Historisk arkiv

Skattens betydning for bygging og utvikling av et moderne samfunn - et historisk tilbakeblikk

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Åpning av Skattens Hus i Tromsø

Ekspedisjonssjef Thorbjørn Gjølstad
Foredrag 2. mars 2007 av ekspedisjonssjef Thorbjørn Gjølstad, Finansdepartementet, ved åpningen av Skattens Hus i Tromsø.

1. Kjære vertskap, personale og gjester.

Ved denne offisielle åpningen av Skattens Hus i Tromsø får tre statlige og en kommunal skattemyndighet et spennende kontorfellesskap som mange har forventninger til. Det er duket for solid og effektivt faglig samarbeid, og en publikumsvennlig, samlet skatteforvaltning i byen – ”alt på ett sted”.

Dette kunne inspirere til å kaste blikket framover, for å danne seg et bilde av skattesystemets og skatteforvaltningens mulige utvikling i den første del av dette tjueførste århundre etter Kristus. Men framtiden skal jeg altså ikke befatte meg med her. Jeg vil bare nøye meg med å bekrefte at skattesystemets og skatteforvaltningens framtid er sikker, ja bunnsolid.. Ifølge Benjamin Franklin - den amerikanske frigjøringspolitiker med bl.a. oppfinnelsen av lynavlederen på si - er det bare døden og skattene som utgjør helt sikre innslag i den menneskelige tilværelsen. Denne hans noe dystre kommentar var nok en litt innskrenkende overdrivelse, eller en underdrivelse om man vil. Vi ville vel regne med også noen andre, ganske sikre holdepunkter i denne tilværelsen vår.  Men skattenes sikre plass, og derav skatteforvaltningens, kan vi trygt fortsatt regne med. All historisk erfaring om skattenes nødvendighet i samfunnsutviklingen viser dette, og ingen moderne sivilisasjoner klarer seg uten skattefinansiering av offentlige utgifter. Selv ikke skatteparadisene klarer seg uten skatter, men de bruker andre skattearter enn inntektsskatt. Derav paradistilstanden, især for dem med store inntekter.

For meg er det også mye greiere å snakke offentlig om skattene bakover enn framover. Historien er felles, offentlig tilgjengelig kunnskap. Framtiden er brolagt med utredninger og politiske avveininger som ikke kan lanseres før tiden er moden. Dere skjønner sikkert at jeg er svært bekvem med den historiske vinklingen av emnet mitt. Så får heller mine framtidstanker om emnet bli interne i Finansdepartementet.

Interesse for historie har jeg for øvrig hatt siden skoledagene. Denne interessen deler jeg med mange, og enda flere burde egentlig skaffe seg den. Det har vært sagt at den som ikke lærer av fortidens feil, er dømt til å gjenta dem. Opp gjennom historien, også skattehistorien, er det gjort mange grove feil. Jeg skal komme inn på noen av dem. Men så er det også mange lyspunkter å dvele ved. Historiens lappeteppe av begivenheter og utviklingslinjer fascinerer, fordi virkeligheten svært ofte overgår fantasien. Og virkeligheten må vi alle forholde oss til.

Jeg begynner tilbakeblikket med noen skatterelaterte utviklingstrekk i Middelhavsområdet, Europa og Amerika, før vår egen, norske skattehistorie kommer i fokus. På grunn av historiekildenes store stoffmengde gjennom flere tusenår kan det bare bli glimt i mengden, men forhåpentligvis glimt til ettertanke eller underholdning. Foredragstittelen gjelder skattenes betydning for samfunnsutviklingen. Men her er det en vekselvirkning, og jeg vil derfor også inkludere samfunnsutviklingens betydning for skattene i mine tilbakeblikk.

2. Skatter av ulike slag handler gjennomgående om at en statsmakt i et samfunn fastsetter og innkrever økonomiske ytelser fra samfunnsmedlemmene. I begrepet statsmakt inkluderer jeg her fyrstemakt, kirkemakt og annen samfunnsmakt med omfattende styringsevne. Innkrevde ytelser brukes til å dekke statsmaktens økonomiske behov. Før utviklingen av mer avanserte økonomier med velferdspreg var disse behovene enklere. Det dreiet seg da mest om underhold av maktapparatet og dets representanter, og ganske særlig om statsmaktens viktigste fysiske instrument, nemlig militærvesenet. I mesteparten av historien har erobringskrig og forsvarskrig dessverre vært dominerende faktorer i statsmaktenes og fyrstenes økonomi og pengebehov. Skattleggingen måtte innrettes deretter. Paradoksalt nok kan vi antakelig si at effektiv skattlegging den gang kunne bidra til mer krigsevne, og dermed mer død og lemlestelse, mens ineffektiv skattlegging og tom kasse hos statsmakten kunne bidra til det motsatte. Den gang kunne man neppe med troverdighet hevde at beskatningen var til folkets beste. Den var heller til statsmaktens beste.

