forholdet til næringslivet

Kommunene er sentrale som tilrettelegger for nyskaping og næringsutvikling. Tidligere erfaringer fra utviklingsarbeid i omstillingsområder og i småkommuner tilsier at egenbasert utvikling gir best resultater på lang sikt. Områder med ensidig næringsstruktur og et lite arbeidsmarked er særlig sårbare for endringer i arbeids- og næringslivet. Erfaringene har vist at et vellykket resultat krever at mange krefter i fellesskap tar tak. Næringslivet, kommunen og eventuelle andre lokale aktører må sammen analysere situasjonen og finne fram til aktuelle strategier og tiltak for å møte de muligheter og utfordringer som lokalsamfunnet står overfor. Kommunen kan ikke gjøre dette alene. Næringslivet må gis en reell mulighet til å påvirke utviklingen i sitt lokalsamfunn ved at de involveres og mobiliseres i utviklingsarbeidet, både i initieringsfasen og i gjennomføringsfasen.

Selv om hovedinitiativet og hovedinnsatsen bør ligge lokalt og regionalt, har staten en viktig rolle som tilrettelegger og bidragsyter. Staten bidrar blant annet gjennom bedriftsrettede virkemidler (tilskudd og lån i Innovasjon Norge) og ved å legge til rette for utvikling av nærings- og kunnskapsmiljøer (for eksempel næringshager, inkubatorer etc.) lokalt.

Evalueringen av Stifinnerprogrammet (se nærmere omtale i avsnitt 9.6) til Kommunal- og regionaldepartementet tyder på at næringslivet ønsker at kommunen skal være en aktiv tilrettelegger. 3 Dette kan blant annet være gjennom å skape møteplasser for næringslivet i kommunen, stimulere til etablerervirksomhet, og gjennom å ta med næringslivet på råd når næringsplaner skal legges. Mange kommuner har et utadrettet og aktivt forhold til næringslivet, men det er også forskjeller mellom kommunene på dette området. Det ser derfor ut til å være rom for større kommunal aktivitet overfor næringslivet på flere områder. Næringslivet ser også sitt samfunnsansvar og ønsker å bidra sammen med kommunen og frivillig sektor i ulike tiltak som kan utvikle lokalsamfunnet.

Regjeringen oppfordrer kommunene, frivillig sektor og næringslivet til å utnytte de mulighetene som samhandling gir for en helhetlig utvikling av lokalsamfunnet.

9.5 Ansattes medvirkning

En god kommune er til for innbyggerne, har tjenester av god kvalitet og er ikke minst en god arbeidsplass. Fornyingsarbeidet handler om å få innbyggerne, de folkevalgte og de ansatte til å samspille enda bedre. Fornyings- og utviklingsarbeidet må skje i form av samarbeid og dialog med de ansatte. Mange kommuner har gode erfaringer med å trekke de ansatte med i alle faser av en omstilling, og departementet ønsker å bygge videre på disse erfaringene. Gode omstillingsprosesser kjennetegnes av stor deltakelse fra de involverte partene, og en prosess som alle har et eierforhold til. Samtidig som det er viktig å sikre en bred forankring av endringsarbeidet blant arbeidstakerne, er det av avgjørende betydning at prosessen har en solid forankring iden politiske og administrative ledelsen i kommunen.

Endringsledelse og ansattes medvirkning i omstillingsarbeid bygger på grunntanken at det er de ansatte selv som best kjenner arbeidsprosessene, arbeidskulturen, samarbeidsrelasjonene og innbyggerne. Derfor vil det ofte være de ansatte som har de gode endrings- og løsningsforslagene til å gjøre jobben og tjenestetilbudet bedre. Dette betyr ikke en ensidig nedenfra-opp tilnærming. For å få til en god endringsprosess må den enkelte kommuneorganisasjon søke å finne balansepunktet mellom det som skal besluttes lokalt (i den enkelte virksomhet) og det som skal besluttes sentralt (av den politiske og administrative ledelse).

9.6 Stifinnerprogrammet

Stifinnerprogrammet var et statlig program som ble initiert av Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 og ble avsluttet i 2006. Forsøket har vært forankret i Kommunal- og regionaldepartementet, og har foruten departementet bestått av åtte deltakerkommuner. De deltakende kommunene har vært Vadsø i Finnmark, Tingvoll, Herøy og Molde i Møre og Romsdal, Sogndal i Sogn og Fjordane, Bømlo i Hordaland, Porsgrunn i Telemark og Bydel Alna i Oslo kommune.

Det overordnede målet med Stifinnerprogrammet var å prøve ut om en mer helhetlig tilnærming i utviklings- og omstillingsarbeid vil sette kommunene bedre i stand til å se ulike virkemidler i sammenheng. På den måten kan kommunenes roller som myndighetsutøver, tjenesteprodusent, samfunnsutvikler og demokratisk arena utvikles på en mer koordinert og sammenhengende måte. Dermed kan effekter oppnås i form av større effektivitet, bedre kvalitet og økt innbyggerorientering. Prosjektene i de åtte kommunene oppsummerte seg til vel 70 store og små prosjekter. Prosjektene var innenfor temaene utvikling av systemer for kvalitetsutvikling og kvalitetssikring av tjenesteproduksjonen, økonomistyring, kostnadskontroll og styringsinformasjon, bruk av konkurranse i ulike former, blant annet anbudskonkurranse, friere brukervalg og benchmarking, økt brukermedvirkning og valgfrihet i tjenesteproduksjonen, nye former for organisering, samhandling og partnerskap – med andre kommuner, privat sektor, innbyggerne og frivillige organisasjoner – og utvikling av lokaldemokrati og innbyggerdialog.

Stifinnerprogrammet er evaluert av International Research Institute of Stavanger (IRIS) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) (Ståle Opedal og Inger Marie Stigen: Fra innvortes til utvortes bruk. Rapport IRIS 2007/050.). Evalueringen peker på at programmet har skapt en mer endringsorientert kultur og et bedre samarbeid internt i deltakerkommunene. Stifinnerprogrammet har satt fokus på samfunnsutviklerrollen, og evalueringen viser at Stifinnerprogrammet har styrket kommunens/bydelens rolle som samfunnsutvikler på innovative måter. For øvrig har flesteparten av prosjektene i Stifinnerprogrammet dreiet seg om å forbedre eksisterende tjenester og prosesser. For nærmere informasjon om stifinnerprogrammet, se www.stifinneren.no.

9.7 Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid dekker et bredt spekter av ulike samhandlingsformer mellom kommuner. Det er stor variasjon både i arten og karakteren av den virksomhet det blir samarbeidet om, og med hensyn til hvordan virksomheten er organisert.

Statens rolle er først og fremst å legge til rette for samarbeid på de områder kommunene ønsker å etablere samarbeid. Det er lagt til grunn at interkommunalt samarbeid som hovedregel og utgangspunkt skal være frivillig. Innenfor lovgivningens ramme skal kommunene fritt kunne velge mellom de organisasjonsmodeller som er tilgjengelige.

Muligheten til å etablere interkommunalt samarbeid ble utvidet fra 1. januar 2007. En ny lovregulert samarbeidsmodell for lovpålagte oppgaver i forbindelse med tjenesteyting til innbyggerne og offentlig myndighetsutøvelse trådte i kraft på dette tidspunktet. Denne lovendringen vil gi et bedre grunnlag for å etablere sterke og bærekraftige fagmiljø på viktige deler av ansvarsområdet til kommunene. En har fram til nå ikke hatt lovregulerte samarbeidsmodeller for de sentrale oppgavene kommunene har i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse. De lovregulerte samarbeidsmodellene som har vært tilgjengelige fram til nå har i hovedsak vært utformet med sikte på mer driftspregede oppgaver.

Lovendringen innebærer et tilbud til kommunene om samarbeid i en lovregulert vertskommunemodell. Vertskommunemodellen dreier seg om den situasjonen at en kommune overlater bestemte oppgaver og beslutningsmyndighet som er knyttet til oppgaven, til en annen kommune – vertskommunen. Det er tale om et frivillig avtalebasert samarbeid mellom to eller flere kommuner.

I Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid) er det pekt på at når det gjelder demokratisk legitimitet og muligheten til styring, må det legges til grunn at interkommunale ordninger i all hovedsak vil være mindre gode enn kommunemodellen. Dette rokker likevel ikke ved det faktumet at det alltid vil være behov for å etablere interkommunalt samarbeid i ulike former. Etter departementets syn vil etablering av interkommunalt samarbeid kunne være et hensiktsmessig virkemiddel for å møte de kompetansemessige utfordringene som reiser seg på deler av det kommunale ansvarsområdet. I deler av landet kan enkelte kommuner ha vanskeligheter med å etablere og/eller holde på den typen kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver.

Den nye vertskommunemodellen som er regulert i kommuneloven kapittel 5 tar sikte på å møte dette behovet. Bestemmelsene om vertskommunesamarbeid gir store muligheter til å overføre beslutningsmyndighet til en vertskommune innenfor et samarbeid som er etablert i tråd med kommuneloven kapittel 5. Det er generelt åpnet for å legge beslutningsmyndighet på alle områder der kommunene har et lovpålagt ansvar til en vertskommune, dersom ikke den aktuelle særlov er til hinder for det. Dette gjelder også offentlig myndighetsutøvelse.

Ettersom denne vertskommunemodellen gir anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet på mange av kommunens kjerneområder, vil hensynet til folkevalgt innflytelse være viktig. I den lovregulerte vertskommunemodellen er det således bygget inn spesielle styringsvirkemidler, som skal gjøre det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet på mange områder til en vertskommune.

Dersom en deltakerkommune aktivt tar i bruk alle de styringsvirkemidler som det er anledning til, kan det imidlertid gå på bekostning av beslutningseffektiviteten i samarbeidsordningen. Jo sterkere styring fra den enkelte deltakerkommune, dess mer tungdrevet kan beslutningsprosessen bli. En må derfor finne fram til et balansepunkt mellom hensynet til styring fra den enkelte kommunes side, og hensynet til at det skal være en viss effektivitet i beslutningsprosessene.

Dette balansepunktet kan ligge på ulikt sted alt etter hvilken myndighet det gjelder. Hensynet til folkevalgt innflytelse og kontroll veier ikke like tungt når det gjelder administrative støttetjenester som når det gjelder tjenesteyting til innbyggerne og lokalpolitisk skjønnsutøvelse på sentrale områder. Etter departementets syn er kommunene selv de nærmeste til å vurdere hvor dette balansepunktet skal ligge. Dette er godt i samsvar med det kommunale selvstyret.

I den friheten kommunene har til å etablere interkommunalt samarbeid ligger det således også et ansvar. Kommunene må veie de ulike hensyn mot hverandre, og være seg bevisst de utfordringer og effekter interkommunalt samarbeid har, blant annet med hensyn til folkevalgt innflytelse. Den enkelte deltakerkommune må gjøre vurderinger av hvilket styringsbehov kommunen har, og ta i bruk de styringsmuligheter som finnes i den utstrekning det er nødvendig.

Samtidig er det grunn til å tro at den enkelte kommune vil være varsom med å delegere beslutningsmyndighet i viktige lokalpolitiske saker. Dette kan gi grunn til å peke på at det såkalte demokratiske underskuddet i forbindelse med interkommunalt samarbeid ikke bør overvurderes.

9.8 Selskapsorganisering

Kommunene har i langt tid hatt anledning til å etablere selskaper, enten alene, sammen med andre kommuner eller sammen med private rettssubjekter. Etter gjeldende rett er det i praksis tale om to selskapsformer – aksjeselskap (AS) og interkommunalt selskap (IKS). Omfanget av denne selskapsorganiseringen i kommunal sektor er økende. Nordlandsforskning 4 har i en rapport fra 2006 kartlagt nær 1600 AS med stor kommunal eierandel, og omtrent 200 IKS. For bare få år siden var tallet mye lavere.

Selskapsorganisering innebærer at styring og kontroll fra eierkommunene må skje på en annen måte enn der virksomheten skjer i en av kommunens egne tjenestegrener. Styringen må skje gjennom eierstyring og kontraktsstyring.

Selskapslovgivningen bygger på en rolledeling mellom eieren og driftsledelsen, der eieren er forutsatt å ha en mer tilbaketrukket rolle, mens forvaltningen av selskapet ligger til et styre og en daglig leder. I tillegg er styring fra eierens side mer formbundet; styring må skje gjennom eierorganet – generalforsamlingen i AS og representantskapet i IKS. Styring fra eierens side må derfor skje på et mer overordnet nivå enn det som gjerne er praksis i kommunen sin egen organisasjon.

Bruk av selskap reiser spørsmål om hvilke konsekvenser det har for politisk styring og kontroll. Problemstillingen dreier seg om at den ansvarsutkrevingen som det representative politiske systemet bygger på blir vanskelig der virksomhet er skilt ut i selskap.

Selv om selskapsorganisering bygger på at eieren skal ha en mer tilbaketrukket rolle, ligger det styringsmuligheter i selskapsorganisering som gir eierne mulighet til å styre selskapet strammere enn det «normalmodellen» i selskapslovgivningen bygger på, slik at særlige behov for eierstyring kan ivaretas. Dersom eieren går langt i å benytte ulike styringsvirkemidler overfor driftsledelsen, kan imidlertid ansvarsforholdene bli uklare.

Selv om kommunene som eiere tar i bruk alle de styringsmuligheter som selskapslovgivningen gir, kommer en heller ikke bort fra at selskapsorganisering innebærer et brudd på normalmodellen med direkte folkevalgt styring og kontroll med den kommunale aktiviteten. Selskapsorganisering passer derfor ikke på alle deler av den kommunale virksomheten.

Der en har valgt å organisere virksomheten som et selskap, er det viktig at kommunen gjør bruk av de mulighetene for eierstyring som finnes, i den grad det er hensiktsmessig. En god og gjennomtenkt eierstrategi kan dempe de ulempene som knytter seg til svakere folkevalgt innflytelse i selskaper. Der kommunen gjennomfører en god eierstyring av selskapene blir det også lettere for kontrollutvalg og revisjon å gjennomføre selskapskontroll etter reglene i kommuneloven.

Det er etter gjeldende rett grenser for hvilke oppgaver en kommune kan legge til et selskap. Særlig gjelder dette utøvelse av offentlig myndighet, men også når det gjelder lovpålagte oppgaver generelt vil det måtte gjøres en konkret vurdering av om det etter den aktuelle lov er rettslig anledning til å legge oppgaven til et selskap. Innenfor disse rammene legger departementet til grunn at det fortsatt bør ligge til det kommunale selvstyret å vurdere om det er hensiktsmessig å organisere deler av driften som selskap.

