FNs fredsoperasjoner

FN har det overordnede ansvaret for internasjonal fred og sikkerhet. FN-pakten gir FN og FNs sikkerhetsråd ansvar for å iverksette kollektive tiltak for å ivareta global fred og sikkerhet. Fredsoperasjoner er blant de mest sentrale virkemidler FN rår over i denne sammenheng.

Det er viktig at FN lykkes som fredsbevarer, først og fremst av hensyn til befolkningen i de land der operasjonene finner sted, men også med tanke på regional og global stabilitet og sikkerhet.

Per april 2016 deltar Norge i seks av FNs pågående fredsbevarende operasjoner: Liberia/UNmil (politi), Sør-Sudan/UNmiss (militære og politi), Mali/Minusma (militære). Libanon-Israel-Syria-Egypt/Untso (militære), Kypros/UNficyp (militære) og Haiti/Minustah (politi).

En oversikt over norske militære bidrag til internasjonale operasjoner finnes på Forsvaret - internasjonale operasjoner.  En tilsvarende oversikt over norsk deltakelse med politi og annet sivilt personell finnes på Politiet - politiets deltakelse i internasjonale operasjoner. Se også utdypende omtale i avsnittet nedenfor om sivilt personell.

Personellbidragene er bare ett element i Norges bidrag til FNs fredsoperative innsats. Andre sentrale elementer er:

  1. Kapasitetsutvikling, først og fremst på sivil, men også på militær side. Norge bidrar blant annet aktivt til å styrke sivil afrikansk fredsoperativ kapasitet gjennom samarbeidsprogrammet ”Training for Peace”. På militær side støtter vi kapasitetsutvikling i den østafrikanske innsatsstyrken, en av fem regionale innsatsstyrker i Den afrikanske union (AU), som etter planen skal ha full operasjonell kapasitet innen utgangen av 2015.
  2. Styrking av FNs rekrutteringsbase, bl.a. gjennom bruk av beredskapsordninger.
  3. Policyutvikling, nå med vekt på den pågående reformprosessen av FNs fredsoperasjoner, som ble iverksatt av FNs generalsekretær i 2014 (se avsnittet om reformbehov). Sett fra norsk side er det viktig at norske bidrag er med på å styrke FNs evne til å beskytte sivile, med særlig vekt på kvinner og barn, og på å forebygge seksualisert vold. Reform av sikkerhets- og justissektoren står også sentralt. Vi legger også vekt på samordning av fredsoperativ og fredsbyggende innsats, og et gjennomgående kjønnsperspektiv. Kvinner må med, både som deltakere i operasjonene og som samarbeidspartnere i vertslandet.

Tidligere bistandsminister Hilde Frafjord Johnson ledet operasjonen i Sør-Sudan fra 2011 til 2014.  Generalmajor Kristin Lund tiltrådte som FNs første kvinnelige styrkesjef i august 2014 i operasjonen på Kypros, en stilling hun fortsatt innehar. FN-sekretariatet har berømmet Norge for den høye kvinneandelen blant norsk politipersonell i operasjonene. Med rundt 30 prosent overstiger dette med betydelig margin kvinneandelen blant FN-politi, som i 2016 er rundt 16 prosent for individuelt politi og 6 prosent for politiavdelingene (formed police units/FPU).

Norske bidrag til policyutvikling omfatter støtte til så vel norske som internasjonale forskningsinstitusjoner og tankesmier. Ett eksempel er støtte til Center on international cooperation ved New York University, og deres nettportal om internasjonale operasjoner

Norge støtter økt samarbeid mellom FN og regionale organisasjoner som Nato, EU og AU. Økt kontakt og koordinering er viktig for å bidra til en effektiv global freds- og sikkerhetsarkitektur. FN vil, i kraft av sitt unike virkemiddelapparat og globale mandat, fortsatt ha hovedrollen.

Støtten til FNs fredsoperasjoner må også sees i sammenheng med øvrig norsk FN-politikk og vår innsats i forhold til generell FN-reform, bl.a. når det gjelder rekrutteringsprosedyrer, administrative spørsmål, styrking av lederskap i felt og koordinering mellom operasjonene og FNs landteam.

