Det er vanleg å sjå statleg styring av kommunesektoren i samanheng med verdiane ved lokalt sjølvstyre. Ein knyter ofte tre sentrale verdiar til det kommunale sjølvstyret: Fridom 2Medan den lokale fridommen tidlegare gjerne vart knytt til fridom frå noko (statsmakt osb.), er det no vanlegare å knyte omgrepet til fridom til noko. Den kommunale autonomien blir gjerne oppfatta som eit middel til å realisere dei særskilde interessene til lokalsamfunnet (NOU 1990:13 Forslag om ny lov om kommuner og fylkeskommuner)., demokrati og effektivitet 3Lokal handlefridom er ein føresetnad for å kunne tilpasse oppgåveløysinga til lokale preferansar og lokale kostnadsforhold (ytre effektivitet). I tillegg vil dei som kjenner dei lokale forholda, ha dei beste føresetnadene for å finne dei minst kostnadskrevjande løysingane (indre effektivitet) (NOU 1990:13 Forslag om ny lov om kommuner og fylkeskommuner).. I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane blir statleg styring definert som " bruk av det settet av verkemiddel som staten har, med sikte på å fremje vedtekne mål". Dei politiske vedtak på statleg nivå vil som regel vere knytte til så vel val av verkemiddel som val av målsetjingar. I meldinga, som Stortinget i store trekk slutta seg til, er det lagt til grunn fem hovudmål for statleg styring:

• Behovet for likeverdig fordeling mellom individ, samfunnsgrupper og mellom ulike geografiske område
• Omsynet til nasjonaløkonomien
• Rettstryggleik
• Omsynet til samordna og omstillingsorientert forvaltning
• Omsynet til berekraftig utvikling

Kommunal- og miljøvernkomiteen uttaler i innstillinga til meldinga, jf. Innst.S.nr. 156 (1992-93), at styringa frå staten i praksis vil vere grunna på ein kombinasjon av dei ulike måla, og at desse i seg sjølve kan vere innbyrdes motstridande. Komiteen seier også at måla må balanserast mot det kommunale sjølvstyret, som av departementet blir understreka som ein overordna verdi.

Den statlege styringa kan i følgje St.meld. nr. 23 (1992-93) bli retta mot både resultata av den kommunale verksemda, den kommunale ressursbruken (inkludert bruken av fagpersonell) og den kommunale organiseringa. Styringa kan anten ha generell karakter (rammestyring) eller vere meir spesifikk (detaljstyring). I St.meld. nr. 23 (1992-93) blir det skilt mellom tre grupper av verkemiddel som staten kan nytte overfor kommunane:

• Lovbaserte verkemiddel
• Økonomiske verkemiddel
• Rettleiing og dialog

3.1.1 3.1.1 Lovbaserte verkemiddel

St.meld. nr. 23 går inn på ni former for lovbaserte verkemiddel: Styring ved rettar, saksbehandlingsreglar, klage, kontroll, godkjenning, tilsyn, motsegn, rikspolitiske retningslinjer og sanksjonar.

Når staten skal påleggje kommunane oppgåver, må det skje ved lov (legalitetsprinsippet). Stortinget gjev også ved forskriftsheimlar Kongen og/eller departementa høve til å gi meir utfyllande reglar. Strukturen i den statlege styringa er klar: Når eit mål eller eit tiltak er lovfesta, får dette prioritet framfor tiltak som har heimel i tilskottsordningar, rundskriv eller rettleiing.

3.1.2 3.1.2 Økonomiske verkemiddel

Staten rår over ulike økonomiske ordningar som på ulike måtar styrer kommunane:

• Overføringar frå staten, som inkluderer rammeoverføringar og øyremerka tilskott, i tillegg til overføringar til arbeidsmarknadstiltak og flyktningar osb.
• Skatteinntektene, som omfattar skatt på inntekt og formue, skatt på eigedom og andre produksjonsskattar. Det er staten som fastset kommunane sitt skattøre.

