Innlegg ved lansering av boka Saint and Sinners

Nobelinstituttet, 9. januar 2014

- I prosessen med å forme en bistand som er effektiv innenfor nye rammevilkår, er de innsiktene Saints and Sinners gir om bistandens historie, nyttige både for politikere, byråkrater, bistandsforvaltning, presse og andre opinionsdannere, sa statssekretær Hans Brattskar i forbindelse med lanseringen av boka "Saint and Sinners. Official Development Aid and its Dynamics in a Historical and Comparative Perspective".

Innledningsvis vil jeg si at det jo er vanskelig å si nei til å stille på lanseringen av en bok der kongeriket i overskriften utropes til helgen.

Spøk til side, så oppfatter jeg at bokens budskap om de skandinaviske lands spesielle stilling innenfor bistanden, treffer godt. Jeg vil også påpeke at denne spesielle statusen gir oss en helt unik innflytelse – ikke minst sett i forhold til vår størrelse – i internasjonale prosesser knyttet til bærekraftig utviklingsagendaen.

  1. Saints and Sinners er en viktig bok til forståelse av et sentralt og nytt fenomen i internasjonal politikk i perioden etter annen verdenskrig. Den kombinerer samfunnsvitenskapelig analyse med innsikt fra historiske studier, og gir oss vesentlige nytolkninger av problemstillinger rundt 0.7 prosent målet for bistandsoverføringer. Denne regjeringen ønsker en mest mulig effektiv og fremtidsrettet utviklingspolitikk. Vi må ta utgangspunkt i hva som virker og hva som ikke virker.  Denne boken kan i tillegg til å formidle kunnskap og forståelse om fortiden, også gi oss en bedre forståelse og innsikt til å skape en bedre utviklingspolitikk for årene som kommer.
  2. Det er en grunnleggende innsikt at internasjonale og nasjonal normer har spilt en sentral rolle for den relativt sterke plass som utviklingshjelpen fikk etter den annen verdenskrig i en rekke nasjoner og internasjonale organisasjoner. Dette normverket har i særlig grad blitt forvaltet av internasjonale organisasjoner, OECDs utviklingskomite (Development Assistance Committee), EU, utviklingsbankene og selvfølgelig FN. Slik vil det åpenbart fortsatt være. Det er likevel viktig å ha in mente, som Saints and Sinners viser, at dette normverket bare har gjennomslag hvor det finnes en interessert opinion og et aktivt engasjement fra et relativt bredt spekter av konkret interesserte grupper. Det danske eksempel viser hvordan en slik konstellasjon bidrar til å opprettholde bistanden over tid og under skiftende politiske flertall. Som en fotnote her kan det vel også påpekes at den sittende norske regjeringen opprettholder et høyt nivå på utviklingsbudsjettet, til tross for mange spådommer om det motsatte, hvilket vel kan virke til ytterligere å styrke denne hypotesen.
  3. Det canadiske eksempel viser hvor flyktig støtten kan være når en slik opinion og slike grupper mangler, og Italia og Østerrike hvor kort selv interesserte politikkere kommer i mangel av intern støtte. Jeg vil vel legge til at utviklingen de siste årene – under og etter finanskrisen – gir ytterligere tyngde til dette argumentet. Antallet forutsigbare bistands-donorer er for få og kanskje synkende.
  4. Dagens utvikling kan tyde på at menneskerettigheter i fremtiden vil spille en sterkere rolle i bistanden enn de gjorde under den kalde krigen.  Det er noe vi på norsk side ønsker velkommen. Samtidig må vi erkjenne at raske forskyvninger i økonomisk makt kan skape nye internasjonale politiske allianser som igjen vil kunne bidra til at menneskerettighetene igjen får en mindre viktig plass i utviklingssamarbeid. Vi må erkjenne at ønsket om et deklaratorisk fokus på menneskerettigheter i bistanden ikke uten videre av samarbeidslandene oppfattes å være forenlig med en retorikk som understreker likeverdige relasjoner og partnerskap over mer tradisjonelle, paternalistiske samarbeidsformer mellom donorer og mottakere.
