Uttalelse til representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen og Audun Lysbakken om lukking av gjeldsfeller (Dokument 8:121 S (2015-2016))

Om lukking av gjeldsfeller

Det vises til brev av 13. oktober fra finanskomiteen vedlagt forslag fra representantene Karin Andersen og Audun Lysbakken om lukking av gjeldsfeller (Dokument 8:121 S (2015-2016)). Forslagsstillerne viser til at det ikke er mulig å hindre at folk havner i gjeldsfellen med kun ett enkelt tiltak, og fremmer derfor flere forslag. 

Jeg vil først understreke at representantene tar opp et viktig tema. Usikrede forbrukslån utgjør en liten, men sterkt økende, del av husholdningenes samlede gjeld. Konsekvensene av å ta opp forbrukslån som man ikke klarer å betjene kan være alvorlige for den enkelte forbruker. Samlet brutto mislighold på forbrukslån økte noe fra 2014 til 2015, jf. boks 2.6 i Finansmarkedsmeldingen 2015. Låntakere under 30 år har en lav andel av husholdningenes samlede forbrukslån (ca. 8 pst.), men har samtidig høyest mislighold som prosent av utestående lån (ca. 13 pst.), jf. Finanstilsynets rapport Finansielt utsyn 2016. 

Selv om representantene tar opp et viktig tema, er det min vurdering at en samlet oppfølging av de 11 forslagene ikke er det mest effektive vi kan gjøre for å motvirke gjeldsfeller. 

Nedenfor drøfter jeg forslagene kort, før jeg utdyper vurderingen av hvert enkelt av de fremsatte forslagene. Svarene er utformet i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet. 

I sitt første forslag foreslår representantene å utrede muligheten til å innføre rentetak. Direkte prisregulering i form av et tak reiser en rekke kompliserte spørsmål, blant annet om endring av taket over tid, og hvordan det påvirker samlet risiko. Jeg mener derfor det er hensiktsmessig å evaluere virkningen av andre tiltak før en eventuell nærmere vurdering av direkte prisregulering av markedet gjennom rentetak. 

Representantene foreslår at det skal opprettes et offentlig gjeldsregister (forslag 2). Etter min vurdering er det klart behov for et gjeldsregister. Regjeringen har nylig sendt på høring et lovforslag om opprettelse av et privat gjeldsregister. 

Representantene foreslår også en utredning av mulighet for å begrense bruken av eksterne inkassatorer ved innkreving av usikret gjeld (forslag 3). Det blir også foreslått å utrede muligheten for at kreditor må dekke rettsgebyr ved inndrivning av usikret gjeld, effektene av å halvere rettsgebyret ved utleggsforretninger og tvangssalg og muligheten for å begrense anledningen til å kreve tidligere rettsgebyr ved ny utleggsbegjæring (forslag 4). Disse tiltakene fremstår ikke som effektive og målrettede for å begrense gjelds­problemer, samtidig som det kan reises innvendinger mot dem, jf. drøftingen nedenfor. Det anbefales ikke å utrede disse tiltakene. 

I representantenes forslag nr. 5 foreslås det å endre domstollovens forkynnelsesregler slik at forliksrådet underlegges de samme regler for forkynnelse som de øvrige domstolene. Det er uheldig dersom de nåværende reglene gjør at mange privatpersoner ikke mottar god og tydelig informasjon om den rettslige prosessen, men Justis- og beredskapsdepartementet arbeider for tiden med forslag til ny domstollov, hvor en vurdering av domstollovens forkynnelsesregler for forliksrådet også inngår. Det er derfor ikke nødvendig å vedta forslaget. 

I forslag nr. 6 foreslås det å be regjeringen sørge for at kommunal gjeldsrådgivning og frivillige ordninger har tilstrekkelig kapasitet. Det foreslås videre å be regjeringen om å komme tilbake til Stortinget innen to år med en rapport. Arbeids- og sosialdepartementet vil be Statens helsetilsyn, som er relevant overordnet tilsynsmyndighet på dette området, og som hvert år velger ut tema for landsdekkende tilsyn, vurdere om gjeldsrådgivning bør inngå som tema for et slikt fremtidig tilsyn. Det er ikke nå grunnlag for å sette i gang en egen landsdekkende undersøkelse på området. 

Representantene foreslår å utrede muligheten til å gi en begrensning eller å forby mulighetene til å koble rabatter på varer og tjenester direkte til bruk av kredittjenester, og foreslår videre å utrede muligheten for å stramme inn eller forby reklame for usikret kreditt (forslag 7 og 8). Et generelt forbud mot all form for reklame for usikret kreditt vil være for inngripende. Mulighetene for å begrense eller forby kobling av rabatter direkte til bruk av kredittjenester, og muligheten for innstramming av reklame for usikret kreditt bør imidlertid vurderes.  Disse spørsmålene er til vurdering i departementene. 