FN - størst på fredsoperasjoner

Med rundt 122.778 personell i felt, herunder rundt 91.242 militære og 13.261 politi, er FN i hht. organisasjonens ferskeste tall (februar 2016) størst blant de internasjonale, regionale og subregionale organisasjonene som leder fredsoperasjoner.

Per april 2016 leder FN 16 operasjoner:

  • To i Europa: Kosovo og Kypros.
  • Tre i Midtøsten: Golan, Libanon og observatørkorpset Untso (Israel, Syria, Libanon, Egypt).
  • To i Asia: Kashmir - India/Pakistan og Øst-Timor.
  • Åtte i Afrika: Elfenbenskysten, DR Kongo, Liberia, Mali, Den sentralafrikanske republikk (SAR), Sudan (to), Sør-Sudan, og Vest-Sahara.
  • Èn i Nord-Amerika: Haiti.

I tillegg kommer diverse politiske oppdrag (Special Political Missions). De ledes av Avdelingen for politiske saker (DPA) og omtales ikke her.

Sett fra norsk side er det et sentralt anliggende å bidra til til at FNs ulike virkemidler for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet sees i sammenheng, og at samarbeidet mellom de ulike delene av FN-systemet er tett og godt. Det gjelder ikke minst mellom Avdelingen for fredsbevarende operasjoner (DPKO), DPA og Avdelingen for feltstøtte (DFS), som betjener de to førstnevnte.

I tillegg foregår også operasjoner med mandat fra FNs sikkerhetsråd, men i regi av andre organisasjoner, som Natos operasjoner i Afghanistan og Kosovo. (Resolute Support Mission og Kfor), EUs operasjon i Bosnia-Hercegovina (Eufor Althea) og AUs operasjon i Somalia (Amisom).

FNs fredsoperasjoner har utviklet seg fra å være militære, fredsbevarende operasjoner til stadig mer komplekse operasjoner med fredsbyggende elementer. De fredsbevarende operasjonene ble utviklet i en periode da konflikter først og fremst fant sted mellom stater. Hovedoppgaven var å overvåke gjennomføringen av en fredsavtale mellom to parter gjennom utplassering av observatører ved en felles grense eller i en demilitarisert sone. Slike FN-operasjoner finnes fortsatt, men de fleste er av eldre dato.

Dagens konflikter er ofte i hovedsak interne, selv om naboland også kan være er innblandet. De kjennetegnes gjerne av en ekstremt vanskelig sikkerhetssituasjon, med en svak stat, mange krigførende parter og til dels svært rå vold mot sivilbefolkningen. Derfor har operasjonene fått et økende fokus på beskyttelse av sivile, som er en svært krevende oppgave.

Dagens konflikter stiller store krav til FN som aktiv og helhetlig tilrettelegger for varig fred. Operasjonene er del av en bredere fredsbyggende innsats. Derfor må de være flerdimensjonale, det vil si legge til rette for innsats på et bredt sett områder. De må etablere sikkerhet samtidig som de skal bidra til utvikling av nasjonale sikkerhetsinstitusjoner og rettsapparat. De må støtte opp om politiske prosesser, legge til rette for humanitær innsats og langsiktig sosial og økonomisk utvikling. Dette forutsetter en helhetlig og integrert tilnærming, det vil si samarbeid og koordinering mellom alle aktører i felt.

Initiativ til reformer

Antallet personell under FN-ledelse er historisk høyt. Den store etterspørrelsen etter FN-ledet innsats, sammen med økt kompleksitet i operasjonsmandatene, og en stadig mer krevende sikkerhetssituasjon i mange operasjonsområder representerer en betydelig utfordring for FN og FNs medlemsland. Som svar på denne utfordringen tok FNs generalsekretær sommeren 2014 initiativ til en større gjennomgang av operasjonene, både de fredsbevarende og de politiske oppdragene. Dette er den mest omfattende gjennomgangen av FNs fredsoperasjoner siden den såkalte Brahimi-rapporten i 2000. Brahimi-rapporten omfattet imidlertid bare de fredsbevarende operasjonene. Ban Ki-Moons reforminitiativ omfatter også de politiske oppdragene.

