Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2007 og 2008

3 Det økonomiske opplegget i 2008

3.1 Inntektsrammer for 2008

Regjeringen har betydelige ambisjoner om at innbyggerne skal få et bedre tjenestetilbud innen blant annet barnehage, skole og pleie og omsorg i løpet av denne stortingsperioden. Det er fortsatt behov for utbygging av tjenestetilbudet og bedre kvalitet i de kommunale tjenestene. For å oppnå dette er det nødvendig med fortsatt vekst i kommunesektorens inntekter.

I kommuneproposisjonen for 2007 la regjeringen fram en handlingsplan for oppretting av ubalansen i kommuneøkonomien. Bakgrunnen for handlingsplanen var en svekkelse av kommuneøkonomien gjennom flere år. Regjeringen har prioritert styrking av kommuneøkonomien, og bidratt til at kommunene har kunnet rydde opp i egen økonomi. En nærmere redegjørelse om utviklingen i kommuneøkonomien er gitt i kapittel 14. Grunnlaget er nå lagt for at kommunesektoren kan styrke tjenestetilbudet i årene framover.

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4½ og 5¼ milliarder kroner i 2008. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2007 i revidert nasjonalbudsjett 2007. Anslaget på kommunesektorens inntekter i 2007 er oppjustert med vel 1,3 milliarder kroner i revidert nasjonalbudsjett 2007 (jf. nærmere omtale i kapittel 4). Veksten i 2008 kommer i tillegg til denne oppjusteringen. Veksten i kommunesektorens inntekter legger forholdene til rette for at den positive utviklingen i det kommunale tjenestetilbudet i 2006 og 2007 vil kunne fortsette i 2008.

Inntektsveksten i 2008 vil komme i tillegg til det inntektsløftet kommunesektoren hittil har fått under denne regjeringen. Gitt det økonomiske opplegget som regjeringen nå legger opp til, vil kommunesektorens samlede inntekter øke reelt med drøyt 8 prosent fra 2005 til 2008. Målt i 2008-priser tilsvarer dette om lag 20 milliarder kroner. Kommunesektoren fikk fordelen av en merskattevekst i fjor på om lag 6 milliarder kroner i forhold til forutsetningene i revidert nasjonalbudsjett 2006.

Av veksten i samlede inntekter i 2008 legges det opp til at mellom 1½ og 1¾ milliarder kroner kommer som frie inntekter (jf. avsnitt 3.2). Regjeringen legger til grunn at frie inntekter er bærebjelken i finansieringen av kommunesektoren. Regjeringen har tillit til at kommunesektoren sørger for at veksten i frie inntekter kommer innbyggerne til gode, gjennom et bedre tjenestetilbud innen blant annet skole og pleie og omsorg.

I tillegg til veksten i frie inntekter vil regjeringen styrke toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med 425 millioner kroner. Denne forbedringen vil frigjøre et tilsvarende beløp av de frie inntektene som vil kunne brukes til å styrke tilbudet av ressurskrevende tjenester eller gå til andre formål.

Gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester kompenseres deler av kommunenes kostnader knyttet til personer med omfattende behov for pleie- og omsorgstjenester. Det foreslås en økning av kompensasjonsgraden i ordningen fra 70 til 85 prosent. Samtidig foreslås det å endre modell for tildeling av tilskudd, slik at den enkelte kommune får kompensert en fast andel av egne utgifter utover innslagspunktet på 770 000 kroner (2007-kroner). Innslagspunktet vil bli prisjustert i statsbudsjettet for 2008. Det vises til kapittel 7 for nærmere omtale av disse endringene.

Ansvaret for toppfinansieringsordningen overføres fra Helse- og omsorgsdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet fra 2008. Bevilgningen vil bli plassert på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Bevilgningen vil fortsatt være øremerket.

Regjeringen varsler nå at det innenfor veksten i de samlede inntektene i 2008 vil ligge midler til barnehagesektoren, opptrappingsplanen for psykisk helse og tiltak innenfor skolen. Det vil bli lagt fram konkrete bevilgningsforslag knyttet til disse formålene i statsbudsjettet for 2008.

Inntektsveksten for kommunesektoren i 2008 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2007 i revidert nasjonalbudsjett 2007. Dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2007 endres i statsbudsjettet i oktober i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett, kan dette medføre at målsettingen for inntektsvekst fra 2007 til 2008 endres.

Staten og kommunesektoren, representert ved KS, vil i 2007 gjennomføre fire konsultasjonsmøter om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2008. Hittil i år har partene drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og kommunaløkonomiske konsekvenser av den demografiske utviklingen, samt planlagte reformer og utbygging av tjenestetilbudet i kommunesektoren. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av rapporter fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet for 2008, vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver i 2008 innenfor den foreslåtte inntektsrammen.

3.2 Kommunesektorens frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer, og utgjør knapt 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Det legges opp til at realveksten i frie inntekter i 2008 blir på mellom 1½ og 1¾ milliarder kroner. I tillegg kommer styrkingen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med 425 millioner kroner. Denne forbedringen av ordningen vil frigjøre et tilsvarende beløp av de frie inntektene som vil kunne brukes til å styrke tilbudet av ressurskrevende tjenester eller gå til andre formål. Veksten i frie inntekter er regnet i forhold til anslått inntektsnivå for 2007 i revidert nasjonalbudsjett 2007.

Veksten i de frie inntektene må blant annet ses i sammenheng med at den demografiske utviklingen antas å påføre kommunesektoren økte utgifter i 2008. På kort sikt er den demografiske utviklingen i særlig grad en utfordring for fylkeskommunene. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2008 på om lag 1,5 milliarder kroner knyttet til den demografiske utviklingen dersom gjennomsnittskostnadene i tjenesteproduksjonen holdes konstant. Det vil si at verken dekningsgrad, standard eller produktivitet i tjenesteproduksjonen endres når antallet i en gitt aldersgruppe øker. Anslåtte merutgifter fordeles med om lag 800 millioner kroner på kommunene og om lag 700 millioner kroner på fylkeskommunene. Dette innebærer en prosentvis sterkere utgiftsvekst for fylkeskommunene. Dette er knyttet til den sterke veksten i antall 16-18-åringer. På denne bakgrunn legges det opp til at fylkeskommunene får en noe sterkere prosentvis vekst i de frie inntektene enn kommunene i 2008.

I Soria Moria-erklæringen er det lagt opp til å styrke pleie- og omsorgstjenesten med 10 000 årsverk innen utgangen av 2009, regnet fra 2004-nivå. Regjeringen og kommunene er sammen på god vei til å realisere denne målsettingen. Økningen i 2005 og 2006 var på til sammen om lag 5 800 årsverk. I en budsjettundersøkelse fra KS er veksten anslått til om lag 2 000 årsverk i 2007. Nivået på de frie inntektene i 2008 legger forholdene til rette for ytterligere 2 000 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten i 2008. Den faktiske veksten vil imidlertid avhenge av kommunenes prioriteringer, og det er derfor viktig at kommunene nå følger opp denne satsingen.

Nivået på de frie inntektene i 2008 skal også dekke midler til gjennomføring av reformen med ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) og lovpålagte kommunale råd for funksjonshemmede, jf. nærmere omtale av disse sakene i kapittel 13. Merutgiftene for kommunene i 2008 til NAV-reformen anslås til om lag 100 millioner kroner, mens merutgiftene til lovpålagte kommunale råd for funksjonshemmede anslås til om lag 50 millioner kroner.

I kapittel 5 presenteres en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i kommunesektorens frie inntekter. Det legges opp til innlemming av øremerkede tilskudd tilsvarende om lag 23 milliarder kroner i perioden 2008-2017. Øremerkede tilskudd som innlemmes i de frie inntektene inngår ikke i den beregnede veksten i de frie inntektene, men vil øke andelen frie inntekter innenfor den totale inntektsrammen. Dette vil bidra til å øke kommunesektorens handlefrihet.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Det legges opp til at skattøren fastsettes slik at det reelle nivået på skatteinntektene holdes uendret i forhold til anslått nivå for 2007 i revidert nasjonalbudsjett 2007. Dette innebærer at veksten i frie inntekter i sin helhet kommer som økt rammetilskudd.

Kommunal selskapsskatt tilføres kommunene som rammeoverføring. Overføring av selskapsskatt til kommunene i 2008 vil være basert på data for selskapsskatt for skatteåret 2005. Nivået på selskapsskatten i 2008 er basert på uendret skattesats (3,5 prosent), som innebærer at selskapsskatten vil utgjøre til sammen 5 375 millioner kroner. Dette er en nominell økning på 215 millioner kroner fra 2007, det vil si at nivået reelt sett er om lag uendret. Kommunevis fordeling av tilført selskapsskatt i 2008 er vist i vedlegg 1.

Det foreslås at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 2 371 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2008, jf. utkast til vedtak. Skjønnstilskuddet for 2008 er nærmere omtalt i kapittel 6.

4 Endringer i det økonomiske opplegget i 2007

4.1 Revidert anslag på inntektsvekst i 2007

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007) ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 6,6 milliarder kroner i 2007, tilsvarende 2,7 prosent. Veksten var regnet fra anslått inntektsnivå for 2006 i revidert nasjonalbudsjett 2006. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 3,7 milliarder kroner, tilsvarende 2,2 prosent.

Veksten i kommunesektorens skatteinntekter gjennom 2006 ble vesentlig høyere enn forutsatt. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006 innebar kommuneopplegget for 2007 i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007) en vekst i samlede inntekter på drøyt 0,9 milliarder kroner. Dette tilsvarer knapt 0,4 prosent. De frie inntektene ble anslått redusert med 2,0 milliarder kroner, tilsvarende 1,1 prosent.

