3 Aktuelle forsøk, evalueringer og utredningsprosjekter
I dette vedlegget omtales aktuelle forsøk med tilhørende evalueringer samt utredningsprosjekter tilknyttet fornying og omstilling i kommunene mv. Avsnitt 1 omhandler ulike forsøk etter forsøksloven. Avsnitt 2 omhandler avsluttede utrednings- og utviklingsprosjekter.
3.1 Forsøk etter lov om forsøk i offentlig forvaltning
Forsøk etter lov av 26. juni 1992 nr. 87 Om forsøk i offentlig forvaltning innebærer at det gis unntak fra gjeldende regelverk for en avgrenset forsøksperiode. Gjeldende regelverk kan være lover, forskrifter, regelverk for tilskuddsforvaltning og lignende. I lov om forsøk i offentlig forvaltning § 3 skilles det mellom ulike typer forsøk: 1) Unntak fra gjeldende lover og forskrifter (om kommunenes/fylkeskommunenes organisering av egen virksomhet), 2) bestemmelser om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, 3) unntak fra statlige kontrollordninger overfor fylkeskommuner/kommuner og 4) forsøk med enhetsfylke (hvor fylkeskommunen og fylkesmannsembetet integreres til ett regionalt organ med felles ledelse).
I rundskriv H-26/05 Forsøk i kommunar og fylkeskommunar gis kommunene og fylkeskommunene en oversikt over hva forsøk etter forsøksloven innebærer, og hva forsøksloven kan brukes til og ikke brukes til. Det redegjøres for hva slags forsøk departementet vil prioritere. Videre sies det noe om hva søknadene fra kommunene bør inneholde, og hva slags godkjenningsprosedyrer Kommunal- og regionaldepartementet bruker for forsøkssøknader. Det er også fastsatt en årlig søknadsfrist - 1. juni.
Formålet med forsøksvirksomheten i henhold til forsøksloven § 1 er å utvikle funksjonelle og effektive drifts- og organisasjonsformer i offentlig forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling. Det skal legges særskilt vekt på å forbedre den offentlige tjenesteytingen overfor innbyggerne. Formålet med forsøk er forvaltningsutvikling, og forsøk er ikke ment å være et verktøy for kun å gi generelle dispensasjoner fra gjeldende lovgivning.
Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at det ikke godkjennes nye forsøk med interkommunalt vertskommunesamarbeid om myndighetsutøvelse. Dette skyldes at det er vedtatt nye lovregler i kommuneloven på dette området, jf. Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (interkommunalt samarbeid).
Forsøket med Innherred samkommune vil bli sluttført i løpet av 2008. I høringssaken i forkant av Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) var det forslag til lovregulering også av samkommunesamarbeid. Kommunal- og regionaldepartementet fremmet imidlertid ikke forslag om lovregulering av samkommunemodellen. Det er ønskelig med ytterligere forsøksvirksomhet på dette området. Videre forsøksvirksomhet med samkommuner bør baseres på modeller som i hovedsak har det samme innholdet som forslaget som ble sendt på alminnelig høring sommeren 2005.
I det følgende gis en oversikt over nylig godkjente forsøk og en orientering om evaluering av forsøk med oppgavedifferensiering og forsøk med enhetsfylke.
3.1.1 Oversikt over forsøk
Det gis her en oversikt over forsøk som er godkjent etter at forrige kommuneproposisjon ble lagt fram. For en nærmere oversikt over innholdet i forsøkene vises det til Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk. Der finnes det i tillegg en oversikt over godkjente og avsluttede forsøk.
Forsøk med direkte valg av ordfører og forsøk med endret myndighet for ordfører
Forsøk med direkte valg av ordfører ble gjennomført i utvalgte forsøkskommuner ved kommunestyrevalgene i 1999 og 2003. Det skal gjennomføres en tredje runde med forsøk med direkte valg av ordfører ved kommunestyrevalget i 2007. Forsøket innebærer at det gjøres avvik fra kommunelovens ordning om at ordfører velges indirekte av kommunestyrets medlemmer. Direkte valg innebærer at velgerne selv får anledning til å velge ordfører.