Kommunesektoren har i tillegg inntekter frå gebyr, eigenbetalingar og renter.

Dette avsnittet vil konsentrere seg om det første kulepunktet, dvs overføringar frå staten.

3.1.2.1 Forholdet mellom rammetilskott og øyremerka tilskott

Eitt av formåla med å innføre det nye inntektssystemet i 1986 var å redusere talet på øyremerka tilskottsordningar, og vri dei statlege overføringane mot meir rammefinansiering. Kommunal- og miljøvernkomiteen seier seg i innstillinga til meldinga om nytt inntektssystem, jf. Innst. S. nr. 305 (1983-83), samd i at dei mange refusjons- og tilskottsordningane burde bli avvikla. Komiteen seier at øyremerking kan vere eit godt verkemiddel for å stimulere kommunane til å prioritere ei bestemt oppgåve, men at gjennomgangen av tilskottsordningane viser at lov- og regelverket sikrar at nasjonale målsetjingar blir ivaretekne på ein god måte. Komiteen meiner også det er store ulemper med øyremerka tilskottsordningar, og at dei derfor ikkje bør nyttast som styringsmiddel.

I innstillinga til St.meld. nr. 23 (1992-93) uttalte kommunal- og miljøvernkomiteen at kommunesektoren i størst mogleg grad bør få sine inntekter i form av frie inntekter. Samstundes blir det sagt at dei ikkje finn det tenleg å binde seg til eit fast forhold mellom øyremerka tilskott og rammeoverføringar, men at dette må vurderast i forhold til dei spesifikke måla som blir prioriterte til kvar tid.

Intensjonen om at dei fleste overføringane bør vere ein del av inntektssystemet, har også vore framheva fleire gonger i innstillingane til dei årlege kommuneøkonomiproposisjonane. Det har mellom anna vore peikt på at vidareutvikling av lokaldemokratiet vil innebere at dei frie inntektene bør vere størst mogleg, jf. Innst. S. nr. 286 (1995-96). Komiteen har også merkt seg at det er kommunar med god økonomi som har best høve til å nytte øyremerka tilskott. I Innst. S. nr. 250 (1997-98), jf. St.prp. nr. 60 (1997-98) peiker komiteen på at rammefinansiering skal vere det berande prinsippet for finansiering av kommunesektoren.

Det har ikkje vore nokon auke i talet på øyremerka tilskottsordningar i perioden etter inntektssystemet vart innført i 1986, men det har vore ein vekst i summen av utbetalingar frå slike ordningar i forhold til dei frie inntektene til kommunane, jf. 3.2.3. I sum er veksten i stor grad eit resultat av nokre få store ordningar.

Undersøkinga til Riksrevisjonen om øyremerka tilskott (Dokument nr. 3:5 1999-2000) viser at få øyremerka tilskott blir vurderte for innlemming i rammetilskottet. Stortinget har fleire gonger understreka at dette skal gjerast, seinast i innstillinga frå kontroll- og konstitusjonskomiteen i behandlinga av undersøkinga til Riksrevisjonen.

Undersøkinga viser også at prioriteringsvridande tilskott har effekt på aktivitetsnivået allereie same år som dei blir innførde, men at verknaden av desse tilskotta avtar etter kvart. Verknaden av dei prioriteringsnøytrale tilskotta er meir usikker, men det kan sjå ut som om dei har noko større verknad på lengre sikt.

3.1.2.2 Grunnar for øyremerka tilskottsordningar

I St.meld. nr. 23 (1992-93) blir det peikt på at følgjande forhold kan grunngi oppretting av øyremerka tilskott til kommunesektoren:

• Når det er eit nasjonalt ønske om lokal utbygging av tenester som står svakt, og ein ikkje har definerte krav til utbyggingstakten, dvs. eit stimuleringstilskott
• Når ein ønskjer tenester som ikkje skal utførast i alle delar av landet
• Når det er aktuelt med utprøving og forsøk
• Når eit tiltak har klare positive ringverknader for andre kommunar eller andre instansar
• Når kommunar og private utfører dei same tenestene, og staten subsidierer den private verksemda.

