2 Sammendrag

Det økonomiske opplegget i 2008 (kapittel 3)

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4½ og 5¼ milliarder kroner i 2008. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2007 i revidert nasjonalbudsjett 2007. Anslaget på kommunesektorens inntekter i 2007 er oppjustert med vel 1,3 milliarder kroner i revidert nasjonalbudsjett 2007. Veksten i 2008 kommer i tillegg til denne oppjusteringen. Veksten i kommunesektorens inntekter legger forholdene til rette for at den positive utviklingen i det kommunale tjenestetilbudet i 2006 og 2007 vil kunne fortsette i 2008.

Av veksten i samlede inntekter i 2008 legges det opp til at mellom 1½ og 1¾ milliarder kroner kommer som frie inntekter. I tillegg til veksten i frie inntekter vil regjeringen styrke toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med 425 millioner kroner. Denne forbedringen vil frigjøre et tilsvarende beløp av de frie inntektene som vil kunne brukes til å styrke tilbudet av ressurskrevende tjenester eller gå til andre formål.

Veksten i de frie inntektene må blant annet ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen antas å påføre kommunesektoren økte utgifter i 2008. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2008 på om lag 1,5 milliarder kroner knyttet til den demografiske utviklingen dersom gjennomsnittskostnadene i tjenesteproduksjonen holdes konstant. Det vil si at verken dekningsgrad, standard eller produktivitet i tjenesteproduksjonen endres når antallet i en gitt aldersgruppe øker.

Den demografiske utviklingen er i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene på kort sikt, på grunn av sterk vekst i antall 16-18-åringer. På denne bakgrunn legges det opp til at fylkeskommunene får en noe sterkere prosentvis vekst i de frie inntektene enn kommunene i 2008.

Nivået på de i frie inntektene i 2008 legger forholdene til rette for ytterligere 2 000 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten i 2008. Regjeringen og kommunene er sammen på god vei til å realisere målsettingen om 10 000 nye årsverk i løpet av denne stortingsperioden.

Innenfor veksten i de samlede inntektene i 2008 vil det ligge midler til barnehagesektoren, opptrappingsplanen for psykisk helse og tiltak innenfor skolen. Regjeringen vil legge fram konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse formålene i statsbudsjettet for 2008.

Endringer i det økonomiske opplegget 2007 (kapittel 4)

I revidert nasjonalbudsjett 2007 er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2007 oppjustert med 0,9 milliarder kroner. I tillegg foreslås det økte øremerkede bevilgninger med vel 0,6 milliarder kroner. Dette er i hovedsak knyttet til flere barnehageplasser i 2006 og en oppjustering av måltallet for nye plasser i 2007. Anslaget for kostnadsveksten i kommunesektoren fra 2006 til 2007 (deflator) er oppjustert fra 3,5 til 3,6 prosent. Økningen skyldes høyere lønnsvekst i kommunesektoren, mens utviklingen i energiprisene trekker i motsatt retning. Økt kostnadsvekst trekker den reelle inntektsveksten ned med drøyt 0,2 milliarder kroner.

Disse endringene innebærer at det reelle inntektsnivået i 2007 nå anslås til vel 1,3 milliarder kroner høyere enn i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007) 1. Anslått nivå på kommunesektorens frie inntekter i 2007 er økt med 0,7 milliarder kroner i forhold til anslaget i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007). Økt anslag for skatteinntektene trekker inntektsveksten opp, mens økt deflator trekker veksten litt ned.

Rammefinansiering av kommunesektoren (kapittel 5)

Rammefinansiering av kommunesektoren bidrar til å styrke det lokale handlingsrommet. Dette gir effektive og lokalt tilpassede tjenester. Regjeringen vil derfor i hovedsak at kommunene skal ramme­finansieres.

Et viktig element for å nå dette målet, er kontinuerlig å vurdere bruken av øremerkede tilskudd. Kommunal- og regionaldepartementet varslet i kommuneproposisjonen for 2007, at det skulle settes i gang et arbeid med å gjennomgå samtlige øremerkede ordninger. Resultatet av dette arbeidet er en langsiktig plan for innlemming av øremerkede tilskudd.