Heller ikke i dagens velferdsdemokratier vil alle deler av folket være enig i at beskatningen i prinsippet er til folkets eget beste. Det er et pedagogisk problem, Men det bør ikke være noen tvil om at skattene i et velutviklet nåtids demokrati, for eksempel det norske, er forankret i nyttevurderinger for befolkningen. Uenighet om skattenivå, system og fordeling er selvsagt legitimt, og avveininger på dette område er en viktig del av det rikspolitikere og et finansdepartement steller med.

Også i tidligere tider besto en stor del av styringen av en stat i å finansiere den. I denne lange, generelt ganske krigerske fortiden hadde en statsmakt praktisk sett tre hovedkilder til å skaffe seg inntekter, underhold og kjøpekraft. Disse kildene var krigserobringer, eiendomsinntekter og skatter.

Krigserobringer i større format, og røveri i mindre format, er atskillig eldre som fenomen enn skatter i de fleste primitive samfunn. Brannskatter var en vanlig inntektskilde, men var ingen skatt. Det var angriperens utpressing av et utviklet område i fiendeland, gjerne en by, som ikke klarte å forsvare seg. I samme klasse sto konfiskasjon av eiendom og verdier etter et seierrikt slag, og tvungne betalingsoppgjør i fredsavtaler. Seierherrene har ikke bare skrevet mye av historien, men også tatt seg betalt for sine seire.

Besittelse og avkastning av fast eiendom, i første rekke jordegods, var også tidlig en hovedkilde til kongelige eller statlige inntekter fra oldtiden av. Godseier-inntekter har dannet økonomisk grunnlag for mange maktbaser og makthavere opp gjennom tidene. Herredømme over mye jord og mange jordarbeidere, det være seg ved fredelige eller krigerske midler, var da gjerne en nødvendig økonomisk basis for å oppnå politisk makt, eventuelt statsherredømme. Både konger og kirker har hatt svære jordinntekter på grunnlag av eiendomsrett. Noen skattlegging av disse inntektene var da stort sett uinteressant. Ulike former for tvungent gratisarbeid, herunder slaveri, bidro til avkastningen av fast eiendom.

Utenom den moralske avstandtagen kan vi i ettertid se at denne form for billig, men brutal arbeidsorganisering i et samfunn ikke ble noen økonomisk styrke for samfunnet på lang sikt. Slaveriet nedvurderte ærlig, fysisk arbeid, og reduserte sysselsettingen og produksjonen blant de frie persongrupper.

3. De egentlige skatteinntektene vokste fram etterhvert som etablerte, men fortsatt primitive statsmakter innså at egne eierinntekter og eventuelle erobringsinntekter ikke var tilstrekkelige. Skattlegging av enkeltindividenes eiendom og eiendomsinntekter, og senere også av varestrømmer og andre synlige inntektsgrunnlag, ble med tiden vanlig i så å si alle de unge sivilisasjoner som utviklet seg.. En av de tidligste slike sivilisasjonvugger var Egypt, og stikkordet mitt nå er er Rosette-steinen.

Denne steinen av basalt ble funnet av Napoleons hær på erobringstokt i Egypt i 1798. Steinen innholdt en lang inskripsjon om skatter, både på gresk og i hieroglyfer, den egyptiske billedskrift. Inskripsjonen viste seg å stamme fra år 196 før Kristus. Fordi gresk var vel kjent av språkforskere på 1790-tallet, kunne denne kunnskapen brukes til å forstå hieroglyfene, som til da hadde vært uforståelige. Rosette-steinen knekket hieroglyfkoden. Dermed åpnet det seg en låvedør til innsikt i historien til det gamle Egypt, fordi det fantes haugevis av hieroglyftekster som forskerne nå kunne starte tydingen av. Dette ble et kvantesprang i historiekunnskapen om denne sivilisasjonsvuggen, og starten på faget egyptologi.

Bl.a. kunne senere hieroglyftyding påvise at faraoen i det riktig gamle Egypt, dvs. nær 3000 år før Kristus (og 5000 år før oss), reiste rundt for å innkassere skatter fra bøndene i Nilen-dalen. Kanskje var dette en kombinert hyllnings- og plyndringstur? I alle fall står vi her trolig overfor det aller eldste, beskrevne skattetiltak i verdenshistorien. Det kan nok ha vært noen ubeskrevne skattetiltak også, som er enda eldre.