I forslag nr. 9 foreslår representantene en utredning av muligheten for å forby salg av forfalte fordringer hvor forbruker er debitor. Vi har regler som gir et godt rettslig vern for låntakere i forbindelse med overdragelse av fordringer, og en slik utredning fremstår derfor ikke som nødvendig. 

Representantene foreslår i forslag nr. 10 å be om en utredning av muligheten til at alle som oppholder seg i Norge får tilgang på finansielle tjenester. Jeg er enig med forslagsstillerne at det er viktig å sørge for at personer som oppholder seg i Norge, har tilgang på betalingstjenester, men mener at det ikke er hensiktsmessig å utrede endringer i regelverket på dette tidspunktet. 

I sitt siste forslag foreslår representantene å utrede muligheten for å stille strengere krav til hvilke finansinstitusjoner som kan tilby låneopptak uten sikkerhet til forbrukere. Det er viktig og riktig å underlegge kredittvirksomhet overfor forbrukere et godt regelverk, tilsyn og kontroll. En eventuell innsnevring i adgangen til å få konsesjon til å tilby usikret kreditt med det formål å begrense antallet aktører i markedet, reiser rettslige problemstillinger, både knyttet til våre EØS-rettslige forpliktelser, og overfor virksomhetene som har eller søker om konsesjon. Det er også usikkert om en eventuell nekting av konsesjon vil ha den ønskede effekten på kredittilbudet. Jeg mener derfor at det ikke er grunnlag for å iverksette en utredning av disse forholdene. 

En mer utdypende gjennomgang og vurdering av hvert forslag 

Forslag 1: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten til å innføre rentetak, slik 14 EU-land har gjort. 

Forbrukslån har jevnt over høy rente, også når rentenivået ellers er lavt, og noen land har innført prisregulering i markedet for forbrukslån gjennom rentetak. Et slikt rentetak kan tenkes å gjøre det ulønnsomt for kredittytere å tilby kreditt til grupper av forbrukere med høy risiko for mislighold, og dermed bidra til at færre får tilgang på forbrukslån de ikke kan betjene. Det er likevel vanskelig å vite hvordan et rentetak vil påvirke kredittgivingen og allokeringen av kreditt. Det er videre nærliggende å tro at redusert pris på usikret kreditt vil øke etterspørselen etter usikret kreditt. Et rentetak vil også hyppig måtte endres, avhengig av renteutviklingen. 

En større studie utført på oppdrag fra EU-kommisjonen i 2010 kunne ikke dokumentere færre gjeldsproblemer i land med rentetak, eller at forbrukerne får lavere renter. Effektene av direkte pris­regulering av kredittmarkedet gjennom en innføring av rentetak på forbrukslån er dermed usikre. Jeg vurderer det som hensiktsmessig å evaluere virkningene av andre virkemidler, som innføring av gjeldsregister og skjerpede krav til fakturering av kredittgjeld, før dette tiltaket eventuelt vurderes nærmere. 

Forslag 2: Stortinget ber regjeringen opprette et offentlig gjeldsregister. 

Kredittytere har i dag ikke mulighet til å undersøke hvor mye gjeld den enkelte lånsøker har. Regjeringen sendte et lovutkast med forslag til et privat gjeldsregister på høring i slutten av oktober inneværende år, og har lagt opp til å fremme en proposisjon i saken tidsnok til at den kan behandles av Stortinget i kommende vårsesjon. Forslaget går ut på at private aktører skal kunne søke det offentlige om tillatelse til å opprette gjeldsregisterforetak. Slike foretak skal også stå under offentlig tilsyn, og det stilles krav både til deres organisasjonsform og ledelse. Dette vil sikre at gjeldsregisterforetak har den nødvendige legitimitet og tillit, både hos finansforetakene som pålegges å gi fra seg kundeopplysninger til dem, og i samfunnet for øvrig. 

Forslag 3: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for å begrense bruken av eksterne inkassatorer ved innkreving av usikret gjeld. 

Salærer, renter og gebyrer som påløper i forbindelse med inndriving av forfalte krav, kan oppleves belastende for den som allerede har en anstrengt økonomi eller uhåndterlig gjeld. Det er imidlertid grunnleggende at forbrukere og andre skyldnere skal gjøre opp for sine forpliktelser i rett tid. Utgangspunktet i inkassosaker er at en skyldner ikke har oppfylt sin plikt til å betale. Det er i forlengelsen av dette at man må ha innkrevingsprosedyrer og økonomiske virkemidler som kan hjelpe en kreditor med å få dekket utestående fordringer når en skyldner ikke betaler i tide. 

Det følger av inkassoloven at en skyldner plikter å erstatte fordringshaverens nødvendige kostnader ved utenrettslig inndriving. Inkassosatsene tar utgangspunkt i inkassatorers normale og faktiske kostnader ved inndrivingen, med tillegg av en rimelig fortjeneste. Satsene vurderes årlig opp mot prisutviklingen. I 2010 ble det gjort vesentlige endringer i inkassoforskriften for å redusere nivået for inkassosalær i Norge. Inkassosalærene ble betydelig redusert for forbrukere, og etter endringene tar det nå vesentlig lengre tid før en inkassosak får status som en «tung sak» slik at kreditor kan kreve høyeste maksimalsats. 