Det er likevel grunn til å følge utviklingen på dette området. Dersom bruken av selskap i kommunal sektor skulle fortsette å stige i same takt som nå vil en kunne komme til et punkt der det må vurderes om denne utviklingen er heldig i forhold til spørsmålet om folkevalgt styring og kontroll.

9.9 Eiendomsforvaltning

Eiendomsforvaltningsutvalget leverte sin utredning NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle. Utvalgets utredning følges opp på flere områder, blant annet gjennom å bedre de økonomiske rammebetingelsene for kommunesektoren, kompetanseoppbygging innen kommunal og fylkeskommunal eiendomsforvaltning og gjennom utvikling av bedre informasjonsgrunnlag for eiendomsforvaltning gjennom nasjonale informasjonssystemer.

Det ble høsten 2006 opprettet en arbeidsgruppe som skal se nærmere på tilpasninger av KOSTRA til Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk (NS3454), informasjon om bygningsmassen (areal og tilstand) og et forslag om husleieordning for kommunene. Arbeidsgruppen består av representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, kommunesektoren, Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK), Statistisk sentralbyrå (SSB) og Forum for Offentlige Bygg og Eiendommer (FOBE).

Arbeidet med å frambringe økonomisk data om eiendomsforvaltning gjennom KOSTRA, baseres på å tilpasse KOSTRA kontoplanen til NS3454. Siden KOSTRAs funksjoner og arter er basert på andre prinsipper enn NS3454, vil det ikke være mulig å gjennomføre en full tilpasning. Det vil derfor være nødvendig å gjøre tilpasninger som gir tilstrekkelig økonomisk informasjon om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren uten at det bryter for mye med prinsippene i KOSTRA eller at løsningene blir for detaljerte og komplekse.

Tjenestedata er fellesbetegnelsen på blant annet omfang og innhold i direkte og indirekte tjenester som kommuner yter over for tjenestemottakere og innbyggere. Tjenestedata i sammenheng med eiendomsforvaltningen kan være areal og tilstand knyttet til byggene. Det er i dag ikke krav til rapportering av denne typen informasjon gjennom KOSTRA. Arbeidsgruppen skal derfor vurdere hvilken informasjon om tjenestedata som bør innhentes, enten gjennom register eller skjema. Dette skal være grunnlaget for relevant styringsinformasjon og nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Arbeidsgruppen må vurdere rapporteringsbyrden til kommunesektoren.

Det tas sikte på at endringene skjer fra 2008 etter at forslagene om endringer i funksjoner og arter har vært på en bred høring. Det vil da kunne presenteres nøkkeltall i KOSTRA første gang i 2009. Et forslag til praktisering av husleieordning vil bli gitt kommunene som en veileder i løpet av 2007.

9.10 Fylkesmennenes bruk av prosjektskjønn til omstilling og fornying i kommunene

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid og bidra til å skape en kultur for omstilling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Siden 2004 har Kommunal- og regionaldepartementet gitt fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det er gitt rom for variasjon i fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler, slik at de kan tilpasses de lokale forholdene i hvert enkelt fylke. Innenfor dette rommet har departementet gitt noen retningslinjer for å sikre nødvendig samordning, blant annet på fornyingsområdet. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter både i enkeltkommuner og interkommunale samarbeid. I 2005 opprettet departementet en database med oversikt over alle omstillings- og fornyingsprosjekt som mottok prosjektskjønn av fylkesmannen. Nedenfor presenteres hovedfunnene for 2006.

I 2006 fordelte fylkesmennene om lag 97 millioner kroner på til sammen 395 utviklingsprosjekt, hvert prosjekt fikk i gjennomsnitt 245 000 kroner i støtte. Dette er en nedgang fra 2005 da om lag 130 millioner kroner ble fordelt på 469 prosjekt.

Det har vært en økning i antall utviklingsprosjekter i Nordland, Møre og Romsdal, Hordaland og Vestfold, mens Buskerud, Telemark og Oslo/Akershus ligger på om lag samme antall prosjekter som i 2005. Resten av fylkene har en nedgang i antall støttede prosjekter, hvor Østfold, Vest-Agder, Finnmark og Sør-Trøndelag har hatt den største nedgangen.

Det er et meget stort mangfold blant disse prosjektene, fra støtte til e-demokrati til interkommunale samarbeid om barnevernstjenester og pleie- og omsorgstjenester. Ulike virkemidler har blitt tatt i bruk, som for eksempel organisatoriske virkemidler, styringssystemer, innbyggerorientering og konkurranseutsetting. De fleste prosjektene er i kategorien organisatoriske virkemidler, det vil si prosjekter som vedrører politiske og administrative endringer. Det har vært en stor økning i prosjekter med et innbyggerperspektiv, som er den nest største gruppen. Dette er prosjekt som for eksempel handler om utvikling av serviceerklæringer, brukerundersøkelser og innbyggertorg. En fjerdedel av prosjektene bruker styringssystemer som virkemiddel, og eksempler på dette dreier seg gjerne om balansert målstyring, resultatledelse og utvikling av nye finansieringsformer. Det er fem prosjekter som bruker konkurranseutsetting som virkemiddel, dette er en økning i slike prosjekter fra de forrige år. Rundt 40 prosent av prosjektene omfatter hele kommunen. Utviklingsprosjektene er forholdsvis godt representert blant pleie- og omsorgssektoren, grunnskolen og i prosjekter som omfatter arealplanlegging. Det er få prosjekter som omfatter kulturminner, barnehager, samferdsel eller tilrettelegging og bistand for næringslivet. Litt over 80 prosent av prosjektene som mottok prosjektskjønnsmidler fra fylkesmannen har kommunal egenfinansiering.

10 Norsk kommunesektor i et internasjonalt perspektiv

10.1 En aktiv europapolitikk for å utnytte kommunesektorens handlingsrom

Globalisering og utviklingen i EU/EØS legger rammebetingelser for kommunesektoren. Norge deltar derfor aktivt i de internasjonale fora vi har tilgang til for å påvirke utviklingen og ivareta norske interesser. Det er nødvendig med god kompetanse på EU/EØS-området for å kunne legge til rette for at kommunesektoren kan utnytte sitt handlingsrom.

Departementet viser til regjeringens målsetting om en aktiv europapolitikk i St.meld. nr. 23 (2005-2006) Om gjennomføring av europapolitikken. I kapittel 1.2 Verdigrunnlag for europapolitikken, heter det at:

Regjeringen vil føre en europapolitikk som bygger på rettferdighet og fellesskap, som er forankret i et levende folkestyre, en bærekraftig utvikling, et sosialt engasjement, vår nasjonale kulturarv og de humanitære verdier og ideer. Regjeringens europapolitikk skal bidra til å styrke, fornye og videreutvikle velferdssamfunnet i Norge og bidra til et stabilt og rettferdig Europa.

Meldingen framholder viktigheten av å skape handlingsrom og å utnytte det, og at god europakompetanse og aktiv deltakelse er vårt viktigste virkemiddel. Meldingen foreslår en rekke tiltak for å bedre arbeidsformer og styrke kompetansen.

Norske kommuner, fylkeskommuner og Sametinget utgjør en vesentlig arena for å gjennomføre europapolitikken. Dette understrekes også i Innst. S. nr. 115 (2006-2007) fra utenrikskomiteen hvor det vises til at:

Utviklingen i det europeiske samarbeidet innebærer at EU treffer beslutninger som påvirker stadig flere sider av det norske samfunnet. Forholdet til EU kan derfor ikke lenger ses som et rent utenrikspolitisk anliggende. EUs politikk griper nå inn i alle sider ved det norske samfunnet, også de som tradisjonelt har vært innenrikspolitiske. Det bør tilstrebes at ulike myndighetsnivåer og deler av samfunnet engasjeres i dette arbeidet .

En analyse i 2006 av forholdene i Sverige viser at anslagsvis 60 prosent av beslutningene som fattes av kommunale og regionale myndigheter er omfattet av EU-regelverket 5. Norge er gjennom EØS-avtalen omfattet av det samme regelverket, og det gir grunn til å anta en tilsvarende betydning for beslutningene som tas i norske kommuner og fylkeskommuner.

I Statskonsults rapport 2006:13 EØS-avtalen og norsk kommunalt handlingsrom, belyses forholdet mellom regelverksutviklingen innenfor EUs indre marked og mulig handlingsrom for kommunal sektor i Norge. Statskonsults rapport viser at de viktigste områdene for kommunene er konkurranselovgivningen og det offentlig innkjøpsregelverket. Erfaringene fra de undersøkte kommunene var blant annet at forholdet til EØS-regelverket ikke oppfattes som noe stort problem for de fleste av kommunene siden det først og fremst berører innkjøpsregelverket, kompetansen om EØS-spørsmål er ujevnt fordelt, og det etterlyses mer og bedre informasjon om EØS-regelverket og dets betydning for kommunene. En konklusjon i rapporten er at kommunenes handlingsrom i forhold til EØS-avtalen ligger i de generelle mulighetene for tilpasninger til nasjonale forhold som ligger innebygd i avtalen. God kunnskap om avtalens oppbygging og virkemåte er en forutsetning for å kunne benytte seg av det aktuelle handlingsrommet.

Departementet viser til at mange av de tiltakene som iverksettes som ledd i oppfølgingen av Europameldingen også vil ha en positiv effekt og bidra til å hjelpe kommunene i deres arbeid. EUs økte satsing 2007-2013 på programmer som forskning, kultur, livslang læring mv. og videreutviklingen av EØS-regelverket vil føre til at aktiviteten og kontakten mellom lokale, regionale og nasjonale myndigheter på tvers av landegrenser og mellom frivillige organisasjoner og innbyggerne i det sivile samfunnet vil øke i årene framover.

Departementet viser til at Europapolitisk lokal og regional forum med representanter fra sentrale, regionale og lokale myndigheter, samt Sametinget, videreføres som ledd i oppfølgingen av regjeringens handlingsplan for arbeidet med EU/EØS-saker og andre relevante europapolitiske spørsmål. Forumet ledes i felleskap av Utenriksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet på statssekretærnivå. I forumet deltar representanter for fylkeskommunene gjennom landsdelsorganisasjonene, kommunene gjennom KS samt Sametinget. I tilknyttning til forumet er det etablert en administrativ kontaktgruppe med representanter for KS, landsdelsorganisasjonene, Sametinget, Utenriksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Kontaktgruppen ledes av Kommunal- og regionaldepartementet. Forumet og kontaktgruppen utgjør en viktig arena for gjensidig informasjon og kunnskapsutvikling om hvordan EU og EØS virker på lokalt, regionalt og nasjonalt plan. Forumet og kontaktgruppen kan ta opp saker på alle fagdepartementers områder hvor kommunesektoren er berørt. Departementene vil legge til rette for at Europapolitisk forum og kontaktgruppen skal videreutvikles og styrkes som sentral arena for dialog og kunnskapsutvikling om utviklingen av kommunesektorens rammebetingelser og handlingsrom.

10.2 Delta aktivt og utnytte regionale og internasjonale samarbeidsfora

En aktiv europapolitikk dreier seg også om deltakelse i samarbeidsfora som blant andre Europarådet og OECD. Disse arenaene er viktige for Norge for å ivareta våre medlemskapsforpliktelser, påvirke utviklingen, innhente informasjon og etablere kontakter. I tillegg er Norge aktiv i det nordiske samarbeidet. Vi ser vårt arbeid i organisasjoner med representanter fra hele Europa og samarbeid med de nordiske landene i sammenheng med vår aktivitet i forhold til EU.

Norge deltar aktivt i FN-organisasjonen UN-Habitats arbeid for desentralisering og styrking av lokale myndigheters arbeid med utvikling av godt styresett. Dersom vi skal kunne bekjempe fattigdom, redusere globale klimautslipp og skape økonomisk vekst i u-land, må lokale myndigheter spiller en helt sentral rolle for å oppnå en bærekraftig utvikling. Uten en folkelig forankret gjennomføring lokalt, vil utviklingen stagnere. På UN-Habitats 21. styremøte 16.-20. april 2007 ble det vedtatt retningslinjer for desentralisering og styrking av lokale myndigheter. Retningslinjene legger vekt på å styrke det representative demokratiet og innbyggernes deltakelse mellom valg i lokale beslutningsprosesser.

Departementet vil delta i oppfølgingen av dette arbeidet i UN-Habitat, blant annet støtte gjennomføring av retningslinjene i enkelte land og erfaringsoverføring mellom land og kommuner. Norske kommuner og deres erfaringer vil bli trukket inn i samarbeid med KS, Utenriksdepartementet og NORAD.

11 Konsultasjonsordningen

Regjeringen legger vekt på en god dialog mellom staten og kommunesektoren om statlige rammebetingelser og måloppnåelse innen kommunal virksomhet. Fra og med arbeidet med statsbudsjettet for 2001 har det vært regelmessige konsultasjoner mellom staten ved regjeringen og kommunesektoren ved KS om det kommuneøkonomiske opplegget i statsbudsjettet. Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer.

En annen målsetning for ordningen har vært å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablere enighet om prioriteringer knyttet til kommunesektorens ressurser. Ordningen har bidratt til bedret kontakt mellom KS og staten, og en større grad av enighet om situasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren.

Etter regjeringens syn vil de totale økonomiske ressursene innen offentlig sektor bli best utnyttet gjennom en styringsdialog preget av samarbeid og samhandling. I konsultasjonsåret 2006 har partene derfor arbeidet med å utvikle ordningen til å bli mer forpliktende. De to sentrale elementene i videreutvikling av ordningen er innføring av rutiner for involvering av KS i arbeidet med kostnadsberegninger av reformer i kommunesektoren, samt en videre utvikling og styrking av arbeidet med bilaterale samarbeidsavtaler mellom staten og KS innenfor enkeltsektorer.

Kostnadsberegning av reformer

Fra og med konsultasjonsåret 2007 er det innført nye rutiner for involvering av KS i arbeidet med kostnadsberegninger av statlig initierte reformer i kommunesektoren. Ordningen bygger på rapporten Om kostnadsberegninger av statlig initierte reformer i kommunesektoren, som er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets sider på www.regjeringen.no.