Så til skattehistoriedelen av selve Rosette-steinen. Innholdet i steinens tekst var intet mindre enn et skatteamnesti, gitt av den daværende egyptiske farao Ptolemaios V. Tyngende skatter på jordbruksproduksjonen i Nilen-dalen hadde ledet til opprør, fengslinger og store, uerholdelige skatterestanser. Dette ble for slitsomt for statsmakten, så et amnesti ble besluttet og bekjentgjort. Amnestiet gjaldt både skatterestansene og straffetiltakene i anledning opprøret. Innrissing i stein var da som nå en ganske krevende skrivemåte. Men den hadde nok større holdbarhet, troverdighet og gjennomslagskraft enn papyrusruller som kunne fordufte eller bli klusset med. Den greske del av teksten skyldtes for øvrig at Egypt hadde vært under gresk innflytelse siden Alexander den stores dager vel hundre år tidligere. Farao-slekten den gang (kalt ptolemaierne) nedstammet fra en av Alexanders generaler, og dronning Cleopatra var den siste monarken av denne slekten i Egypt.. Fra hennes tid overtok Romerriket hegemoniet og posisjonen som overordnet skattekreditor i Middelhavs-området.

Rosette-steinen er i enhver forstand et klassisk eksempel på at samfunnsforhold og skatteforhold hang nøye sammen fra de tidligste tider. Steinen viser også et klassisk eksempel på at alvorlige feilgrep i skattepolitikken, in casu utålelig tyngende skatter, kan slå kraftig tilbake og tvinge selv eneveldige makthavere til retrett.

4. Fra Romerrikets hegemoni er det naturlig å nevne juleevangeliets innledende beretning om at keiser Augustus besluttet innskriving av all verden, dvs. hele Romerriket, i manntall. Dette var både en folkeregistrering og en forberedelse til skattlegging, altså et skattemanntall, i år 1 før Kristus. Romerriket utstyrte seg etter hvert med både formuesskatt, eiendomsskatt, arveskatt, handels- og omsetningskatter (bl.a. på salg av slaver), og grensetoll. Toll kunne ilegges både ved landegrenser og ved bygrenser. Inndrivingsmetodene kunne være brutale, ikke minst i krigstider. En skatteskyldner som ikke gjorde opp for seg, kunne risikere å bli solgt som slave, eller å bli henrettet til skrekk og advarsel. Det var tider, det. For eiendomsskattenes del klarte innkreveren seg lenge med å beslaglegge og realisere eiendommen, dersom betaling uteble. Slik er det vel fortsatt.

Offentlige toaletter ble en nødvendig del av byenes utvikling. Keiser Vespasian introduserte en skatt på bruken av disse bekvemmeligheter rundt år 70 etter Kristus. Hans sønn Titus rynket på nesen og syntes det var å strekke skattleggingen vel langt. Faren forsvarte og videreførte da denne skattearten med de senere så berømte ord: ”Penger lukter ikke”. ”Pecunia non olet” blir det på god latin.

Romerrikets nedgang og fall fram mot slutten av 400-tallet etter Kristus, kan i stor grad tilskrives sviktende produksjon og skattegrunnlag på grunn av utbredt slavehold, arbeidsskyhet og privilegier for en dekadent overklasse. Svak samfunnsøkonomi og derav følgende svak statsøkonomi gjorde riket avgjørende sårbart for folkevandringenes krefter nordfra. Dette gjaldt selv om disse kreftene var langt mer primitivt organisert og utviklet enn det Romerriket selv var. Det østromerske rike, med hovedstaden Konstantinopel (Istanbul i det nåværende Tyrkia), varte 1000 år lengre, men ble assimilert inn i en mer orientalsk og etter hvert muslimsk tradisjon.

Middelalderen fra 500-tallet av i Europa startet som kjent i mørke, men den kristne religion og kirke utviklet seg raskt som en dominerende samfunnsmakt. Kirkens inntektsskatt på en tiendedel (tiende) av løpende inntekt, enten registrerbar eller skjønnsmessig anslått av det lokalkjente presteskapet, ble en viktig faktor i denne utviklingen. Tienden bidro til at kirkemakten ofte kunne konkurrere med kongemakten om viktige veivalg og posisjoner i samfunnsutviklingen. Kirkene ble store investorer, ikke bare i egne lokaler, altså katedraler og andre kirkebygg, men også i jordeiendommer. Ved reformasjonen på 1500-tallet kunne de reformerte konger og stater sikre seg store kirkeformuer.