I revidert nasjonalbudsjett 2007 er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2007 oppjustert med 0,9 milliarder kroner. I tillegg foreslås det økte øremerkede bevilgninger med vel 0,6 milliarder kroner, jf. nærmere omtale i avsnitt 4.2 til 4.6. Dette er i hovedsak knyttet til flere barnehageplasser i 2006 og en oppjustering av måltallet for nye plasser i 2007. Anslaget for kostnadsveksten i kommunesektoren fra 2006 til 2007 (deflator) er oppjustert fra 3,5 til 3,6 prosent. Økningen skyldes høyere lønnsvekst i kommunesektoren enn lagt til grunn i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007), mens utviklingen i energiprisene, særlig elektrisitet, trekker i motsatt retning. Økt kostnadsvekst trekker den reelle inntektsveksten ned med drøyt 0,2 milliarder kroner.

Disse endringene innebærer at det reelle inntektsnivået i 2007 anslås 1,3 milliarder kroner høyere enn i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007). Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2006 til 2007 anslås til knapt 1,3 milliarder kroner, tilsvarende 0,5 prosent. Årsaken til at veksten er justert opp mindre enn nivået på de samlede inntektene, er at inntektsnivået i 2006 ble høyere enn lagt til grunn i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007).

Anslått nivå på kommunesektorens frie inntekter i 2007 er økt med 0,7 milliarder kroner. Økt anslag for skatteinntektene trekker opp, mens økt deflator trekker litt ned. Veksten i de frie inntektene i 2007 er imidlertid om lag uendret i forhold til anslaget i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007). Dette skyldes at inntektsnivået i 2006 ble høyere enn lagt til grunn i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2006-2007).

Tabell 4.1 viser anslag på kommunesektorens frie inntekter i 2006 og 2007.

Samtidig med denne proposisjonen legger Finansdepartementet fram St.prp. nr. 69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007. De viktigste forslagene som berører kommunesektoren er gjengitt i avsnitt 4.2 til 4.6.

4.2 Kommunal- og regionaldepartementet

4.2.1 Næringsrettede midler til regional utvikling, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Regjeringen foreslår å endre den geografiske fordelingen av 155 millioner kroner under kapittel 551 post 61. Midlene kan benyttes i hele det distriktspolitiske virkeområdet, og fordelingen av midlene skal baseres på fordelingsnøkkelen for kapittel 551 post 60. Midlene skal benyttes til bredbåndsutbygging.

For å bidra til å nå Soria Moria-erklæringens målsetting om tilbud om bredbånd til hele landet innen utgangen av 2007 foreslås det å øke bevilgningen på Fornyings- og administrasjonsdepartementets budsjett kapittel 1508 post 50 (Høykom) med 100 millioner kroner. Disse midlene skal koordineres med den del av Kommunal- og regionaldepartementets bevilgning på kapittel 551 post 60 på 155 millioner kroner som øremerkes til bredbåndsformål.

4.2.2 Kommunalbanken

Styret i Kommunalbanken AS har anmodet eierne om en styrking av bankens egenkapital med 100 millioner kroner per år i årene 2007, 2008 og 2009.

Kommunalbanken skal bidra til konkurranse i markedet for utlån til kommunesektoren, og på den måten bidra til lavest mulig finansieringskostnader i kommunal sektor. Samtidig skal banken gi avkastning til eierne av innskutt kapital. Banken eies av staten med 80 prosent og KLP Forsikring med 20 prosent.

Kommunalbanken har hatt sterk vekst i utlån til kommunesektoren de senere årene. Årsaken er dels økt etterspørsel etter lån, dels at banken har økt sin markedsandel.

Den sterke utlånsveksten har ført til en reduksjon i bankens kjernekapitaldekning. Per 31. desember 2006 hadde banken en kjernekapitaldekning på 6,01 prosent. Styret i Kommunalbanken har lagt til grunn at kjernekapitaldekningen bør ligge på om lag 6 prosent. Dette er i tråd med Kredittilsynets anbefalinger.

Det er grunn til å forvente fortsatt vekst i kommunesektorens låneetterspørsel. Dersom Kommunalbanken skal kunne tilby lån framover, er banken avhengig av styrking av egenkapitalen. Uten styrking av egenkapitalen vil banken måtte redusere utlånsveksten. Dette vil kunne svekke konkurransen i utlånsmarkedet for kommunesektoren på kort sikt.

På denne bakgrunn foreslås det at staten bidrar til en styrking av bankens egenkapital med 80 millioner kroner. Aksjekapitalen foreslås økt med 58,8 millioner kroner. Samtidig foreslås det at staten avstår fra utbytte fra Kommunalbanken i 2007. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2007 vedtok Stortinget et utbytte for staten på 21,2 millioner kroner.

Plassering av statens midler i Kommunalbanken anses å være en sikker investering. Kommunalbanken har gitt god avkastning til eierne. Banken har aldri hatt tap på utlån. KLP Forsikring har signalisert at selskapet er positiv til å gå inn med ny egenkapital. Det er en forutsetning for forslaget om kapitaløkning at KLP Forsikring bidrar i tråd med sin eierandel. Samlet vil egenkapitalen da bli styrket med 100 millioner kroner.

4.2.3 Regional utvikling og nyskaping

Vanylven og Meråker kommuner har begge store omstillingsutfordringer som følge av nedleggelse av store hjørnesteinsbedrifter de siste årene.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår derfor at staten skal gå inn med en statlig ekstraordinær innsats til omstillingsarbeidet i Vanylven og Meråker, med henholdsvis 25 millioner kroner til Vanylven og 25 millioner kroner til Meråker. Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at de aktuelle fylkeskommunene forvalter midlene i nært samarbeid med Innovasjon Norge og de berørte kommunene. Fylkeskommunen har det strategiske ansvar for næringsutvikling og omstilling i fylket.

På bakgrunn av dette foreslås det en tilleggsbevilgning på kapittel 551 post 60 Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling, på til sammen 50 millioner kroner i 2007.

4.3 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

4.3.1 Integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Innvandrere som har oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse har i henhold til bestemmelser i introduksjonsloven fra 1. september 2005 hatt plikt, eller rett og plikt, til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fra dette tidspunktet ble også en ny læreplan tatt i bruk, og det ble etablert en ny finansieringsordning – et per capita tilskudd til kommunene.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderer nå innretningen på både integreringstilskuddet og tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Rambøll Management AS gjør en evaluering av kommunenes implementering av den nye ordningen, og hvordan de økonomiske rammevilkårene bidrar til implementeringen. Sluttrapport skal foreligge 1. november 2007. Parallelt med den eksterne evalueringen gjennomgår en arbeidsgruppe, med representanter fra KS, to kommuner og flere departementer, det nye tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette blir gjort i forbindelse med oppfølging av en evaluering av integreringstilskuddet gjennomført av Telemarksforsking-Bø. Det vises for øvrig til St.prp. nr. 69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007, der skjønnstilskuddet under tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap foreslås styrket med 75 millioner kroner.

Norskopplæring for asylsøkere i mottak vil bli gjeninnført 1. september 2007. Kommunene skal organisere og tilby opplæringen og vil få et særtilskudd til dette. Departementet har i rundskriv av 12. mars 2007 til kommunene og fylkesmennene fastsatt innrettingen på opplæringen og særtilskuddet.

4.4 Kunnskapsdepartementet

4.4.1 Barnehager

Særskilte driftsutgifter – kapittel 231 post 21

Det er nødvendig med strakstiltak for at mangelen på førskolelærere ikke skal forårsake problemer for utbyggere med hensyn til å få godkjent nye barnehager i tråd med pedagognormen. Det foreslås å øke bevilgningen på posten med 4 millioner kroner i 2007 til tiltak for å bedre rekrutteringen av kvalifisert pedagogisk personale til barnehagesektoren. Disse midlene kommer i tillegg til midler som ble satt av til plan for rekruttering av førskolelærere i forbindelse med fremleggelse av kompetansestrategien.

Driftstilskudd – kapittel 231 post 60

I saldert budsjett for 2007 er det budsjettmessig lagt til rette for å dekke driftstilskudd for 13 500 nye heltidsplasser opprettet i 2006. Videre er det lagt til grunn at disse plassene ville gi plass til om lag 10 500 flere barn i barnehage i 2006. Foreløpige KOSTRA-tall viser at det ble bygget om lag 16 100 heltidsplasser, og at om lag 11 500 flere barn fikk plass i barnehage i 2006. På bakgrunn av at utbyggingen i 2006 ble høyere enn forventet, foreslås det å øke bevilgningen på posten med 194,5 millioner kroner.

Kunnskapsdepartementet foreslår at utbyggingen av barnehageplasser i 2006 legges til grunn for anslagene for utbygging i 2007. Dette innebærer at anslaget for utbygging av barnehageplasser i permanente lokaler i 2007 oppjusteres til samme nivå som den faktiske utbyggingen i 2006 (16 100 heltidsplasser og 11 500 flere barn i barnehage). I det nye anslaget legges det til grunn at flere barn vil få tilbud om lengre oppholdstid i barnehagen. Det foreslås å øke bevilgningen på posten med 33 millioner kroner som følge av dette.

Det foreslås i tillegg at bevilgningen blir redusert med 1,5 millioner kroner som følge av endret anslag for alderssammensetningen for barn som får fast plass i midlertidige lokaler.

Samlet foreslås det å legge til rette for etablering av 22 700 nye heltidsplasser i 2007 i både permanente og midlertidige lokaler, noe som forventes å gi plass til 16 200 nye barn i barnehage. Det foreslås på denne bakgrunn å øke bevilgningen på posten med til sammen 226 millioner kroner.

Investeringstilskudd – kapittel 231 post 61

Det foreslås å øke bevilgningen på posten med 10 millioner kroner som følge av at anslaget for nye barn i permanente barnehagelokaler økes fra 11 100 til 11 500, jf. omtale under Driftstilskudd – kapittel 231 post 60.

Skjønnsmidler – kapittel 231 post 65

For å bedre sammenhengen mellom statlig finansiering og faktisk aktivitetsutvikling i kommunene, foreslås det at tildelingen i 2007 av skjønnsmidler til kommunene for utbygging i 2006 korrigeres og baseres på reell aktivitetsvekst framfor prognosetall, jf. omtale under Driftstilskudd – kapittel 231 post 60. Tilsvarende korreksjon ble også gjennomført i 2006, jf. Innst. S. nr. 205 (2005–2006) og St.prp. nr. 66 (2005–2006). Det foreslås derfor å øke bevilgningen på posten med 122,5 millioner kroner.