Når det gjelder forslaget om å begrense omfanget av eller avskjære muligheten for fremmedinkasso ved innkreving av usikret gjeld for at egeninkasso skal benyttes i større grad, vil jeg bemerke at det allerede er lagt godt til rette for å drive egeninkasso etter dagens system. Blant annet er det slik at uomtvistede krav, etter varsel om utleggsforretning, kan sendes direkte til namsmannen. Videre synes det å være et godt tilfang av datasystemer som legger til rette for å drive egeninkasso på en mindre arbeidskrevende måte enn tidligere. Det er positivt at seriøse fordringshavere som ønsker å benytte seg av muligheten for egeninkasso, har anledning til det. Samtidig er det på sin plass å peke på at det også kan være problemer knyttet til egeninkasso. Blant annet kan man risikere en mer hardhendt innkreving, dels fordi fordringshaveren har en sterk egeninteresse i inndrivingen, og dels fordi fordringshaveren ofte har mindre kjennskap til inkassoreglene enn det en inkassator har. Mindre marginer når det gjelder å få erstattet kostnadene ved inndrivingen, kan også tenkes å føre til en mer aggressiv inkasso. 

I bakgrunnen for representantforslaget om inndriving av usikret gjeld gjennom egeninkasso, er det vist til at forslaget skal være med på å gjøre at de som låner ut penger, får et større ansvar. I denne sammenheng vil jeg minne om at både formueretten og erstatningsretten bygger på en betraktning om at den som påfører noen et økonomisk tap, må bøte på dette. Dette bygger på grunnleggende rettferdighets­betraktninger, og et slikt prinsipp kan også ha en viktig atferdsnormativ funksjon. Videre er det i Norge tradisjon for at fordringshaveren skal kunne overlate inndrivingen til en inkassator, uten selv å måtte dekke kostnadene ved det, og inndrivingen er som nevnt regulert gjennom betryggende rammer og med sterkt vern for skyldneren. Det å avskjære kreditorer fra å benytte seg av inkassatorer som er underlagt inkassolovens regler, og å legge opp til at enhver kreditor – seriøs eller useriøs – må benytte seg av egeninkasso, vil kunne få utilsiktede konsekvenser. Det vises til det som er nevnt ovenfor om betenkelighetene som kan gjøre seg gjeldende for egeninkasso. Videre kan det stilles spørsmål ved om det er i skyldnerens og samfunnets interesse at en større del av sakene blir kanalisert inn i det offentlige tvangsapparatet. Når en bedrift overlater inndriving av krav til et inkassoforetak, har det som regel også å gjøre med at bedriften da slipper å bruke tid og ressurser på inndriving og dermed kan konsentrere seg mer om kjernevirksomheten. 

Størrelsen på inkassosatser og kostandene som skyldneren pålegges ved inkasso, er neppe det som primært skaper gjeldsproblemer. Purringer, betalingsvarsler og inkasso er i utgangspunktet virkemidler som er egnet til å få debitor til å betale. Endringer som har til formål å legge ansvaret over på kreditor – og derved å lempe forholdene for skyldneren i innkrevingsprosessen – vil være et steg i feil retning hvis formålet er å avhjelpe problemet med at for mange som tar opp lån de ikke makter å håndtere. 

Samlet sett fremstår det ikke som hensiktsmessig å utrede et forbud mot eller begrensninger i adgangen til å benytte fremmedinkasso ved inndriving av krav etter usikret kreditt. Det viktigste er at man fortsatt sørger for en betryggende ramme om virksomhet knyttet til usikret kreditt og utlånsvirksomhet. 

Forslag 4: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for at kreditor må dekke rettsgebyr ved inndrivning av usikret gjeld, effektene av å halvere rettsgebyret ved utleggsforretninger og tvangssalg og muligheten for å begrense anledningen til å kreve tidligere rettsgebyr ved ny utleggsbegjæring. 

Mulighetene for at kreditor må dekke rettsgebyr ved inndriving av usikret gjeld:

Når det gjelder spørsmålet om mulighetene for at kreditor må dekke rettsgebyr ved inndriving av usikret gjeld, er dette et spørsmål om kreditor eller debitor skal ha risikoen for debitors betalingsmislighold, og om det er ønskelig at kreditor ikke skal få erstattet saksomkostninger han blir påført som følge av debitors betalingsmislighold. 

Det er et alminnelig prinsipp i sivilretten at den som fremmer et rettmessig rettslig krav, herunder kreditor, har mulighet til å få erstattet saksomkostningene ved å få sin rett. Dette er også det gjennomgående systemet i rettsgebyrloven. Kreditorer påføres regelmessig større tap ved at ikke hele eller deler av gjelden dekkes inn når skyldnere ikke betaler som avtalt. Ved å tilby usikret gjeld løper kreditor en risiko. Overføring av kostnaden ved å betale rettsgebyr til kreditor, øker kostnadene ved å yte kreditter som ender med rettslig inndriving. Dersom deler av risikoen for betalingsmislighold overføres fra skyldner til kreditor, er det en mulighet for at dette fører til at enkeltskyldnere med betalingsvansker i større grad tar opp usikret gjeld, eller utsetter å nedbetale gjelden, noe som igjen kan føre til økt rentebelastning. Totalvirkningen på usikret kreditt og misligholdet er derfor usikker. 