  5. Fremstillingen viser til fulle at for mange land har det vært vel så viktig å flytte mye penger som å kunne vise til konkrete og gode resultater. Vi har brukt mange krefter og mye tid på å drøfte nivået på bistanden og for lite oppmerksomhet har vært rettet mot å drøfte konkrete resultater av innsatsen.  Den viser også at for de mest gavmilde har det vært lettere å gi bort penger enn å gå inn for strukturelle endringer i den internasjonale økonomien; jeg vil for egen del legge til at heller ikke viljen til å arbeide for endringer i mottakerlands dysfunksjonelle politiske økonomier alltid har vært så sterk som den burde vært. Fokus på størrelsen på overføringene snarere enn kvaliteten, representerer en åpenbar trussel mot bistandssystemet.
    Norsk opinion og opinion i andre giverland må ha tillit til at utviklingssamarbeid virker etter hensikten. Konkurransen om å ligge på topp blant giverlandene, behøver ikke bare være et gode for bistandens renomme. Store gaver som over tid ikke fører til strukturelle endringer, vil antagelig og over tid slite med å være politisk bærekraftig. Bistand skal ikke kompensere for eller bidra til å opprettholde dårlig politikk. Bistand kan imidlertid stimulere til og støtte opp om positiv utvikling og god politikk. I bistanden er kunnskapsoverføring ofte like viktig som penger. Vårt ansvar som givere vil også være å føre en så samstemt utviklingspolitikk som mulig. Ulike politikkområder må trekke i samme retning, herunder handelspolitikken. Boken peker på at giverland ikke alltid er like flinke til å tenke og gjennomføre en helhetlig utviklingspolitikk.
  6. Det utvalg av stater som redaktørene har gjort, kan ha gitt normer altruisme en noe mer fremtredende plass i forhold til egeninteresse enn vi trolig ville hatt om andrestore, tidligere kolonimakter hadde vært inkludert. Boken understreker selvsagt også egeninteressen i bistanden, men vi kan tenke oss at om flere av de gamle imperiene hadde vært inkludert, så ville dette aspektet blitt enda tydeligere, spesielt i bistandens tidlige tiår. Poenget her er imidlertid ikke så mye balansen, som den grunnleggende erkjennelse av at bistand har flere formål, at egne økonomiske interesser er sentrale og at utenrikspolitisk konsensus også kan være et formål med bistand, som initiativet til det norsk-indiske fiskeriprosjektet så klart viser.
  7. Internasjonal utviklingshjelp har i usedvanlig grad vært preget av stor omløpshastighet for slagordpregede løsninger på utviklingslandenes problemer. Det har en åpenbar og forståelig sammenheng med utålmodighet hos giver som hos mottager. Det har skygget for forståelsen av at kun langsiktighet, og også privat sektor engasjementer, på lengre sikt kan løse vekst- og fattigdomsproblemene. Det er også grunn til å understreke at problemer er det normale, det finnes ikke enkle løsninger.  Det er en forståelse som også må forankres i opinionen.
  8. Saints and Sinners er en god og opplysende bok. Avslutningsvis kan jeg ikke stå for fristelsen til – i lys av innsiktene i boken, men også basert på mine egnemange år med arbeid med bistandsspørsmål – om bistandens betydning i årene framover.
  9. Jeg vil understreke tre hovedpoenger. For det første, betydningen av langsiktighet og strukturelt fokus. Sosioøkonomiske endringsprosesser tar tid. Endringer i utviklingslands politiske økonomier – som i de aller fleste tilfelle vil være en forutsetning for bærekraftig økonomisk utvikling – tar tid, og vil sjelden være en lineær oppadgående prosess. Skal vi lykkes med bistand, må vi arbeide basert på godt funderte endringsteorier, stille med ressurser som står i forhold til utfordringen vi søker å løse, og bruke nok tid å krefter på å kommunisere tilnærmingen og dens utfordringer til opinionen. Deretter må vi stå løpet ut, inkludert å være tro mot tilnærmingen også når de uunngåelige brottsjøer av mer og mindre velfundert kritikk begynner å skylle inn over oss.
