Historisk utvikling

Den norske kommunestrukturen opp gjennom tidene (1837 - 2013)

Formannskapslovene av 1837 markerer starten på den norske kommune-inndelingen og det lokale selvstyret vi kjenner i dag. Formannskapslovene gjorde at de demokratiske prinsippene fra Grunnloven ble gjeldende også i lokalt styre.

Fra innføringen av formannskapslovene og frem til  2. verdenskrig ble ikke den administrative inndelingen gjenstand for noen helhetlig kritisk vurdering. Etter krigen har det imidlertid skjedd både delinger, sammenslutninger og grensereguleringer gjennom ulike perioder. Antall kommuner har vekslet mellom 392 i 1838, som er det laveste kommunetallet vi har hatt, til 744 i 1930, som er det høyeste.

År Antall kommuner per 1.1. Endring i antall kommuner
1838 392  
1930 747 355
1957 744

-3

1967 454

-290

1974 443 -11
1978 454 11
1994 435 -19
2014 428  -7

Schei-komiteen

I 1946 ble Schei-komiteen nedsatt. Komiteen ble ledet av fylkesmann i Sogn og Fjordane, Nikolai Schei. Komiteen la fram tre innstillinger;

  • Innstilling I i 1948 om opphevelse av sognekommunen
  • Innstilling II i 1951, som ga de prinsipielle retningslinjer for komiteens forslag til ny kommuneinndeling
  • Innstilling III (1959-62), som ga konkrete forslag til kommunereguleringer.

Schei-komiteens forslag til prinsipielle retningslinjer ble i hovedtrekk fulgt av Stortinget i 1956, og kan sammenfattes slik:

  • En minstestørrelse som kan sikre kommunene tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for en forsvarlig og tidsmessig administrasjon og tjenesteapparat. 2500-3000 innbyggere og 5-10 000 innbyggere der de geografiske forholdene ligger til rette for det.
  • Enheter med et så allsidig næringsliv at det kan gi flere ben å stå på i vanskelige tider og demme opp mot fraflytting.
  • Enheter der en har eller kan utvikle et kraftig, levedyktig sentrum.
  • Enheter der en kan rasjonalisere skoleverket og danne grunnlag for en vellykket utbygging av den niårige skolen.

Endringene i kommunestrukturen i kjølvannet av Schei-komiteens innstillinger fant sted mellom 1958 og 1967, og først ut var Haugesund og Skåre. De fleste sammenslutningene fant sted i årene 1962-1965, med hovedtyngden i 1964 og 1965 med henholdsvis 164 og 59 kommuner. Inndelingene var basert på midlertidige bestemmelser fra komiteens innstilling III. Disse ble opphevet i 1967.

Schei-komiteens arbeid resulterte i en reduksjon av kommunetallet fra 744 i 1957 til 454 i 1967. Reduksjonen fordelte seg svært ulikt både på fylker og landsdeler. Endringene var ikke alltid i samsvar med de prinsipielle retningslinjene som Stortinget hadde vedtatt for henholdsvis herredsinndelingen og inndelingen for byene.

Byutvidelser

Fra 1968 til 1974 ble det gjennomført noen byutvidelser som ikke var avklart etter Scheikomiteens arbeid. Antall kommuner ble redusert med 11. Foruten sammenslåing av Ålen og Haltdalen til Holtålen kommune omfattet sammenlutningene Sandefjord, Ålesund og Bodø i 1968, Grimstad i 1971, Bergen i 1972 og Narvik i 1974. 

Tallaksen-utvalget

Tallaksenutvalget ble nedsatt i 1971 og leverte sin innstilling i 1974. (NOU 1974:14). Utvalget fikk i oppgave å vurdere behovet for å dele noen av de allerede sammenslåtte kommunene. I alt 21 kommuner ble behandlet av utvalget. I utvalget var det flertall for oppløsning av bare tre av de 21 kommunene som ble behandlet av utvalget. Ved Stortingsbehandlingen ble det flertall for oppløsning av 10 av de 21 kommunene slik at det ble 11 nye kommuner. Delingene fant sted mellom 1976 og 1977.