Rent prinsipielt kan det hevdes at det fremstår som urimelig at kreditor blir belastet saksomkostninger som er påført på grunn av debitors mislighold. Dette sammenholdt med usikkerheten om hvorvidt tiltaket vil ha noen positiv effekt, men tvert i mot kan føre til økte låneopptak, gjør at jeg ikke vil anbefale å utrede et slikt tiltak. 

Effekten av å halvere rettsgebyret ved utleggsforretninger og tvangssalg: 

Rettsgebyret er et grunngebyr som danner utgangspunkt for beregning av betaling for visse tjenester i offentlig virksomhet. Størrelsen på rettsgebyret fremgår av rettsgebyrloven § 1, og utgjør kr. 1025. Gebyret som betales for tjenestene, er sammensatt av grunngebyret R og en multiplikator. Rettsgebyret ved tvangsfullbyrdelse er fastsatt utfra at tjenesten skal være selvfinansierende. 

Det fremgår av Finansdepartementets rundskriv R 112/15 «Bestemmelser om statlige gebyr- og avgiftsfinansiering», som trådte i kraft 1. januar 2016, at gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren, og det ikke betales for noe annet eller mer. Etter rundskrivet skal gebyret for offentlige tjenester ikke overstige kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, og gebyrene bør ikke settes lavere enn selvkost. Gebyrene for offentlige tjenester skal følgelig som hovedregel settes til det det koster å produsere og levere tjenesten, verken mer eller mindre. 

Når det gjelder den sivile rettspleien, er det på politiets kap. 3440, post 07 (gebyr for tvangsforretning og forliksrådsbehandlinger) for andre tertial 2016 krevd inn 490 mill. kroner i rettsgebyr. Rettsgebyr for utleggsforretninger utgjorde 387 mill. kroner. En halvering av rettsgebyret vil medføre et betydelig inntektstap, og gebyret vil ikke finansiere kostnaden ved å levere tjenesten. 

Det behandles årlig rundt 19 000 saker om tvangssalg av fast eiendom og borettsandeler i domstolene. Gebyret for begjæring om tvangssalg er 2 152 kr (2,1 R). Hvis tvangssalg besluttes av domstolen, påløper et gebyr på 9 225 kr (9 R) i tillegg, samlet 11 377 kr (11,1 R). Sistnevnte gjelder i 35 pst. av sakene. En halvering av rettsgebyret vil innebære et gebyr på 1 076 kr (1,05 R) for begjæring om tvangssalg. Hvis tvangssalg besluttes av domstolen, vil gebyret samlet utgjøre 5 700 kr (5,55 R). 

I vedlegget til representantforslaget fremgår det at fra 2010 og frem til utgangen i 2015 har tvangssalg faktisk blitt gjennomført i 600-700 saker årlig. Det kan dermed legges til grunn at det ikke vil være like mange saker som faktisk ender med tvangssalg, som det besluttes tvangssalg i, i løpet av ett år. 

Dersom totalgebyret i saker med tvangssalg av bolig halveres, vil dette gi et samlet gebyr som ikke finansierer domstolenes kostnad ved å levere tjenesten. Hvis man isolert sett halverer gebyret for å sende begjæring til domstolen, og det ikke blir besluttet tvangssolgt, kan gebyret for den tjenesten bli selvkost. Dersom gebyret for beslutning om gjennomføring av tvangssalg halveres i tillegg, vil dette gi et samlet gebyr som ikke finansierer domstolenes kostnad ved å levere tjenesten. Inntektsreduksjonen ved å halvere gebyret fra 2,1 R til 1,05 R, og fra 9 R til 4,5 R, beregnes til rundt 51 mill. kroner. 

Når det gjelder erverv av realregistrerte formuesgoder, slik som bolig, vil det i forkant ha vært foretatt en grundig kredittvurdering. Det har i tillegg vært en prosess med etablering av sikkerhet i formuesgodet, eksempelvis ved sikring av pant. Disse tiltakene vil beskytte mot dyre og impulsive kjøp av realregistrerte formuesgoder. 

Siden boligeiendom angår store verdier, vil betaling av rettsgebyr i disse sakene vanligvis ikke være en betydelig del av kostnaden som pådras ved mislighold av betalingsforpliktelser i denne sammenheng. En halvering av rettsgebyrene vil dermed antakelig ikke medføre at det blir en økning av disse sakene for retten. Det må videre antas at rettsgebyrets størrelse i dag ikke er begrensende for hvorvidt saken bringes inn for tingretten. Det er på denne bakgrunn vanskelig å se at gebyret ved behandling av tvangssalg av bolig alene vil påvirke hvorvidt enkeltpersoner havner i gjeldsfellen. 