Den nye ordningen medfører ingen endringer i Utredningsinstruksen eller reglement som omhandler statens budsjettarbeid. Formålet med ordningen er både å gjøre regjeringens beslutningsgrunnlag best mulig, og å tilrettelegge for en best mulig oppslutning om reformen i kommunesektoren ved å sikre at KS’ innspill til arbeidet med kostnadsberegninger ivaretas på en systematisk måte.

Samarbeidsavtaler

Inngåelse av bilaterale samarbeidsavtaler mellom staten og KS innenfor enkeltsektorer er en sentral del av konsultasjonsordningen. Blant annet har samarbeidsavtaler vært benyttet som alternativ til andre, sterkere styringsvirkemidler, slik som øremerkede tilskudd og lovregulering. Kvalitetsutvikling er et sentralt element i mange av avtalene. I tillegg er samhandlingsutfordringer mellom ulike deler av forvaltningen eller mellom ulike forvaltningsnivåer et område der avtaler kan være et godt virkemiddel.

Det er samtidig en utfordring å fortrinnsvis forbeholde samarbeidsavtaler til de store velferdsområdene og nasjonale satsningsområder eller reformer.

Inngåelse av et for stort antall avtaler vil blant annet kunne medføre uheldige bindinger på partenes handlefrihet. Et for stort antall avtaler vil også kunne overbelaste ordningen og svekke partenes kapasitet til å følge opp avtalene.

Oversikt over gjeldene samarbeidsavtaler:

• Avtale om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenestene

• Avtale om videreutvikling av barnevernet

• Samarbeidsavtalen om kvalitetsutvikling i skolen

• Avtale om bosetting av flyktninger i kommunene

• Rammeavtale om ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-avtalen)

• Samarbeidsavtale om landbruks- og næringsutvikling i kommunesektoren

• Avtale om barnehageløftet

• Avtale for å forebygge og bekjempe bostedsløshet

• Avtale om bosetting ved løslatelse fra fengsel (tilleggsavtale til avtale om å forebygge og bekjempe bostedsløshet)

• Samarbeidsavtale om finansiering og gjennomføring av programmet «I et livskraftig fellesskap – kommunenettverk for miljø og samfunnsutvikling»

• Samarbeidsavtale om styrket samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene i fylkeskommuner og kommuner

• Samarbeidsavtale om Grønne energikommuner (Tilleggsavtale til samarbeidsavtalen om programmet «I et livskraftig fellesskap – kommunenettverk for miljø og samfunnsutvikling»)

I tillegg tas det sikte på å undertegne avtale om samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene før sommeren 2007.

12 Etikk i kommunesektoren

12.1 Velferds-Norge bygger på tillit

Kommunene er berørt av de allmenne, samfunnsmessige utfordringene knyttet til etikk og samfunnsansvar. Dette er allmenne utfordringer som departementet mener at kommunene gjennom sin tradisjon for åpenhet og nærhet til innbyggerne, er godt rustet til å møte.

Etiske spørsmål må tas på alvor fordi det er viktig at allmennheten har tillit til at kommunene har en høy etisk standard i sin virksomhet. For det første henger tilliten til kommunene sammen med innbyggernes holdninger overfor sine folkevalgte. Svekkes tilliten mellom velgere og valgte, står lokaldemokratiet i fare. For det andre er tillit til kommunen en forutsetning for at innbyggerne opplever trygghet for at de vil få rettsriktige vedtak og gode tjenester når behovet melder seg. For det tredje er tillit nødvendig for at kommunen kan framstå som en troverdig partner for frivillige organisasjoner og næringsliv. Uten tillit i slike relasjoner, kan det være vanskelig for kommunen å ivareta sin rolle som samfunnsutvikler. For det fjerde er tillit til at spillereglene følges viktig i relasjonen mellom kommunen og dens leverandører. For det femte påvirker innbyggernes grad av tillit til kommunen den stolthet kommunalt ansatte føler for arbeidsplassen sin. Stolthet over arbeidet og arbeidsplassen påvirker den enkeltes motivasjon og bidrar i seg selv til å skape gode holdninger. Stolthet over arbeidsplassen kan også bidra til en kultur hvor det blir reagert på uetiske handlemåter. At spillereglene er klare og følges internt og at kontrollsystemene er gode, skaper grobunn for tillitsfullt samspill mellom kolleger og enheter i kommunen. Allmennhetens tillit til at kommuner har høy etisk standard i sin virksomhet, kan også medvirke til at kommunesektoren klarer å tiltrekke seg arbeidskraft. Til sammen kan disse forholdene bidra til god kvalitet på tjenestene.

Tillitsnivået i samfunnet kan sies å være én av våre mange ressurser i Norge, som det er viktig å ta vare på. Tillitssvikt i én kommune kan ramme hele kommunesektoren. På samme måte kan tillitssvikt i én del av offentlig forvaltning ramme hele forvaltningen. Offentlig sektor har en spesiell rolle i samfunnet som forvalter av fellesskapets myndighet og ressurser. Derfor bør offentlig sektor ha høye ambisjoner med hensyn til etisk standard i sin virksomhet. Kommunene utgjør en stor del av offentlig sektor, og det er derfor en målsetting at kommunene skal stå som et forbilde for resten av samfunnet når det gjelder verdier som åpenhet, rolleklarhet, etisk bevissthet og når det gjelder arbeidet mot misligheter og uetiske forhold.

12.2 Tillit og ansvar

Kommunene har, og skal ha, stor frihet til å organisere sin virksomhet. Dette er et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i kommuneloven av 1992. Prinsippet om frihet til å organisere sin virksomhet har sin begrunnelse i flere forhold. For det første gir fraværet av statlige bindinger på den kommunale organiseringen større handlingsrom for lokalpolitikken. For det andre gir friheten mulighet til å finne løsninger som passer med lokale ressurser og behov. Dermed sikres samlet sett større grad av effektivitet enn om staten skulle gi anvisninger på organisering som ikke nødvendigvis ville passe i alle kommuner.

Med denne friheten til å organisere sin virksomhet, følger også ansvar. Folkevalgte i kommunene har et ansvar for å sørge for at kommunen er organisert slik at oppgavene løses på best mulig måte. I tillegg gir friheten til å organisere sin virksomhet både folkevalgte og ledere i kommunene ansvar for å innrette internkontroll og revisjon i forhold til de særlige risikofaktorene i den organisering som velges.

Internkontroll og revisjon kan bidra til å forebygge og avdekke misligheter og uetiske forhold. Administrasjonssjefen har etter kommuneloven § 23 ansvar for internkontroll i ledelseslinjen, blant annet når det gjelder forvaltning av penger, delegerte fullmakter og offentlig myndighet. Kommunestyret skal gjennom kontrollutvalg og revisjon ivareta sitt overordnede kontrollansvar. Kontroll og rapportering skaper rammer for at en organisasjon som er så kompleks som en kommune, kan fungere effektivt og bygge på tillit til de ansatte i hverdagen. Som hovedregel kan misligheter bare gjennomføres ved at gjeldende rutiner og bestemmelser blir satt til side. Dette understreker betydningen av at internkontroll og revisjon i kommunene tas på alvor av folkevalgte og administrasjon. Et viktig virkemiddel for å avsløre misligheter er ærlige og modige ansatte. Det er nylig vedtatt regler om varsling i arbeidsmiljøloven.

Høy etisk bevissthet og konkrete tiltak for kontroll og rapportering er avhengig av både administrativt og politisk lederskap. I den enkelte kommune har folkevalgte og ledere ansvar for utvikling av sunne etiske holdninger blant ansatte, ledere og folkevalgte. Ledelsens oppmerksomhet på etikk og innsats for å bygge en positiv intern kultur, er trolig det viktigste redskapet for å sikre kommunesektorens gode omdømme.

12.3 Valg av virkemidler

Kommunesektoren og de kommunalt ansatte holder generelt høy etisk standard i Norge. Gjennom oppslag i media de siste årene er det imidlertid skapt et bilde av en uheldig utvikling i kommunal sektor. Enkeltsakene har blant annet illustrert i hvilken grad kommuner kan være sårbare når ledere trår feil eller kontrollsystemer svikter. De illustrerer også at hele kommunesektorens omdømme kan svekkes av slike enkeltsaker. Dette har gitt oppmerksomhet til arbeidet mot misligheter og uetiske forhold i kommunene. Det er dermed skapt en mulighet og en motivasjon for kommunene til enkeltvis og samlet å ta aktive grep og rydde opp i vanskelige, ubehagelige og til dels dulgte forhold og forebygge i forhold til uheldige enkeltsaker i framtiden.

De mest sentrale aktørene i arbeidet mot misligheter og uetiske forhold i kommunene er kommunene selv. KS har også en helt sentral rolle som kommunenes interesseorganisasjon, og departementet er glad for at KS jobber aktivt og målrettet med problemstillingene rundt etikk i kommunesektoren. Også Kommunal- og regionaldepartementet har en rolle i dette arbeidet. For departementet er det viktig å bidra til å rette et skarpt og vedvarende søkelys på problemstillingene omkring etikk i kommunesektoren. Departementet vil også ta den etiske dimensjonen med i sitt koordinerende arbeid med regelverk og andre rammevilkår for kommunene.

Gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis på visse områder i kommunal virksomhet. Det er et ansvar for regjering og Storting å påse at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til forvaltningsetiske dimensjoner. Et hensiktsmessig regelverk kan bidra til at enkeltpersoner og organisasjoner lettere finner fram til hvor de etiske grensene går i visse situasjoner. Regler som sikrer kontroll, revisjon, åpenhet og rolleklarhet kan bidra til å øke oppdagelsesrisikoen ved misligheter. Staten har et generelt ansvar for å påse at de rammer som kommunene skal operere innenfor er tidsriktige, og at de fremmer både brukerretting, rettssikkerhet, effektivitet, kvalitet og etisk atferd. Regelverket må utformes slik at det legges til rette for at kommunene kan ta det ansvaret de pålegges.

I arbeidet med statlig regelverk må en finne fram til hva det er mest hensiktsmessig at staten gir regler om og hva det er mest hensiktsmessige at kommunene selv finner lokale løsninger på. Det kommunalpolitiske utgangspunktet er størst mulig grad av rammestyring slik at kommunene får frihet til å finne løsninger ut fra lokale behov. Det er et relevant spørsmål om utfordringene knyttet til etikk i kommunesektoren kaller på sterkere statlig styring. For å besvare dette må det foretas en avveiing mellom hensyn som taler for rammestyring og hensyn som taler for sterkere statlig hensyn. En kunne tenke seg at staten forsøkte å motvirke misligheter og uetiske forhold i kommunesektoren gjennom detaljerte regler. For eksempel kunne staten da fastsette rutiner for anvisning og fakturakontroll, stille krav om fagkompetanse for styremedlemmer i interkommunale selskaper, pålegge kommunene å utarbeide eierstrategier som skulle godkjennes av fylkesmannen osv. Slike detaljerte styringsgrep ville kommunene ha plikt til å følge opp. Problemene med slike styringsgrep er imidlertid mange. For det første ville det kunne frata kommunene selv opplevelsen av ansvar for å legge til rette for god internkontroll, for tilstrekkelig kompetanse i styrer og for dialogen mellom administrasjon og kommunestyre om eierstyringen. I slike situasjoner er det fare at det brer seg en tenkning om at alt som regelgiverne ikke har tenkt på å forby, er tillatt. Et annet moment er at løsninger som utvikles lokalt for å løse et behov som oppleves lokalt, har bedre forankring og dermed trolig større oppslutning enn løsninger som pålegges utenfra. For det andre ville slike statlige styringsgrep ikke være treffende i alle kommuner. Norge har 431 kommuner som varierer sterkt i størrelse og utfordringer. Hvis pålagte statlige reguleringer ikke gir gode løsninger lokalt, kan resultatet bli dårligere oppgaveløsning enn om staten ikke hadde brukt pålegg i det hele tatt. For det tredje kan gjennomføringen av statlige pålegg være ressurskrevende i kommunene. Nytt statlig regelverk rettet mot kommunesektoren må bygge på grundige vurderinger av om den aktuelle regel er nødvendig og om den vil gi ønsket resultat i alle kommuner. Detaljerte regler krever særskilt begrunnelse. Etter departementets vurdering gir utfordringene knyttet til etikk i kommunesektoren ikke grunn til å fravike det kommunalpolitiske utgangspunkt om rammestyring av kommunesektoren Spesielt på dette området er lokalt arbeid og dermed fortsatt statlig rammestyring en forutsetning for å oppnå resultater over tid.

12.4 Lederskap og arbeidet i den enkelte kommune

Lederskap ble løftet fram i NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk. Utredningen skulle besvare følgende spørsmål for statsforvaltningen: Hvordan er vilkårene for fenomener som «korrupsjonskultur» og «likegyldighetskultur» hos oss? Hva kan gjøres for å beholde og videreutvikle gode holdninger i statstjenesten? Følgende synspunkter har trolig fortsatt gyldighet, også for kommunesektoren, jf. NOU 1993: 15 side 28–29:

I ledelse inngår en forpliktelse til å arbeide aktivt for å fremme en god forvaltningskultur. Det er et lederansvar å finne frem til og ta opp uønskede og nedbrytende forhold i organisasjonen og forsøke å få dem endret til det bedre.

Lederen kan vanskelig tvinge folk til å oppføre seg slik lederen ønsker. Etiske regler som kombineres med sanksjonsmuligheter ved overtredelse, kan selvsagt endre atferden. Men trolig er de mer langsiktige holdningsskapende tiltak mer virkningsfulle – og riktigere.

En autoritær lederstil som bygger på negative virkemidler for å fremme ønsket atferd, kan lett gi uønskede resultater. (...) En trygg bedriftskultur kjennetegnes først og fremst av åpenhet, romslighet og tillit. (...)

En leder som inviterer til meningsutveksling med og medinnflytelse fra de ansatte, har de beste forutsetningene for å skape forståelse for etikkens betydning i virksomheten. Gjennom slik ledelse legges også grunnlaget for å høyne det etiske bevissthetsnivået i virksomheten.

God etisk atferd er langt mer enn et spørsmål om å følge regelverket til punkt og prikke. Det er tale om å skape organisasjonsbetingelser hvor både den enkelte ansatte og ledelsen kan løse problemer, spesielt der lov- og regelverk ikke gir oss svar.