  10. For det andre, vi må tilpasse oss de skiftende geopolitiske vinder. Dette gjelder både bistandens omfang relativt til andre kapitalstrømmer, og utviklingslandenes – og ikke minst de fremvoksende økonomiers – tilgang på kapital fra andre kilder enn bistanden. Kort sagt – våre penger kan ikke lenger i seg selv kjøpe oss innflytelse på utviklingsbaner, i den grad de noen gang har gjort det. Skal vår bistand ha reell effekt, og bidra til å styre et lands utvikling i en positiv retning for landets befolkning, må vi kunne tilby en visjon som har appell utover de norske pengene. Vi må kunne appellere til den opplyste egeninteressen, og bruke våre ressurser strategisk for å støtte reformkrefter som i hovedtrekk ønsker den samme utvikling som oss.
  11. For det tredje, bruken av bistandsmidler for å bidra til å realisere globale goder har til dels vært kontroversielt – i hvert fall i bistandsmiljøene selv – men er nok kommet for å bli, av gode grunner. For mange globale goder – eksempelvis helse, klima og biologisk mangfold – ligger en stor del av løsningen på problemet i utviklingsland og fremvoksende økonomier. Disse problemene lar seg ikke løse uten at disse bidrar, i stor skala. Det er videre, ikke minst hva angår klimaproblemet, slik at utviklingslandene vil være de som rammes hardest dersom det globale problemet ikke løses. Det er dermed sterkt i utviklingslandenes opplyste egeninteresse å bidra, i stor skala. Det er derimot ikke slik at det nødvendigvis er rimelig at de bærer hele kostnaden ved disse bidragene alene. Rike land må bidra. Men i en situasjon der det er krevende nok å opprettholde nivået på bistanden i de fleste land, er det trolig lite realistisk å forvente store ekstrabevilgninger til for eksempel klimaformål. Bistandsmidler har derfor en viktig rolle å spille.
  12. Og poenget er at bistand fokusert mot å bevare og produsere globale goder, også kan være god bistand til sosioøkonomisk utvikling og fattigdomsbekjempelse, fordi det bidrar til å bevare lokale goder, og ikke minst fordi det leder til strukturelle reformer som er avgjørende viktige for landenes generelle utvikling. Gjennom strategisk bruk av bistandsmidler, kan vi bidra til å skape en positiv trippeleffekt i slike tilfeller. Det norske klima- og skogprosjektet, som jeg var privilegert nok til å få lede de første årene, kan illustrere dette: Vi betaler for utslippsreduksjoner fra redusert avskoging. Fordi vi viser denne viljen til å betale, bidrar vi også til at landene selv foretar ytterligere utslippsreduksjoner, som de selv bærer kostnadene ved. Brasil er et godt eksempel på dette. I tillegg bidrar de institusjonelle og politiske reformer som må gjennomføres for å lykkes i å redusere avskogingen, til endringer i den politiske kultur og økonomi som er positive for landenes helhetlige utvikling. Indonesia er et godt eksempel på dette. Sist, men ikke minst, har redusert avskoging positive effekter for lokal vannforsyning, for jordbruksproduktivitet, for artsmangfold, og for lokale folkegruppers sosiale og økonomiske sikkerhetsnett.
  13. Den globale økonomien er i dramatisk endring, og de geopolitiske maktforholdene likeså. Internasjonal bistand kan fortsatt spille en positiv, om enn begrenset, rolle i å bidra til at utviklingen går i en best mulig retning. Men det vil bare skje dersom bistanden tilpasses nye rammevilkår, og innrettes på en mest mulig strategisk måte for å påvirke de grunnleggende strukturer i nasjonale økonomier på en måte som appellerer til og bidrar til å forskyve makt og myndighet i retning av reformkrefter i disse landene.
  14. I prosessen med å forme en bistand som er effektiv innenfor nye rammevilkår, er de innsiktene Saints and Sinners gir om bistandens historie, nyttige både for politikere, byråkrater, bistandsforvaltning, presse og andre opinionsdannere. Det er en klisje at vi må kjenne fortiden for å forstå samtiden. Men det er en god klisje, og jeg vil gratulere forfatterne med å ha demonstrert hvorfor.

****

"Saint and Sinners. Official Development Aid and its Dynamics in a Historical and Comparative Perspective. Akademika forlag. Thorsten Borring Olesen, Helge Ø. Pharo og Kristian Paaskesen (eds)."