Kommunal- og regionaldepartementet har for forestående kommunestyrevalg godkjent forsøk med direkte valg av ordfører i 51 kommuner. Samtlige direkte valg skal foregå ved såkalt preferansevalg, etter den modellen som ble foreslått i departementets høringsbrev av 9. september 2005. Slikt valg innebærer at hver velger kan krysse av for både sin første og andre prioritet på en felles liste med samtlige kandidater til ordførervervet. Preferansevalg er nytt i lokalvalgsammenheng i Norge. Alvdal var den eneste kommunen som ved forrige forsøksperiode gjennomførte preferansevalg. Målet med dette forsøket er å skaffe erfaringer med hvordan en preferansevalgmodell vil fungere ved et direkte valg av ordfører.
De 51 kommunene som skal gjennomføre direkte valg av ordfører er også invitert til å delta i forsøk med endret myndighet for ordfører. Det er i valgperioden 2003–2007 gjennomført forsøk med endret myndighet for ordfører i ni kommuner. Målet med forsøkene har vært å prøve ut ordninger som formelt gir ordfører en mer framstående rolle som kommunens øverste politiske leder og frontfigur.
Kommunal- og regionaldepartementet vil i løpet av sommeren 2007 velge ut deltakerkommuner til forsøket med endret myndighet for ordfører og godkjenne forskrifter til disse.
Forsøk med foretaksmøte for foretak
Oslo kommune har fått godkjent et forsøk knyttet til nye former for eieroppfølging av de kommunale foretakene. Formålet med forsøket er å gi den enkelte byråd nye muligheter for å sikre en god og effektiv eieroppfølging av de kommunale foretakene. Det etableres et foretaksmøte for kommunale foretak, der beslutningsmyndigheten legges til den enkelte byråd. Foretaksmøtet skal fungere mer som generalforsamlingen i et aksjeselskap.
Bekjempelse av forsøpling
Bergen kommune har fått godkjent forsøk med kommunal håndhevelse av deler av politivedtektene med vekt på aktiv bekjempelse av forsøpling av offentlig uterom.
3.1.2 Pågående forsøk med oppgavedifferensiering
I perioden 2004-2007 pågår flere forsøk med oppgavedifferensiering i kommuner og fylkeskommuner. Det vises til omtale av oppgavedifferensieringsforsøkene på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk. For noen forsøk er det søkt om forlengelse av tidsperioden, og disse er til vurdering i departementet. Eventuelle søknader om forlengelse vil bli vurdert fortløpende.
3.1.3 Evaluering av forsøkene med kommunal og fylkeskommunal oppgavedifferensiering og enhetsfylke
I perioden 2004–2007 pågår det flere forsøk med oppgavedifferensiering i kommuner. Agenda Utredning og Utvikling AS evaluerer disse forsøkene. Evalueringen avsluttes i 2007. Agenda har i forbindelse med evalueringen av kommuneforsøkene også utført en analyse av generalistkommunesystemet og et system med oppgavedifferensiering. Alle evalueringsrapporter vil være tilgjengelige på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om forsøk.
Forsøkene med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i Bergen, Trondheim, Kristiansandsregionen og Stavangerregionen vil bli evaluert i regi av Samferdselsdepartementet.
Flere forsøk med oppgavedifferensiering i fylkeskommuner og to forsøk med enhetsfylke pågår i perioden 2004-2007. Evalueringen av forsøkene gjennomføres av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Evalueringen avsluttes etter planen i 2007. Alle evalueringsrapporter vil være tilgjengelige på departementets nettsider om forsøk.
3.1.4 Foreløpig evaluering av forsøk med Innherred samkommune
Innherred samkommune er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Levanger og Verdal i Nord-Trøndelag fylke. Samarbeidsprosjektet er organisert med utgangspunkt i kommuneloven § 27 om interkommunalt samarbeid, men med et tillegg om at samarbeidsorganet (samkommunen) kan utøve forvaltningsmyndighet innen bestemte områder. I forsøksperioden 2004-2007 har Innherred samkommune vedtaksmyndighet innen en rekke områder. Samkommunen har hatt ansvar for blant annet næringsutvikling, økonomi, lønn/personal, IKT, skatteoppkreving, landbruk, plan, byggesak, barnevern, PPT, helsesøstertjeneste, helse og rehabilitering, servicekontor og sak/arkiv.