Det er positivt at kommuner utarbeider og ajourfører sine etiske retningslinjer. Slike retningslinjer kan gjøre det tydelig for folkevalgte, ansatte og innbyggere hvilke verdier kommunen vil bygge sin virksomhet på. KS har gitt et verdifullt bidrag blant annet med sin prosessveileder Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen – Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger? Slike retningslinjer kan bidra til å finne løsninger på vanskelige etiske utfordringer. Og gjennom arbeidet med å utarbeide etiske retningslinjer kan og bør hele kommuneorganisasjonen bli involvert. Dette bidrar til kunnskap, bevisstgjøring og forankring i organisasjonen – hvilket er en viktig effekt av etiske retningslinjer.

Samtidig kan det være på sin plass å advare mot overdreven tro på i hvilken grad etiske retningslinjer i enkeltkommuner i seg selv kan bidra til at vi unngår at noen kommer i eller skaper uheldige situasjoner. For det første er det opplagt at den som har et ønske om å skaffe seg goder på urettmessig måte, for eksempel gjennom underslag, neppe vil forandre forsett fordi vedkommende må bryte de etiske retningslinjene i tillegg til straffeloven. For det andre er det ikke alle steder at etiske retningslinjer blir utarbeidet på en måte som involverer alle ansatte og folkevalgte. Mange retningslinjer blir ikke regelmessig ajourført. I slike situasjoner kan den enkeltes forståelse og forpliktelse overfor de etiske retningslinjene være tilfeldig. Da kan en ikke vente at retningslinjene vil bli lagt til grunn når etiske utfordringer er i ferd med å kunne oppstå. For det tredje har etiske retningslinjer den begrensning at de ikke kan gi anvisning på løsningen i alle situasjoner hvor etiske utfordringer kan oppstå.

Etiske retningslinjer forutsetter at den enkelte ansatte eller folkevalgte reflekterer selv omkring hva som vil være riktig handlemåte i konkrete situasjoner. Den som ikke supplerer etiske retningslinjer med egne refleksjoner, kan gjøre den feilen at hun eller han tror det er fritt fram til å gjøre som en vil hvis den konkrete situasjonen hun eller han er oppe i, ikke er direkte omtalt. Det er imidlertid ikke slik, verken innenfor etikken eller jusen, at alt som regelgiverne ikke har tenkt på å forby, er tillatt. Etiske retningslinjer er egnede verktøy for å skape gode holdninger og gode praksis, men krever kontinuerlig oppmerksomhet på at den enkelte må tenke videre selv og ta ansvar i de konkrete situasjonene hun eller han kommer i.

KS arbeider hardt og fokusert for å styrke og videreføre kommunal sektors arbeid med å sikre tillit og godt omdømme blant innbyggerne. Dette er en av KS’ hovedprioriteringer og organisasjonen har blant annet utarbeidet veiledere omkring etikk, bestilt forskning på området og innarbeidet temaet i folkevalgtopplæringen. KS sendte høsten 2006 ut en sterk anmodning til medlemmene om at både folkevalgte og nøkkelpersoner i administrasjonen i kommunene skulle registrere verv, økonomisk virksomhet og annet som har betydning for deres arbeid. KS tilbyr kommunesektoren et web-basert register hvor folkevalgte og ansatte kan registrere sine styreverv og økonomiske interesser. Registreringen vil være frivillig, og opplysningene vil være tilgjengelig for allmennheten på www.styrevervregisteret.no. KS har også opprettet Kommunesektorens etikkutvalg som skal gi råd til kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper samt KS’ styrende organer og administrasjon. Utvalget skal ha fokus på problemstillinger og utfordringer knyttet til etikk i kommunesektoren og bidra til å sette relevante etiske problemstillinger på dagsorden, både i forhold til medlemmene spesielt og samfunnet generelt.

Gjennom de mange aktivitetene i regi av KS og i enkeltkommuner blir det etter departementets vurdering tydelig at kommunesektoren er i stand til å ta det ansvaret kommunene har for å arbeide mot misligheter og uetiske forhold.

12.5 Departementets arbeid med etikk i kommunesektoren

Departementet har høye ambisjoner for kommune-Norge. I dette inngår å bidra på de områdene hvor departementet har ansvar, til høy etisk standard i kommunal virksomhet og dermed også til kommunenes gode omdømme. Aktiviteten fra departementets side må tilpasses slik at den støtter opp om relevante aktiviteter som foregår i enkeltkommuner og i regi av KS og andre organisasjoner. Departementet vil ta sitt ansvar for regelverket og rammevilkårene for kommunesektoren, men som det er vist ovenfor, kan nasjonalt regelverk aldri i seg selv bli et tilstrekkelig virkemiddel i forhold til etisk atferd.

Kommunal- og regionaldepartementet inviterte i august 2006 utvalgte eksperter og organisasjoner til å delta i Forum for etikk i kommunesektoren. Med forumet ble det skapt en møteplass for å dele erfaringer, synspunkter og forslag til tiltak knyttet til etikk i kommunesektoren. Forumet har hatt tre møter, og har bidratt med innspill til departementets øvrige aktivitet.

Departementet ser det som verdifullt at det gjennom Forum for etikk i kommunesektoren er etablert dialog mellom de sentrale aktører og organisasjoner i kommunesektoren om etiske spørsmål. Blant annet gjennom forumet har departementet fått informasjon som tyder på at etikk løftes og settes på dagsorden i kommunene, næringslivet og arbeidslivets organisasjoner.

Som ansvarlig for de rettslige rammene for kommunene, så departementet behov for å få en oversikt over regler av betydning for etiske forhold i kommunene. Det var også behov for et grunnlag for å se på hvilke regler som burde vurderes nærmere med sikte på lovendringer for på den måten å bidra til høyere etisk standard i kommunene. Det ble derfor i august 2006 nedsatt en administrativ arbeidsgruppe som skulle kartlegge reglene av betydning for etiske forhold i kommunene. Arbeidsgruppen skulle spesielt se på kommuneloven, forvaltningsloven (særlig habilitetsreglene) og lov om interkommunale selskaper. Gruppen har vært ledet av Kommunal- og regionaldepartementet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Justisdepartementet og KS har også deltatt i gruppen. Arbeidsgruppen skulle særlig fokusere på følgende problemstillinger:

• Rolleklarhet i kommunene, særlig i forbindelse med selskapsorganisering av kommunal virksomhet

• Valgbarhet og godtgjøring knyttet til blant annet styreverv i kommunale selskaper og kommunale foretak

• Egenkontrollen i kommunene, særlig kontrollutvalgets uavhengighet og administrasjonssjefens internkontroll

• Åpenhet og gjennomsiktighet i kommunene og kommunal virksomhet.

Den interdepartementale arbeidsgruppen la 15. mars 2007 fram rapporten Regelverk for kommunesektoren i et etisk perspektiv. Departementet er i gang med oppfølgingen. Forum for etikk i kommunesektoren vil bli trukket inn. Det tas sikte på å sende ut et høringsnotat høsten 2007.

12.6 Et langsiktig arbeid

Gjennom arbeidet med å vurdere og eventuelt endre regler, vil departementet bidra til at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til den forvaltningsetiske dimensjonen.

Forum for etikk i kommunesektoren samler et bredt spekter av kompetanse og ressurser, og departementet vil i det videre arbeidet i forumet ha oppmerksomhet mot å fange opp ideer og forslag til tiltak som kan bidra til høy etisk bevissthet i kommunesektoren og til å hindre misligheter og uetisk forhold. Forumet gir en unik mulighet for i dialog å finne fram til måter å møte ufordringene på.

Samtidig som vi bør kunne ha forventninger til virkningene av eventuelle nye regler, er det etter departementets vurdering grunn til igjen å understreke at det viktigste arbeidet for å sikre høy etisk standard i kommunesektoren skjer i den enkelte kommune. Det er videre grunn til å understreke at holdningsskapende arbeid er viktig og at det krever langsiktighet. Betydningen av å arbeide langsiktig med holdningsskapende arbeid, ble framhevet i NOU 1993:15 Forvaltningsetikk. Synspunktene her kan trolig være nyttige i det arbeidet skal finne sted i kommunene framover, jf. NOU 1993: 15 side 34:

Vi må ikke ha illusjoner om at det holdningsskapende arbeidet kan gjennomføres raskt. Vi tror heller på en langsiktig og målrettet kulturutvikling som grunnlag for at forvaltningsetikken skal gis gode vekstvilkår.

Vi tror at det holdningsskapende arbeidet drives best når man satser på åpen drøftelse av problemstillinger av etisk karakter i virksomheten. Vi vil derfor anbefale at det satses bevisst på å utvikle en virkomshetskultur som legitimerer og endog oppmuntrer til slike frilynte drøftelser. Det er i dialog med andre at meninger brytes og egne verdier og normer blir satt på prøve. Trolig vil en slik åpenhet også skape et godt grunnlag for tillit og trygghet i organisasjonen.

Kulturer som etterstreber lukkede, ekskluderende miljøer i organisasjonen for å oppnå individuelle fordeler, vil ha mindre mulighet for å utvikles og trives hvis lederen og andre viser evne til å umuliggjøre slik atferd gjennom et åpent organisasjonsmiljø. Forsøk på manipulasjon og fordekte beslutninger av organisatorisk eller personalmessig karakter, vil få dårlig vekstvilkår dersom lederen er i stand til å utvikle en sunn og åpen virksomhetskultur.

13 Oppgavefordeling og regelverk – endringer på fagdepartementenes områder

13.1 Kommunal- og regionaldepartementet

13.1.1 Hovedstadsmeldingen

Kommunal- og regionaldepartementet legger våren 2007 fram en stortingsmelding om hovedstaden. Meldingen tar opp spørsmål om Osloregionen som internasjonal, konkurransedyktig region, hovedstadsrollen og samspill by/land, Oslo som mangfoldig og åpen hovedstad, Oslos særlige utfordringer blant annet knyttet til velferd og levekår, samt styringsutfordringer i Osloregionen. Alternative modeller for å løse styringsutfordringene i hovedstadsregionen ble presentert i St.meld. nr. 12 (2006 -2007) Regionale fortrinn – regional framtid.

13.1.2 Nytt investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser – Overgangsordning

Saken er omtalt under Helse- og omsorgsdepartementet, jf. avsnitt 13.5.

13.1.3 Varig bolig framfor hospits og andre midlertidige botilbud

Strategien På vei til egen bolig avsluttes i 2007, men arbeidet for å forebygge og bekjempe bostedsløshet fortsetter. Spesielt vil regjeringen framheve innsatsen for å skaffe bostedsløse varige boligtilbud. Kommunene oppfordres til å intensivere innsatsen på området. Særlig viktig vil det være å tilrettelegge gode oppfølgingstjenester til de som skaffes boliger. I enkelte kommuner er det også behov for å etablere nye og mer egnede boligtilbud. Regjeringen vil oppfordre kommunene til å nyttiggjøre seg de statlige boligvirkemidlene på en helhetlig måte ved å se flere virkemidler som bostøtte og boligtilskudd i sammenheng.

13.1.4 Ny bygnings- og gjennomføringsdel av plan- og bygningsloven

Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon med forslag til ny bygnings- og gjennomføringsdel av plan- og bygningsloven høsten 2007. Lovforslaget baseres på NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning og NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II. Hovedhensikten med lovreformen er å effektivisere og forenkle byggesaksbehandlingen, og forbedre måloppnåelsen i loven. Nærmere informasjon om Bygningslovutvalget finnes på www.krd.no.

13.1.5 Endringer i forskrifter til plan- og bygningsloven

Kommunal- og regionaldepartementet fastsatte den 26. januar 2007 endringer i forskrifter til plan- og bygningsloven. Endringene i teknisk forskrift (TEK), stiller blant annet krav til bygningers energibruk med ikrafttreden 1. februar 2007, og krav til vann- og avløpsanlegg med ikrafttreden 1. juli 2007. Endringene skal følges opp av kommunene som bygningsmyndighet, og vil få konsekvenser for kommunene som bygningseiere, og som eiere av vann- og avløpsanlegg. Noen justeringer er foretatt i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK), med ikrafttreden 1. juli 2007. Endringene i SAK betraktes som presisering av gjeldende rett, og vil ikke få betydning for kommunene.

13.1.6 Forslag om nye heiskrav i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven

Kommunal- og regionaldepartementet forbereder høringsforslag til nye heiskrav i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. Forslaget gjelder blant annet krav til heis i nye flerbolighus med tre eller flere etasjer. Forslaget vil i noen grad berøre kommunen som bygningsmyndighet, og vil få konsekvenser for kommunen ved nybygg der kommunen er tiltakshaver. Endringsforslaget vil sendes på høring i løpet av 2007 med sikte på ikrafttreden 1. januar 2008.

13.2 Arbeids- og inkluderings­departementet

13.2.1 Handlingsplan mot fattigdom og kvalifiseringsstønad

Arbeids- og inkluderingsdepartementet la som vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) fram Handlingsplan mot fattigdom. Handlingsplanen skisserer en helhetlig innsats for å forebygge fattigdom og for å bedre livsbetingelsene og mulighetene for den delen av befolkningen som har de laveste inntektene og de dårligste levekårene. Handlingsplanen legger særlig vekt på en målrettet politikk med tiltak for at flest mulig skal kunne leve av egen arbeidsinntekt. Regjeringen vil gjennom konsultasjonsordningen fortsette det tette samarbeidet mellom staten og kommunesektoren for å nå nasjonale mål i fattigdomsbekjempelsen.

Et særskilt kvalifiseringsprogram for utsatte grupper med en tilhørende standardisert kvalifiseringsstønad er et sentralt virkemiddel for å nå målene i handlingsplanen. Utkast til lovbestemmelser har vært på høring. Det tas sikte på at saken fremmes for Stortinget i juni 2007. Kommunene får plikt til å tilby programmet og den tilhørende stønaden. Ordningen skal i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontorene, og fases gradvis inn i takt med etableringen av kontorene. Sosial- og helsedirektoratet skal ha ansvaret for oppfølging av kvalifiseringsprogrammet fra statens side. Det tas sikte på at de første kommunene skal kunne tilby programmet i løpet av 2007. Det er satt av 53 millioner kroner i statsbudsjettet for 2007 til formålet, hvorav 3 millioner kroner tildeles Sosial- og helsedirektoratet for å ivareta sitt ansvar i forbindelse med oppstart av ordningen i 2007. De resterende midlene tildeles kommuner hvor det blir etablert NAV-kontor i løpet av året.