Bruk av øyremerka tilskott er i mange tilfelle eit tenleg statleg styringsverkemiddel, men kan samstundes ha uheldige verknader. Ved mange øyremerka tilskott kan verknadene av dei ulike ordningane delvis motverke kvarandre, og dei samla verknadene kan bli uoversiktlege. Når ein vel å fremje mange ulike formål gjennom øyremerking, vil ein få som effekt at ein tappar dei frie midlane til kommunane. Som resultat kan andre sentralt og lokalt prioriterte formål og tiltak bli tappa for ressursar. Tenesteproduksjonen i kommunane blir vridd i retning av dei tenestene som det blir gitt tilskott til, og vil ikkje lengre alltid vere tilpassa lokale behov. Dette kan derfor føre til manglande prioriteringseffektivitet i den kommunale ressursbruken.

Den statlege detaljstyringa av kommunesektoren aukar ved bruk av øyremerka tilskott, og ein omfattande bruk av slike tilskott kan dermed medverke til å svekkje det lokale folkestyret. I tillegg krev øyremerka tilskott vesentlege administrative ressursar knytte til søknadshandsaming og rapportering, noko avhengig av kva type tilskott det gjeld (jf. kap. 3.3.3).

3.1.2.3 Administrasjonskostnader ved øyremerka tilskottsordningar

Administrative kostnader ved øyremerka tilskott er ikkje lagde inn i rammeoverføringane. Dette er derfor ekstrakostnader kommunane må dekkje sjølve. Spørjeundersøkinga Riksrevisjonen gjorde i samband med Dokument 3:5 (1999-2000), viser at departementa i liten grad gjer utrekningar av administrasjonskostnader i samband med øyremerka tilskott. I undersøkinga til Riksrevisjonen går det fram at tilskottet til musikk- og kulturskolane er eit av dei tilskotta der arbeidsbelastninga ikkje er blir sett på som stor av kommunane, sidan søknads- og rapporteringsfasane etter kvart er blitt rutiniserte. Tilskottsordningar som krev handlingsplanar, blir sette på som krevjande av dei kommunane som ikkje har planar på området frå før. Undersøkinga viser også at ordningar som krev eigne initiativ frå kommunane (til dømes tilskott til einskilde prosjekt), utløyser ad hoc-prosessar i kommuneadministrasjonen som blir oppfatta som krevjande.

3.1.2.4 Kommunale eigendelar

Det er ofte krav eller forventningar om at kommunesektoren skal medverke med eigne ressursar til det formålet som det øyremerka tilskottet er oppretta for. Medfinansieringa må dekkjast av dei frie inntektene til kommunesektoren, det vil seie rammetilskottet og skatteinntektene. Kommunar med høge frie inntekter vil i større grad kunne gjere seg nytte av øyremerka tilskott som legg kommunal medfinansiering til grunn enn kommunar med låge frie inntekter. 4Utrekningar frå Teknisk berekningsutval frå november 1999 syner at kommunane i Austfold og Vestfold har hatt dei lågaste frie inntektene, mens kommunane i Nord-Noreg, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag har hatt dei høgaste frie inntektene dei siste åra. Generelt kan ein også seie at dei minste kommunane har hatt dei høgaste frie inntektene. Øyremerka tilskott kan difor medverke til å forsterke forskjellane mellom kommunar, noko som igjen kan medverke til auka forskjellar i tenestetilbodet.

I behandlinga av statsbudsjettet for 1997, jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (1996-97), gjorde Stortinget følgjande vedtak: "Stortinget ber Regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 1997 og for det enkelte år deretter, synliggjøre behovet for kommunale og fylkeskommunale egenandeler knyttet til øremerkede tilskudd." I St. prp. nr. 61 (1996-97) vart det sagt at ein tok sikte på ei årleg rapportering til Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen når det gjeld dei kommunale eigendelane.