16. juni 2015 leverte et bredt sammensatt uavhengig panel en rapport med til sammen 166 forslag til reformtiltak, basert bl.a. på innspill fra medlemslandene.  Tidligere utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson var én av deltakerne i panelet.

FNs generalsekretær presenterte sin oppfølgingsplan i en rapport av 2. september 2015

Reformforslagene samsvarer i stor grad med norske innspill og prioriteringer med økt vekt på forebygging og megling, forutsigbar økonomisk støtte til de politiske oppdragene (Special Political Missions), styrking av evnen til planlegging og tilrettelegging for raskere respons, og utforming av operasjoner som i større grad er tilpasset behovene i felt. Innføring av en totrinnsprosess i mandatutformingen er ett viktig tiltak. Det vil muliggjøre en relativt rask erstatning av det første mandatet med et bedre tilpasset mandat. Like viktig er understrekingen av bedre samsvar mellom mandater og ressurser. Styrket partnerskap med regionale organisasjoner, spesielt AU, er et annet hovedmål. Beskyttelse av sivile understrekes som en hovedoppgave, med sterk betoning av at man må være rede til aktiv maktbruk når situasjonen krever det.

Sett fra norsk side er det som nevnt viktig å bidra til at fredsoperasjonene sees i sammenheng med FNs øvrige innsats. Dette gjelder særlig relevante forslag fra de to andre gjennomgangene som ble lagt fram i 2015; av hhv. FNs sikkerhetsråds resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet og om FNs fredsbyggingsinnsats.

Norge har vært og vil fortsatt være en aktiv støttespiller for reformprosessen, bl.a. gjennom konkrete innspill i fora der forslagene behandles, økonomisk støtte, som tilrettelegger sammen med Etiopia for løpende dialog i New York om sentrale spørsmål, samt som pådriver for å sikre at FNs nye generalsekretær viderefører forgjengerens engasjement.

Uavhengig av de ulike reformprosessene har Norge jevnlig kontakt med FN-sekretariatet om hvordan vi konkret kan videreutvikle støtten til FNs fredsoperative evne, både med høyt kvalifisert norsk personell, med bistand til FNs planleggingsapparat, og gjennom samarbeid med land i Sør om kapasitetsbygging og opplæring, slik at de kan stille bedre kvalifisert personell både til FNs operasjoner og operasjoner i regi av sørs egne organisasjoner som f.eks. AU og Ecowas.

Norge er også engasjert i FNs mer overordnede reformprosesser. Disse har direkte innvirkning på FNs effektivitet i felt. Vi driver også strategisk arbeid overfor FNs fond og programmer, som spiller en viktig rolle som partner i fredsoperativ innsats. Som eksempel kan nevnes Unicefs innsats for demobilisering og reintegrering av barnesoldater, samt beskyttelse av sivile. Se også stortingsmeldingen om Norge og FN: Felles framtid, felles løsninger.

Suppleres av andre aktører

FN pålegges stadig flere og mer omfattende oppgaver i fredsbevaring og fredsbygging. De senere årene har det blitt klart at FN-systemet ikke kan ha egen kompetanse eller kapasitet til å dekke alle fredsbyggende behov. Det har også blitt klart at FN-systemet med fordel kan suppleres av andre aktører. FNs generalsekretær la høsten 2011 fram en rapport om sivile kapasiteter (UN Review of Civilian Capacities) og hvordan man kan møte de store behovene for personell til internasjonale operasjoner, bygge kompetanse i Sør, trekke på kompetansen som allerede finnes i sårbare stater og, ikke minst, legge igjen kompetanse når operasjonen er avsluttet. Rapporten omtaler også administrative rutiner/flaskehalser som må endres. Norge har støttet generalsekretærens arbeid på dette feltet både politisk og økonomisk.