Det vil i stor grad være langtids sosialhjelpsmottakere som er aktuelle for det nye kvalifiseringsprogrammet. Midlene til kommunene vil derfor i innfasingsperioden bli fordelt med utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen i inntektssystemet for kommunene, men slik at midlene blir tildelt fra det kvartalet det blir etablert NAV-kontor i den enkelte kommune. Midlene vil bli innlemmet i rammetilskuddet for kommunene når alle landets kommuner har etablert NAV-kontorer, etter planen fra 2010.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2008 i samråd med KS vurdere om det er aktuelt med et mindre fastbeløp slik at det blir tatt høyde for at alle kommuner trenger et visst minimumsbeløp til å planlegge iverksetting av ordningen.

13.2.2 Gjennomføring av NAV-reformen og oppfølging av stortingsmeldingen om arbeid, velferd og inkludering (St.meld. nr. 9 (2006-2007))

Innen utgangen av 2009 skal det etableres felles lokale arbeids- og velferdskontorer (NAV-kontor) som dekker alle landets kommuner. I 2007 tas det sikte på å etablere om lag 110 NAV-kontorer, mens de resterende kontorene etableres i 2008 og 2009, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007).

Forskrift til arbeids- og velferdsforvaltningsloven om løsning av tvister mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene trådte i kraft 12. mars 2007. Fylkesmannen skal mekle når uenighet hindrer inngåelse av avtale om etablering av NAV-kontor. Hvis meklingen ikke fører fram, går saken til tvungen løsning ved en sentral, partssammensatt tvisteløsningsnemnd. Nemnda fastsetter de bestemmelsene avtalen etter loven skal omfatte, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 første ledd.

Forskrift om delegasjon av myndighet mellom stat og kommune i arbeids- og velferdsforvaltningen trådte i kraft 12. mars 2007. Forskriften legger til rette for en enhetlig ledelse av NAV-kontorene, ved at en felles administrativ leder kan gis fullmakt til å utøve myndighet og fatte vedtak på kontorets samlede oppgaveområde, enten vedkommende er ansatt i stat eller kommune. Forskriften vil sikre at delegasjon av myndighet skjer i riktige former. Selv om stat eller kommune velger å delegere myndighet til å utføre oppgaver og å fatte vedtak, vil dette ikke berøre ansvarsfordelingen mellom stat og kommune. En statlig ansatt leder vil måtte rapportere til kommunen for oppgaver utført på vegne av kommunen, og en kommunalt ansatt leder vil på tilsvarende måtte rapportere til staten ved fylkeskontoret eller Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Kommunenes merutgifter ved reformen er dekket innenfor veksten i de frie inntektene. Beløpsrammene baseres på kommunenes utgifter knyttet til å etablere minimumsløsningen for kommunal deltakelse i NAV-kontoret slik den er definert i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006). En minimumsløsning vil si forvaltning av økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og arbeidet med individuelle planer. Kommunesektoren er kompensert med 50 millioner kroner i 2006 og 150 millioner kroner i 2007. Merutgiftene for kommunene i 2008 anslås til om lag 100 millioner kroner, og vil bli dekket innenfor nivået på de frie inntektene. Midlene vil bli tildelt over rammetilskuddet og fordelt etter hovednøkkelen i inntektssystemet. KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet en veileder som viser hvilke kostnader som kommunene selv skal dekke innenfor de frie inntektene og hvilke utgifter Arbeids- og velferdsetaten skal dekke. Der er det også angitt foreløpige anslag for kommunenes kompensasjon i 2008 og 2009.

Arbeids- og velferdsetaten skal etablere fylkesvise spesialenheter for forvaltning, samt avdelingskontorer i fylker med mest spredtbygd bosettingsmønster, og spesialenheter for pensjon i Harstad, Steinkjer, Ålesund, Porsgrunn og Groruddalen i Oslo. Spesialenhetene for forvaltning planlegges etablert i løpet av 1. kvartal 2008, mens spesialenhetene for pensjon skal etableres innen utgangen av 2008.

Etablering av spesialenhetene for forvaltning innebærer at anslagsvis 1 100 statlige årsverk skal flyttes fra de lokale kontorene. NAV-kontorer med tre eller færre statlig ansatte skal ikke avgi personell til spesialenhetene.

Formålet med omorganiseringen er at NAV-kontorene skal settes bedre i stand til å hjelpe flere arbeidsløse, sosialhjelpsmottakere og andre som ikke er i arbeidslivet ut i jobb. Arbeidsgivere skal gis service for å skaffe arbeidskraft. NAV-kontorene skal være arbeids- og velferdsforvaltningens kontaktpunkt med innbyggerne. NAV-kontorene skal ta skjønnsmessige beslutninger, blant annet beslutninger om attføring, rehabilitering og tidsbegrenset uførepensjon. Beslutninger om nytt kvalifiseringsprogram og stønad skal være et kommunalt ansvar og vil ligge til NAV-kontoret, jf. omtale under Handlingsplan mot fattigdom. Spesialen­heter for forvaltning vil fatte vedtak om statlige regelstyrte ytelser.

Stortinget har gitt sin tilslutning til hovedtrekkene i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering, jf. Innst. S. nr. 148 (2006-2007). Meldingen vil bli fulgt opp blant annet med ulike endringer i folketrygdloven. Disse planlegges sendt på høring i løpet av 2007, og med framlegging av odelstingsproposisjon på nyåret 2008. Det pågår også en videreutvikling av de tiltak og tjenester som Arbeids- og velferdsetaten tilbyr.

13.2.3 Kommunale råd for personer med nedsatt funksjonsevne

Lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m . ble vedtatt 17. juni 2005. Det var forutsatt i Ot.prp. nr. 87 (2004-2005) og i Sosialkomiteens Innst. S. nr. 114 (2004-2005) at loven skal gjelde fra kommunestyreperioden som starter høsten 2007 og at kommunene og fylkeskommunene skal få kompensasjon for merutgiftene gjennom rammetilskuddet. Kommunevalget er fastsatt til 10. september 2007.

Lov om kommunale råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne settes i kraft fra 10. september 2007. Kommunenes merutgifter er anslått til 50 millioner kroner, og dekkes innenfor nivået for de frie inntektene i 2008.

13.2.4 Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrer­befolkningen 2007

Arbeids- og inkluderingsdepartementet la fram Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen som vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007).

De fleste tiltakene i handlingsplanen har konsekvenser for kommunesektoren ved at det utvikles bedre rammevilkår for arbeid med integrering og inkludering. Blant tiltakene av betydning for kommunesektoren er etablering av permanent tolkeutdanning, styrking av kompetanseteam mot tvangsekteskap og nye læreplaner for opplæring i norsk og morsmål for språklige minoriteter. Av tiltakene med direkte konsekvenser for kommunesektoren, kan spesielt nevnes økningen av integreringstilskuddet. Mange av tiltakene retter seg i første omgang mot utvalgte kommuner, basert på antall innvandrere i kommunen. Dette gjelder for eksempel videreføring av forsøk med språkkartlegging, gratis kjernetid i barnehage og videreføring av Ny sjanse – programmet.

13.2.5 Gjennomgang av ordningen for integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunns­kunnskap for voksne innvandrere

Saken er omtalt under endringer i det økonomiske opplegget for 2007 i kapittel 4.3.

13.2.6 Bosetting av flyktninger

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår å endre regelverket for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester slik at det bosettingsstimulerende særtilskuddet for flyktninger med alvorlige funksjonshemminger eller adferdsvansker, ikke skal trekkes fra ved utmåling av tilskudd. Det bosettingsstimulerende særtilskuddet tilsvarer inntil 700 000 kroner per bruker per år i inntil 5 år. Dagens regelverk for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er slik at alle øremerkede statlige tilskudd til enkeltbrukere trekkes fra før tilskuddet beregnes.

Dagens bosettingsordning er frivillig for kommunene, og en høy egenandel ved bosetting av flyktninger med nedsatt funksjonsevne kan resultere i at disse ikke blir bosatt. En endring i ordningen der særtilskuddet ikke går til fratrekk når kommunene søker om det generelle tilskuddet, vil bedre kommunenes rammevilkår vesentlig i forhold til bosetting av denne gruppen, og vil likestille tyngre og lettere brukere.

Raskere bosetting av gruppen vil totalt sett være fordelaktig for staten, for samfunnet som helhet og for personen det gjelder. Staten bærer alle utgifter for persongruppen så lenge de bor i mottak. Etter bosetting vil kommunene ta over en del av utgiftene samtidig som tilbudet til personen antas å være bedre i kommunen enn det er i mottak.

Ved å gjøre unntak for tilskudd til flyktninger, fravikes prinsippet om at det er netto utgifter som skal ligge til grunn for beregning av tilskudd over toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere. Tilskuddet til flyktninger er særegent fordi det skal virke bosettingsfremmende og fordi det utbetales i inntil fem år.

Formålet med forslaget fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet er å stimulere til raskere bosetting av denne særskilte gruppen flyktninger. Endringen vil kun omfatte nye bosettinger og vil ikke gis tilbakevirkende kraft. Etter dagens ordning har Arbeids- og inkluderingsdepartementet anslått netto økonomiske konsekvenser av forslaget til 1,55 millioner kroner. Det er få saker per år, og det er usikkerhet knyttet til anslaget.

13.3 Barne- og likestillings­departementet

13.3.1 Kommunale egenandeler ved barneverntiltak i det statlige barnevernet

Det er en målsetting at flest mulig barn under barnevernets omsorg skal få hjelp i sitt nærmiljø. Det legges derfor opp til en gradvis overgang fra bruk av dyre institusjonsplasser til mer bruk av fosterhjem og hjemmebaserte tiltak. Kommunen betaler egenandeler ved bruk av tiltak i det statlige barnevernet, og kommunene får refundert utgifter til forsterkninger av fosterhjem ut over egenandelssatsen. Kommunenes egenandeler for 2007 er inntil 25 260 kroner per måned per barn. Beløpet har til nå vært prisjustert årlig, jf. årlige rundskriv fra Barne- og likestillingsdepartementet om saken. For nærmere regler vises det til rundskriv Q-820 Betalingsordninger i barnevernet. Betaling mellom kommuner og fylkeskommuner. Rundskrivet er under revidering. Barne- og likestillingsdepartement arbeider med en omlegging av de kommunale egenandelene ved bruk av statlige barneverntiltak med sikte på å stimulere til redusert bruk av institusjon og økt bruk av fosterhjem og andre hjemmebaserte tiltak. Omleggingen vil ikke medføre økte utgifter for kommunesektoren sett under ett. Barne- og likestillingsdepartementet vil i sin St.prp. nr. 1 (2007-2008) komme tilbake med nærmere omtale av omleggingen.

13.3.2 Innlemming av øremerket tilskudd til samlivskurset «Godt samliv»

Saken er omtalt under øremerkede tilskudd i kapittel 5.4.

13.4 Fornyings- og administrasjons­departementet

13.4.1 IKT-området

Fornyings- og administrasjonsdepartementet la i desember 2006 fram St.meld. nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle. Det er et viktig prinsipp at alle skal kunne delta i informasjonssamfunnet. Regjeringen ønsker derfor at offentlige løsninger og tjenester på IKT-området så langt som mulig skal være universelt utformet. Brukerne skal møte en åpen, tilgjengelig og sammenhengende offentlig sektor som tilbyr helhetlige og fullstendige digitale tjenester gjennom gode elektroniske selvbetjeningsløsninger. Offentlig sektor skal dessuten effektivisere og frigjøre ressurser ved bruk av IKT for å kunne styrke velferdstilbudet. For å oppnå dette, må offentlig sektor samarbeide mer på tvers. Det forutsetter blant annet etablering av overordnede arkitekturprinsipper på IKT-området og etablering av noen tverrsektorielle fellesløsninger. Det betyr at det bør satses på mer bruk av:

• Åpne standarder - En første versjon av en referansekatalog vil foreligge sommer/høst 2007.

• Elektronisk identifikasjon (eID) – Forslag til strategi for bruk av eID i offentlig sektor er på høring våren 2007.

• Elektronisk handel og innkjøp - Strategi med forslag til tiltak vil foreligge i 2007.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil i samarbeid med kommunal sektor i 2007 etablere et nasjonalt kompetansemiljø for åpen kildekode. Det vil dessuten bli lagt fram en nasjonal strategi for informasjonssikkerhet i 2007.

For å bidra til å nå Soria Moria-erkæringens målsetting om tilbud om bredbånd til hele landet innen utgangen av 2007 foreslås det i St. meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett 2007 å øke bevilgningen til Høykom med 100 millioner kroner til bredbåndsutbygging på Fornyings- og administrasjonsdepartementets budsjett. Det vises til nærmere omtale under endringer i det økonomiske opplegget for 2007 i kapittel 4.6.

13.4.2 Oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 94

I Soria-Moria-erklæringen heter det at regjeringen vil stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i alle offentlige anbudsprosesser. I tråd med dette har Fornyings- og administrasjonsdepartementet sendt på høring et forslag til endring i lov om offentlige anskaffelser. Forslaget gir departementet fullmakt til å pålegge oppdragsgivere å ta inn kontraktsklausuler som skal sikre gjengs lønns- og arbeidsforhold i offentlige kontrakter om kjøp av tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Lovbestemmelsen gir også departementet fullmakt til å pålegge oppdragsgivere å føre tilsyn med at klausulene blir overholdt, og å iverksette tiltak overfor leverandøren ved manglende etterlevelse av klausulene. En slik ordning er allerede gjennomført for sentrale statlige myndigheter gjennom rundskriv, men foreslås nå utvidet til også å omfatte kommunal sektor.

Forslaget til lovbestemmelse er en overordnet fullmaktshjemmel. Den nærmere utformingen av plikten blir fastsatt i forskrift og sendes på separat høring.