Kunnskapsdepartementet foreslår å legge til grunn samme utbygging av barnehageplasser i 2007 som det som faktisk ble bygget i 2006, jf. omtale under Driftstilskudd – kapittel 231 post 60. På bakgrunn av det oppdaterte anslaget for utbygging av barnehageplasser i 2006, foreslås det å øke bevilgningen på posten med 11 millioner kroner. Økningen i bevilgningen er knyttet til etablering av 16 100 heltidsplasser i permanente barnehagelokaler.

Til sammen foreslås det å øke bevilgningen på posten med 133,5 millioner kroner.

4.4.2 Gratis frukt og grønt i skoler med ­ungdomstrinn

Regjeringen har som mål at barn og unge skal ha gode kostholdsvaner som gir grunnlag for et godt læringsutbytte i skolen. Det foreslås derfor å innføre gratis frukt og grønt for alle elever på de skoler som har ungdomstrinn, det vil si både rene ungdomsskoler med 8.–10. trinn og kombinerte skoler med 1.–10. trinn fra skolestart 2007, og det foreslås å bevilge 87 millioner kroner til dette formålet i 2007.

Det foreslås å gi skoleeier ansvar for å gjennomføre ordningen. Midlene skal dekke skoleeiers utgifter til innkjøp og administrasjon. Det legges opp til at skoleeier kan organisere og implementere denne ordningen i samsvar med lokale behov. Midlene fordeles gjennom rammetilskuddet til kommunene og de øremerkede tilskuddene til private skoler og statlige skoler. Kunnskapsdepartementet vil på et senere tidspunkt fremme forslag om lovfesting av ordningen.

Det foreslås på denne bakgrunn å øke kommunenes rammetilskudd med 83 millioner kroner, bevilgningen til private skoler over kapittel 228 post 70 med 3,9 millioner kroner og bevilgningen til statlige skoler over kapittel 222 post 01 med 100 000 kroner.

4.4.3 Styrking av rådgivningstjenesten

Rådgivningstjenesten har en viktig funksjon i utdanningssystemet, jf. St.meld. nr. 16 (2006-2007). For å oppnå målene med rådgivningstjenesten må ressursene økes. Dette gjelder spesielt ved skoler der dagens avtaleverk gjør at det ikke er rom for å ivareta både oppgavene som er knyttet til sosialpedagogisk rådgiving, og oppgavene som er knyttet til utdannings- og yrkesrådgiving/karriereveiledning. Kunnskapsdepartementet foreslår å styrke ressursene til rådgivning i ungdomsskolen med 15 millioner kroner i 2007. Midlene fordeles gjennom rammetilskuddet til kommunene. Bestemmelsen om rådgivning er regulert i avtaleverket mellom KS og organisasjonene. I forbindelse med forslaget om økte ressurser til rådgivning vil departementet ta kontakt med partene for å diskutere en justering i avtalen, eller andre former for regulering av ressursene til rådgivning.

4.4.4 Forsøk med utvidet skoledag

Utvidet skoledag er et sentralt virkemiddel for å øke elevenes læringsutbytte og for å utjevne de forskjeller i læringsutbytte som har sammenheng med sosial bakgrunn. Kunnskapsdepartementet foreslår at det innvilges midler til en utprøving av en utvidet skoledag for skoleåret 2007-2008. Denne vil inkludere økt timetall i fellesfagene på 1.- 4. trinn, leksehjelp, fysisk aktivitet og forsøk med skolemat. Det legges opp til en forsøksvirksomhet med mål om å prøve ut ulike modeller for en utvidet skoledag. Dette vil være viktig for å innhente erfaringer og samle kunnskap før en nasjonal implementering kan finne sted. De bevilgede midlene skal benyttes til lønnskostnader for pedagogisk personale, til administrative omkostninger, til skolemat og til følgeforskning og evaluering.

På bakgrunn av dette foreslås det å øke bevilgningen på kapittel 226 post 21 med 23 millioner kroner i 2007. Det tas sikte på å videreføre forsøket våren 2008 med om lag 20 millioner kroner.

4.4.5 Opplæring i institusjoner

En lovendring som trådte i kraft 1. januar 2007 innebærer at ansvaret for opplæring i barnevernsinstitusjoner og private helseinstitusjoner er samlet i fylkeskommunen der institusjonen ligger, jf. Ot.prp. nr. 59 (2005–2006) og Innst. O. nr. 51 (2005–2006). I statsbudsjettet for 2007 ble det overført 50 millioner kroner fra kommunenes rammetilskudd til fylkeskommunenes rammetilskudd i forbindelse med endringer i ansvaret for grunnskoleopplæring i private helseinstitusjoner. Det ble imidlertid ikke foreslått noen omfordeling av midler mellom fylkeskommunene som følge av at ansvaret for opplæring flyttes til fylkeskommunen der institusjonen ligger. En rekke elever mottar opplæring i institusjoner utenfor eget hjemfylke, mens midlene til opplæring fordeles gjennom inntektssystemet dit elevene er folkeregistrert. Enkelte fylker har derfor fått en betydelig merkostnad som følge av ansvarsendringen. Stortinget har bedt regjeringen om en ny vurdering av de økonomiske konsekvensene av lovendringen, jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2006-2007).

Kunnskapsdepartementet foreslår at det i 2007 foretas en midlertidig omfordeling mellom fylkeskommunene. Det foreslås å begrense omfordelingen til midler tilknyttet opplæring i barnevernsinstitusjoner siden det er her de uheldige fordelingsvirkningene er størst. Omfordelingen gjøres ved at det trekkes ut midler fra fylkeskommunenes rammetilskudd etter antall innbyggere, og at midlene tilbakeføres til fylkeskommunene etter den enkelte fylkeskommunes antall plasser i barnevernsinstitusjoner. Det tas også hensyn til ulike kostnader ved ulike typer plasser. Opplegget og prinsippene for omfordeling har vært forelagt fylkeskommunene, og grunnlagsmaterialet er justert i tråd med tilbakemeldinger fra den enkelte fylkeskommune.

De totale kostnader ved opplæring i barnevernsinstitusjoner er beregnet til om lag 486 millioner kroner. Av hensyn til fylkeskommunenes budsjettplanlegging er det uheldig å foreta store omfordelinger midt i budsjettåret. Videre er det en viss usikkerhet knyttet til blant annet kapasitetsutnyttelse og gjennomsnittskostnader. Kunnskapsdepartementet foreslår at 80 prosent av de samlede antatte kostnadene, det vil si om lag 389 millioner kroner, gis en ny fordeling. Forslaget innebærer blant annet at rammetilskuddet til Østfold, Oppland og Aust-Agder økes med mellom 16 og 25 millioner kroner, mens Oslo, Akershus, Hordaland og Møre og Romsdal trekkes med mellom 10 og 23 millioner kroner. For de øvrige fylkeskommunene er endringene mellom 1 og 7 millioner kroner. Tabell 4.2 viser differansen mellom eksisterende og ny fordeling for den enkelte fylkeskommune.

Tilbakeføringen av midlene vil fremkomme i tabell C-fk i revidert beregningsteknisk dokumentasjon (grønt hefte) som framlegges i juni. Den reviderte fordelingen av midler mellom fylkeskommunene kan ikke betraktes som en varig løsning på finansieringen av institusjonsopplæring. Kunnskapsdepartementet vil arbeide videre med en varig løsning for det økonomiske oppgjøret mellom fylkeskommunene. Det tas sikte på at en varig finansieringsløsning skal være på plass senest til statsbudsjettet for 2009.

4.4.6 Opplæring innenfor kriminalomsorgen

Kunnskapsdepartementet vil starte opplæring ved Vik fengsel, Vestre Slidre fengsel og Ullersmo fengsel, avdeling Kroksrud. Det foreslås i den forbindelse å øke bevilgningen på kapittel 225 post 68 med 1 millioner kroner. Det vises til videre omtale av saken i St.prp. nr. 69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2007 under kapittel 430 post 45.

4.5 Samferdselsdepartementet

4.5.1 Særskilte tilskudd til transporttiltak – belønningsordning for bedre kollektivtransport og kollektivtransport i distriktene

Det foreslås å øke bevilgningen til kapittel 1330 post 60 Særskilte tilskudd til transporttiltak med 55 millioner kroner i revidert nasjonalbudsjett for 2007. Bevilgningen foreslås fordelt med 47 millioner kroner til belønningsordning for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene, og 8 millioner kroner til tiltak for kollektivtransport i distriktene.

4.5.2 Senja-ferjene

Senja-ferjene omfatter i dag ferjesambandene Andenes-Gryllefjord og Botnhamn-Brensholmen. For å sikre driften sommersesongen 2007 regner en med behov for et samlet driftstilskudd på 3 millioner kroner. Det foreslås bevilget 1,5 millioner kroner til dekning av en statlig medfinansiering i de to sambandene under forutsetning av at Nordland og Troms fylkeskommuner til sammen bevilger et like stort beløp. Alternativer til løsning for framtidig drift av ferjene er under vurdering.

Det foreslås at beløpet på 1,5 millioner kroner posteres på kapittel 572 post 60. Beløpet betales ut via fylkeskommunene Nordland og Troms med 0,75 millioner kroner til hver fylkeskommune.

4.6 Fornyings- og administrasjons­departementet

4.6.1 Bredbånd

For å bidra til å nå Soria Moria-erklæringens målsetting om tilbud om bredbånd til hele landet innen utgangen av 2007 foreslås det å øke bevilgningen til Høykom med 100 millioner kroner. Disse midlene skal koordineres med den del av bevilgningen på kapittel 551 post 60 på 155 millioner kroner som regjeringen vil øremerke til bredbåndsformål, jf. omtale under Kommunal- og regionaldepartementet i kapittel 4.2. For å sikre størst mulig grad av samordning legges det opp til at fylkeskommunene tar en samordnende rolle i sine områder.