Regjeringen tar sikte på å innlemme øremerkede tilskudd tilsvarende 23 milliarder kroner i perioden 2008-2017. Det tas sikte på at en stor andel av disse midlene innlemmes allerede i 2009. Departementet vil komme tilbake til en konkret plan for innlemming av tilskudd knyttet til opptrappingsplanen for psykisk helse i statsbudsjettet for 2008, og for tilskudd til barnehager i kommuneproposisjonen for 2009. Samlet utgjør disse tilskuddene i dag i underkant av 21 milliarder kroner.

Skjønnsrammen for 2008 (kapittel 6)

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2008, inkludert kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift (DAA), settes til 2 371 millioner kroner. Av denne rammen fordeles 1 504 millioner til kommunene og 867 millioner kroner til fylkeskommunene. I 2006 og 2007 ble basisrammen redusert med 10 prosent. I 2008 foreslås det ikke foretatt en tilsvarende reduksjon, og basisrammen videreføres på samme nivå som i 2007. De viktigste endringene fra 2007 til 2008 er at det blir satt av om lag 50 millioner kroner til kompensasjon til kommuner som taper på oppdatering av befolkningstall, prosjektskjønnet økes fra 40 til 50 millioner kroner og midler til kommunesammenslutninger reduseres med 47 millioner kroner.

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester (kapittel 7)

Regjeringen legger opp til en betydelig styrking av toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester fra 2008. Staten vil i 2008 dekke 85 prosent av kommunenes utgifter til særlig ressurskrevende tjenester utover innslagspunktet. Innslagspunktet, som i 2007 er på 770 000 kroner, prisjusteres i 2008. Staten dekker i dag 70 prosent av kommunenes utgifter utover innslagspunktet. Regjeringens forslag innebærer derfor en betydelig reduksjon av kommunenes egenandel.

Samtidig blir dagens toppfinansieringsmodell foreslått endret slik at den enkelte kommune får kompensert en fast andel av egne utgifter utover innslagspunktet. I dagens ordning er det lagt til grunn lik egenandel per innbygger.

Endringen av modell betyr også at inntektene er kjent for kommunene det året utgiftene påløper, og kommunene kan derfor inntektsføre inntektene det samme året som utgiftene oppstår. På den måten er det enklere å planlegge og fastsette størrelsene på tilskuddene i årsbudsjettene. Modellendringen fører derfor til bedre forutsigbarhet for kommunene. I tillegg til at modellen er mer forutsigbar, er den også enklere å forstå.

Økt kompensasjonsgrad vil innebære at kommunene samlet får økte bevilgninger med 425 millioner kroner. Styrkingen gjør at svært mange kommuner vil få betydelig økte tilskudd, mens et mindre antall kommuner vil tape på omleggingen. Fylkesmannen vil ved tildelingen av skjønnsmidler måtte vurdere de kommunene som taper på endringene.

Det legges fra 2008 opp til at tilskuddet blir flyttet fra Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Kommunal- og regionaldepartementet vil da overta ansvaret for administreringen av toppfinansieringen for særlig ressurskrevende tjenester.

Momskompensasjonsordningen (kapittel 8)

Regjeringen foreslår ingen større endringer i den generelle ordningen med kompensasjon for merverdiavgift til kommunesektoren. Det legges imidlertid opp til å endre regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer, slik at disse i framtiden skal inntektsføres i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik tilfellet er i dag. Ettersom denne endringen på kort sikt kan innebære en innstramming av kravet om økonomisk balanse i driften, foreslås det at kommunene og fylkeskommunene i en overgangsperiode på fem år gis anledning til å budsjettere med et visst underskudd. Den varslede endringen vil kunne gjøres gjeldende fra 1. januar 2009 gitt at Stortinget gir sin tilslutning.