13.5 Helse- og omsorgsdepartementet

13.5.1 Omsorgsplan 2015

Det vises til St.meld. nr. 25 (2005- 2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer. Konkrete strategier for å møte dagens og framtidens omsorgsutfordringer er beskrevet i Omsorgsplan 2015. Omsorgsplanen vil være grunnlaget for de statlige satsingene i de kommunale omsorgstjenestene i årene framover. Omsorgsplan 2015 forutsetter langsiktig planlegging av bygningsmessige investeringer, personellinnsats, kompetanseutvikling, utdanningskapasitet og tilrettelegging av fysiske og sosial omgivelser. Planarbeidet må foregå både på statlig og kommunalt nivå og forutsetter et tett samspill mellom statlige fagmyndigheter og kommunesektoren. Følgende delelementer inngår i Omsorgsplan 2015:

Ny investeringsordning for sykehjem og omsorgsboliger

Regjeringen har i St.meld. nr. 25 (2005-2006) varslet en ny investeringsordning med tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra 2008. Tilskuddet skal gi grunnlag for langsiktig planlegging og utbygging av omsorgssektoren for å møte framtidas omsorgsutfordringer, og vil avløse de ekstraordinære tilskuddene som ble benyttet i arbeidet med Handlingsplan for eldreomsorgen. Ordningen vil også omfatte yngre mennesker som på grunn av nedsatt funksjonsevne eller psykiske og sosiale problemer har behov for omfattende tjenestetilbud. Helse- og omsorgsdepartementet har et arbeid i gang for å kartlegge utbyggingsbehovet i kommunene. Departementet vil drøfte utformingen av tilskuddet med KS.

Kommuner som setter i gang byggeprosjekter før den varslede tilskuddsordningen trer i kraft, kan søke om tilskudd etterskuddsvis. Søknadene vil undergis samme prioritering og behandling som andre søknader, og det vil ikke bli gitt forhåndsgaranti om tilskudd. Husbanken vil i 2007 ta i mot forhåndsmeldinger om prosjekter det ønskes tilskudd til og kan bistå kommunene med veiledning slik at nye prosjekter oppfyller Husbankens tekniske krav. Husbanken vil som tidligere samarbeide med fylkesmannen når det gjelder å vurdere behovet i den enkelte kommune.

Kompetanseløftet 2015

Kompetanseløftet 2015 er et viktig virkemiddel for å nå målsettingen om 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009, sammenliknet med nivået i 2004. Kompetanseløftet skal sikre tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning i pleie- og omsorgstjenestene. Midlene til Kompetanseløftet forvaltes og fordeles av fylkesmennene, og behov for justering av tiltak blir foretatt i forbindelse med statsbudsjettet.

Helhetlig demensplan

Planarbeidet skal rettes mot forskning, utviklingstiltak, kompetanseheving, rekruttering, boformer og samarbeid med frivillige og pårørende. Planen skal tydeliggjøre hvilket tilbud spesialisthelsetjenesten skal sørge for til denne brukergruppen og hvordan dette arbeidet best kan organiseres. Samtidig skal planen gi faglig veiledning om tverrfaglige kompetansebehov og tjenestetilbudet i kommunene. Det forutsettes at demensomsorgen inngår som en del av det helhetlige omsorgstjenestetilbudet i kommunen.

Nasjonal standard for legetjenesten i sykehjem

For å legge til rette for en nasjonal standard for legetjeneste i sykehjem, og som et foreløpig anslag, mener Helse- og omsorgsdepartementet det er behov for å øke innsatsen av legeårsverk med minst 50 prosent i perioden 2005 til 2010. Tall fra 2004 og 2005 viser at det har vært en økning i legeårsverk i sykehjem på seks prosent. Ureviderte KOSTRA-tall for 2006 viser en ytterligere økning i legeårsverk i sykehjem på fem prosent. Legeårsverk pr institusjonsplass er fra 2006 innført som kvalitetsindikator i KOSTRA.

Helse- og omsorgsdepartementet har i rundskriv til kommunene gitt kriterier for fastsettelse av lokal norm med presisering av de krav som følger av kvalitetsforskriften og internkontrollforskriften. Det nasjonale behovsanslaget skal drøftes og vurderes etter at kommunene har fastsatt sin lokale norm.

Sosial- og helsedirektoratet har utgitt en veileder for legetjenester i sykehjem. Formålet er at veilederen skal støtte og veilede kommunene i planlegging og oppnå og vedlikeholde god kvalitet på legetjenestene i sykehjem.

Regjeringen har for 2007 bevilget 4 millioner kroner til å stimulere kommunene til å benytte seg av NOKLUS (Norsk kvalitetsforbedring av laboratorievirksomhet utenfor sykehus). 700 sykehjem vil fram til 2010 få tilbud om gratis deltakelse i NOKLUS.

13.5.2 10 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten

Regjeringen har som mål å opprette 10 000 nye årsverk i pleie- og omsorgssektoren innen utgangen av 2009 ut fra nivået i 2004. For 2006 indikerer foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå en personellvekst på 3 900 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten, tilsvarende 3,5 prosent. Tilnærmet hele veksten er personell med helse- og sosialutdanning. Dette er den sterkeste veksten i omsorgstjenesten på seks år. Basert på dagens tall fra SSB er det så langt etablert 5 800 nye årsverk i 2005 og 2006. Økningen i årsverk gir kommunen mulighet til å styrke demensomsorgen, utvide dagtilbud og satse mer på kultur, aktivitet og sosiale tiltak for brukere av omsorgstjenesten. KS har gjennom sine budsjettundersøkelser vist at 76 prosent av kommunene har budsjettert med utvidelse av pleie- og omsorgstilbudet i 2007. Et grovt anslag tilsier at dette vil utgjøre i overkant av 2 000 flere årsverk i 2007.

13.5.3 Nasjonal avtale for samhandling på helse- og omsorgsområdet

Regjeringens mål er at både spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset pasientenes og brukernes behov. Å skape helhet og sammenheng i tjenestetilbudet for brukere og pasienter er imidlertid ofte en stor utfordring. Det finnes mange eksempler på at samhandling mellom ulike tjenester fungerer tilfredsstillende, men det er også dokumentert svikt på en rekke områder. For å få til bedre samhandling, er det nødvendig at samarbeidet skjer nærmest pasienter og brukere mellom de som utøver tjenestene, samtidig som samarbeidet forankres på politisk, faglig og administrativt nivå i kommuner og helseforetak.

Regjeringen og KS arbeider i fellesskap med en nasjonal rammeavtale om samarbeid mellom tjenestenivåene. Formålet med den nasjonale rammeavtalen er todelt. Den skal understøtte inngåelse av lokale avtaler mellom kommuner og helseforetak, og danne grunnlag for samhandling mellom likeverdige parter. Videre skal den bidra til systematisk oppfølging på samhandlingsområdet på nasjonalt nivå. De lokale avtalene skal bidra til bedre samarbeid om pasienter og brukere som trenger både kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester. Arbeidet for bedre samhandling berører både den praktiske organiseringen og grunnleggende problemstillinger knyttet til holdninger, kommunikasjon og vilje til å finne fram til helhetlige løsninger for pasientene. Dette krever en bred tilnærming.

Regjeringen og KS ser behov for å arbeide med rammebetingelsene for dette området på en systematisk måte, og vil derfor gjennom en nasjonal rammeavtale forplikte seg til å være pådrivere for bedre samhandling på helse- og omsorgsområdet. For å sikre samkjørte prosesser må den nasjonale avtalen ses i sammenheng med lokal strategiutvikling og allerede inngåtte lokale avtaler mellom de regionale helseforetakene og kommunene på samhandlingsområdet, slik at disse kan utvikles videre innenfor et felles rammeverk.

Rammeavtalen er forankret i St.prp. nr. 1 (2006-2007), Del III Nasjonal helseplan (2007-2010), St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening og i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren, representert ved KS. Den skal ses i sammenheng med avtalen om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgstjenesten mellom regjeringen og KS. Rammeavtalen legger eksisterende overordnede ansvars- og organisasjonsstrukturer til grunn.  

Etter planen skal avtalen undertegnes før sommeren 2007, og vil ha en flerårig virkeperiode. Det vil bli laget en veileder som skal være til hjelp for arbeidet med inngåelse av de lokale avtalene, og det vil også bli etablert et eget system for oppfølging av arbeidet med de lokale avtalene for å sørge for erfaringsutveksling og måloppnåelse i forhold til avtaleinngåelser mellom kommunene og helseforetakene.

13.5.4 Ressurskrevende tjenester

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er omtalt i kapittel 7.

13.5.5 Unge personer med nedsatt funksjonsevne i eldreinstitusjon

Unge personer med nedsatt funksjonsevne bør ikke bo i institusjoner beregnet på eldre. De endelige tallene fra Statistisk sentralbyrå for 2005 viser at 178 beboere under 50 år er innskrevet for langtidsopphold i institusjoner for eldre og funksjonshemmede. Av disse var 130 beboere i alders- eller sykehjem. Dette er en klar nedgang i forhold til antallet i 2004. Ureviderte tall for 2006 viser en ytterligere nedgang i antallet personer under 50 år innskrevet for langtidsopphold i alders- og sykehjem.

Fylkesmennene fulgte i 2006, som i 2005, opp kommuner som har unge personer under 50 år bosatt i alders- eller sykehjem. Av de 130 beboerne i alders- og sykehjem var det 12 personer som ønsket et annet botilbud og hvor det ikke forelå plan for utflytting. Fylkesmannen fulgte høsten 2006 opp kommuner hvor vedkommende ønsket et annet botilbud og hvor det ikke forelå plan for utflytting. Tidspunkt for utflytting må vurderes individuelt. Det er et større antall beboere enn tidligere år som får utarbeidet individuell plan.

En kontaktgruppe med representanter fra Norges Handikapforbud, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, KS, Sosial- og helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet skal følge utviklingen på området og komme med forslag til tiltak.

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer finansieringsordningen for ressurskrevende tjenester som hensiktsmessig for å sikre unge personer et godt tjenestetilbud. Ordningen innebærer at merkostnadene for kommunene knyttet til å gi en ung funksjonshemmet et tilbud utenfor eldreinstitusjon reduseres betydelig.

13.5.6 Interkommunalt legevaktsamarbeid (IKL)

Stortinget gjorde ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2006 følgende vedtak (anmodningsvedtak nr. 527):

Stortinget ber Regjeringen, som en del av redegjørelsen knyttet til kostnadsberegningen for organiseringen av det interkommunale legevaktsamarbeidet, som Regjeringen har varslet skal komme i statsbudsjettet for 2006, medta i redegjørelsen hvordan det kan utvikles statlige insentiver som bidrar til utvikling av interkommunalt legevaktsamarbeid der dette framstår som geografisk hensiktsmessig og tjenlig for befolkningen.

På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet gjennomførte Statistisk sentralbyrå vinteren 2005-06 en undersøkelse angående kommunenes utgifter til interkommunalt legevaktsamarbeid med legevaktsentral (IKL). Mange av de aktuelle kommunene hadde problemer med å framskaffe data over kostnader til legevakt før etablering av interkommunalt legevaktsamarbeid. Rapporten ( Holmøy: Interkommunalt legevaktsamarbeid med legevaktsentral (IKL) – organisering, utgifter og inntekter – SSB 2006) gir derfor ikke svar på om og i hvilken grad kostnadene ved IKL-organisering av legevakten gjennomgående er høyere eller lavere enn deltakerkommunenes tidligere kostnader til legevakt. De viktigste resultatene fra rapporten er omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007).

Helse- og omsorgsdepartementet nedsatte i januar 2007 en arbeidsgruppe med deltakelse fra berørte departementer, KS og Legeforeningen som fikk i mandat å:

... vurdere om kostnadsnivået for kommunene i IKL kan bidra til å begrense etableringen av slike samarbeid ut over det som følger av geografiske, befolkningsmessige og andre forhold. Om gruppen finner at dette er tilfelle, skal den vurdere om det er ønskelig å etablere statlige virkemidler for å legge forholdene bedre til rette for etablering av IKL, og hvordan slike virkemidler eventuelt kan utformes.

Arbeidsgruppen avga sin rapport 30. april 2007.

Interkommunalt samarbeid om større vaktdistrikt kan være et viktig tiltak for å lette vaktbelastningen for legene særlig i mindre kommuner, og dermed bidra til å bedre rekruttering til og stabilitet i kommunenes legetjeneste. Samarbeid om stasjonær legevakt med legevaktsentral gir i tillegg en kvalitetsheving i tjenesten og bedre tilgjengelighet til legevakt. For deler av befolkningen kan avstanden til legevakten bli lengre enn tidligere, og det kan være nødvendig at det tas hensyn til dette ved de regionale helseforetakenes organisering av ambulansetjenesten. I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å ha bakvaktordninger i ytterkommuner.

I følge Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin har ca. 70 prosent av landets kommuner, det vil si ca. 300 kommuner, et samarbeid med andre kommuner om en eller annen form for interkommunal legevaktordning. På landsbasis har arbeidsgruppa oversikt over 36 interkommunale samarbeid med stasjonær legevakt og legevaktsentral. Det er fem flere enn registrert av SSB i 2006. Slikt samarbeid omfatter til sammen 163 kommuner. I 21 av samarbeidene er legevakten lokalisert ved sykehus, og 22 befinner seg på Østlandet og Sørlandet. I Sogn og Fjordane og Finnmark er det foreløpig ingen. De fleste har åpningstid enten utenom vanlig kontortid (kl. 08-16 på hverdager) eller hele døgnet alle dager, men i noen tilfeller har kommunene felles legevakt bare på natt.

Rapporten fra SSB viser at kostnadene ved drift av IKL varierer betydelig, også mellom IKL med sammenlignbare befolkningsgrunnlag. Det kan dels ha sammenheng med lokalisering og organisering av legevakten, dels med hvilket ambisjonsnivå kommunene legger seg på med hensyn til kvalitetsheving. I tillegg til nivået på IKL-utgiftene avhenger utgiftsendringene av førutgiftene, som blant annet har sammenheng med hvor mange kommuner som inngår i samarbeidet og hvordan legevakten var organisert i de enkelte kommunene. På grunnlag av foreliggende materiale og analyser arbeidsgruppa selv har gjennomført, konstaterer gruppa at det ikke kan trekkes noen generell konklusjon om at IKL-samarbeid innebærer merutgifter for de involverte kommunene i forhold til deres samlede utgifter til legevakt tidligere.

Uavhengig av om samarbeidet innebærer mer- eller mindreutgifter samlet sett, vil det imidlertid ofte medføre omfordelingsvirkninger mellom kommunene. Det har sammenheng med strukturen på førutgiftene og at kommunene som regel velger å fordele IKL-utgiftene helt eller delvis etter kommunenes folketall. En kommune med 1000 innbyggere kan før samarbeidet ha tilsvarende eller høyere utgifter enn en kommune med 10 000 innbyggere som baserer seg på hjemmevakt. Per innbygger gir det minst ti ganger så høy utgift per innbygger i småkommunen. En fordeling av utgiftene som helt eller delvis baserer seg på kommunenes folketall, innebærer dermed en viss utjevning av utgiftsnivået per innbygger, med reduserte utgifter for småkommunen og høyere utgifter for den større kommunen. Slike virkninger kan eventuelt svekke motivasjonen for et interkommunalt samarbeid, selv om resultatet for begge kommunene vil være en bedre legevakttjeneste.