I England ble det på 1200-tallet store konflikter mellom kongemaktens behov for inntekter, og samfunnets evne og vilje til å dekke disse behov. Ikke minst hadde tunge korstogsutgifter utarmet både statskassen og skattyterne. Kong Rikard I, han med løvehjertet, sympatisk framstilt i legenden om Robin Hood, ble tatt til fange på hjemveien fra et korstog. Rikard Løvehjertes yngre bror, vikar og etterfølger, Johan uten land, meget usympatisk framstilt i samme legende, klarte ikke å løse landets store finansielle problemer. Han måtte kalle inn landets stormenn, dvs. baronene m.v., til et forhandlingsmøte i 1215 om kongemaktens rekkevidde. Dette var verdenshistoriens første parlament, som betyr forhandling. Forhandlingsresultatet ble Magna Carta, det første konstitusjonslignende dokument vi vet om. Magna Carta instituerte en varig folkerepresentasjon i statsstyret, altså parlamentsorganet, regulerte kongemaktens adgang til maktbruk og fengsling overfor borgerne, og knesatte prinsippet om at kongemaktens skattlegging krevde samtykke av parlamentet.

Mange av de senere konfliktene mellom Englands kongemakt og parlament hadde sammenheng med at kongemakten prøvde å gjøre seg uavhengig av parlamentet. Kongemakten drev mye med forbudsdispensasjoner og konsesjonstildelinger som ga inntekter til kronen, uten at inntektene ble kalt skatter. Det var ikke rart at datidens parlamentarikere ved flere anledninger reagerte på at kongen ikke kalte dem inn til møter og forhandlinger om skattlegging og andre finansielle byrder.. Den mest dramatiske anledningen utviklet seg til den engelske borgerkrig på 1640 tallet, der Oliver Cromwell kappet hodet av kong Karl I av Stuart-dynastiet.

5. Når det gjelder skattenes betydning for utvikling av folkestyre og uavhengighet i en nasjon, kommer vi ikke utenom den amerikanske og den franske revolusjon i annen halvdel av 1700-tallet.

Den amerikanske revolusjon handlet om de 13 kolonienes løsrivelse fra den britiske kongemakt, og om dannelsen av USA. Dette skjedde fra 1760- til 1780-tallet, og ble utløst av skattepolitikk fra London. Nærmere bestemt gjaldt dette tollsatser på varer til og fra de amerikanske koloniene. Særlig historisk berømt er teskatten som ble innført fra 1765. Koloniene hadde ingen representasjon i parlamentet i London. Kongemakten og parlamentet anså seg å ha full beskatningsmyndighet over koloniene, uten noe slik representasjon. Dette møtte stigende motstand i koloniene, ikke minst i Massachusetts med hovedstaden Boston. De 13 koloniene samlet seg til motstand, etterhvert ikke bare mot britenes skattlegging, men mot hele koloniveldet. Det ballet på seg, kan man trygt si, enda nivået på de omtvistede skattene ikke var spesielt høyt. En folkerepresentativ forsamling, Kongressen, ble dannet, og i 1776 kom den amerikanske uavhengighetserklæring. Et vesentlig slagord i Kongressens motstandspolitikk var ”No taxation without representation”, med andre ord at bare et folkestyre kan ilegge skatter.

Kolonimakten i London ga seg som kjent ikke uten krig, men britene tapte krigen endelig i 1781. Frankrike hadde så en meglerrolle, og den internasjonale anerkjennelse av USA som selvstendig stat kom gjennom fredsavtalen i Versailles i 1783. Dette var den første store Versailles-freden, som siden ble overgått av den etter første verdenskrig.

På 1780 tallet ulmet det sterkt i det franske samfunn. Både et føydalvesen og et skattesystem belastet almuen sterkt, især bøndene. Adelsstanden og øvrig overklasse slapp billig unna på grunn av fritak og privilegier, og provoserte ved sin både sløsaktige og løsaktige livsførsel. Almuens dårlige levekår, bl.a. ved ganske hard inndrivelse av skattebyrder og andre byrder, ble utålelige. Sulten spredte seg, og motstanden mot skatteinndrivelsen hardnet. Revolusjonen startet som kjent med stormen på fengslet Bastillen i Paris 14. juli 1789. I fortsettelsen ble det utskiftning av styreform og skattesystem, terrorvelde med giljotinen i sentrum, Napoleonskrigene og omveltninger ellers i Europa som følge av disse krigene.