Begrensning av adgangen til å kreve tidligere rettsgebyr ved ny utleggsbegjæring:  

Regelverket gir i dag namsmannen anledning til å frita saksøkte for å dekke motpartens omkostninger om disse kostnadene ikke blir ansett som nødvendige. Informasjon i Løsøreregisteret kan gi inkassoselskapene tilgang på opplysninger som gjør at unødvendige begjæringer unngås. Dette begrenser tilfanget av unødvendige eller gjentatte begjæringer. Om man ønsker å stimulere tilbydere av forbrukskreditt til å foreta bedre kredittvurderinger, bør evt. andre virkemidler vurderes. Slike virkemidler kan for eksempel være absolutte foreldelsesfrister for visse typer fordringer og usikret kreditt, utvidet registrering av de som misligholder ved å la oppgjorte misligholdsaker stå anmerket som oppgjort i noe tid, og lønnstrekk. 

Ved å halvere rettsgebyret, vil ikke den sivile rettspleie på grunnplanet fortsatt være selvfinansierende. Et slikt tiltak vil øke statens kostnader betydelig, samtidig som det må antas å ha liten effekt på etterspørselen av lån og de utfordringer store låneopptak kan medføre for enkeltpersoner. Effekten av å innføre en ordning med at kreditor må dekke rettsgebyret, vil også være svært usikker. Som nevnt vil en slik løsning heller kunne ha den effekten at det fremstår som mindre risikabelt for debitor å ta opp lån uten sikkerhet, noe som representantene ønsker å motvirke. Et slikt forslag er også problematisk av prinsipielle årsaker. 

Forslag 5: Stortinget ber regjeringen foreslå endring i domstolloven § 163 a første ledd slik at forliksrådet underlegges de samme regler for forkynnelse som de øvrige domstolene. 

Ved Justis- og beredskapsdepartementets brev 15. juni 2016 ble forslag til ny domstollov og endringer i forskrift om offentlighet i rettspleien sendt på høring. Forslagene bygger på enpersonsutredning fra Tron L. Sundet med forslag til ny domstollov m.m., samt et tilleggsnotat fra Domstoladministrasjonen. Frist for å sende høringssvar er 1. november 2016. 

I Sundet-utredningen fremheves at det er uheldig at forliksrådets dokumenter kan forkynnes uten bruk av mottakskvittering, og at en slik regel vanskelig kan forsvares så lenge forliksrådene skal ha domsmyndighet. I utredningen skisseres to måter å avhjelpe denne mangelen på: enten ikke å videreføre dagens unntaksregel for forliksrådets forkynnelser eller å endre tvistelovens regler om oppfriskning slik at man kan begjære oppfriskning overfor fraværsavgjørelse fra forliksrådet i de tilfeller dokumentet ikke har kommet frem til saksøkte. Utredningen og dens lovutkast bygger på den første løsningen. 

Justis- og beredskapsdepartementet vil komme tilbake til spørsmålet om å endre domstollovens forkynnelsesregler for forliksrådet etter høringsfristens utløp. Beregningen av de økonomiske og administrative merkostnadene en eventuell innføring av mottakskvittering og/eller oppfriskningsadgang medfører, vil være en viktig del av vurderingen. Ifølge tall innhentet fra Statens innkrevingssentral, som står for utsendelse av forkynnelsene, ble det i 2015 sent ut om lag 395 000 forkynnelser fra forliksrådene. Dersom det eksempelvis legges opp til et krav om mottakskvittering, vil utsendelseskostnadene øke med om lag 5,9 mill. kroner. Beregningen er foretatt ut fra at det i sakene er to parter. I enkelte saker kan det være flere parter. Det vil i tillegg påløpe ekstra administrasjonskostnader både knyttet til håndtering av mottakskvittering og til stevnevitneforkynning i de tilfeller der den innklagede ikke returnerer mottakskvitteringen for forkynt innkalling til forliksrådet. Det er ikke mulig å beregne disse kostnadene uten en nærmere kartlegging. 

Forslag 6: Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunal gjeldsrådgivning og frivillige ordninger har tilstrekkelig kapasitet til å gi råd til dem som trenger hjelp innen rimelig tid, og at de har tilstrekkelig kompetanse til å kunne bistå folk som har gjeldsproblemer i møte med profesjonelle kreditorer. Stortinget ber regjeringen i løpet av to år komme tilbake til Stortinget med en rapport over dekningsgrad for gjeldsrådgivere, ventetiden for å få time hos en gjeldsrådgiver og hvilken kompetanse gjeldsrådgiverne har. 

Etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 17 skal kommunen gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Økonomi- og gjeldsrådgivning er sentral i NAV-kontorets råd- og veiledningsplikt. 