Arbeidsgruppen understreker at utgiftsfordelingen er opp til kommunene selv, og at den typen problemer som er pekt på her, primært bør løses gjennom avtaler mellom kommunene. Gruppen finner likevel grunnlag for å foreslå at departementet vurderer en tilskuddsordning til dekning av etableringskostnader og kvalitetsutviklingstiltak, som et rent stimuleringstiltak for å få fortgang i etableringen av IKL-samarbeid. Det pekes på at det særlig er i utkantstrøk, der spredt bosetting og vanskelige kommunikasjonsforhold utgjør særlige problemer med hensyn til å etablere mer omfattende samarbeid, at det vil være aktuelt med utbygging av IKL i tiden framover.

Arbeidsgruppen foreslår også at sentrale helsemyndigheter stimulerer til kvalitet og tilgjengelighet i legevakttjenesten gjennom utvikling av nasjonale faglige retningslinjer, og ber departementet vurdere om kommunene bør få et styrket ansvar for kompetanse- og opplæringskrav og rutiner som sikrer en forsvarlig legevakttjeneste.

Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere arbeidsgruppens forslag, og kommer tilbake til saken i St.prp. nr. 1 (2007-2008).

13.5.7 IPLOS

IPLOS ble innført i alle kommuner i mars 2006 som et obligatorisk rapporteringssystem innen omsorgssektoren. Formålet med IPLOS er å få bedre kunnskap om tjenestene og de som bruker dem, for å kunne yte bedre tjenester og planlegge den videre utvikling. På bakgrunn av den kritikken som har vært framført mot IPLOS, er det i nært samarbeid med brukerorganisasjonene satt i gang arbeid for endringer. Det vil bli foretatt en evaluering av innføringen av IPLOS, der en blant annet vil se på hvordan brukerorganisasjonene og brukersynspunktene er ivaretatt i denne prosessen.

13.5.8 Finansiering av fysioterapitjenesten

Fysioterapitjenesten har ikke vært gjenstand for systematisk gjennomgang eller evaluering de siste 15 år. Helse- og omsorgsdepartementet ga derfor Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å foreta en kartlegging av tjenesten. Kartleggingen forelå i mars 2007. Det er satt i gang en gjennomgang av finansieringsordningene for fysioterapitjenesten, sett i lys av formålet med tjenesten og dens funksjon innenfor kommunehelsetjenesten. Arbeidet utføres av en arbeidsgruppe med representanter fra Finansdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, KS, Norsk fysioterapeutforbund, Arbeids- og velferdsetaten og Sosial- og helsedirektoratet.

13.5.9 Privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger

I kommuneproposisjonen for 2007 ble det varslet at Helse- og omsorgsdepartementet ville sende på høring et forslag om at trygdefinansiering av tjenester fra privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger bortfaller, og at departementet tok sikte på å fremme en odelstingsproposisjon høsten 2006, med iverksetting 1. januar 2007.

I St.prp. nr. 1 (2006-2007) ble det vist til forslaget og anført at Helse- og omsorgsdepartementet ville fremme en odelstingsproposisjon våren 2007, med sikte på iverksetting 1. juli 2007. På bakgrunn av de innspill Helse- og omsorgsdepartementet har mottatt, har departementet kommet til at en vil se dette spørsmålet i en videre sammenheng. Helse- og omsorgsdepartementet vil derfor ikke fremme en odelstingsproposisjon denne våren med sikte på iverksetting fra 1. juli 2007, slik det var varslet.

13.5.10 Høringsnotat om utvidelse av pasientombudsordningen

Helse- og omsorgsdepartementet har sendt ut et høringsnotat med forslag om utvidelse av pasientombudsordningen. Endringen gjelder utvidelse av pasientombudsordningen til også å omfatte kommunenes helsetjenester etter kommunehelsetjenesteloven med unntak av kapittel 4a miljørettet helsevern og tjenester etter sosialtjenesteloven med unntak av kapittel 5 økonomisk stønad.

13.5.11 Tannhelse

Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med en stortingsmelding om tannhelsetjenesten. Det tas sikte på å legge fram meldingen i løpet av 2007.

13.5.12 Opptrappingsplan psykisk helse

Innsatsen i kommunene har vært økende i løpet av opptrappingsperioden. Det er opprettet om lag 2 900 årsverk totalt (1998-2005). Dette utgjør 62 prosent av måltallet på 4 770 årsverk fastsatt i opptrappingsplanen, jf. St.prp. nr.63 (1997-98), og vurderes som tilfredsstillende da det i 2005 kun var gitt øremerkede tilskudd for å realisere 59 prosent av måltallet.

Aktivitetstallene for tjenestene til barn og unge viser en noe kraftigere økning enn tjenestene til voksne i perioden 1998-2005. For tjenestene til barn og unge er 79 prosent av måltallet på 1 060 årsverk realisert, mens kun 59 prosent av måltallet på 3 710 årsverk i tjenestene til voksne er realisert i perioden. Likevel vurderes det samlede psykososiale tilbudet til barn og unge i kommunene til ikke å være godt nok utbygd. Spesielt synes behandlings- og oppfølgingstiltak til barn og unge med psykiske vansker å være for svakt utviklet. Det samme gjelder det forebyggende arbeidet. Tilbudet i skolehelsetjenesten er fremdeles for dårlig utbygd i mange kommuner. På bakgrunn av dette er bl.a. en egen veileder i psykisk helsearbeid for barn og unge i kommunene ferdigstilt og presentert på regionale konferanser i løpet av våren 2007.

Ved utgangen av 2004 var det gitt 3 418 boligtilsagn (måltall 3 400). Det forventes at boligene er ferdigstilt i løpet av 2007. Kartlegginger viser at det kan være et ytterligere behov for om lag 2 800 boliger. For å bidra til å dekke det økte behovet for boliger, vil regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2008 foreslå et nytt investeringstilskudd, jf. St.meld. nr. 25 (2005-2006 ) Mestring, muligheter og mening.

Omfanget av samtidige rusmiddelproblemer og psykiske lidelser er økende blant mottakere av kommunale tjenester. Det er en utfordring for kommunal sektor å utvikle tjenester som ivaretar individuelle behov i tråd med dette.

Det er i 2007 avsatt drøyt 2,8 milliarder kroner til drift av tjenestetilbudet, som fordeles til kommunene etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten. Tilskudd for 2007 utbetales på bakgrunn av at vilkår for 2006 er oppfylt, herunder bl.a. tilfredsstillende rapportering fra 2006, en politisk vedtatt plan for perioden 2007-2010, planlagt økning i aktivitetsnivå fra 2006-2007, oppfyllelse av krav til bruker­medvirkning og at det foreligger skriftlige rutiner mellom helseforetak og kommune for utarbeidelse av individuell plan.

I tråd med forutsetningene for Opptrappingsplanen tar regjeringen sikte på å innlemme øremerkede tilskudd til psykisk helsearbeid fra og med 2009, jf. kapittel 5. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Helse- og omsorgsdepartementet, ba Stortinget om at regjeringen i budsjettframlegget for 2008 beskriver videre arbeid med psykisk helse etter at Opptrappingsplanen for psykisk helse er fullført i 2008/2009. Regjeringen vil gi en helhetlig vurdering av det videre arbeidet med psykisk helse i budsjettet for 2008, herunder virkemidler for å sikre videre oppfølging, og omtale av innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til psykisk helsearbeid i kommunene. Det er et mål å bidra til en videreføring og en videreutvikling av det psykiske helsetilbudet som er bygget opp i kommunene gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse.

13.5.13 Helsehjelp uten samtykke

Stortinget vedtok i desember 2006 nytt kapittel 4 A i pasientrettighetsloven om helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelp, jf. Ot.prp. nr. 64 (2005-2006) og Innst. O. nr. 11 (2006-2007). Lovendringen innebærer strenge regler for å gi helsehjelp, blant annet et krav om at unnlatelse av å gi helsehjelp kan føre til vesentlig helseskade. Videre er det gitt regler om klageadgang for pasienten og pasientens nærmeste pårørende, samt andre tiltak for å øke rettssikkerheten for pasientene. Reglene stiller krav til helsetjenesten, herunder kommunehelsetjenesten, i forhold til å treffe vedtak og gjennomføre opplæring og rettledning relatert til vedtak. Tidspunkt for iverksetting er ikke fastsatt.

13.5.14 Opptrappingsplan for rusfeltet

Helse- og omsorgsdepartementet vil fremlegge en opptrappingsplan for rusfeltet som skal legge det faglige fundamentet for et arbeid med sikte på økt innsats. Opptrappingsplanen skal ta utgangspunkt i at Helse- og omsorgsdepartementet vil basere sin rusmiddelpolitikk på likeverd for den enkelte rusmiddelavhengige og solidaritet med pårørende og barn som opplever de negative konsekvensene av rusmidler. Det skal satses på forebygging, behandling og oppfølging. Det skal tilrettelegges for omsorgstiltak for rusmiddelavhengige som har behov for dette. Det overordnede målet er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltpersoner og for samfunnet. Følgende fem mål danner grunnlaget for departementets opptrapping på rusfeltet:

1. Gi rusmiddelpolitikken et tydeligere folkehelseperspektiv

2. Heve kvaliteten og kompetansen på rusfeltet

3. Bidra til sosial inkludering og mer tilgjengelige tjenester

4. Legge tilrette for at de som yter tjenester samhandler og samordner seg

5. Sikre brukere bedre innflytelse på tjenestene de mottar og barn og pårørende bedre ivaretakelse

For å nå målene må flere instanser og forvaltningsnivå delta. Kommunesektoren er svært viktig for å lykkes i arbeidet med rusmiddelproblemer. Regjeringen vil bidra til at kommuner og andre relevante aktører skal ha et best mulig grunnlag for å lykkes med tiltak og satsinger.

13.6 Justisdepartementet

13.6.1 Nødnett – nytt digitalt radiosamband for nødetatene

Stortinget vedtok 18. desember 2006 at et første utbyggingstrinn for nytt digitalt nødnett i Norge skal igangsettes, jf. St.prp. nr. 30 (2006-2007) og Innst. S. nr. 104 (2006-2007). Justisdepartementet har 1. april 2007 opprettet Direktoratet for nødkommunikasjon som har fått ansvaret for forvaltningen av nødnett. Direktoratet har igangsatt arbeidet med å etablere avtaler med de kommunene som skal motta systemet i det første utbyggingsområdet. Det er i samarbeid med KS utarbeidet en mønsteravtale for mottak av utstyr til legevaktsentraler og 110-sentraler.

I henhold til St.prp. nr. 30 (2006-2007) skal driftskostnadene ved en landsdekkende utbygging dekkes gjennom en brukerbetalingsordning som fordeler kostnadene på alle brukerne av nettet. Det arbeides med å fastsette den endelige prisen som må betales. Det legges til grunn at driftsutgiftene for det nye nettet ikke vil fravike vesentlig fra de samlede utgiftene etater og kommuner har i dag.

Basert på prinsippene for brukerbetaling, antall innmeldte brukere, fordeling av brukere i forhold til brukerprofilene og prising av disse, vil det skje en omfordeling av utgifter fra spesialisthelsetjenesten til politi og kommunesektoren som vil håndteres gjennom en rammeoverføring mellom sektorene. Rammeoverføringen vil blant annet bli basert på en ekstern kostnadsanalyse av de faktiske sambandsutgiftene før og etter innføringen av nødnett. KS vil involveres i arbeidet med kostnadsanalysen.

I tillegg til den direkte brukerbetalingen for nettet, vil det i tråd med forutsetningene for prosjektet også påløpe utgifter for kommuner og statlige etater til leie av datalinjer til kommunikasjonssentraler, samt kostnader til etatsinterne utgifter som opplæring, brukerstøtte, løpende vedlikehold og utskifting av radioterminaler, og administrasjon av brukere i nettet. Disse kostnadene skal gjennomgås i den eksterne kostnadsanalysen. Nødetatenes innføringsprosjekter dekkes innenfor nødetatenes egne rammer.

13.6.2 Den nye offentlighetsloven

Justisdepartementet tar sikte på at den nye offentlighetsloven (lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)) skal tre i kraft 1. januar 2008. Loven vil i vesentlig grad utvide allmennhetens rett til innsyn i offentlig virksomhet. Lovens virkeområde vil bli utvidet ved at den som hovedregel vil gjelde for selvstendige rettssubjekter (aksjeselskaper, stiftelser o.l.) der det offentlige har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet eller det offentlige på annet grunnlag har rett til å utpeke mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i dette organet. Videre innsnevres adgangen til å gjøre unntak fra innsyn. Dette gjør seg særlig gjeldende i kommunal sektor der hovedregelen i gjeldende rett om at kommuner og fylkeskommuner regnes som ett organ i forhold til offentlighetslovens unntak for organinterne dokumenter forlates. Dette vil føre til betydelig økt innsynsrett i kommunal sektor. De mange endringene medfører at det vil være et behov for opplæring i forkant av ikrafttredelsen. Det legges til grunn at de økonomiske og administrative konsekvensene innenfor statlig og kommunal sektor samlet sett ikke vil være større enn at de kan håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer.

13.7 Kultur- og kirkedepartementet

13.7.1 Rentekompensasjon for kirkebygg

Kultur- og kirkedepartementet foreslår i St.prp. nr. 69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007 å utvide investeringsrammen for rentekompensasjon ved istandsetting av kirkebygg med 300 millioner kroner, jf. omtale under endringer i det økonomiske opplegget for 2007 i kapittel 4.7.

13.7.2 Tilskuddsordning fra Opplysningsvesenets fond til istandsetting av kirker

Kultur- og kirkedepartementet vil i 2007 etablere en tilskuddsordning for istandsetting av de automatisk fredete kirkene, med finansiering fra Opplysningsvesenets fond. Tilskuddet kan dekke inntil 30 prosent av istandsettingskostnadene. Ordningen vil omfatte rundt 190 kirker, bygget før 1650. De fleste av disse er middelalderkirker i stein. I samarbeid med bl.a. kulturminnemyndigheter og kirkelige instanser vil Kultur- og kirkedepartementet med det første utarbeide retningslinjer for ordningen.

