2 Kapittel 2 Bakgrunn

2.1 2.1 Stortingets vedtak

Stortinget gjorde følgjande vedtak i handsaminga av statsbudsjettet for 2000, jf. Budsjett-innst. S.nr. 12 (1999-2000): " Stortinget ber Regjeringen sette ned et representativt utvalg som skal gjennomgå tilskuddsordningen for leirskoler, musikk- og kulturskoler, samt opplæring innen kriminalomsorgen, for å sikre forutsigbare og trygge rammevilkår for disse og med sikte på å legge fram forslag om endringer våren 2000."

Stortinget gjorde også følgjande vedtak i Innst. S. nr. 57 (1999-2000: "Stortinget ber Regjeringa om å sette ned eit partssammensett utval som skal gjennomgå tilskotsordninga til undervisning for framandspråklege elevar, og ber Regjeringa leggje fram ein sak for Stortinget våren 2000.".

2.2 2.2 Samansetjing og arbeidsform i utvalet

På bakgrunn av merknadene frå Stortinget sette Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet ned eit utval med følgjande samansetjing:

Kjellbjørg Lunde, Statens utdanningskontor i Hordaland, leiar

Ola Moe, Statens utdanningskontor i Sør-Trøndelag

Kurt Olsen, Norsk lærarlag

Ståle Meland, Kommunenes Sentralforbund

Kari Anne Osborg, Kommunenes Sentralforbund

Tage Båtsvik, Kommunal- og regionaldepartementet

Ellen S. Tauland, Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet

Margaret Westgaard, Kyrkje, utdannings- og forskingsdepartementet

Rådgivar Tone H. Sollien frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har vore sekretær for utvalet.

Utvalet har hatt eit sekretariat samansett av tilsette i Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet:

Marianne N. Fålun, leiar

Kirsti Bastholm

Katrine Teigen

Elin Foss Pedersen

Tone H. Sollien

Utvalet har hatt fem møte. Det første møtet var 30. mars 2000, det siste utvalsmøtet var 30. juni 2000. Utvalet konfererte med aktuelle interesseorganisasjonar i eit møte 14. april 2000. Utkast til rapport vart sendt interesseorganisasjonane for merknader før det siste møtet i utvalet.

2.3 2.3 Mandatet

Utvalet fekk dette mandatet frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet:

"Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gir tilskudd til leirskoleopplæring (221.66), til kommunale musikk- og kulturskoler (221.67), til opplæring innen kriminalomsorgen (231.61) og til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen (221.65). Utvalget skal kartlegge finansieringen av disse tjenestene.

Arbeidet skal kartlegge kommunenes/fylkeskommunenes totale utgifter knyttet til tjenestene. Eventuelle kommunale og fylkeskommunale egenandeler skal beregnes. Gjennomgangen skal gi en oversikt over utviklingen i egenandelenes størrelse over tid og en vurdering av prinsipielle forhold knyttet til egenandelenes størrelse og funksjon.

Det skal gis en beskrivelse av utviklingen i omfanget på tjenestetilbudet knyttet til tilskuddsordningene.

Variasjon mellom grupper av/typer kommuner forklares i den grad det er mulig.

Det skal gis en analyse av funnene i lys av Stortingets forutsetninger og vedtak. Det skal videre fremmes eventuelle forslag til endringer i finansieringsforholdene. Forslagene skal kunne realiseres innenfor dagens økonomiske rammer for kommunesektoren. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område.

Konsultasjon med aktuelle interesseorganisasjoner skal gjennomføres.

Utvalget skal levere en skriftlig rapport innen 30. juni 2000."

2.4 2.4 Presiseringar av mandatet

Medlemmene i utvalet har lagt desse presiseringane av mandatet til grunn for arbeidet med denne rapporten:

Tilskottsordningane må vurderast i forhold til vedtaka i Stortinget, det vil seie ønske om å "sikre forutsigbare og trygge rammevilkår" for tenestene. Utgangspunktet for drøftingane til utvalet vil vere formåla og intensjonane med tilskottsordningane.

Rapporten skal få klart fram ulikskapen mellom ulike finansieringsmodellar og konsekvensane av modellane.