Alle som henvender seg til NAV-kontoret, har rett til å levere søknad for å få sin sak vurdert. Råd og veiledning er en tjeneste som det skal fattes vedtak om eller som skal inngå som del av et vedtak. Et vedtak om rett til tjenesten skal inneholde tidspunktet for rådgivningen eller en tidsfrist for når tjenesten skal oppfylles. Hva som er en forsvarlig tidsfrist, vil avhenge av de konkrete behovene og sakens art. Vedtaket kan påklages til Fylkesmannen, for eksempel dersom man mener tjenesten ikke tilbys innen forsvarlig tid. Kommunens råd- og veiledningstjeneste må dimensjoneres slik at den har tilstrekkelig kapasitet til å dekke behovet for slik hjelp. 

Økonomisk rådgivning krever god, og i enkelte tilfeller spesialisert, kompetanse. Loven pålegger ikke bestemte kvalifikasjonskrav eller utdanningsbakgrunn for dem som skal gi råd og veiledning. Kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring til ansatte som yter tjenesten. Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomfører i samarbeid med Fylkesmennene et differensiert opplæringsopplegg med kurs, samlinger og faglige fora for økonomiske rådgivere i kommunene. Økonomikursene er evaluert og fornyet. NAV-kontoret skal henvise til andre forvaltningsorganer hvis veiledningsbehovet går ut over NAV-kontorets kompetanse, og skal så vidt mulig sørge for at andre instanser gir hjelp. 

Behovet for økonomisk rådgivning vil kunne variere over tid, og kan by på utfordringer både med hensyn til kapasitet og kompetanse ved det enkelte NAV-kontor. Leie av tjenester hos private firma eller andre kan finne sted, så lenge tjenesten er styrt av NAV-kontoret. Alle som ønsker det og anser at de har den nødvendige kompetansen, kan etablere gjeldsrådgivningstjenester. Det finnes allerede en del slike, også i regi av frivillige organisasjoner. Organisasjonenes rammevilkår for gjeldsrådgivning er de samme som for annet arbeid som organisasjonene driver for vanskeligstilte. 

Det anses ikke som hensiktsmessig å etablere øremerkede tilskuddsordninger eller detaljerte kompetansekrav til verken kommuner eller frivillige ordninger. Det kan imidlertid vises til Økonomirådstelefonen i NAV, 800GJELD, som er etablert som et supplement til kommunenes økonomi- og gjeldsrådgivning. Økonomirådstelefonen er lands­dekkende, og er et lavterskeltilbud til personer som har økonomiske problemer, og som har behov for privatøkonomisk råd og veiledning. Formålet er å gjøre økonomisk rådgivning lettere tilgjengelig og bidra til at personer med betalings­problemer kommer raskere i gang med å finne en løsning. Ifølge opplysninger fra Arbeids- og velferds­direktoratet er servicegraden god, med lav gjennomsnittlig ventetid. 

Det er viktig å følge med på om kommunene følger opp sine plikter på området. I den forbindelse kan det vises til at fylkesmannens myndighet til å overprøve kommunale enkeltvedtak har en viktig rettssikkerhets­funksjon for innbyggerne. Statlig tilsyn med at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne har en tilsvarende funksjon. Den relevante tilsynsmyndigheten på dette området er Statens helsetilsyn, som overordnet tilsynsmyndighet, og fylkesmennene. Fylkesmennene velger hvilke tjenesteområder det skal føres tilsyn med på grunnlag av lokal kjennskap og risikovurdering. Statens helsetilsyn velger hvert år ut tema for landsomfattende tilsyn. Tilsynsmyndighetene skal medvirke til at rettssikkerheten og befolkningens behov for sosiale tjenester ivaretas, at tjenestene drives på en faglig forsvarlig måte og at svikt i tjenesteytingen forebygges, avdekkes og følges opp.  Det kan ikke tilrås å sette i gang en egen undersøkelse på området, men Arbeids- og sosialdepartementet vil ta initiativ overfor Statens helsetilsyn med sikte på å få en vurdering om hvordan og når økonomisk rådgivning, herunder gjeldsrådgivning, bør inngå som tema for et fremtidig landsdekkende tilsyn. 

Forslag 7: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten til å gi en begrensning, eller forby mulighetene, til å koble rabatter på varer og tjenester direkte til bruk av kredittjenester. 

Etter dagens regler er det slik at enkelte markedsføringspraksiser uttrykkelig er forbudt ved lov, mens det i andre tilfeller må vurderes hvorvidt en markedsføringspraksis er villedende eller i strid med god markedsføringsskikk etter de generelle reglene i markedsføringsloven. I tillegg til markedsføringslovens alminnelige regler har vi særskilte markedsføringsregler om kreditt i finansavtaleloven § 46. Bestemmelsen gjennomfører blant annet forbrukerkredittdirektivet artikkel 4. 