4.7 Kultur- og kirkedepartementet

4.7.1 Rentekompensasjon for kirkebygg

Kultur- og kirkedepartementet foreslår å utvide investeringsrammen for rentekompensasjon ved istandsetting av kirkebygg med 300 millioner kroner. Den samlede investeringsrammen som staten kompenserer renteutgiftene for, vil med dette være på 1,3 milliarder kroner. Som følge av den nye tilskuddsordningen fra Opplysningsvesenets fond, vil rentekompensasjonsordningen gjelde for kirker som er bygget etter 1650, med prioritet for de verneverdige kirkene.

4.7.2 Tilskuddsordning fra Opplysnings­vesenets fond til istandsetting av kirker

Kultur- og kirkedepartementet vil i 2007 etablere en tilskuddsordning for istandsetting av de automatisk fredete kirkene, med finansiering fra Opplysningsvesenets fond, jf. omtale under Kultur- og kirkedepartementet i kapittel 13.7.

5 Rammefinansiering av kommunesektoren

Det er et overordnet mål for regjeringen at kommunesektoren leverer flere og bedre tjenester til innbyggerne. Vår strategi for å nå dette målet bygger blant annet på at lokale behov møtes best ved å sikre lokalt handlingsrom. Vi har tillit til at lokale folkevalgte kjenner de lokale utfordringene og behovene best. Denne strategien forutsetter imidlertid at kommunesektoren gis tilstrekkelige rammer til å kunne gjøre reelle prioriteringer. Gitt det økonomiske opplegger som regjeringen nå legger opp til, vil kommunesektorens samlede inntekter øke reelt med drøyt 8 prosent fra 2005 til 2006.

Rammefinansiering bidrar samlet sett til den mest treffsikre ressursbruken, er administrativt lite krevende for både staten og kommunene og gir rom for lokalt tilpassede løsninger.

5.1 Hvorfor skal kommunesektoren rammefinansieres?

Det lokale selvstyret står sterkt i Norge. Deltakelse og innflytelse på beslutninger knyttet til lokale samfunnsoppgaver har vært sentrale verdier helt siden innføringen av formannskapslovene i 1837. Bak disse verdiene ligger det både demokratiske og økonomiske hensyn.

Det er et demokratisk krav at de som erfarer konsekvensene av politiske beslutninger, selv skal ha mulighet til å øve innflytelse på politikken. Lokaldemokratikommisjonen pekte på at kommuner og fylkeskommuner er viktige institusjoner som grunnlag for nærdemokrati. Med nærdemokrati menes at terskelen for å ta kontakt med en politiker er lav når avstanden mellom politikere og innbyggere er kort.

Rammefinansiering av kommunesektoren er et viktig bidrag for å bygge opp under det lokale selvstyret. Rammefinansiering fører til at det lokale tjenestetilbudet blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. Dette både ansvarliggjør og myndiggjør lokale politikere. Dersom en for stor andel av kommunesektorens inntekter er bundet til sektorspesifikke oppgaver, er det i realiteten rikspolitikere som gjør prioriteringer knyttet til de lokale oppgavene.

Den økonomiske dimensjonen ved det lokale selvstyret bygger på en vurdering av at det lokale forvaltningsnivået har god innsikt i lokale forhold. Dette bidrar til at kommunene og fylkeskommunene produserer riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Gjennom nærhet til innbyggerne har kommunesektoren bedre forutsetninger enn staten til å fange opp befolkningens behov og ønsker. Det er imidlertid viktig at kommunesektoren evner å prioritere både ut fra lokale behov og i henhold til nasjonale overordnede velferdspolitiske målsettinger.

5.2 Fordeler og ulemper med øremerking

Øremerking av midler til kommunesektoren kan være et sterkt og, isolert sett, effektivt virkemiddel for å nå nasjonalt prioriterte mål. Denne typen statlig styring kan imidlertid føre til at andre, og kanskje vel så viktige, kommunale tjenesteområder må nedprioriteres.

Bruken av øremerkede midler er mest effektiv dersom den begrenses til noen få utvalgte tjenesteområder. En for omfattende bruk av øremerking kan fort føre til en situasjon hvor øremerking av midler til én tjeneste, fører til nedprioritering av andre tjenester. I neste omgang må det øremerkes midler til tjenesten som ble nedprioritert for å løfte denne til et ønsket nivå. En mer forsiktig bruk av øremerking bidrar til en jevn innsats basert på lokale, faktiske behov. Det er derfor viktig å kritisk vurdere behovet for videreføring av eksisterende tilskudd, samt å være varsom med å etablere nye øremerkede ordninger.

Øremerkede tilskudd tar ikke hensyn til allerede eksisterende forskjeller i tjenestetilbudet kommunene imellom. Kommuner som har tatt tak i lokale utfordringer på et tidlig tidspunkt risikerer dermed å havne i en situasjon hvor de må velge mellom enten å gå glipp av penger, eller å overdimensjonere den aktuelle tjenesten. Begge løsningene fører til en dårlig utnyttelse av ressursene.

Øremerkede tilskudd kan også føre til en avventende holdning i kommunesektoren. I stedet for å gripe fatt i lokale utfordringer på et tidlig tidspunkt kan det tenkes at kommunene avventer nye handlingsplaner og øremerkede tilskudd. Dette kan føre til et etterslep i for eksempel vedlikeholdsarbeid, som blir mer kostbart å innhente jo lenger man venter.

Som regel er det knyttet kommunale egenandeler til de øremerkede tilskuddene, blant annet for å stimulere kommunesektoren til å velge kostnadseffektive løsninger. Egenandelskrav innebærer imidlertid at de rikeste kommunene har bedre forutsetninger for å dra nytte av øremerkede ordninger enn kommuner i en vanskeligere økonomisk situasjon. I disse tilfellene er øremerking dermed med på å forsterke inntektsforskjeller og tjenestetilbudet kommunene i mellom.

Staten er avhengig av treffsikre og effektive styringsmekanismer. Samtidig bør en være varsom med en for stram styring av kommunesektoren. Ved utformingen av nye statlige forventinger om måloppnåelse innen kommunal tjenesteproduksjon er det derfor en utfordring å benytte alternative styringsvirkemidler basert på dialog og samhandling. Tiltak knyttet til konsultasjonsordningen mellom staten og KS står sentralt i dette arbeidet.

5.3 Plan for innlemming av øremerkede tilskudd

Da inntektssystemet ble innført i 1986, ble det forutsatt at kommunesektoren i hovedsak skulle rammefinansieres. Til tross for dette har en stor andel av den årlige veksten i kommunesektorens inntekter kommet som øremerkede tilskudd. Dette henger blant annet sammen med at det i løpet av de siste 10 årene er iverksatt en rekke store velferdssatsinger i kommunesektoren, som handlingsplanen for eldreomsorgen, innføringen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, opptrappingsplanen for psykisk helse, veksten i barnehagesektoren mv. Til sammen har en rekke små og store handlingsplaner og øremerkede tilskudd lagt til dels sterke føringer på hvordan kommunesektoren disponerer de økte inntektene.

For perioden 2002-2006 sett under ett, har de frie inntektenes andel av de samlede inntektene blitt redusert. I 2002 utgjorde de frie inntektene 75,2 prosent av de samlede inntektene, mens tilsvarende tall i 2006 var 69,5 prosent. I 2005 utgjorde de frie inntektene 68,3 prosent av de samlede inntektene. Vi ser med andre ord en beskjeden økning i de frie inntektenes andel av samlede inntekter når vi sammenlikner 2006 og 2005.

Regjeringen varslet i St.prp. nr. 61 (2005-2006) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2007 at det ville bli satt i gang et arbeid med en gjennomgang av samtlige øremerkede tilskudd (60-poster) til kommunesektoren, med sikte på å presentere en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i kommuneproposisjonen for 2008.

Ved gjennomgangen av eksisterende øremerkede tilskudd er det blant annet lagt vekt på følgende kriterier:

• Er det et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut den aktuelle tjenesten?

• Er målene med tilskuddet nådd?

• Er tilskuddet knyttet til en tidsavgrenset plan?

• Finansierer tilskuddet tjenester kun et fåtall kommuner har ansvaret for?

• Står de administrative kostnadene i forhold til det som oppnås med tilskuddet?

• Vil en eventuell innlemming føre til en uønsket svekkelse av den aktuelle tjenesten?

• Benyttes det andre styringsvirkemidler? Er det eventuelt planer om dette?

Med utgangspunkt i disse kriteriene foreslås det at de øremerkede tilskuddene i tabell 5.1 inngår i planen for ompostering, avvikling eller innlemming i rammetilskuddet. Det tas sikte på å presentere endelige forslag knyttet til de enkelte tilskuddene til barnehager i kommuneproposisjonen for 2009, og for tilskudd til psykisk helsearbeid i kommunesektoren i statsbudsjettet for 2008.

Den foreslåtte planen legger opp til en innlemming av øremerkede tilskudd tilsvarende om lag 23 milliarder kroner i perioden 2008-2017.

5.4 Nærmere vurdering av øremerkede tilskudd som foreslås ompostert, avviklet eller innlemmet i rammetilskuddet

225.69 Kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereformen

Tilskuddet ble etablert i 1997 i forbindelse med Reform 97 (6-årsreformen). Tilskuddet kompenserer kommunene for de ekstra kapitalkostnadene reformen ga knyttet til nødvendige investeringer. Ordningen har en klar tidsavgrensning og skal avvikles i 2017.

231 Tilskudd til barnehager

De øremerkede statlige tilskuddene til barnehager skal blant annet sikre drift av eksisterende barnehageplasser og stimulere til økt utbygging av nye barnehageplasser. Bevilgningene over kapittel 231 er på om lag 18 milliarder kroner i 2007. Regjeringen tar sikte på å innlemme øremerkede tilskudd til barnehager i inntektssystemet til kommunene fra 1. januar 2009, samtidig med innføring av rett til barnehageplass. Forutsetningen for innlemming er at målet om full barnehagedekning er nådd, jf. Soria-Moria-erklæringen. En nærmere omtale av innlemmingen av budsjettposter under kapittel 231 legges etter planen fram i kommuneproposisjonen for 2009.