Det norske resultat av dette kommer jeg tilbake til. Akkurat selve oppstarten i 1789 tok ikke nordmennene så mye notis av. Nyheten om stormingen av Bastillen nådde Christiania ca 20. juli 1789, samtidig med at Storofsen, den verste storflom i elvedalene i Sør-Norge, var på sitt høyeste.  Storofsen tok flere menneskeliv enn stormingen av Bastillen. Så man kan si at også de første nyhetene her hjemme om den franske revolusjon ble tatt av Storofsen. Senere ble imidlertid den politiske og militære utvikling i Frankrike og ellers i Europa et sentralt og vedvarende nyhetstema også i det norske samfunn, med stor påvirkningskraft. Mer om dette om litt.

6. På 1800-tallet skjedde den industrielle revolusjon, med ny produksjon, stigende forbruk og vesentlig økt varebytte over landegrensene. Dette ga grunnlag for sterk økning i tollinntekter, fordi proteksjonisme fortsatt rådet framfor frihandel. Men også inntektsskatten vokste forsiktig fram. Stigende grad av pengehusholdning framfor naturalhusholdning, og stigende inntektsnivå i befolkningen, ga etter hvert et bedre grunnlag for alminnelig inntektsskattlegging i mange land. Men inntektsskatt på lønn, næringsoverskudd og andre kontante inntekter stiller andre krav til datainnsamling og registrering enn det skatt på eiendom og antatt eiendomsavkastning gjør. Så det var først på 1900-tallet at inntektsskatten ble en til dels dominerende skatteart i de fleste utviklede skattesystemer. Framveksten av administrative systemer, regnskapsføring, bankvesen og andre innslag i moderne økonomi har lagt til rette for denne utvikling av inntektsskattens betydning. I et moderne system for skattlegging av lønn er ikke oppgaver og fysiske betalinger fra lønnstakerne det sentrale, men arbeidsgivernes regnskapsføring, skattetrekkrutiner og oppgavegiving.

Vi er nå nådd fram til velutviklede velferdsstater i de fleste industrialiserte land. Her er det en klar vekselvirkning mellom skatter og velferd. Tilstrekkelige skatter i et land er en fundamental forutsetning for å kunne finansiere landets velferdspolitikk. Samtidig er det i stor grad dette finansieringsbehovet som bestemmer skattenivået i landet. Man får den velferdspolitikk som skattene gjør mulig, og det skattenivå som velferdspolitikken krever. Det er mer spesielt at vi her i Norge kan skjøte på med å bruke avkastning av den fondsplasserte oljeformuen.

Faren for revolusjon på grunn av skattepolitikk skulle for lengst være over. I høyden er det valgskred og utskiftning av det politiske lederskap som folkelig skattemisnøye kan lede til i et demokrati. Jeg minner her om at folkelig skattemisnøye ikke bare kan gjelde at ens egen skatt er blitt for høy, men like mye kan gjelde at andre, mer velstående personers skatt er blitt for lav.

7. Jeg går så over til noen riss om utviklingen av skattenes betydning i Norge. Mye av det jeg har sagt om utviklingen internasjonalt, vil man kjenne seg igjen i, men Norge har også sine særtrekk.

Vi vet ikke noe særlig om skatteforhold under småkongedømmene før rikssamlingen til kong Harald I Hårfagre på slutten av 800-tallet. Vi må anta at eiendomsavkastning og litt erobringstokter og røveri var grunnleggende også i denne tidlige oppstarten av større samfunnsdannelser på norsk jord. Datidens naturalhusholdning uten noe pengesystem ga neppe noe grunnlag for regulær og fredelig skattlegging av betydning.

Etter rikssamlingen kom den første beskrevne skatteart i Norge. Det var Harald Hårfagres toll på personer som utvandret til Island. Noen stor inntektskilde ble nok ikke dette, for mange bare stakk uregistrert av gårde til sagaøya.. Vel så viktig var trolig konfiskeringen av eiendom, især jordegods, som tilhørte kongens drepte eller fredløslyste motstandere. De som fikk grid etter tapt strid med kongens menn, kunne slippe billigere unna.

Under vikingenes erobringstokter i øst- og vesterled kunne det bli skatter av edelt metall m.v. også i kongens kasse. Men dette hadde som kjent et brutalt preg av plyndring og utpressing. Vår nasjonale stolthet over vikingetiden bør egentlig ha en sterk bismak på grunn av dette.