Trøndelag Forskning og Utvikling AS (tidligere Nord-Trøndelagsforskning) arbeider med å dokumentere status for utvikling av samkommunen. I midtveisevalueringen er konklusjonen at «det overordnede resultat er at samkommunen synes å være en god løsning for rask etablering av et omfattende samarbeid om kommunale oppgaver som interne støttefunksjoner, skatteoppkreving, landbruk, plan, byggesak og næringsutvikling». Rapporten konkluderer med at samarbeidet om enhetene barn og familie og helse og rehabilitering ikke har gitt gevinster. Gjennomgangen viser også at det er en svakhet i samkommunen i forhold til planarbeid, og det er en utfordring å få regionale plansaker til politisk behandling slik at samkommunen kan bli en sentral regionalpolitisk aktør. Det har også vært en endring av rammebetingelsene for forsøket ved etableringen av ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) fra 1. juli 2006.
Rapporten baseres blant annet på intervjuer med ledere og folkevalgte og en nettbasert undersøkelse blant de ansatte. For mer informasjon om midtveisevalueringen vises til Notat nr. 6, 2006 fra Trøndelag Forskning og Utvikling AS: Evaluering av Innherred samkommune. Resultater vel halvveis i forsøksperioden. Det tas sikte på at endelig evaluering av forsøket fra Nord Trøndelagsforskning vil foreligge i mai/ juni 2007 i god tid før forsøksperioden utløper 31.desember 2007.
På bakgrunn av midtveisevalueringen og etableringen av NAV, vedtok samkommunestyret og kommunestyrene i Levanger og Verdal kommuner høsten 2006 å endre vedtektene for forsøket. Oppgavene knyttet til kommunehelsetjenesten, sosialtjenesten, barnevernstjenesten, voksenopplæring og PP-tjenesten ble flyttet tilbake til morkommunene, samtidig som kommunene vedtok å overføre myndighet knyttet til plan- og bygningstjenesten til samkommunen. Disse endringene ble godkjent av Kommunal- og regionaldepartementet våren 2007.
3.2 Avsluttede utredningsprosjekter
3.2.1 Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunal sektor
Fra 2003 til 2006 gjennomførte Senter for økonomisk forskning (SØF) og Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) et forskningsprosjekt om effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunal sektor på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. Fokus i prosjektet var hvordan en kan måle effektivitetsforskjeller og hvordan de kan forklares. Videre var hensikten å vurdere tallmateriale som eventuelt kan inngå i en fast rapportering av effektivitetsutviklingen og potensialet i kommunene. Kommunal sektor har et stort ansvar for å sikre god kvalitet på tilbudet til innbyggerne og en effektiv utnyttelse av fellesskapets ressurser. Gjennom et fast rapporteringsopplegg kan kommunene sammenligne seg med andre kommuner og lære mer om egen utvikling over tid. Denne kunnskapen kan kommunene selv bruke for å forbedre kvaliteten på tilbudet innen kommunens økonomiske ramme.
I prosjektet har det blitt foretatt sektoranalyser av grunnskolen, barnehagesektoren, pleie- og omsorgssektoren og beregninger av forskjeller i effektivitet kommunene i mellom. Resultatene fra disse analysene viser at det er betydelige forskjeller i effektivitet mellom kommunene. Dette indikerer at det finnes et forbedringspotensial i de tre sektorene, det vil si at ressursbruken kan reduseres uten at kvaliteten på tilbudet reduseres. I analysene er det også undersøkt om det kan påvises en sammenheng mellom bruken av nye organisatoriske tilnærminger – som for eksempel etablering av resultatenheter, fullmaktsdelegering, systematiske sammenligninger, insentivmekanismer etc. og effektiviteten i kommunen.
Målet med prosjektet var å si noe om effektiviteten og effektivitetsutviklingen i kommunene og å komme fram til et utgangspunkt for utvikling av fast og oppdatert statistikk på området. Dette for å kunne si noe om hvordan kommunene skal kunne forbedre og forklare effektivitetsforskjeller over tid. Her skisseres det i prosjektet to mulige løsninger. Den ene tar utgangspunkt i produksjonsindeksen til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, mens den andre bygger på de sektorvise analysene som ble gjennomført i prosjektet. Blant annet på bakgrunn av resultater fra dette prosjektet vil analyser av effektivitetsforskjeller og utvikling av relevante indikatorer fortsatt være et satsingsområde for departementet. For nærmere informasjon om prosjektet vises det til sluttrapporten, Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren: Sluttrapport, Rapport nr. 07/106, SØF.