Det er store metodiske problem knytte til å vurdere omfanget av kommunal medfinansiering som følgje av øyremerka tilskott 5For ei nærmare utgreiing om dei metodiske problema knytte til kommunal medfinansiering, sjå kapittel 1.5 i St.prp. nr. 61 for 1996-97.:

• Få øyremerka tilskott er følgde av eksplisitte krav om medfinansiering
• Inndelinga av kommunerekneskapen svarer i liten grad til inndelinga av dei øyremerka tilskotta. Det er derfor vanskeleg å nytte desse i utrekningane av kommunal medfinansiering
• Ein ser ofte på kommunal medfinansiering som den innsatsen som er knytt til sjølve tenesteproduksjonen, til dømes lønnskostnader og utstyrskostnader. I dei fleste tilfella kjem administrative kostnader i tillegg. Dette kan vere administrative kostnader knytte direkte til dei øyremerka tilskotta, men det kan også vere administrative felleskostnader som IT-utgifter, del av husleigeutgifter osb. Denne typen kostnader er derfor vanskeleg å berekne.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 er den kommunale medfinansieringa knytt til alle øyremerka ordningar rekna til 12,9 mrd. kroner. Dette var ein auke frå 8,9 mrd. kroner i 1995, det vil seie ein auke på om lag 31prosent. Ein vesentleg del av auken i øyremerka tilskott og kommunal medfinansering er knytt til innsatsstyrt finansiering av sjukehus og handlingsplanen for eldreomsorga. Dersom ein korrigerer for desse tilskotta, er det usikkert om det har vore noko auke i den kommunale medfinansieringa i desse åra.

3.1.2.5 Effektar av øyremerka tilskottsordningar

Riksrevisjonen si undersøking om øyremerka tilskott viser at øyremerka tilskott som hovudregel har verknad på tenestetilbodet. Verknaden varierer etter utforminga til tilskottsordninga, og han blir mindre over tid. Vidare kan val av tilskottstype verke inn på i kva for kommunar tilskottet får sterkast verknad. Prioriteringsvridande tilskott har sterkast verknad på aktivitetsnivået i dei mest velståande kommunane, mens prioriteringsnøytrale verkar best i fattige kommunar.

3.1.3 3.1.3 Rettleiing og dialog

Rettleiing og dialog ein kategori statlege styringsverkemiddel som omfattar ulike former for verdimessig påverknad. Gjennom det regionale statsapparatet, som mellom anna fylkesmannen og statens utdanningskontor, har det sidan 1992 vert lagt stor vekt på konsultasjonar med kommunesektoren. Gjennom § 14 i Opplæringslova er styringsdialogen også lovfestta.

Regjeringa har sett i verk ei prøveordning for konsultasjonar med kommunesektoren ved Kommunenes Sentralforbund (KS) i samband med statsbudsjettet. Ein tek sikte på å halde fire årlege møte der spørsmål som er viktige for dei kommunaløkonomiske rammene, er tema. Formålet med konsultasjonsordninga er mellom anna å skape ei felles forståing mellom staten og kommunesektoren om dei oppgåvene ein kan realisere innanfor den eksisterande inntektsramma. Konsultasjonsordninga vil også kunne redusere behovet for statleg styring gjennom regelverk og øyremerking av midlar, gi meir effektiv ressursbruk og styrkje lokaldemokratiet.

Konsultasjonar mellom staten og kommunesektoren er eit forsøk på å gi dialogforma ein meir sentral plass i forholdet mellom stat og kommune. Gjennom konsultasjonane kan ein frå statleg hald finne ei betre form enn i dag for å formidle dei forventningane ein har til utviklinga i kommunesektoren. Konsultasjonane vil samstundes gi kommunesektoren høve til å formidle sitt syn på den statlege politikken til regjeringa.

3.2 3.2 Generelt om utviklinga i kommuneøkonomien

3.2.1 3.2.1 Utviklinga i kommuneøkonomien på nittitalet

I første halvdel av nittitalet var det tilnærma balanse mellom veksten i inntektene og veksten i aktivitetane i kommunesektoren. I denne perioden var det overskott eller relativt låge underskott, og nettogjelda som del av inntektene vart redusert. I åra 1997-99 har veksten i aktivitetar vore klart høgare enn veksten i inntekter. Balanse mellom inntekter og utgifter er snudd til vesentlege underskott i 1998 og 1999.