551.64 Utviklingsmidler til Oppland fylkeskommune

Tilskuddet bevilges til Oppland fylkeskommune i forbindelse med forsøket Fritt fram. Bevilgningen skal avvikles når forsøksperioden er over. Midlene tilbakeføres til opprinnelige budsjettposter.

586.60 Oppstartingstilskudd

Tilskuddet skal stimulere kommunene til å øke tilbudet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Tilskuddet har vært et virkemiddel under handlingsplanen for eldreomsorgen og opptrappingsplanen for psykisk helse. Ved utgangen av 2007 vil alle tilsagnene være utbetalt, og det er ikke behov for ytterligere bevilgninger på posten.

621.63 Sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte

Tilskuddet går hovedsakelig til forsøks- og utviklingsvirksomhet for bostedsløse og vanskeligstilte grupper på arbeidsmarkedet, og kompetanse- og kvalitetsutvikling for blant annet å forebygge og redusere fattigdom blant barn.

Tiltak overfor vanskeligstilte grupper i kommunene finansieres i det alt vesentlige gjennom kommunenes frie inntekter. De øremerkede midlene er ment å stimulere kommunene til økt innsats og bedre kvalitet på tjenestene. Fordelingen varierer mellom kommunene fra år til år.

For de fleste av tiltakene som finansieres ved hjelp av dette tilskuddet er det inngått avtaler om evalueringer som vil gi grunnlag for å vurdere resultatet av tilskuddet, og om det eventuelt fortsatt vil være behov for statlige stimuleringsmidler. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har også gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å gjennomgå og vurdere behovet for samordning med videre av ulike typer tilskudd som gis av Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet til styrking og utvikling av tjenestetilbudet for personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette arbeidet skal ferdigstilles våren 2007.

En mindre del av tilskuddet dekker utgifter til undervisningsmateriell, evalueringer og andre tiltak i regi av Sosial- og helsedirektoratet mv. De delene av tilskuddet som går til denne typen tiltak, foreslås ompostert til relevant driftspost i 2008.

718.63 Rusmiddeltiltak

Tilskuddet finansierer lokale forebyggingstiltak på rusfeltet. Midlene går til en rekke aktiviteter som regionprosjekt, drift av Rustelefonen (driftes av Oslo kommune), informasjonstjenesten Klara Klok (driftes av Nordland fylkeskommune), seminarer i samarbeid med fylkesmannen og fagkonferanser.

De delene av tilskuddet som finansierer tjenester få kommuner har ansvaret for, som Rustelefonen og Klara Klok, foreslås videreført som øremerket tilskudd. De resterende delene av tilskuddet kan imidlertid sees i sammenheng med opptrappingsplanen for rusfeltet som utløper i 2010, og foreslås innlemmet fra 2011.

719.60 Folkehelse/Kommunetilskudd

Tilskuddet har som formål å stimulere fylkeskommuner og kommuner til å utvikle varig infrastruktur for folkehelsearbeidet basert på partnerskap lokalt og regionalt. I dag er alle fylker og en rekke kommuner med i ordningen. Målet med tilskuddsordningen er at så mange kommuner som mulig skal gis mulighet til å styrke folkehelsearbeidet gjennom en sektorovergripende organisering basert på partnerskap. I tiden framover skal det legges vekt på videreutvikling av partnerskap som arbeidsform. Det tas sikte på en fullt utviklet ordning i 2010, og tilskuddet foreslås innlemmet i 2011.

724.61 Tilskudd til turnustjeneste

Tilskuddet er en kompensasjon til helseforetak og kommuner for merkostnader ved å motta og sørge for løpende veiledning av turnuskandidater. Av tilskuddets totale ramme på drøyt 145 millioner kroner går om lag 90 millioner kroner til kommunesektoren. Resten av posten går til andre mottakere, som helseforetakene.

Den delen av tilskuddet som går til kommunene bør videreføres som øremerket tilskudd fordi enkeltkommuner mot en kompensasjon inngår som en vesentlig del av den statlige lege- og fysioterapeututdanningen. Det er store variasjoner i utgiftsbehovet fra år til år og mellom kommunene. Den delen av tilskuddet som ikke går til kommunesektoren foreslås ompostert til aktuelle budsjettkapitler fra 2008.

743.62 Psykisk helsearbeid i kommuner

I tråd med forutsetningene for Opptrappingsplanen for psykisk helse skal øremerkede tilskudd til psykisk helsearbeid i kommunene innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra og med 2009. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Helse- og omsorgsdepartementet, ba Stortinget om at regjeringen i budsjettframlegget for 2008 beskriver videre arbeid med psykisk helse etter at Opptrappingsplanen for psykisk helse er fullført i 2008/2009. Regjeringen vil gi en helhetlig vurdering av det videre arbeidet med psykisk helse i budsjettet for 2008, herunder virkemidler for å sikre videre oppfølging, og omtale av innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til psykisk helsearbeid i kommunene. Det er et mål for regjeringen å bidra til en videreføring og en videreutvikling av det psykiske helsetilbudet som er bygget opp i kommunene gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse.

761.60 Tilskudd til omsorgstjenester

Tilskuddet finansierer i hovedsak rekrutteringstiltak innenfor Kompetanseløftet 2006-2015. Stortinget vedtok ved behandlingen av St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening, at rekrutteringsplanen skal baseres på bruk av stimuleringstilskudd. Rekrutteringsplanen utløper i 2015.

761.63 Tilskudd til rusmiddeltiltak

Bevilgningen går til behandling og rehabilitering av rusmiddelmisbrukere og prostituerte, forsøks-, kompetanse- og utviklingsarbeid, sprøyterom, lavterskel helsetiltak mv. Tilskuddet må sees i sammenheng med opptrappingsplanen for rusfeltet. Tilskuddet er en forutsetning for systematisk styring og prioritering av midlene inn mot de formål opptrappingsplanen legger opp til. Tilskuddet bør derfor videreføres i planperioden som er avgrenset til perioden 2006-2010.

761.66 Tilskudd til brukerstyrt personlig assistanse

Tilskuddet har som formål å stimulere kommunene til å ta i bruk ordningen med brukerstyrt personlig assistanse. Tjenesten er regulert i sosialtjenesteloven; kommunene plikter å tilby ordningen. Etter anmodningsvedtak i forbindelse med Stortingets behandling av kommuneproposisjonen for 2006, jobbes det nå med et utkast til nødvendige lovendringer mv. som skal ut på høring.

En innlemming av tilskuddet må sees i sammenheng med arbeidet som pågår når det gjelder spørsmålet om rettighetsfesting.

830.60 Tilskudd til kommuner til samlivstiltak

Godt samliv! er et tilbud om gratis samlivskurs for foreldre når de får sitt første barn. Formålet med tiltaket er å forebygge samlivsproblemer i en tidlig fase i parforholdet for å redusere risikoen for samlivsbrudd. Tilskuddet til tiltaket bevilges over kapittel 830 og går delvis til administrasjon sentralt og regionalt (deler av post 22), og delvis til kommunene, for å dekke kommunenes utgifter til gjennomføring av kurset (post 60).

Kurset ble arrangert som en prøveordning i en del kommuner i 2004. I de to neste årene har omfanget økt. Målet for 2007 er at kurset skal bli godt utbygd slik at de aller fleste førstegangsforeldre blir tilbudt kurset. I en del tilfeller vil det være hensiktsmessig at kommuner med lavt befolkningstall samarbeider, slik at et kurs dekker flere kommuner.

Det foreslås at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet til kommunene i 2008.

840.60 Tilskudd til krisesentre

Tilskuddet dekker 80 prosent av driftsutgiftene ved landets 50 krisesentre og to ressurssentre for voldtatte. Ordningen er slik at 20 prosent kommunal støtte utløser 80 prosent statlig støtte. I 2005 støttet 388 kommuner krisesentrene økonomisk.

Det er igangsatt et utredningsarbeid med sikte på å foreslå en lovfesting av krisesentertilbudet. Først ved en eventuell lovregulering vil det være aktuelt å vurdere å innlemme tilskuddet i rammetilskuddet.

1320.60 Forsøk

Bevilgningen dekker utgifter til forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet og forsøk i enkelte fylkeskommuner med oppgavedifferensiering. Tilskuddet består av midler fra Samferdselsdepartementets ordinære budsjettposter. Midlene tilbakeføres til opprinnelige poster når forsøksperioden utløper.

1425.61 Tilskudd til kommunale vilttiltak

Tilskuddet dekker deler av de kommunale utgiftene til tiltak innen den lokale viltforvaltningen. Tilskuddet kan ytes til kartlegging av viltressurser og interesser, innarbeiding i kommunale planer, kompetanseheving mv.

Kommunene skal i utgangspunktet selv dekke driftsutgifter til viltforvaltning. Tilskuddet ble etablert for å styrke forvaltningstiltak i kommuner med særlige utfordringer. Posten trappes gradvis ned fram mot år 2010 når tilskuddet avvikles. Budsjetteknisk omposteres midlene (ikke innlemmes/avikles) til andre poster på kapittel 1425 siden dette er en direkte inntektsfinansiert post, finansiert via Viltfondet.

1795.60 Tilskudd til kommuner

Tilskuddet forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet, og bidrar til omstillingsprosjekter i tidligere typiske forsvarskommuner, men hvor forsvaret nå har trappet ned eller nedlagt sin aktivitet. I forsvarets langtidsprogram er tilskuddordningen planlagt fram til og med 2008. Tilskuddet skal derfor avvikles i 2009.