Barne- og likestillingsdepartementet har fått utarbeidet en rapport hvor det er vurdert hvilket handlingsrom nasjonale myndigheter har til å regulere markedsføring av kreditt, herunder forholdet til EØS-regelverket. I utredningen foreslås blant annet begrensninger i kredittgivers adgang til å gi kredittkunden økonomiske fordeler i tilknyttede avtaler, det vil si andre avtaler enn det som direkte regulerer kredittvilkårene. For eksempel gjelder dette tilbud om å gi rabatt på andre varer og tjenester eller bonuspoeng i ulike kundeprogram. 

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider for tiden med et høringsnotat om gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv om realkreditt (2014/17/EU) (realkredittdirektivet) i norsk rett, hvor det er naturlig å se reglene om usikret- og pantesikret kreditt i sammenheng. Realkredittdirektivet har i kapittel 4 regler om markedsføring av kreditt. I forbindelse med gjennomføringen av realkredittdirektivet kan det være naturlig å vurdere forslaget om å begrense adgangen til å gi kunden en fordel direkte knyttet til bruk av kredittjenester. 

Forslag 8: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for å stramme inn eller forby reklame for usikret kreditt 

Et generelt forbud mot all form for reklame for usikret kreditt fremstår som for inngripende. Når det gjelder handlingsrommet for og vurderingene av eventuelle innstramminger av markedsføring av kreditt, vises det til svar under punkt 7 ovenfor. Som nevnt under punkt 7, foreligger det nå en utredning av spørsmålet om muligheten til å stramme inn regelverket for markedsføring av kreditt. Videre vil det i forbindelse med arbeidet med realkredittdirektivet bli gjort vurderinger av direktivets regler i kapittel 4 om markedsføring av kreditt. 

Forslag 9: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for å forby salg av forfalte fordringer hvor forbruker er debitor. 

Utgangspunktet etter norsk rett er at fordringer fritt kan overdras. Dette gjelder som et alminnelig obligasjonsrettslig prinsipp. Retten til fri overdragelse av fordringer vil imidlertid kunne være avskåret eller innskrenket ved lov, eller for øvrig ved avtale. 

Adgangen til å overdra fordringer, og forbrukerens rettigheter i den forbindelse, er regulert i finansavtaleloven §§ 45 og 55. For fordringer der kredittgiveren er en finansinstitusjon eller lignende institusjon som nevnt i lovens § 1 annet ledd eller en kommune eller fylkeskommune, er adgangen til å overdra fordringen begrenset gjennom finansavtaleloven § 45. Slike fordringer kan bare overdras til en annen finansinstitusjon eller til en lignende institusjon, med mindre kredittkunden særskilt samtykker til at fordringen kan overdras til andre. 

Reglene om overdragelse av fordringer mellom finansinstitusjoner eller lignende er begrunnet slik i forarbeidene (Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) kapittel 9.6.3): 

«Departementet ser det likevel slik at en kunde som tar opp lån i en finansinstitusjon eller en lignende institusjon, har grunn til å forvente at han eller hun fortsatt vil kunne forholde seg til en institusjon av denne art gjennom hele låneforholdet. Ut fra de krav som stilles til finansinstitusjoner og lignende har kunden etter departementets syn grunn til å forvente atavtalepartene skal være en institusjon av en viss størrelse, noe som igjen gir grunn til visse forventinger mht. avtalepartens opptreden overfor sine kunder».  

Ved overdragelse av fordringer etter finansavtaleloven § 45 er forbrukerens interesser godt ivaretatt ved at bestemmelsens annet ledd slår fast at finansavtaleloven får tilsvarende anvendelse i forholdet mellom kredittkunden og den som fordringen blir overdratt til. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) kapittel 9.6.3) uttales det at regelen: 

«(…)gir låntakerne et godt rettslig vern ved overdragelse av lånefordringer. Låntakeren vil beholde alle rettigheter etter finansavtaleloven og eventuelle innsigelser eller motkrav i forhold til den opprinnelige kreditoren. I forhold til inndriving ved mislighold vil låntakeren fortsatt ha det vern som følger av kravet til god inkassoskikk i inkassoloven (lov 13 mai 1988 nr 26) og av reglene om tvangsinndriving i tvangsfullbyrdelsesloven og dekningsloven. Dersom låntakeren er misfornøyd med den nye kreditoren, vil han eller hun også kunne flytte lånet til en annen institusjon, uten at det påløper gebyr.».  

Ved overdragelse av kredittgiverens fordring er kredittkunden også godt ivaretatt gjennom regelen i finansavtaleloven § 55. Det følger av § 55 første ledd at forbrukeren kan gjøre «gjeldende de samme innsigelser og motkrav som han eller hun kunne gjøre gjeldende overfor den opprinnelige kredittgiver. 

Bestemmelsen i finansavtaleloven § 55 første ledd gjennomfører artikkel 17 nr. 1 i direktiv 2008/48/EF (forbrukerkredittdirektivet). 

Samlet sett tilsier dette at vi allerede har regler som gir et godt rettslig vern for låntakere i forbindelse med overdragelse av fordringer, slik at det ikke bør benyttes ressurser på å utrede muligheten for å forby salg av forfalte fordringer i tilfeller der skyldneren er en forbruker. 