Norge har lenge vært en pådriver for denne måten å jobbe på, blant annet gjennom beredskapsordningene Norcap, Nordem og «Styrkebrønnen». Flere medlemsland har vist interesse for norske erfaringer med beredskapsgrupper og vi har hatt dialog med flere land som ønsker å opprette tilsvarende. Norge og andre likesinnede arbeider for å støtte generalsekretærens arbeid, men dette vanskeligjøres av et dårlig samarbeidsklima mellom grupper av FNs medlemsland. Norge ser på denne reformen som et viktig tiltak for å effektivisere FNs arbeid på bakken. Vi vil bidra til gjennomføring av anbefalingene i rapporten gjennom politikkutforming og som pådriver overfor andre medlemsland. Manglende oppslutning fra noen medlemsland har ført til at forslagene i liten grad har blitt fulgt opp i praksis. FN sliter derfor fortsatt med mange av de samme utfordringene.

Norge har siden nittitallet vært en viktig aktør i arbeidet med å bygge kapasitet både internasjonalt og nasjonalt. Norge bidrar i dag med et stort antall sivile eksperter til internasjonal fredsbevaring og fredsbygging. Norske beredskapsordninger har stor bredde i kompetanse og nasjonaliteter som kan sendes ut på kort varsel.

Flyktninghjelpen har siden 1991 administrert verdens mest brukte beredskapsordning, Norcap. Til enhver tid er rundt 160 personer ute på oppdrag. Beredskapsstyrken skal inkludere personell fra Sør. Flyktninghjelpen administrer i tillegg internasjonalt personell til beredskapsordninger som FNs ProCap (protection capacity), GenCap (gender capacity) og MSU (Mediation Support Unit).

Nordem (Norsk ressursbank for demokrati og menneskerettigheter) ble opprettet i 1993 ved Norsk senter for menneskerettigheter som en ressursbank for demokrati og internasjonale menneskerettigheter. Vel 80 personer er utplassert i året. Det er besluttet at Nordem skal bli en del av Norad.

Justis- og beredskapsdepartementet/Politidirektoratet har siden 1989 sendt ut sivilt politipersonell til oppdrag i FN, EU og OSSE samt bilaterale prosjekter. Per april 2016 var 88 personer utsendt.

Styrkebrønnen, under Justis – og beredskapsdepartementet, ble opprettet i 2003 og består av personell fra påtalemyndighetene, domstolene, forsvarsadvokater og kriminalomsorgen. Per april 2016 var 14 personer utsendt.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har med utgangspunkt i Sivilforsvaret drevet to operative enheter for støtte til hjelpearbeidere i internasjonale katastrofer (Norwegian Support Team og Norwegian Undac Support) siden nittitallet.

Politibidrag: På politisiden deltar Norge nå med større kontingenter i Sør-Sudan, Liberia og Haiti. I alle operasjonene bidrar norske politirådgivere med å heve kompetansen til det nasjonale politiet. I Sør-Sudan la man opprinnelig vekt på ledelsesopplæring og mer grunnleggende politiferdigheter, men den endrede situasjonen og nytt mandat har endret fokus til i hovedsak humanitær beskyttelse. På Haiti bidrar Norge med et spesialisert team som bistår det nasjonale politiet med å heve kompetansen på håndtering av seksuelle overgrep. I Liberia har Norge finansiert bygging av sentre for overgrepsutsatte kvinner og barn ved en rekke politistasjoner og samtidig har norske politirådgivere drevet opplæring innenfor håndtering og etterforsking av seksualisert vold. Norge styrket sin innsats i Unmil med ti politirådgivere under ebolakrisen. Unmil er i 2016 i ferd med å nedskalere innsatsen som ledd i planlagt utfasing.

Norsk politi er også aktivt involvert i kapasitetsutvikling for afrikansk politi til fredsoperasjoner gjennom bilateral innsats. Norsk politi har lang erfaring som instruktører og ledere, noe som i økende grad etterspørres av FN og AU.