Auka underskott dei siste åra har samanheng med eit høgt investeringsnivå og ei klar svekking av driftsresultatet 6I rapporten frå Teknisk berekningsutval mars 2000 blir det sagt at 'Reduksjonen i netto driftsresultat fra 1997 til 1998 skjedde både for kommuner og fylkeskommuner, og må ses i sammenheng med store, uventede utgiftsøkninger til blant annet lønnsoppgjør og pensjonspremier.'.

3.2.2 3.2.2 Status i kommuneøkonomien 1999-2000

TBU legg i sin rapport frå mars 2000 vekt på at den finansielle situasjonen i kommunesektoren vart enda meir svektka i 1999 på grunn av at:

• driftsutgiftene auka sterkare enn driftsinntektene

• aktiviteten auka meir enn inntektene

• det var sterk auke i underskottet før lånetransaksjonar

• kommunane hadde det lågaste netto driftsresultatet på fleire år

Dei fem siste åra har auka i inntektene til kommunesektoren vært svakare enn auka utgiftene.. Nasjonalrekneskapen viser at underskottet før lånetransaksjonar auka til 10 mrd. kroner i 1999. Det var det høgaste underskottet sidan 1988 og kjem av både svekking av drifta og auka investeringar.

Aktiviteten i kommunesektoren auka reelt med 3,3 prosent i 1999, altså klart meir enn realveksten i inntektene, som var på 1,7 prosent. Veksten i aktiviteten i 1999 var den høgaste sidan 1992, bortsett frå 1997. Sysselsetjingsveksten ser særleg ut til å ha kome innanfor helse- og sosialsektoren, mens veksten i bruttoinvesteringane er knytt til eldresatsinga.

3.2.3 3.2.3 Utviklinga i frie inntekter og øyremerka tilskott

Tabell 3.1 Vekst i dei frie inntektene til kommunesektoren 1995-1999 og totale inntekter.
Endringar i prosent frå føregåande år.

Faste prisar (1999-kroner). Korrigert for oppgåveendringar. > 7Det er nødvendig å korrigere for oppgåveendringar i perioden fordi det har skjedd store endringar i kva for oppgåver kommunane er pålagde dei siste åra. Skoletilbod til seksåringane er eit døme på ei slik ny oppgåve.

På heile nittitalet har det vore reell årleg vekst i dei samla inntektene til kommunesektoren. Dei øyremerka tilskotta har auka meir enn dei frie inntektene, og særleg i andre halvdel av nittitalet har det vore ein svakare vekst i dei frie inntektene. For 1999 har TBU rekna med om lag nullvekst i dei frie inntektene, og i både 1995 og 1998 var det reell nedgang. Som del av dei samla inntektene er dei frie inntektene reduserte frå 76 prosent i 1991 til i underkant av 70 prosent i 1999.

Utviklinga i øyremerka tilskott har vore motsett, med sterkare vekst i andre halvdel av nittitalet. Øyremerka overføringar som del av dei samla inntektene i kommuneopplegget har auka frå 10,7 prosent i 1991 til 16,3 prosent i 1999. Frå 1990 til 2000 auka dei øyremerka tilskotta som del av dei totale overføringane til kommunesektoren frå 20,5 prosent til 40 prosent. Den reelle veksten i øyremerka tilskott frå 1998 til 1999 var om lag 10 prosent. Dette kjem først og fremst av den øyremerka finansieringa av handlingsplanar innanfor eldreomsorga og helsesektoren, og innføringa av innsatsstyrt finansiering av sjukehus. ECON seier i rapporten "Kommunene og norsk økonomi 2000-2001" (april 2000) at auken av dei øyremerka tilskotta har medverka til forverringa av kommuneøkonomien.