Forslag 10: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten til at alle som oppholder seg i Norge, får tilgang på finansielle tjenester slik som betalingstjenester, bankkonto, muligheten til å bedrive konsumutjevning og kredittkort. 

Jeg er enig med forslagsstillerne i at det er viktig å sørge for at personer som oppholder seg i Norge, har tilgang til betalingstjenester. Vi har i dag regler som langt på vei sikrer forbrukere tilgang til betalingstjenester. 

Etter finansavtaleloven § 14 første ledd kan ikke finansinstitusjoner uten «saklig grunn» avslå å ta imot innskudd eller utføre betalingstjenester på vanlige vilkår. Et eksempel på saklig grunn til å avvise en kunde kan være at kunden ikke kan dokumentere sin identitet når dette kreves. Bestemmelsen innebærer at bankene ikke kan avvise kunder de ikke ønsker forretningsforbindelse med, eller tilby dem dårligere vilkår eller tjenestetilbud, med mindre det foreligger saklig grunn. Bankene kan ikke avvise kunder med den begrunnelse at de er utlendinger. De kan i utgangspunktet heller ikke nekte en kunde å åpne konto eller utføre betalingstjenester med den begrunnelse at kunden har fått gjeldsordning eller har økonomiske problemer. 

I bakgrunnen for representantforslaget er det pekt på at «statsløse, eller andre papirløse», ikke har tilgang til grunnleggende betalingstjenester. Forslagsstillerne berører her en krevende problemstilling. På den ene siden vil en flyktning uten identitetspapirer ha like stort behov for å kunne gjennomføre grunnleggende betalingstjenester som enhver annen. På den annen side er det viktig at bankene kjenner identiteten til hver enkelt kunde. Slik reduserer man risikoen for at det finansielle systemet misbrukes til ulovlige formål, som hvitvasking og terrorfinansiering. I den forbindelse minner jeg om at Norge er folkerettslig forpliktet til å sørge for at bankene avviser potensielle kunder som ikke kan fremvise gyldig legitimasjon, som følge av hvitvaskingsdirektivene i EØS-avtalen. Ved utforming av dagens regelverk har man forsøkt å forene disse motstående interessene. I 2012 innførte man blant annet en ordning med standardisert oppholdskort til utlendinger, som innvilges ved midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Slike oppholdskort skal kunne anses som tilstrekkelig legitimasjon for å etablere et kundeforhold som omfatter helt grunnleggende betalingstjenester, som etablering av ordinær bankkonto og ordinær betalingsformidling som ikke krever bank-ID. 

Etter mitt syn er det ikke hensiktsmessig å utrede endringer i dette regelverket nå. For det første har Regjeringen allerede nedsatt et utvalg som utreder endringer i hvitvaskingsregelverket som følge av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Jeg antar at utvalget vil komme inn på spørsmålet om hvilke legitimasjonskrav man skal stille til personer som kommer til Norge uten pålitelige identitetspapirer. 

For det andre har EU nylig vedtatt et direktiv (2014/92/EU) som skal sikre tilgang til betalingskonto og grunnleggende betalingstjenester (betalingskontodirektivet). Direktivet har som hovedformål å sikre at personer med lovlig opphold i EU har tilgang til grunnleggende betalingstjenester. Direktivet tar sikte på å gjøre det lettere for forbrukere å sammenligne kostnader ved betalingskontoer med grunnleggende betalingstjenester, å etablere en enkel og rask prosedyre for forbrukere som ønsker å bytte betalingskonto, samt å gi alle forbrukere med lovlig opphold i EU mulighet til å opprette en betalingskonto med grunnleggende funksjoner. Direktivet forutsetter at det etableres en standardisert begrepsbruk for å gjøre det enklere for forbrukeren å sammenligne kostnader (gebyrer) knyttet til ulike betalingstjenester. Medlemsstatene skal sørge for at forbrukeren også har tilgang til en nettside for sammenligning av kostnadene for grunnleggende kontotjenester fra ulike tilbydere. Regjeringen arbeider nå med forslag til gjennomføring av dette direktivet i norsk rett. 

Forslag 11: Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for å stille strengere krav til hvilke finansinstitusjoner som kan tilby låneopptak uten sikkerhet til forbrukere. 

I bakgrunnen for representantforslaget gis det som eksempel at bare de som har konsesjon til å tilby normale banktjenester, skal få konsesjon til å tilby usikret kreditt til forbrukere. En slik eventuell innsnevring i adgangen til å yte usikret forbrukerkreditt med det formål å begrense antallet aktører i markedet, vil ikke kunne foretas før det er gjennomført en grundig utredning av de rettslige spørsmål, bl.a. de EØS-rettslige problemstillingene, og adgangen til eventuelt å snevre inn konsesjoner som allerede er gitt. En utredning vil ha et svært uvisst utfall med hensyn til adgang og effekt av tiltakene. Jeg vil ikke anbefale å gå i gang med et slikt utredningsarbeid. 

Med hilsen 

Siv Jensen