Under senere konger skjedde den gradvise kristningen av landet, med framveksten av kirkevesen, kirkemakt og kirketiende. Kongemakten fikk militære muskler gjennom leidangsskatten, dvs. plikten for en landsdel til å stille utrustet krigsskip til forsvar av landet eller kongen. Kongens faste landmilitære enhet, hirden, ble i førstningen stort sett underholdt gjennom eiendomsavkastning. Leidangsskatten gikk imidlertid gradvis over til å bli en mer generell skatt til militære formål. I tillegg utviklet det seg skatter på privateid jordegods. Pliktig underhold av kongen og hans følge på besøk og gjennomreise i landet var også en del av bøndenes skattebyrder den gang. Borgerkrigene mellom ulike tronpretendenter på 1100-tallet, fram til 1240, handlet i stor grad om herredømmet over kongemaktens finanser, men utarmet dem samtidig. Det er nesten utrolig at samfunnet på denne tiden klarte det finansielt og bygningsteknisk enorme løft å bygge Nidarosdomen, som sto ferdig litt etter pr 1300. Men byggingen hadde startet over 150 år tidligere, så belastningen ble fordelt over mange generasjoner.

Etter 1240 fikk kongemakten og nasjonen et økonomisk og maktpolitisk oppsving. Håkon IV Håkonsson utviklet det såkalte Norgesvelde, med både Island, Grønland, og Sudrøyene m.v. som skattland. Men dette oppsvinget varte ikke så lenge. Svartedauen i 1349 betød både et dramatisk fall i folketall og en langvarig økonomisk nedgangstid. Mye jord gikk ut av drift, og forsvant som skattegrunnlag.

Etter Svartedauen sank både kongemakten og kirkemakten ned i armod og svakhet, og ble et lett bytte for storskandinavisk maktpolitikk. Etter en kort periode med Danmark, Sverige og Norge under en felles kongemakt (dronning Margrethe og etterfølgeren Erik av Pommern), gikk denne treriksunionen i oppløsning tidlig på 1400-tallet. Fra da kom Norge under den danske konge, fram til 1814.

8. I denne firehundreårige dansketiden ble selvsagt også kongemaktens skattepolitikk og skattlegging styrt fra København. Eiendomsskatter og tollavgifter var vesentlige innslag, og som en slags naturalskatt også tvangsutskriving av soldater. Kirketienden forsvant med reformasjonen på tidlig 1500-tall.

Kongens fogder sto for både fastsetting og inndriving av eiendomsskattene, især bøndenes, og ble mektig upopulære til tider. Flere av fogdene ble slått i hjel under provoserende inndrivingsreiser. Men også fogdene selv var kjent for brutal opptreden. Fengslinger og blodsutgytelse var ikke uvanlige innslag i inndrivelsen. En sterkt medvirkende årsak til brutaliteten og motstanden kunne være at en del av skattene ble fastsatt i København som resultatkrav til fogdene. Dette var altså krav til hvor store skattebeløp fra distriktet sitt som fogden skulle levere sine overordnede, og derfra videre til København. Fogdenes egen avlønning var basert på at inndrivelsen skulle overstige dette resultatkravet med en passende andel, som fogden lovlig kunne beholde. Ikke rent få fogder ble da stimulert til overdreven iver i tjenesten. Ikke rart heller da at fogdembetene, til tross for sin upopularitet, var svært ettertraktet, og at fogdene ble en økonomisk overklasse i samfunnet, Etter eneveldets innføring i 1660 var kongen i pengeknipe og solgte unna omfattende jordegods, kalt krongods. Da var det i stor grad fogdene som hadde midler til å slå til seg slikt krongods i lokalmiljøet. Etter hvert fant danskekongens finansdepartement, den gang benevnt Rentekammeret, ut at skattefastsettingen måtte skje mer uavhengig av inndrivernes skjønn og iver, og det ble slutt på resultatkravene som nevnt. I stedet fikk fogdene embetslønn, evt. også fogdegård til disposisjon.

Også tollinntektene var i perioder satt bort til såkalt tollforpaktning, dvs. at private fikk fullmakt fra Rentekammeret til å oppkreve tollen på de ulike typer varelaster som ankom fra utlandet, fortrinnsvis sjøveien. Men faren for tjenstlig overbeskatning var her mindre. Stipulerte tollsatser på stipulerte vareslag og synlige varemengder gjorde at skipsførere og andre tollpliktige lettere kunne avsløre forsøk på overdreven fastsettelse av tollkrav. Tollkassererfunksjonen innebar imidlertid håndtering av store pengestrømmer som skulle videre til København. Fristelsen til underslag kunne da av og til ta overhånd. Noen av de største økokrim-sakene på 1700 tallet i Norge gjaldt tollkasserere (Zahlkasserer som de ble kalt) som rømte utenlands med hele tollkassen sin.