6 Skjønnsrammen for 2008

6.1 Skjønnsrammen for 2008

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2008, inklusive kompensasjon for omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften, settes til 2 371 millioner kroner. Av denne rammen fordeles 1 504 millioner kroner til kommunene, mens 867 millioner kroner går til fylkeskommunene.

6.2 Kompensasjon for økt arbeids­giveravgift

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene og enkelte fylkeskommuner i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene og fylkeskommunene falt derfor bort. Det er 56 kommuner og 14 fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004. Disse får kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Samlet vil disse kommunene og fylkeskommunene få utbetalt henholdsvis 327 og 58 millioner kroner i kompensasjon i 2008.

6.3 Kompensasjon til kommuner som taper på oppdatering av befolkningstall

I skjønnspotten er det avsatt om lag 50 millioner kroner til kompensasjon til kommuner som i 2008 vil tape på oppdatering av befolkningstall.

I inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene blir innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen beregnet med utgangspunkt i befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Dette betyr at det i statsbudsjettet om høsten blir beregnet et foreløpig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning til den enkelte (fylkes)kommune basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. I juni blir det endelige innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen beregnet, basert på oppdaterte befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Formålet med oppdateringen av befolkningstallene er at kommuner med befolkningsøkning og/eller endring i befolkningssammensetning, som fører til økt innbyggertilskudd og/eller utgiftsutjevning, raskt skal få kompensasjon for økte utgifter. Samtidig fører oppdateringen av befolkningstallene til en inntektsreduksjon for kommuner med befolkningsnedgang og/eller endring i befolkningssammensetning som fører til nedgang i innbyggertilskuddet og/eller utgiftsutjevningen. Siden reduksjonen kommer midt i budsjettåret får disse kommunene liten tid til omstilling av tjenesteproduksjonen. Et relativt betydelig trekk i rammetilskuddet midt i budsjettåret svekker forutsigbarheten til kommunene, og kan gjøre budsjetteringsarbeidet vanskeligere. For å gjøre det mindre vanskelig for kommunene, vil kommuner som får et betydelig tap som følge av oppdateringen av befolkningstallene bli kompensert for en del av tapet. Departementet vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2008 komme tilbake med retningslinjer for utforming av ordningen.

6.4 Basisrammen

I basisrammen regnes skjønnsrammen eksklusive kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift, kompensasjon for endringer i inntektssystemet fra 2002, særskilte tilskudd til kommuner og skjønnsmidler som fordeles av Kommunal- og regionaldepartementet gjennom året.

I 2006 og 2007 ble basisrammen redusert med 10 prosent og beløpet ble overført til innbyggertilskuddet. Departementet foreslår at det ikke blir foretatt en lignende reduksjon i år, og at basisrammen for 2008 blir lagt på samme nivå som i 2007.

Basisrammen for kommunene utgjør 771 millioner kroner og basisrammen for fylkeskommunene utgjør 659 millioner kroner.

6.5 Endringer i inntektssystemet

For kommuner og fylkeskommuner ble det i perioden 2002-2006 gjennomført flere endringer i inntektssystemet.

De kommuner og fylkeskommuner som samlet har tapt vesentlig på disse endringene, og som har relativt lave skatteinntekter, har blitt kompensert for deler av tapet. Departementet foreslår at det også i 2008 kompenseres for endringer i inntektssystemet i perioden 2002-2006. Denne kompensasjonen utgjør om lag 214 millioner kroner for kommunene og 150 millioner kroner for fylkeskommunene.

6.6 Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2007 er det bevilget 40 millioner kroner til prosjekter. Dette var en økning på 10 millioner kroner fra 2006.

Det er ved fastsettingen av skjønnsrammen for 2008 tatt høyde for at nye planlagte prosjekter vil kreve økte bevilgninger. Departementet foreslår derfor at prosjektskjønnet økes med 10 millioner kroner til 50 millioner kroner i 2008.

6.7 Kommunesammenslutninger, samferdsels- og infrastruktur­prosjekter

I 2007 er det satt av 47 millioner kroner til samferdselsprosjekter, kommunesammenslutninger og infrastruktur.

Departementet forventer ikke større utbetalinger til formålet i 2008, og foreslår derfor at det ikke blir satt av særskilte midler til dette i 2008.

6.8 Språkdeling

Rammen for tilskudd til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål) er i 2007 satt til 22,2 millioner kroner. Departementet foreslår at særskilt tilskudd til språkdeling videreføres på samme nivå i 2008.

6.9 Særskilte forhold i enkelt­kommuner

I rammene til de enkelte fylkene foreslår departementet særskilte tilskudd til enkelte kommuner. I 2008 er det foreslått at de særskilte tilskuddene til enkeltkommuner reduseres med 15,7 millioner kroner til 19,9 millioner kroner.

6.9.1 Nannestad og Ullensaker

Ullensaker kommune og Nannestad kommune har siden 1993 mottatt finansieringsbistand i form av ekstraordinære skjønnsmidler i forbindelse med etableringen av Oslo Lufthavn, Gardermoen. Totalt har kommunene mottatt 735,5 millioner kroner, hvorav 387 millioner kroner har vært gitt som lån som skal tilbakebetales i 20 like store avdrag fra 2009. 2008 blir det siste året Ullensaker og Nannestad mottar skjønn i forbindelse med Gardermoutbyggingen.

For at overgangen ikke skal bli altfor brå, har departementet meddelt kommunene at det tas sikte på å øke skjønnsrammen til Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilsvarende avdragsbeløpet fra kommunene. Videre legges det opp til at fylkesmannen kompenserer kommunene 80 prosent av de årlige avdragene i 2009, 60 prosent i 2010, 40 prosent i 2011 og 20 prosent i 2012. Departementet vil komme tilbake til den praktiske utformingen av dette i forbindelse med kommuneproposisjonen 2009.

6.10 Retningslinjer for tildeling av skjønn

Departementet vil på vanlig måte gi fylkesmennene retningslinjer for tildeling av skjønnsmidler i forkant av statsbudsjettet. I dagens retningslinjer skal fylkesmennene ved fordeling av skjønnstilskuddet, ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende tjenester, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester. Ved revideringen av retningslinjene for 2008, vil fylkesmennene i tillegg bli bedt om å vurdere de kommunene som taper ved endringen av modellen for toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester, jf. kapittel 7.

7 Ressurskrevende tjenester

7.1 Innledning

Med ressurskrevende tjenester menes tjenester som ytes til en person med store hjelpebehov som mottar omfattende helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester skal sikre gode tjenester til tjenestemottakere med store behov.

Fra og med 2000 har det vært bevilget midler til særlig ressurskrevende tjenester. Fram til 2003 var dette en del av skjønnsmidlene i rammetilskuddet på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Bevilgningene økte fra vel 300 millioner kroner i 2000 til om lag 549 millioner kroner i 2003.

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester ble opprettet som en øremerket overslagsbevilgning fra 2004. Utover innslagspunktet på 700 000 kroner fikk kommunene kompensert 80 prosent av utgiftene på landsbasis. Dette medførte at kommuner som hadde særlig høye utgifter i forhold til folketallet fikk en høyere kompensasjon enn 80 prosent, mens kommuner som hadde forholdsvis lavere utgift per innbygger, fikk lavere kompensasjon enn 80 prosent. I 2004 ble det utbetalt i overkant av 1,5 milliarder kroner til kommunene.

I 2005 økte utbetalingen til 1,85 milliarder kroner. I statsbudsjettet for 2006 foreslo den daværende regjeringen Bondevik å redusere kompensasjonsgraden fra 80 til 70 prosent. Forslaget ble vedtatt av Stortinget.

Blant annet som følge av denne endringen ble de samlede utbetalingene redusert fra 1,85 milliarder kroner i 2005 til 1,7 milliarder kroner i 2006. Innslagspunktet som i 2004 var på 700 000 kroner, er i 2005, 2006 og 2007 blitt prisjustert, og er i 2007 på 770 000 kroner.

Regjeringen vil i budsjettet for 2008 foreslå en omlegging av ordningen, kombinert med at staten overtar en økt andel av finansieringen av ordningen. Kompensasjonsgraden som i 2007 er på 70 prosent vil i statsbudsjettet for 2008 bli foreslått økt til 85 prosent. Dette betyr en halvering av kommunenes utgifter utover innslagspunktet, som i 2007 er på 770 000 kroner. Innslagspunktet vil bli prisjustert fra 2007 til 2008. Endringene vil i statsbudsjettet for 2008 medføre økte utgifter på 425 millioner kroner.

7.2 Evaluering av ordningen

En evalueringsrapport utarbeidet av Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO), ble ferdigstilt i desember 2005. Evalueringsrapporten konkluderte med at siden en per dato ikke klarer å etablere kriterier i inntektssystemet som på en god måte kan fange opp variasjonene i kommunenes utgifter til ressurskrevende tjenester, er ordningen nødvendig for å sikre finansiering av tjenester til målgruppen. I rapporten gir kommunene generelt sett uttrykk for at ordningen er forutsigbar og rettferdig, og at den bidrar til å sikre et godt tjenestetilbud til personer med stort behov for tjenester. Når det gjelder regelverk for ordningen, foreslo RO i rapporten å legge om ordningen slik at kommunenes egenandel beregnes med utgangspunkt i kostnadene i den enkelte kommune. En slik endring vil etter deres vurdering øke forutsigbarheten i ordningen, og gjøre det enklere for kommunene både å budsjettere og planlegge tjenestene.

7.3 Dagens modell

Kommunene får i 2007 dekket 70 prosent av utgiftene for tjenestemottakere som koster mer enn 770 000 kroner (innslagspunktet) på landsbasis. Kommunenes egenandel for utgifter over innslagspunktet blir da på 30 prosent på landsbasis. Utgiftene som er grunnlag for utmåling av tilskuddet skal være knyttet til enkeltpersoner under 67 år som mottar omfattende tjenester innen områdene helse, sosial og pleie og omsorg fra kommunen. Dette kan blant annet gjelde psykisk utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede, rusmiddelmisbrukere og personer med psykiske lidelser. Ressursinnsatsen, uttrykt ved netto lønnskostnader, skal være knyttet til bestemte KOSTRA-funksjoner og -arter. Med netto lønnskostnader forstås lønn til ansatte i vid forstand og tilhørende sosiale kostnader, fratrukket øremerkede tilskudd og tilskudd gjennom inntektssystemet.