Fornying i kommunal sektor (kapittel 9)

I en situasjon med bedrede rammebetingelser og fortsatt store utfordringer, må lokalpolitikerne utnytte handlingsrommet og bidra til fornying og utvikling i den enkelte kommune. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har, og skal ha, primæransvaret for omstilling og fornying i sektoren. Kommunesektoren bør rette utviklings- og fornyingsinnsatsen inn mot særlig disse områdene: Kvalitetsutvikling, ledelse og samfunnsutvikling og ansattes medvirkning. Et viktig stikkord for kommunesektoren er derfor samfunnsansvarlig drift, som innebærer god ledelse, effektiv drift, god økonomistyring og en god arbeidsgiverpolitikk.

Regjeringen vil bidra i fornyingsarbeidet. Gjennom Kvalitetskommuneprogrammet har Kommunal- og regionaldepartementet sammen med KS, de ansattes organisasjoner og andre berørte departementer, lagt til rette for et bredt, likeverdig og forpliktende samarbeid om kvalitetsutvikling. Målet med programmet er å heve kvaliteten på de kommunale tjenestene innen oppvekst og pleie- og omsorgssektoren. Involvering av ansatte, særlig i første linje, folkevalgte og tillitsvalgte skal bidra til gode prosesser og kvalitet i utviklingsarbeidet. Så langt er 41 kommuner opptatt i programmet, og i løpet av 2008 er målet at om lag 200 kommuner deltar.

Arbeidet med å etablere gode systemer for å måle kvaliteten på tjenestene skjer i dag på flere områder. Ved publiseringen 15. mars 2007 ble det for første gang presentert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. For de indikatorer der det ble levert tidsseriedata, viste disse en forbedring i tjenesteytingen fra 2004 til 2006.

I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, bidrar departementet til å støtte omstillings- og utviklingsarbeid gjennom enkeltprosjekter, og bruk av prosjektskjønnet til fornying i regi av fylkesmannen.

Norsk kommunesektor i et internasjonalt perspektiv (kapittel 10)

Globalisering og utviklingen i EU/EØS legger rammebetingelser for kommunesektoren. Norge deltar aktivt i de internasjonale fora vi har tilgang til, for å påvirke utviklingen og ivareta norske interesser. Vi må særlig ha god kompetanse på EU/EØS-området, for å legge til rette for at kommunesektoren kan utnytte sitt handlingsrom.

Departementet viser til regjeringens målsetting om en aktiv europapolitikk i St.meld. nr. 23 (2005-2006) Om gjennomføring av europapolitikken. Mange av de tiltakene som iverksettes som ledd i oppfølgingen av denne stortingsmeldingen vil ha en positiv effekt og bidra til å hjelpe kommunene i deres arbeid. Europapolitisk lokal- og regionalforum videreføres som ledd i regjeringens handlingsplan for arbeidet med EU/EØS-saker og andre relevante europapolitiske spørsmål. En aktiv europapolitikk dreier seg også om deltakelse i samarbeidsfora som blant andre Europarådet og OECD. Norge deltar aktivt i FN-organisasjonen UN-Habitats arbeid for desentralisering og styrking av lokale myndigheters arbeid med utvikling av godt styresett i hele verdenssamfunnet.

Konsultasjonsordningen (kapittel 11)

Fra og med konsultasjonsåret 2007 er det innført en mer forpliktende konsultasjonsordning, der nye rutiner for kostnadsberegninger og utvikling av de bilaterale samarbeidsavtalene er de sentrale elementene.

Etikk i kommunesektoren (kapittel 12)

Kommunene utgjør en stor del av offentlig sektor og bør ha høye ambisjoner knyttet til åpenhet, rolleklarhet, etisk bevissthet og arbeid mot misligheter og uetiske forhold. Departementet mener kommunene står godt rustet til å møte disse utfordringene gjennom sin tradisjon for åpenhet og nærhet til innbyggerne.

Kommunene har stor frihet til å organisere sin virksomhet. Dette medfører også ansvar for å sørge for intern kontroll og rutiner som sikrer en god etisk standard innenfor den organiseringsform som velges. Det viktigste redskapet for å sikre kommunesektorens gode omdømme er at ledelsen har oppmerksomhet på etikk og legger ned innsats for å bygge en positiv intern kultur. Departementet på sin side har ønsket å bidra til å rette søkelys på de etiske problemstillingene gjennom etablering av Forum for etikk i kommunesektoren. Forumet er en møteplass for å dele erfaringer, synspunkter og forslag til tiltak. Departementet satte i august 2006 ned en arbeidsgruppe som skulle kartlegge regler av etisk betydning for kommunesektoren. Arbeidsgruppen la fram sin rapport i mars 2007. Departementet ser nå nærmere på arbeidsgruppens anbefalinger med hensyn til hvilke regler som bør utredes med sikte på å vurdere endringer. Departementet planlegger å sende ut et høringsnotat til høsten.