9. Norges løsrivelse fra Danmark i 1814 var som kjent et resultat av Napoleonskrigene. Grunnlovsforsamlingen på Eidsvoll anerkjente en kongemakt, men den skulle være avhengig av en folkevalgt nasjonalforsamling. Både statens beskatningsmyndighet og bevilgningsmyndighet skulle tilligge de folkevalgte. Kongen skulle bare ha forslagsrett. Denne vesentlige begrensning av kongemakten var radikal og framsynt for sin tid, og sterkt inspirert av frihets- og folkestyretenkningen fra Frankrike og Amerika.. Med unntak av Storbritannia var jo nasjonalstatenes kongemakt fortsatt relativt eneveldig på den tiden.

Sverige, ledet av daværende kronprins Carl Johan (konge først fra 1818), aksepterte ikke norsk selvstendighet. Men han aksepterte den maktfordeling mellom Stortinget og Kongen som var blitt nedfelt i Eidsvoll-grunnloven. Hans franske bakgrunn som Jean Baptiste Bernadotte og tilhenger av borgernes frihet bidro nok til denne aksepten. Ved etableringen av den nye statsstyret i Norge høsten 1814, herunder etableringen av Finansdepartementet, ble grev Hermann Wedel Jarlsberg landets første finansminister. Han var en førende unionstilhenger og Sverige-venn i Norge, og samarbeidet godt med Carl Johan.

Både på skattesiden og på bevilgningssiden førte disse omstendighetene til at politikken og beslutningene helt fra starten i 1814 lå i norske hender. Kongen i Stockholm kunne nok klage på trange bevilgninger til dette og hint fra Stortinget. Men han fant seg både i de begrensede skatteinntektene og de begrensede norske statsutgifter som norske politikere fant best for landet. Så egentlig nådde vi ganske mye av vår norske selvstendighet allerede i 1814, ikke først i 1905. Til opprettelsen av Norges Bank i 1816 ble den kjente sølvskatten fastsatt, antakelig med god sosial profil (jo mer sølv i hjemmet, jo mer skatt). Båret oppe av en betydelig patriotisme i de mer sølvbeslåtte kretser, kom det inn betydelige verdier gjennom denne engangsskatten.

10. Utover på 1800-tallet var tollen fortsatt en dominerende skatteart i Norge. Litt før 1860 var det norske statsbudsjettet på 4,5 millioner spesiedaler. Av dette kom 58 pst. fra tollinntekter, 16 pst. fra brennevinsavgifter og 6 pst. fra Postverket. De begrensede offentlige ressurser ledet til en generell sparsommelighet i offentlige utgifter. Byggingen i Christiania av både Slottet og Stortingets bygg støtte an mot finansielle problemer. Oppføringen av Regjeringsbygget fram mot 1906 var først et ganske storslått prosjekt med monumental front og to sidefløyer. Men på grunn av sterke budsjettmessige restriksjoner endte det med ingen front og bare en fløy. Denne fløyen er nå Gamle regjeringsbygning, og Finansdepartementet fyller den alene, og til trengsel. Bygget har tross alt et monumentalt preg i seg selv. Vi som arbeider der, er glade for at det tross alt var budsjettmessig mulig å få skattemidler til dette bygget for vel 100 år siden.

Jeg har ikke hørt noe om budsjettproblemer ved prosjektering av Skattens Hus i Tromsø. Så jeg antar at de problemer som måtte ha oppstått, er løst tilfredsstillende underveis.

11. Det er på tide å dvele litt ved framveksten av alminnelig inntekts-og formuesskatt samt ulike forbrukeravgifter i Norge. En ruvende milepæl her var selvsagt skattelovene av 1911, som bygget på at det lot seg gjøre å skaffe data om hver enkelts inntekter og midler. Alminneliggjøringen av disse skatteartene har vært vesentlig, ikke bare for å kunne finansiere utviklingen av velferdsstaten, men også for å kunne drive en aktiv fordelingspolitikk. Progressiv inntektsskatt er fortsatt et av de mest sentrale elementer i en skattepolitikk der fordelingshensyn står sterkt. Inntektsskatten og formuesskatten deles mellom stat og kommune, og bidrar til lokaldemokrati og nærhet mellom skattytere og skatteforvaltning. Denne nærheten får dere nå god anledning til å utvikle videre her i Skattens Hus, gjennom publikumskontakt og -betjening.