Egenandelen blir beregnet per innbygger i de kommunene som mottar tilskuddet. På den måten vil den faktiske kompensasjonsgraden over innslagspunktet variere fra 0 prosent opp til nesten 100 prosent. Dette er avhengig av kommunenes kostnader utover innslagspunktet i forhold til innbyggertallet i kommunene. Kommuner med relativt sett høye kostnader i forhold til innbyggertallet vil få en kompensasjon som er høyere enn 70 prosent og omvendt. En fordelingsprofil med høyere kompensasjon til kommuner med forholdsmessig høye utgifter i forhold til innbyggertallet har vært ansett som god. Måten egenandelen er beregnet på i dagens modell er likevel komplisert.

Ansvaret for ordningen ligger i dag til Helse- og omsorgsdepartementet, og forvaltes av Sosial- og helsedirektoratet. Tilskuddet baseres på kommunenes innrapportering av faktiske regnskapstall fra året før tilskuddet utbetales. Å beregne kommunenes egenandeler og tilhørende tilskudd forutsetter at en kjenner alle utgiftene til alle kommunene i landet. Når utgiftene ikke er kjent før sommeren etter budsjettåret, vil det med dagens regnskapsprinsipper ikke være mulig å inntektsføre kommunenes tilskudd før året etter at utgiften har oppstått. Dette har vært pekt på som en svakhet med dagens modell, spesielt med tanke på nye tjenestemottakere som kommer til i løpet av året og som ikke utløser tilskudd før det påfølgende året. Usikkerhet knyttet til størrelsen på kommunenes egenandeler og utgifter som følge av nye tjenestemottakere anses å ha negativ effekt på forutsigbarheten i ordningen.

En ulempe med dagens modell er at den har svake insentiveffekter. Kommuner som allerede får tilskudd, får kompensert tilnærmet hele merkostnaden (100 prosent på marginen) ved en økning av tilbudet innenfor tilskuddsordningen.

7.4 Forslag til ny modell

I Soria Moria-erklæringen har regjeringen en målsetting om å redusere egenandelen knyttet til toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester, og å gjennomgå utformingen av modellen for beregning av egenandelen.

Ved den foreslåtte endringen av modell, er det lagt vekt på enkelhet, forutsigbarhet, gode insentiver for kostnadskontroll i kommunene og en reell styrking av ordningen. I tillegg er det tatt hensyn til at omleggingen skal gi begrensede omfordelingsvirkninger med utgangspunkt i dagens ordning.

Det legges derfor opp til at den enkelte kommune får kompensert en fast andel av egne utgifter utover innslagspunktet. I tillegg økes kompensasjonsgraden for kommunene fra 70 prosent til 85 prosent. Innslagspunktet vil prisjusteres og reelt sett være på samme nivå som for 2007.

Den foreslåtte endringen av finansieringsordningen for ressurskrevende tjenester vil også øke kommunenes insentiver til utgiftskontroll.

En økning av kompensasjonsgraden fra 70 prosent til 85 prosent betyr en halvering av kommunenes egenandeler i gjennomsnitt. Kommunenes egenandeler blir redusert fra 30 prosent til 15 prosent for de kommunene som får tilskudd med dagens ordning. I tillegg er det en del kommuner som med dagens ordning har høyere egenandel enn utgiftene utover innslagspunktet, og disse får da ikke tilskudd. Med den nye modellen vil disse kommunene få tilskudd.

Med endringen av modellen vil kommunene kjenne til utgiftene knyttet til særlig ressurskrevende tjenester i løpet av året og ved årsavslutningen. Dette betyr at kommunene kan inntektsføre inntekten det samme året som utgiftene oppstår, og det er enklere å planlegge og fastsette størrelsene på tilskuddene i årsbudsjettene. Modellvalget fører derfor til bedre forutsigbarhet for kommunene. I tillegg til at modellen er mer forutsigbar, er den også enklere å forstå.

Dersom en endret modell uten å øke kompensasjonen i tilskuddsordningen, ville dette ført til at mange kommuner som i dag har høye utgifter per innbygger hadde tapt på omleggingen. Det er derfor viktig at en styrker ordningen vesentlig slik at de negative omfordelingseffektene blir små, og det oppnås ved å øke kompensasjonsgraden til 85 prosent.

Administrativt vil ordningen bli flyttet over fra Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til Kommunal- og regionaldepartementets budsjett fra 2008, og Kommunal- og regionaldepartementet vil overta ansvaret for administreringen av toppfinansieringen for særlig ressurskrevende tjenester.

I 2008 vil kommunene få en utbetaling fra staten for utgifter som er knyttet til 2007. I tillegg vil kommunene i 2008 kunne inntektsføre tilskudd som er knyttet til utgiftene i 2008, men som først vil komme til utbetaling i 2009. Kommunene skal i 2008 budsjettere og regnskapsføre inntekter knyttet til toppfinansieringen i 2008, basert på utgiftene i 2008. Departementet vil komme tilbake med nærmere informasjon om hvordan utbetalingen for 2008 skal føres i kommunenes regnskaper.

7.5 Fordelingsvirkninger ved ny modell

De siste tilgjengelige tallene om kommunenes utgifter er fra tilskuddstildelingen i 2006. Tildelingen i 2006 var basert på kommunenes utgifter i 2005. Nedenstående informasjon er basert på siste tilgjengelige tall. I 2006 fikk 317 kommuner tilskudd. Av de 114 kommunene som ikke fikk tilskudd, var det 73 som ikke hadde utgifter utover innslagspunktet. De resterende 41 kommunene hadde utgifter utover innslagspunktet, men hadde en egenandel som oversteg utgiftene utover innslagspunktet, og disse ble ikke tildelt tilskudd.

Ved omlegging til ny modell og økt kompensasjonsgrad, vil kommunene samlet få økte bevilgninger med vel 425 millioner kroner. Dette vil føre til at mange kommuner vil få økt sine tilskudd, mens noen få kommuner får redusert tilskuddene. Det er om lag 300 kommuner som vil få høyere kompensasjon enn med dagens ordning. Disse kommunene representerer vel 4,2 millioner innbyggere. Det er trolig om lag 50 kommuner som vil tape noe.

Fylkesmennene skal i henhold til retningslinjene for fordeling av skjønnstilskuddet ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende tjenester, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester. Fylkesmennene vil i retningslinjene for 2008 i tillegg bli bedt om spesielt å vurdere de få kommunene som taper på modellendringen.

7.6 Forholdet til særtilskuddet for flyktninger med alvorlige funksjonshemminger eller adferds­vansker

Dagens regelverk for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er slik at alle øremerkede statlige tilskudd til enkeltbrukere trekkes fra før tilskuddet beregnes. Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår å endre regelverket for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester slik at det bosettingsstimulerende særtilskuddet for flyktninger med alvorlige funksjonshemminger eller adferdsvansker ikke skal trekkes fra ved utmåling av tilskuddet. Det bosettingsstimulerende særtilskuddet er på inntil 700 000 kroner per bruker per år i inntil 5 år. Med denne endringen vil kommunene få et høyere beløp som grunnlag for tilskuddsberegning. Det betyr igjen at kommunene vil få en betydelig redusert egenandel ved bosetting av denne gruppen. Det forventes derfor at kommunene i større grad enn tidligere vil ha insentiv til å bosette flyktninger med alvorlige funksjonshemminger eller adferdsvansker. Det vises til en ytterligere omtale av ordningen med særtilskuddet for flyktninger med alvorlige funksjonshemminger eller adferdsvansker i kapittel 13.2.

8 Momskompensasjonsordningen

8.1 Innledning

Fra 1. januar 2004 ble det innført en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift til kommunesektoren. Den generelle kompensasjonsordningen er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv., jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer. Den generelle kompensasjonsordningen erstattet en mer begrenset kompensasjonsordning.

Begrunnelsen for å innføre en generell kompensasjonsordning var å fjerne konkurransevridningen mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra merverdiavgiftspliktige aktører. Kommunene yter i stor grad tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Siden kommunene dermed ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten, har kommunene en økonomisk fordel av å produsere merverdiavgiftspliktige tjenester med egne ansatte uten merverdiavgift framfor å kjøpe tjenestene med merverdiavgift fra andre.

For i noen grad å motvirke nye konkurransevridninger mellom kommunalt produserte tjenester og tilsvarende tjenester produsert av private, ble også private og ideelle virksomheter som produserer helsetjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen har et lovpålagt ansvar for, omfattet av den generelle kompensasjonsordningen. Private barnehager er også omfattet.

Den generelle kompensasjonsordningen er på de fleste punkter utformet i tråd med en anbefaling fra et offentlig utvalg, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger mellom kommuner og private. Ved innretningen av ordningen er det tatt hensyn til de forenklingsbehovene som utvalget påpekte. Innberetning av krav og utbetaling av kompensasjon skjer raskere enn under den tidligere begrensede kompensasjonsordningen. Utbetaling av kompensasjon skjer også direkte til de kompensasjonsberettigede.

Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen var i utgangspunktet provenynøytral for staten. For kommunesektoren ble ordningen finansiert ved en engangsreduksjon i kommunesektorens frie inntekter som tilsvarte det antatte kompensasjonsbeløpet i innføringsåret. Eventuell økt kompensasjon i framtiden som følge av økt kjøp av merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren, blir motsvart av tilsvarende økte merverdiavgiftsinntekter for staten.

I tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2006 ble det varslet en vurdering av hvordan den generelle kompensasjonsordningen fungerer. Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet iverksatte på denne bakgrunn et arbeid med å vurdere kompensasjonsordningen. I St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble vurderingen omtalt. Det ble her uttalt:

Den generelle kompensasjonsordningen trådte i kraft 1. januar 2004 og den har derfor bare virket i to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndigheten. Den administrative belastningen kan imidlertid ikke sies å være større enn det som har vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge med på utviklingen. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake med en gjennomgang av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen for 2008.