Oppgavefordeling og regelverk - endringer på fagdepartementenes områder (kapittel 13)

I dette kapittel gjennomgås endringer på fagdepartementenes områder som har relevans for kommunesektoren.

Utviklingen i kommuneøkonomi og tjenesteyting fram til 2006 (kapittel 14 og 15)

Realveksten i kommunesektorens inntekter har i 2004, 2005 og 2006 vært høy, med henholdsvis 3,7 prosent, 3,0 prosent og 5,6 prosent. Sysselsettingen og driftsutgiftene har også økt de siste årene, men mindre enn inntektene. Deler av inntektsveksten har dermed vært benyttet til å styrke den økonomiske balansen, noe som var nødvendig etter flere år med svake driftsresultater. Både kommunene og fylkeskommunene fikk samlet sett et betydelig driftsoverskudd i 2006. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 5,5 prosent av inntektene i 2006, mot 3,6 prosent av inntektene i 2005. Nivået var om lag det samme for både kommuner og fylkeskommuner. Styrkingen av driftsresultatet fra 2005 må ses i sammenheng med uventet høy skatteinngang mot slutten av fjoråret, men indikerer at sektorens handlefrihet i 2006 ble vesentlig forbedret i forhold til noen år tilbake.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren på 2,2 prosent var den høyeste siden 2001. Investeringene økte etter to år med nedgang, veksten i sysselsettingen var høyere enn i foregående år, og det var også en reell økning i kommunesektorens kjøp av varer og tjenester.

Etterspørselen etter kommunale tjenester er på kort sikt økende som følge av den demografiske utviklingen. I 2006 var det en kraftig vekst i antall unge med rett til videregående opplæring og i antall eldre over 90 år, mens det var en mindre nedgang i antall barn til og med grunnskolealder. De nærmeste årene ventes denne utviklingen i det store og det hele å fortsette, selv om den kraftige veksten i antall 16-18-åringer ventes å flate ut. En prognose SSB har laget for Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) over forventet befolkningsutvikling i 2007, viser en liten nedgang i antall barn mellom 6-15 år og en vekst i antallet 0-5 åringer på i underkant av 3 000.

Ved utgangen av 2006 er inntrykket at kommunesektoren har gjenopprettet og styrket den økonomiske balansen.

Antall årsverk utført av undervisningspersonale og antall årstimer til undervisning i grunnskolen økte fra 2005 til 2006.

De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt betydelig mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, og nærmere hver tredje mottaker tilhører nå denne aldersgruppen. For de eldre er tjenestetilbudet i 2006 utvidet i takt med befolkningsveksten. Det skjer imidlertid en vridning fra institusjonsbaserte tjenester til omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester. Ressursinnsatsen i form av årsverk økte kraftig, med 3 900 nye årsverk i 2006. Tilnærmet hele veksten er personell med helse- og sosialutdanning. Det er grunn til å tro at kvaliteten innen pleie- og omsorgstjenestene økte i 2006 som følge av årsverksveksten.

Utbyggingen av barnehageplasser i 2006 var rekordhøy og innebar et stort steg mot full barnehagedekning. Kapasitetsveksten ble på om lag 16 100 nye heltidsplasser. Det ga plass til om lag 11 500 nye barn i barnehage, og i tillegg fikk flere barn som tidligere hadde deltidsplass, heltidsplass.

Fylkeskommunene har utvidet undervisningskapasiteten i takt med den kraftige økningen i antallet unge med rett til videregående opplæring, samtidig som også en stadig større andel unge tar videregående opplæring.

Som det framgår av vedlegg 7 er det relativt store forskjeller kommunene og fylkeskommunene i mellom i hvor godt tjenestetilbudet er utbygd.