Generell skattlegging av bl.a. inntekter betyr at det offentlige disponerer en andel av den årlige verdiskapingen i privat sektor. Dette endrer sammensetningen av den totale etterspørsel og derav følgende produksjon og forbruk i samfunnet. Mindre skatt ville bety mer privat etterspørsel og produksjon av individuelle goder, og mindre produksjon av offentlige goder. Hele strukturen i vårt økonomiske liv påvirkes av fordelingen av ressurser i privat og offentlig sektor. En sentral del av vårt folkestyre består i å avveie de ulike hensyn i denne fordelingen, og finne fram til en god balanse. Skattepolitikk og skattenivå kan ikke ses løsrevet fra hvordan skattemidlene brukes.

Forbrukeravgiftene, både den alminnelige merverdiavgiften og et stort antall særavgifter, er indirekte skatter. Det betyr at prisen for den leverte ytelse er oppkalkulert med avgiften. Forbrukeren merker bare prisøkningen, og kan venne seg til den etter hvert, mens det er leverandøren som sørger for avgiftsbetalingen til statskassen. Prisnivåer i samfunnet er viktige, makroøkonomiske størrelser, jf. bl.a. konsumprisindeksens betydning. De indirekte skattene påvirker både dette sammensatte prisnivået og den individuelle etterspørsel etter hver enkelt avgiftsbelagte vare eller tjeneste. Etterspørselen etter nødvendighetsvarer, hvordan nå slik nødvendighet skulle tenkes definert i et overflodssamfunn som vårt, påvirkes naturligvis minst av avgiftsdrevne prisøkninger. Om dette er et argument for eller mot avgift eller avgiftsøkning også på nødvendighetsvarer, kan avhenge av øynene som ser.

En del av forbrukeravgiftene er begrunnet i miljøpolitiske og andre politiske ønsker om å påvirke folks forbruk og atferd. På miljøsiden har prinsippet om at ”forurenseren skal betale” fått ganske god tilslutning på det generelle plan. Men tilslutningen blir ofte atskillig mindre entusiastisk når prinsippet rammer en selv. Videre oppstår det noen dilemmaer mellom miljøpolitikk og næringspolitikk når det er konkurranseutsatt næringsliv som forurenser. Men vi kan trygd fastslå at uten de miljøavgiftene vi har, hadde samlet forurensning i Norge vært en god del større. Så samfunnet og forbruket forandrer seg med miljøavgiftene. Om effekten er god nok og virkemidlet er fornuftig totalt sett på det enkelte avgiftsområde, kan det selvsagt være delte meninger om.

Fra 1916 til 1927 prøvde Norge seg med en forbudslinje mot brennevin, istedenfor en avgiftslinje. Mellom 1917 og 1923 var også hetvin og øl forbudt. Erfaringene med forbudslinjen var mildt sagt dårlige, med en omfattende smuglerøkonomi som fikk langvarige skadevirkninger. Vi gikk altså tilbake til avgiftslinjen, som vedvarer. Vi må erkjenne at det svikter en del i etterlevelsen også av avgiftsreglene på alkoholområdet. Men avgiftsinntektene på dette området er tross alt i mange milliarder-klassen. Så man kan nok si at vi har nådd formålet om å gjøre alkohol dyrt og gi statskassen et hyggelig bidrag. Det videre formål, om ikke å drikke for mye, blir det mest opp til den enkelte å regulere.

12. En kort oppsummering må bli å gjenta at samfunnsutvikling og skatter henger nøye sammen i en vekselvirkning. Skattene er i alle fall blitt det dominerende finansielle grunnlag for offentlig sektor i alle utviklede nasjoner. Skattene påvirker ressursbruk, forbruk og utviklingen av offentlig sektor i samfunnet. Til gjengjeld påvirker samfunnsutviklingen skattene sterkt. Å arbeide med skatter er å arbeide med styring av samfunnsøkonomien, og derigjennom også av den enkeltes økonomi og velferd. Det er en myte at arbeid med skatter er kjedelig og trist. Tvert imot, det er et meget engasjerende og meningsfylt arbeidsfelt, midt i samfunnsutviklingen og midt i nasjonens grunnleggende økonomiske interesser.

Til alle dere som nå får arbeidsplassene deres her i Skattens Hus, og til alle dere andre her som arbeider med skatter på faglig eller politisk plan, vil jeg si:
Gå til dette arbeidet med stolthet og bevissthet om viktig samfunnsinnsats. Dere bidrar til å bygge landet vårt og gjøre det enda bedre for den befolkningen som skal ha sin framtid her. Historiens erfaringer bekrefter viktigheten av denne innsatsen, gitt at man ser bort fra feilgrepene, da. Jeg ønsker dere lykke til med dette arbeidet med skattene i landet vårt.

Mange takk for oppmerksomheten.

Til toppen