8.2 Vurdering av ordningen

Generelt

Regjeringen har nå foretatt en ny gjennomgang av kompensasjonsordningen. Selv om det er enkelte svakheter knyttet til ordningen, mener regjeringen at det ikke bør foreslås større endringer i ordningen nå. Som vist til i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har ordningen bare virket siden 2004 og er meget omfattende. For å få ordningen til å fungere mest mulig smidig, anser imidlertid regjeringen at det bør foretas visse mindre justeringer. Nedenfor redegjøres nærmere for regjeringens syn.

Den generelle kompensasjonsordningen innebærer at kommunene blir kompensert for betalt inngående merverdiavgift på alle innkjøpte varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende. Ved at kommunene får kompensert all inngående merverdiavgift, vil merverdiavgiften ikke representere noen ekstrautgift ved kjøp av tjenester fra private.

Regjeringen mener at det er viktig at kommunene fortsatt skal kunne velge å ansette egne folk til å utføre ulike oppgaver. Dette kan være fordi det uansett er den mest effektive løsningen, eller fordi dette er ønskelig ut fra andre hensyn som lokale myndigheter ønsker å vektlegge. Kompensasjonsordningen innebærer i seg selv ingen konkurransefordel ved å kjøpe avgiftpliktige tjenester fra private eller fra andre kommuner framfor å produsere tjenestene selv med egne ansatte.

Etter regjeringens syn taler hensynet til likebehandling mellom ulike kommunale samarbeidsformer mot at det gjøres større endringer i ordningen nå. Ved valg av samarbeid organisert gjennom den såkalte vertskommunemodellen, som innebærer at en kommune etter avtale produserer og leverer tjenester til andre kommuner, oppstod det tidligere merverdiavgiftsplikt når tjenestene ble omsatt til de andre kommunene. Avgiftsplikt oppsto derimot ikke for virksomheter som er organisert som interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 eller interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale selskaper. Merverdiavgiften kunne dermed påvirke valget av organisasjonsform. Gjennom den generelle kompensasjonsordningen får kommunene nå kompensert merverdiavgiften ved kjøp av tjenester fra vertskommunen. Avgiften vil dermed ikke lenger påvirke kommunenes valg av samarbeidsform.

Regjeringen anser at også andre grunner taler mot at det gjøres større endringer i ordningen nå. En eventuell reversering av ordningen vil måtte være provenynøytral. Med hensyn til hva som er et normalt investeringsnivå, vil man da måtte basere seg på et anslag, i likhet med da kompensasjonsordningen ble innført. Dersom kommunesektoren kommer til å framskynde deler av sine investeringer for å nyte godt av ordningen, vil investeringsnivået bli relativt høyt de siste årene før en eventuell reversering. Dersom man ikke tok hensyn til dette, vil det innebære et tap for staten og en tilsvarende bedring av kommunenes driftsbalanse.

Regjeringen mener det også må vektlegges at en større endring av kompensasjonsordningen vil føre til nye omfordelingsvirkninger, avhengig av hvordan tilbakeføringen skjer. Inntektsforskjellene som har oppstått som følge av kommunevise variasjoner i investeringsnivået de senere årene, vil da ikke utjevnes over tid. Kommuner som har investert relativt mye, vil dermed komme økonomisk bedre ut enn kommuner som har hatt et lavt investeringsnivå i de siste årene.

Etter regjeringens syn bør det også vektlegges at det gikk med betydelig tid og forberedelse for å kunne gjennomføre den generelle kompensasjonsordningen. Ved siden av forberedelser fra myndighetenes side gjelder dette også kommunene og andre kompensasjonsberettigede som nå har innarbeidet ordningen i sine administrative systemer. Tilsvarende gjelder for skattetaten. Dersom ordningen etter kort tid skulle endres betydelig, vil tilsvarende prosesser måtte gjennomføres.

Som det følger av omtalen i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har EFTAs overvåkingsorgan ESA reist spørsmål om kompensasjonsordningen strider mot statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Etter å ha foretatt en formell undersøkelse av saken har ESA i vedtak av 3. mai 2007 kommet til at kompensasjonsordningen må anses å være i strid med statsstøtteregelverket. Norge er gitt en frist på to måneder til å informere ESA om hvilke tiltak som iverksettes for å rette seg etter vedtaket. I denne perioden vil regjeringen vurdere saken sammen med blant andre Regjeringsadvokaten. Regjeringen vil i denne forbindelse vurdere på nytt de argumentene som fra norsk side har vært anført overfor ESA. Dersom man som følge av denne prosessen anser det som nødvendig å foreta endringer i ordningen, vil imidlertid regjeringen komme tilbake til saken.

Selv om regjeringen anser det hensiktmessig at det nå skapes ro rundt ordningen, er det viktig at den er administrativt enklest mulig å håndtere, både for de kompensasjonsberettigede og avgiftsmyndigheten. Fra 1. januar 2007 er kommunale havner tatt inn i merverdiavgiftssystemet. Noen av problemene de kommunale havnene har opplevd ved å måtte forholde seg til ulike avgiftsregimer, er dermed allerede avhjulpet. I tillegg er det gjort justeringer i regnskapsrapporteringen i KOSTRA, ved at kommunene i rapporteringen nå kun plikter å skille ut merverdiavgift som blir kompensert. Regjeringen er imidlertid kjent med at det også på andre områder kan være behov for utbedringer av regelverket.

For å imøtekomme dette behovet, foreslår regjeringen for det første at innleveringsfristen i kompensasjonsloven § 7 utvides fra 10. august til 20. august. Det antas at dette vil kunne lette arbeidspresset ved innlevering av kompensasjonsoppgaven for tredje termin (mai og juni). Regjeringen vil for det andre vurdere om det er behov for å presisere foreldelsesbestemmelsene i kompensasjonsloven. Regjeringen er kjent med at for den som leverer kompensasjonsoppgave for ett år av gangen kan foreldelsesbestemmelsene framstå som uklare. Regjeringen tar sikte på å legge fram eventuelle endringsforslag i statsbudsjettet for 2008.

Fram mot statsbudsjettet for 2008 vil regjeringen også vurdere om det bør foretas en endring av justeringsbestemmelsene i kompensasjonsloven. Dagens regler innebærer justeringsplikt også ved endring av organisasjonsform. Justeringsplikt kan dermed utløses selv om den faktiske bruken av fast eiendom er uendret. Dette kan eksempelvis føre til justeringsplikt for barnehager som går fra å være et selskap med begrenset ansvar til å bli aksjeselskap.

Særlig om kompensasjon for merverdiavgift på ­investeringer

Den generelle kompensasjonsordningen gir i utgangspunktet kompensasjon for merverdiavgift på alle anskaffelser, både investerings- og driftsutgifter. Et spørsmål regjeringen har vurdert er om investeringer skal holdes utenfor kompensasjonsordningen. Bakgrunnen for dette er at siden trekket i kommunenes rammetilskudd får konsekvenser for driftsregnskapet, skal kompensasjonskravet i sin helhet føres i kommunenes driftsregnskap. Ved å utelate investeringer fra ordningen vil man i større grad kunne avskjære muligheten for å lånefinansiere driften og dermed gi et mer stabilt inntektsnivå for den enkelte kommune. Ordningen vil da heller ikke gi incentiver til å overinvestere for å få en kortsiktig gevinst.

Regjeringen anser imidlertid at flere argumenter taler mot å utelate investeringer fra ordningen. Gråsoner mellom investeringer og drift innebærer for det første at dette skillet vil bli vanskelig å håndtere. Tilbakeføring av deler av trekket vil også gi nye fordelingsvirkninger mellom kommunene. Det er også ulike definisjoner av investeringsutgift/anleggsmiddel i privat og kommunal sektor. Dette kan føre til at regelverket blir praktisert ulikt. Å holde investeringer utenfor kompensasjonsordningen kan dessuten gi insentiver til å foreta vedlikehold framfor nye investeringer, og insentiver til å leie framfor å eie. For investeringer i bygninger vil det uansett foreligge en mulighet for å omgå begrensningen gjennom den frivillige registreringsordningen i forskrift nr. 117 (forskrift 6. juni 2001 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven). Dette vil også gjøre at regelverket ikke virker likt.

Selv om regjeringen mener at investeringer fortsatt bør omfattes av ordningen, foreslås det å endre regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer. Som en konsekvens av at trekket måtte skje på rammetilskuddet, inntektsføres merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet i driftsregnskapet i samme år som anskaffelsen er foretatt. Som nevnt har dette enkelte uheldige sider, blant annet ved at det gir muligheter til implisitt å lånefinansiere driften og ved at driftsinntektene vil svinge med investeringsnivået.

For å motvirke dette, vil regjeringen foreslå at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet. De reduserte driftsinntektene fra kompensasjonsordningen som dette medfører, vil kunne innebære at kravet om finansiell balanse i kommunenes og fylkeskommunenes drift oppleves som strammere på kort og mellomlang sikt. Departementet vil derfor sende på høring et forslag til endring i kommuneloven, hvor kommunene og fylkeskommunene i en overgangsperiode på fem år gis anledning til å budsjettere med underskudd tilsvarende merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Etter overgangsperioden skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse, tilsvarende gjeldende regler. Kommunesektoren vil da ha hatt anledning til å tilpasse seg den nye situasjonen. Det varslede endringen vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2009 forutsatt at Stortinget støtter forslaget.

Den endrede regnskapsføringen vil innebære at kommunesektoren pålegges å bruke disse kompensasjonsinntektene til å finansiere nye investeringer. På lengre sikt vil økt egenfinansiering av investeringer gi besparelser i driften i form av lavere renter og avdrag. Sett over tid er dette derfor i større grad et spørsmål om økonomistyring, snarere enn en innstramming av balansekravet.