3.2.2 Kompetanseutfordringer i kommunene - kartlegging
Agenda utredning & utvikling AS i samarbeid med ECON har utført et utredningsoppdrag for departementet for å få kartlagt kompetanseforskjeller mellom kommuner av ulik størrelse. Utredningen har undersøkt 1) hvilken fagkompetanse kommunalt tilsatte i ulike stillinger/funksjoner har, 2) hvordan fagkompetansen varierer mellom kommunene og 3) hvordan kompetansesituasjonen påvirker kommunenes muligheter til å ivareta oppgaver. Undersøkelsen har konsentrert seg om kompetansen i kommunene generelt, og sett nærmere på sentraladministrasjonen, pleie- og omsorgsektoren og psykiatrisektoren. Hovedkonklusjonen er at i 2005 hadde om lag 42 prosent av de kommuneansatte høyere utdanning. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene, men sentralitet ser ut til å bety mer enn folketall for forekomsten av ansatte med høyere utdanning, hvis man ser bort fra de helt minste kommunene. For eksempel er der større forskjeller mellom kommuner med spredt bosetting og kommuner i storbyregionene. Alle kommunene har sykepleiere, førskolelærere, adjunkter og lærere og en høy andel av kommunene har leger og ingeniører. En del spesialkompetanse som for eksempel psykologer, pedagoger, jurister, ergoterapeuter, siviløkonomer, vernepleiere, fysioterapeuter, samfunnsvitere, realister og arkitekter er i mindre grad representerte i distriktskommunene. Utdanningsgruppene er i økende grad representerte med økende kommunestørrelse.
3.2.3 Stifinnerprogrammet
Stifinnerprogrammet er evaluert av International Research Institute of Stavanger (IRIS) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Programmet var et statlig fornyingsprogram i regi av Kommunal- og regionaldepartementet hvor siktemålet var å prøve ut en mer helhetlig tilnærming i lokalt omstillings- og utviklingsarbeid. Åtte deltakerkommuner forpliktet seg til å innta en helhetlig tilnærming i omstillingsarbeidet for å bedre kommunenes prestasjoner. Sluttrapporten fra evalueringen forelå i april 2007. For nærmere orientering om Stifinnerprogrammet se kapittel 9.
3.2.4 Resultatledelse for lokalpolitikere
Prosjektet er en oppfølger til prosjektene Balansert målstyring i kommunal sektor og Resultatledelse. Fokus i prosjektet er politikernes rolle i en kommune som har valgt BMS/resultatledelse som verktøy. Tønsberg, Drangedal og Fet kommuner deltar i prosjektet som startet høsten 2005 og avsluttes høsten 2007 med utgivelse av en veileder. Utførende instanser er Kaupangen AS i samarbeid med Asplan VIAK AS.
3.2.5 Evaluering av lokalstyret i Longyearbyen
I 2006 kom en rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) om evalueringen av lokaldemokratiet i Longyearbyen. Rapporten viser at halvparten av innbyggerne i Longyearbyen er negative til det lokale selvstyret. Motstanden er størst blant dem som har bodd lenge på Svalbard, mens nyankomne er mer positive til lokalstyreordningen. Selv om valgdeltakelsen ved siste valg til lokalstyret var lav, er innbyggerne i Longyearbyen jevnt over ganske aktive i andre lokalpolitiske sammenhenger. Dette gjelder særlig folk som har bodd lenge på Svalbard, og folk som er kritiske til lokalstyreordningen. Innbyggerne synes i liten grad at de har fått mer innflytelse etter innføringen av lokalstyre. Rapporten er et viktig dokument i videreutviklingen av Longyearbyen lokalstyre og i samhandlingen mellom lokale og sentrale myndigheter. Som en oppfølging av rapporten legges det opp til å ha to konsultasjonsmøter i året mellom lokalstyret og Justisdepartementet på politisk nivå.