13.8 Kunnskapsdepartementet

13.8.1 Barnehager

Tiltaksplan for førskolelærere

Kunnskapsdepartementet tar sikte på å legge fram en tiltaksplan for rekruttering av førskolelærere før sommeren 2007. Målsettingen med rekrutteringsplanen vil i første rekke være å opprettholde andelen førskolelærere i barnehagene. I arbeidet med planen vil departementet vurdere områder som rekruttering til førskolelærerstudiet, tiltak i utdanningen for å hindre studiefrafall, sikre rekruttering fra studiet til barnehagene, sikre at førskolelærerne blir værende i barnehagene og stimulere til å få førskolelærere tilbake til barnehagene. Kommunen har som lokal barnehagemyndighet ansvar for å sikre et helhetlig barnehagetilbud av god kvalitet, og derigjennom sikre at barnehageeiere arbeider systematisk og planmessig for rekruttering av og stabilitet for førskolelærere i barnehagene. Det er en forutseting at personalet i barnehagene har kompetanse og kvalifikasjoner til å ivareta et kvalitetsmessig godt tilbud.

Kompetansestrategi for barnehager

Den 20. mars 2007 lanserte Kunnskapsdepartementet en strategi for kompetanseutvikling for barnehagesektoren for perioden 2007-2010. Strategien legger opp til en klar styrking av kommunen sin rolle som barnehagemyndighet i kompetanseutviklingsarbeidet. Målet med strategien er å styrke de ansattes kompetanse innenfor noen gitte satsingsområder og det mandatet loven og rammeplanen gir. Barnehagepersonalets kompetanse er av avgjørende betydning for å nå regjeringens mål om et barnehagetilbud av høy kvalitet. Et vilkår for å få statlig tilskudd til kompetanseutvikling er at kommunen skal utvikle og gjennomføre planer for kompetanseutvikling i samarbeid med alle kommunale og ikke-kommunale barnehager i kommunen. Styrkingen av kommuneøkonomien i 2006 og 2007 legger forholdene til rette for bedre kommunalt tjenestetilbud også i barnehagesektoren. Kunnskapsdepartementet vil i sin dialog med kommunene undersøke mulighetene for en økt kompetansesatsing fra kommunene. På grunnopplæringsområdet skjer en betydelig styrking av kompetansen i sammenheng med innføring av Kunnskapsløftet, hvor stat og kommune sammen går inn med midler til kompetanseheving. Departementet ser det som viktig at kommunene prioriterer styrking av kompetansen til de ansatte i tråd med strategien for kompetanseutvikling i barnehagesektoren.

Innlemming av barnehagetilskudd i ramme­tilskuddet til kommunene

Regjeringen tar sikte på å innlemme øremerkede tilskudd til barnehager i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 2009, samtidig med innføring av rett til barnehageplass, jf. omtale av innlemmingsplanen i kapittel 5. Forutsetningen for innlemming er at full barnehagedekning er nådd, jf. Soria Moria-erklæringen. En nærmere omtale av innlemmingen av tilskuddsposter legges etter planen fram i kommuneproposisjonen for 2009.

13.8.2 Grunnskole og videregående opplæring

Gratis frukt og grønt i skoler med ungdomstrinn

Det foreslås i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2007 å innføre gratis frukt og grønt for alle elever på skoler med ungdomstrinn fra skolestart 2007, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

Styrking av rådgivningstjenesten

Kunnskapsdepartementet foreslår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2007 å styrke ressursene til rådgivning i ungdomsskolen med 15 millioner kroner i 2007, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

Forsøk med utvidet skoledag

Kunnskapsdepartementet foreslår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2007 å bevilge 23 millioner kroner i 2007 til forsøk med utvidet skoledag. Det tas sikte på å videreføre forsøket med om lag 20 millioner kroner i 2008, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

St.meld. nr. 16 (2006-2007) Tidlig innsats for livslang læring

Stortinget har våren 2007 behandlet St.meld. nr. 16 (2006-2007) Tidlig innsats for livslang læring. Det bærende budskapet i meldingen er at tiltak skal settes inn så raskt som mulig etter at problemer og utfordringer er oppdaget. Sentrale tiltak i meldingen inkluderer systematisk kartlegging av førskolebarns språkutvikling, språkstimuleringstiltak for barn i og utenfor barnehage og tidlig prioritering av støttetiltak for elever med problemer i de første trinnene av barneskolen i stedet for i de siste. Rådgivingstjenesten i grunnskolen foreslås omorganisert for å sikre gode utdanningsvalg og en reduksjon i frafall fra videregående opplæring. Kunnskapsdepartementet vil følge opp tiltakene i meldingen i forbindelse med årlige budsjetter og i høringsbrev.

Riksrevisjonens undersøkelse av opplæringen i grunnskolen

Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse av opplæringen i grunnskolen, Dokument nr. 3:10 (2005–2006). Riksrevisjonens rapport viser at det ofte er mangler ved oppfølgingen av opplæringsloven med tilhørende forskrifter i mange kommuner. Fylkesmennenes tilsyn i 2006 viser videre at flere kommuner mangler et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. På denne bakgrunn vil Kunnskapsdepartementet fortsette arbeidet med å utvikle tilsynet med grunnopplæringen. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide en veileder til kommunesektoren om hvordan internkontrollkravet i opplæringsloven kan ivaretas.

Endringer i opplæringsloven

Kunnskapsdepartementet fremmer våren 2007 en odelstingsproposisjon om endringer i opplæringsloven og friskoleloven. Det blir bl.a. foreslått følgende endringer:

• Lovregulering av reklame i skolen. Skoleeier skal sørge for at elevene ikke utsettes for reklame som er egnet til å skape kommersielt press eller som i stor grad kan påvirke holdninger, atferd og verdier. Skolens område, lærebøker og læremidler nevnes spesielt.

• Lovfesting av skoleeiers ansvar for å holde elevene med nødvendige trykte og digitale læremidler samt nødvendig digitalt utstyr. Departementets lovforslag innebærer ikke en ordning med obligatorisk bruk av bærbar pc. Fylkeskommunene kan selv velge om de ønsker å organisere opplæringen på en slik måte at elevene må ha bærbar pc. Det åpnes imidlertid for at skoleeier kan kreve at elevene dekker deler av kostnaden ved en bærbar pc. En egenandel skal forutsette at elevene har en tilsvarende innsparing knyttet til utgifter til for eksempel kalkulator, kladdebøker o.l. Det forutsettes også at eleven får beholde pc-en etter avsluttet videregående opplæring.

• Innføring av en bestemmelse om kollektiv ulykkesforsikring. Formålet er å sikre at alle elever, uavhengig av bosted, skal ha forsikringsmessig dekning ved ulykker. Forslaget innebærer en innskjerping i forhold til dagens situasjon hvor slik kollektiv ulykkesforsikring er frivillig. Bestemmelsene skal gjelde både for grunnskole og videregående opplæring og for alle skoler med offentlig godkjenning.

Endringer i bestemmelsene om fag- og yrkesopplæringen

Formålet med forslagene til lovendringer er å bedre kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen gjennom en forenkling av bestemmelsene og en tilpasning til behovene i dag, bl.a. knyttet til hvilke oppgaver partene i arbeidslivet skal ha i det offentlige opplæringssystemet regionalt, og hvordan partenes deltakelse skal organiseres.

Opplæring i institusjoner

Kunnskapsdepartementet foreslår at det i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2007 foretas en midlertidig omfordeling av rammetilskudd mellom fylkeskommunene for å ta bedre hensyn til fordelingen av kostnader knyttet til opplæring i barnevernsinstitusjoner, jf. nærmere omtale i kapittel 4. Kunnskapsdepartementet vil framover vurdere hvilken varig løsning som best ivaretar målet om overensstemmelse mellom ressurser og oppgaver for den enkelte fylkeskommune.

Gratis læremidler i videregående opplæring

Fylkeskommunene får fra høsten 2007 ansvar for at elevene får nødvendige trykte og digitale læremidler. Ordningen innføres i 2007 for elever på Videregående trinn 2 og det er lagt inn 287,4 millioner kroner i rammetilskuddet til fylkeskommunene som kompensasjon for dette. I 2008 innføres ordningen for elever på Videregående trinn 3 (Vg3) og rammetilskuddet til fylkeskommunene vil da bli justert slik at kompensasjonen gjenspeiler elevtall og utgiftsnivå for læremidler på Vg3.

Kunnskapsløftet i grunnopplæringen

Kunnskapsløftet er innført høsten 2006. De nye læreplanene har innført «å kunne bruke digitale verktøy» som en av de fem grunnleggende ferdighetene. I tillegg vil det være digitale kompetansemål i de enkelte fagene. Det skal fokuseres på IKT i sluttvurderingen/eksamen. Våren 2008 vil det gjennomføres avgangsprøver/eksamen som måler digital kompetanse med bruk av IKT i noen utvalgte fag, og antall fag vil utvides våren 2009.

13.9 Landbruks- og matdepartementet

13.9.1 Tilgang på tjenester fra dyrehelse­personell

Landbruks- og matdepartementet varslet i St.prp. nr. 1 (2006-2007) at departementet tar sikte på å overføre ansvaret for å sikre tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell til kommunene. Samtidig vil ansvaret for klinisk veterinærvakt bli overført fra Mattilsynet til kommunene. I tråd med dette vil departementet fremme den nødvendige lovendringen i lov av 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell våren 2007. Gitt at Stortinget vedtar lovendringen, vil kommunene få ansvaret for tjenester fra dyrehelsepersonell fra 1. januar 2008. Landbruks- og matdepartementet vil komme nærmere tilbake til saken i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2007-2008).

13.9.2 Etablering av en utvidet lands­dekkende landbruksvikartjeneste

En tilskuddsordning over Jordbruksavtalen har bidratt til at kommunene har ansatt landbruksvikarer for å bedre husdyr- og planteprodusentenes tilgang på arbeidskraft i krisesituasjoner. Kommunene er imidlertid ikke pålagt å bistå i slike tilfeller.

I 2005 var det 164 kommuner som på frivillig basis hadde dette tilbudet til sine primærprodusenter i jordbruket og som mottok tilskudd over Jordbruksavtalen som delfinansiering av landbruksvikartilbudet. Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag foreslo ved jordbruksoppgjøret 2006 at dette tjenestetilbudet må bli landsdekkende. Landbruks- og matdepartementet har utarbeidet forslag til omlegging av ordningen som er drøftet med bl.a. KS. I forslaget legges det til grunn at arbeidsgiveransvaret for de kommunale landbruksvikarene overføres til landets avløserlag innen jordbruket. Spørsmålet om en utvidelse av landbruksvikarordningen vil bli tatt opp mellom avtalepartene i forbindelse med årets jordbruksoppgjør. Om lag 27 millioner kroner som kommunene bruker på ordningen i dag, vil inngå i finansieringen av ny ordning. Landbruks- og matdepartementet vil komme tilbake til saken i forbindelse med årets jordbruksoppgjør og St.prp. nr. 1 (2007-2008).

13.10 Miljøverndepartementet

13.10.1 Miljø- og samfunnsansvar i offentlige innkjøp

Offentlig sektor - staten, fylkeskommunene og kommunene - påvirker miljøet og sosiale forhold både i Norge og internasjonalt som forbruker, som produsent, som byggherre og som eiendomsforvalter. Offentlige virksomheter bør gå foran og være ansvarlige forbrukere som etterspør miljøvennlige varer og varer som er tilvirket med høye etiske og sosiale standarder. Regjeringen arbeider med en treårig handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser, og hovedlinjene i handlingsplanen er presentert i St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand, som ble lagt fram i mai inneværende år.

13.10.2 Forskrift om obligatoriske avfalls­planer i kommunale byggesaker

I løpet av 2007 vil Miljøverndepartementet fastsette en ny forskrift om obligatoriske avfallsplaner i kommunale byggesaker. Forskriften vil erstatte delegeringen fra 2002, som ga alle landets kommuner myndighet til å stille krav om slike planer. Formålet med regelverket er å få en miljømessig bedre håndtering av avfall fra bygg- og anleggssektoren. Kommunene skal sikre at kravene i forskriften overholdes. Kommunenes kostnader knyttet til saksbehandling og tilsyn skal dekkes inn gjennom gebyrer.

13.10.3 Reduksjon av utslipp av klima­gasser gjennom en mer aktiv bruk av ­kommunale virkemidler

Det er regjeringens ambisjon at kommunene skal styrke egen kompetanse innenfor natur- og miljøvern. Det er i dag til dels store forskjeller mellom kommunene på dette området. I en rapport fra 2005 utarbeidet av Cicero på oppdrag fra Miljøverndepartementet, blir det vist et vesentlig potensial for reduksjon av utslipp av klimagasser gjennom en mer aktiv bruk av kommunale virkemidler. Det tas sikte på å komme tilbake til kommunenes rolle i klimaarbeidet i den planlagte stortingsmeldingen om sektorvise klimahandlingsplaner.

13.11 Olje- og energidepartementet

13.11.1 Regionale planer for vindkraft og småkraftverk

Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet ønsker å legge til rette for økt utbygging av vindkraft og små vannkraftverk, men samtidig sikre at naturmangfold, friluftsliv og store landskapsverdier ikke går tapt. I denne sammenhengen ønsker Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet at fylkeskommunene, i samarbeid med relevante fagetater, utarbeider regionale planer for små vannkraftverk og vindkraft. Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraft, en veileder for utarbeidelse av regionale planer for vindkraft og miljøfaglige retningslinjer for utarbeidelse av regionale planer for små vannkraftverk er under ferdigstillelse. Disse dokumentene vil være til nytte for fylkeskommuner som ønsker å utarbeide fylkesdelplaner for de aktuelle temaene. Det vil være fordelaktig at de fylkeskommunene som ønsker å utarbeide slike planer følger om lag samme framdriftsplan og at arbeidet starter opp i 2007.

13.12 Samferdselsdepartementet

13.12.1 Evaluering av belønningsordning for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene

Samferdselsdepartementet har siden 2004 bevilget midler til belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene. Belønningsordningen vil bli evaluert i løpet av 2007. Resultatet av evalueringen vil kunne få betydning for ordningen fra og med 2008.