• Val av finansieringsform vil ha konsekvensar for organiseringa av opplæringa. Organiseringa av opplæringa vil i sin tur ha konsekvensar for innhaldet og kvaliteten i opplæringa. Denne samanhengen vil bli nemnd der det er naturleg, men på grunn av stramme tidsrammer har utvalet ikkje gått nærmare inn i samanhengen.
• Rapporten skal omtale eigendelar si rolle i samband med ulike typar tilskottsordningar.
• Alternative verkemiddel til tilskott (til dømes lovgiving) skal drøftast.
• Moglege forenklingar, til dømes i regelverk, kriterium for tildeling og administrative kostnader, vil vere med i drøftingane.

Det er ei rekkje problemstillingar i samband med tilskottsordningane og tenestene dei finansierer, utanom dei som blir presenterte i mandatet til utvalet, til dømes vil finansieringa ha konsekvensar for kvaliteten på tenestene. For å kunne halde den fristen utvalet har fått, er det nødvendig å avgrense arbeidet, men rapporten vil nemne nærliggjande problemstillingar der det er naturleg.

2.5 2.5 Problemstilling og framgangsmåte

Ut frå mandatet og presiseringane av dette har utvalet lagt denne overordna problemstillinga til grunn for arbeidet sitt:

Ut frå ei kartlegging og drøfting av kva konsekvensar ulike finansieringsmodellar har for dei kommunale tenestene, kva skal til for å sikre tenestene påreknelege og trygge rammevilkår?

Ut frå problemstillinga vil rapporten innehalde:

• omtale av statlege styringsverkemiddel overfor kommunesektoren og utviklinga i kommunane sin økonomi
• kartlegging av omfanget av tilskotta, omfanget av tenestene og dei kommunale kostnadene knytte til tenestene. Variasjon i tid og mellom grupper av/typar av kommunar skal i den grad det er mogleg, forklarast
• drøftingar av ulike finansieringsformer for tenestene, andre statlege verkemiddel som kan sikre tenestene og rolla til eigendelar i samband med ulike typar tilskott
• tilrådingar

Til grunn for innhaldet i rapporten er det brukt fleire kjelder: Stortingsdokument, rapportar frå Riksrevisjonen, rekneskapstal, lover, rundskriv, retningslinjer og data frå Statistisk Sentralbyrå. ECON Senter for økonomisk analyse har gjort undersøkingar knytte til tenestetilbodet og kostnadene til kommunesektoren og ut frå dette sett på om det fins forklaringsvariablar på variasjonar mellom kommunane. I desse undersøkjingane er det mellom anna nytta spørjeundersøkingar retta mot kommunar og skolar.

Det er også blitt nytta opplysningar og statistikk frå interesseorganisasjonane Norsk Musikk- og Kulturskoleråd, Norsk leirskoleforening, Skolenes Landsforbund og Forum for opplæring innenfor kriminalomsorgen.

2.6 2.6 Definisjon av ulike omgrep

2.6.1 2.6.1 Kort om inntektssystemet, øyremerka postar og rammetilskott

Inntektssystemet er eit system for fordeling av statlege rammetilskott til kommunar og fylkeskommunar. Desse inntektene blir ofte kalla "frie inntekter", dvs. inntekter som kommunesektoren sjølv kan disponere fritt utan andre bindingar frå staten enn dei som er gitt i lov- og regelverk.

Øyremerka tilskott er midlar som skal gå til bestemte aktivitetar. Øyremerka tilskott blir brukte som verkemiddel for å oppnå bestemte formål, mellom anna for å etablere tilbod som kommunane kanskje elles ikkje ville gitt. Dei øyremerka tilskotta blir også brukte for å stimulere til auka produksjon av bestemte typar tenester eller ved behov for ei nasjonal oppbygging av tenester. Innlemming av øyremerka tilskott i inntektssystemet inneber at ein førar vidare ansvaret for oppgåva til kommunane og fylkeskommunane, men at finansieringsmåten blir endra ved at midlane blir lagde inn i rammetilskottet. Det blir gjort nærmare greie for øyremerka tilskott i kapittel 3.

2.6.2 2.6.2 Prioriteringsvridande og prioriteringsnøytrale tilskott