Buvik-utvalgene

Med unntak av enkelte grensejusteringer skjedde det lite med kommunestrukturen mellom delingene på slutten av 70-tallet og frem til 1988. I 1984 ble det første Buvik-utvalget oppnevnt. Utvalgene ble ledet av daværende fylkesmann i Troms, Martin Buvik. 

Departementet hadde i utvalgets mandat gitt en beskrivelse av den situasjonen mange bykommuner med trange grenser befant seg i. Dette var i stor grad en gjentakelse av argumentene som ledet til de prinsipielle retningslinjene for kommuneinndelingen i byområdene i 1962.

Buvik-utvalget la fram en enstemmig innstilling i 1986 (NOU 1986:7 Forslag til endringer i kommuneinndelingen for Horten, Tønsberg og Larvik).  Flere byområder ble omtalt, men bare Larvik, Tønsberg og Horten med omegnskommuner ble tatt med i det endelige mandatet. Tønsberg og Sem ble enige om sammenslåing, mens Kongen på tross av stor lokal motstand vedtok sammenslåing for de øvrige. Sammenslåingene ble gjennomført i 1988, og antall kommuner ble redusert med 6.

I 1987 ble Buvik-utvalget gjenoppnevnt for å se på kommuneinndeling i andre byområder. Utvalget la fram sin utredning i 1989 (NOU 1989:16 Kommuneinndelingen for byområdene Sarpsborg, Fredrikstad, Arendal, Hamar og Hammerfest) og anbefalte sammenslåing for alle områdene. Stortinget vedtok i store trekk de foreslåtte sammenslåingene. Gjennomføringen av sammenslåingene ble gjort i 1992 med unntak av Hamarområdet, som ble gjennomført i 1994. Antall kommuner ble dermed redusert med ytterligere 13.

Christiansen-utvalget

Christiansenutvalget ble oppnevnt i 1989. Det ble ledet av Ragnar Christiansen, som var fylkesmann i Buskerud fra 1980 til 1988. Utvalgets mandat var å foreta en vurdering av gjeldende kommune- og fylkesinndeling, og på bakgrunn av vurderingen legge fram forslag til generelle, prinsipielle retningslinjer for den framtidige kommune- og fylkesinndelingen.

Utvalget la fram sin innstilling i 1992 (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Noreg i forandring). Her konkluderte de med at det eksisterte et stort reformbehov, særlig i fylkesinndelingen. De anbefalte at det ble arbeidet videre med en prinsippskisse som gikk ut på at fylkene Oslo og Akershus ble slått sammen, og at Oslo kommunes fylkeskommunale oppgaver ble overføret til en ny felles fylkeskommune for både Oslo og Akershus.

Christiansen-utvalget la til grunn at kommunenes virksomhet var knyttet til tjenesteproduksjon, samfunnsutbygging og demokrati. De utviklet et sett av kriterier basert på disse tre dimensjonene, i alt 15 kriterier. Siden er myndighetsfunksjonen blitt en større del av kommunens virksomhet.

I Stortingsmelding nr. 32 (1994-95) «Kommune- og fylkesinndelingen», ble høringsuttalelsene til Christiansen-utvalget oppsummert, og ytterligere beskrivelser av situasjonen for utvalgte sektorer i hovedstadsområdet presentert.

Oslo kommune sluttet seg til Christiansen-utvalgets beskrivelse av problemsituasjonen, men var negativ til fylkessammenslutning. Kommunen anbefalte at det heller burde utredes en egen særlovgivning for regulering av samarbeidet i Oslo-området. Akershus fylkeskommune gikk prinsipalt inn for at et sterkere interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid burde være svaret på reformbehovet.

Stortinget behandlet meldingen i mai og juni 1996 (Innstilling S. nr. 225 (1996-96)). Flertallet i Stortingets kommunalkomite erkjente at det eksisterer særlige samhandlingsproblemer i hovedstadsområdet, men mente at drøftinger om konkrete inndelingsendringer burde bygge på lokale initiativ og lokal enighet.

1995 - 2013

I 1995 vedtok Stortinget at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillige sammenslåinger, det vil si at alle kommunene skal være enige om å slutte seg sammen. Etter den tid har det kun funnet sted syv sammenslåinger: