8 Kapittel 8 Drøfting av ulike modellar for finansiering av tenestene

Dette kapitlet drøfter ulike finansieringsmodellar for dei fire tenestene ut frå Stortingets ønskje om å sikre tenestene "forutsigbare og trygge rammevilkår". Desse alternativa vil bli drøfta:

1. øyremerking
2. innlemming i rammetilskottet
3. lov- og/eller forskriftsfesting av ordninga
4. varetaking gjennom konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren
5. ny postnemning i statsbudsjettet

8.1 8.1 Tilskott til opplæring for språklege minoritetar

8.1.1 8.1.1 Øyremerking

Formålet med tilskottsordninga er at elevar i grunnskolen som har eit anna morsmål enn norsk eller samisk, skal få tilbod om særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring inntil dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa. I tillegg skal delar av midlane nyttast til å gi barn i asylmottak grunnskoleopplæring og til å dekkje den eigendelen kommunane har ved å gi særskild opplæring i norsk og morsmål til grunnskoleelevar som er omfatta av ordninga med integreringstilskott, jf. kapittel 3.

Kapittel 5 viser at den delen av elevane som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, er aukande. Samtidig viser kapittel 3 at kommuneøkonomien er svekt dei seinare åra. For å skjerme framandspråklege elevar frå lokale økonomiske prioriteringar er øyremerking eit mogleg styringsverkemiddel.

For denne tilskottsordninga kan øyremerking også grunngivast med at det er eit politisk ønske om framhaldande lokal utbygging av opplæringstilbodet, jf. St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane.

I St.meld. nr. 23 blir det sagt at øyremerking kan nyttast som betaling for tenester som ikkje skal utførast i alle delar av landet. Som kapittel 4 viste, er dei elevane som får denne typen opplæring, svært ulikt fordelte i Noreg; det finst også kommunar som ikkje har grunnskoleelevar med anna morsmål enn norsk og samisk. Som nemnt i kapittel 3 har kommunane plikt til å gi desse elevane tilbod i samsvar med behova deira, og kommunane bestemmer ikkje sjølve aktivitetsnivået på tenesta. Dei kostnadene kommunane får, vil i stor grad bli bestemte av busetjingsmønsteret til denne befolkningsgruppa, dvs. av ein faktor som kommunane ikkje har full råderett over. Så lenge tilskottet blir gitt som eit prioriteringsvridande tilskott, vil dei kommunane som har ein større del minoritetsspråklege elevar, måtte nytte ein tilsvarande større del av sine frie inntekter til formålet.

Kapittel 5 viser at det har vore ein realnedgang i tilskottssatsen på om lag 17 prosent dei siste fem åra. Samtidig ser vi at aktiviteten har auka, og at morsmålsopplæringa taper terreng i forhold til særskild norskopplæring. Ein betre måte å få kommunane til å møte behova til denne målgruppa på, kan vere å redusere den kommunale eigendelen for å få kommunar med store delar minoritetsspråklege elevar til å heve aktivitetsnivået.

Tilskottet til særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring er komplisert og gir rom for ulike tolkingar. Av St.meld. nr. 25 (1998-99) Morsmålsopplæring i grunnskolen går det fram at erfaringane med ordninga har vist at kommunane har praktisert regelverket svært ulikt, og at dette er ein av grunnane til at tilbodet varierer mellom kommunane. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet arbeider derfor med å leggje om ordninga for å få ho meir rammeprega og pårekneleg for kommunane. I tillegg er det ønskeleg med ei ordning som har klarare kriterium for ansvaret og for omfanget av opplæringa.

Fagorganisasjonane har vore samde i at ordninga bør leggjast om for betre å møte behova hos målgruppa. Organisasjonane hevdar at enkelte kommunar nyttar tilskottsmidlane til andre formål i skolen. Dei meiner at ein i utrekninga av tilskottet bør leggje inn omsyn til talet på skolar i kommunen, talet på språkgrupper og spreiinga i alderssamansetjinga til elevane, for å sikre seg mot at kommunane organiserer opplæringa på ein måte som ikkje er fagleg forsvarleg eller som fører til sentralisering av opplæringa. Samstundes er det ønske om at reglane ikkje må vere rigide, det vil seie at ordninga bør gi rom for individuelle og lokale behov for opplæring og organisering.

Det kan stillast spørsmål om ikkje ei slik spesifisering av reglane vil føre til at det "rammeliknande" preget ved ei ny tilskottsordning blir uthola. Eit alternativ kan vere å kombinere ei meir rammeprega tilskottsordning med betre kontrollrutinar. Dette har også vore framheva frå fagorganisasjonane. For at kontrollen ikkje skal bli for omfattande, må kriteria for tildeling av midlar vere så klare og enkle som mogleg i forhold til målsetjinga med tilskottet, samstundes som dei må vere forpliktande.

For morsmålsopplæringa og den særskilde norskopplæringa har ein indikasjonar på at administreringa av rutinane ved tilskottsordninga ikkje er formålstenleg. I Dokument 3:5 (1999-2000) siterer Riksrevisjonen frå eit av intervjua med skolesektoren på kommunalt nivå: "De ulike tilskuddene til flyktningene er et komplisert kontrollsystem. Det er ikke mulig å kontrollere at timene faktisk er avholdt. Det er kategoriene i rapporteringsskjemaet som er problemet."

Når det gjeld dei delane av tilskottet som går til tilskott til barn i statlege asylmottak og til å dekkje eigendelane til kommunane (skoletillegget), er dette tilskott som til dels reiser andre problemstillingar enn tilskotta til morsmålsopplæring og særskild norskopplæring. Her er det ikkje meininga at kommunane skal medverke med eigendelar, snarare er det slik at tilskottet skal dekkje kostnadene fullt ut.

Administrasjonskostnadene rundt integreringstilskottet (skoletillegget) er ikkje særleg store, da tilskottet blir administrert som ein del av integreringstilskottet. Kommunane treng ikkje søkje om dette tilskottet. Tilskottet til barn i asylmottak har høgare kostnader til administrasjon og rutinar, blant anna fordi det er stor utskifting av barn i asylmottaka. Denne gruppa er dessutan ofte svært kostnadskrevjande for kommunane, sidan elevar i asylmottak ofte har særskilde behov og treng særskilt tilpassa opplæring.

8.1.2 8.1.2 Innlemming

Innlemming i rammetilskottet

I St.meld nr. 25 (1998-99) Morsmålsopplæring i grunnskolen var innlemming av ordninga i rammetilskottet drøfta. Det vart likevel framleis tilrådd øyremerking, noko Stortinget slutta seg til i Innst. S. nr. 110 (1998-99). Innlemming av tilskottet vil føre til omfordeling av midlane mellom kommunane, noko som vil kunne falle uheldig ut for somme kommunar. Innlemming av ordninga vil også i enda større grad utsetje denne elevgruppa for lokale økonomiske prioriteringar, jf. kapittel 7.

Innlemming i integreringstilskottet

Det kan vurderast om skoletillegget bør innlemmast i det ordinære integreringstilskottet. Dette er ei ordning der kommunane får eit femårig tilskott ved busetjing av personar med opphald på humanitært grunnlag. Integreringstilskottet er meint å skulle dekkje dei gjennomsnittlege utgiftene til kommunane i fem år til mellom anna sosialhjelp, barnehagetenester, tolketenester, sysselsetjingstiltak og helsetenester. I og med at den statlege tilskottssatsen er blitt redusert dei siste fem åra, kan ein argumentere for at det er liten grunn til å halde på eit særskilt tillegg på dette området. Dersom også opplæringstilskottet vart omfatta av integreringstilskottet, kunne ein i enda større grad redusere dei administrative kostnadene til rapportering og kontroll både på kommunalt og på statleg nivå. På den andre sida er det slik at å innlemme den kommunale eigendelen til norsk- og morsmålsopplæring kan gjere Berekningsutvalet si årlege kartlegging av utgiftene på området vanskelegare. Det kjem av at det ikkje er snakk om dei samla kommunale utgiftene, men ein eigendel, og av at det kan vere problem med å avgrense målgruppa. Når det gjeld å følgje og vurdere kommunane sine nettoutgifter til denne undervisninga, kan det derfor vere ein fordel om overføringar som har som formål å dekkje desse utgiftene, blir sedde i samanheng.

8.1.3 8.1.3 Lov- eller forskriftsfesting

I forskrift til opplæringslova § 24-1 heiter det at "Kommunen skal gi elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen". Forskrifta seier ikkje noko om innhald, undervisningstimetal, organisering eller krav til lærarkompetanse, men rundskriv F-47/87 er rettleiande ved at eit visst timetal kan løyvast per elev. Det er også utarbeidd læreplan i norsk som andrespråk for språklege minoritetar. Denne skal erstatte den vanlege læreplanen i norsk og dermed ha like mange timar. Læreplan i morsmålsopplæring og rettleiing om tospråkleg opplæring er under arbeid i departementet. Det er lite høve til statlege sanksjonar knytte til den plikta kommunane har til å gi opplæring på dette området. Det høvet elevane har til å klage på opplæringstilbodet, er avgrensa, sidan det ikkje blir gjort enkeltvedtak i slike saker. Ein kan derfor stille spørsmål om lov- og forskriftsfesting i dette tilfellet er noko tilstrekkeleg verkemiddel til å sikre tenestene "forutsigbare og trygge rammevilkår".

8.1.4 8.1.4 Konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren

Det er innført ei ny ordning med konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren, jf. punkt 3.1.3. Formålet er å etablere ei felles forståing av rammer og mål for kommunesektoren.

Som nemnt ovanfor er det indikasjonar på at kommunane i varierande grad vil møte dei behova framandspråklege elevar har utan noka form for statleg styring og økonomiske incentiv. Det kan derfor vere vanskeleg å tenkje seg at konsultasjonsordninga aleine kan sikre desse tenestene "forutsigbare og trygge rammevilkår". Gitt den store variasjonen mellom kommunane sitt aktivitetsnivå på området (jf. kap. 6) kunne ein likevel tenkje seg at denne tenesta vart teken inn som særskilt tema i desse konsultasjonsmøta. Dersom ein kombinerte øyremerking eller innlemming i rammetilskottet og/eller lov- og forskriftsfesting med slike konsultasjonsmøte, kunne ein oppnå betre samsvar mellom dei forventningane staten har til tenesta og det som er mogleg for kommunane innanfor dei rammene dei har.

8.1.5 8.1.5 Ny postnemning i statsbudsjettet

Tilskottet til opplæring for barn i statlege asylmottak er eit tilskott der staten skal dekkje 100 prosent av kostnadene. Det kan argumenterast for at ordninga eigentleg er kjøp av ei statleg teneste, sidan barna er eit statleg ansvar. Ut frå dette kan det vere mogleg å løyve midlane over ein såkalla 21-post på statsbudsjettet. Budsjettposten vil da årleg bli justert for pris- og lønnsauke. Argumentet mot å gi dette tilskottet ny postnemning er at løyvingsreglementet for statlege tilskott seier at overføringar til særskilde formål i kommunalforvaltninga skal givast som 60-postar. Sjølv om barna er eit statleg ansvar, har staten gitt kommunane i oppgåve å utføre tenesta. Det kan vere ein fare for at ein vil kunne tilsløre kven som utfører oppgåva og korleis ho er finansiert dersom ein overfører midlane til ein 21-post.

8.1.6 8.1.6 Oppsummering

1. Det er gode grunnar til å halde på øyremerkinga når det gjeld særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring. Det er viktig at opplæringsbehova til elevar frå språklege minoritetar blir ivareteken uavhengig av lokale økonomiske prioriteringar.
2. Kommunane bestemmer i liten grad sjølve kva aktivitetsnivå dei skal ha, og for kommunar med ein stor del minoritetsspråklege elevar inneber tilskottsordninga ein høg eigendel.
3. Det er grunn til å stille spørsmål om det høge nivået på eigendelen verkar slik at kommunane vegrar seg for å gi tilbod som svarer til dei behova målgruppa har, gitt at kommunane har plikt til å gi tilbod til elevar med behov for denne typen opplæring.
4. Dersom ordninga blir vidareført som øyremerkt tilskott, bør tilskottsordninga i større grad klargjere kva pliktene til kommunane er når det gjeld ansvarsområde og omfanget av opplæring, utan å gi detaljerte reglar.
5. Lov- eller forskriftsfesting er neppe aleine tilstrekkeleg til å sikre ordninga stabile og føreseielege rammevilkår. Konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren kan medverke til å redusere dei store skilnadene i det kommunale aktivitetsnivået.
6. Tilskottet til opplæring for barn i asylmottak bør vurderast overført frå ein 60-post til ein 21-post på statsbudsjettet.
7. Det bør vurderast å innlemme "skoletillegget" i integreringstilskottet.

8.2 8.2 Tilskott til leirskoleopplæring

8.2.1 8.2.1 Øyremerking

Formålet med tilskottet er å stimulere kommunane til å gi alle elevar i grunnskolen eit leirskoleopphald i løpet av skoletida. Dette formålet er no i stor grad oppfylt. Ut frå Riksrevisjonens rapport om øyremerka tilskott (Dok. nr. 3:5 1999-2000), som seier at verknaden av dei prioriteringsvridande tilskotta minkar etter kvart, kan ein argumentere for at øyremerking ikkje lenger er det riktige styringsverkemiddelet.

Det statlege tilskottet skal gå til å dekkje kostnader knytte til undervisninga under leirskoleopphaldet. I opplæringslova § 10-3 heiter det at " Undervisningspersonalet ved leirskolestader med fast bemanning skal vere tilsett i den kommunen der leirskolen ligg". Kapittel 6 viser at store delar av kostnadene til leirskoleopphald gjeld lærarlønner, og at desse har stige dei fem siste åra. Manglande pris- og lønnsjustering av dei statlege satsane dei siste åra har derfor gjort at den kommunale eigendelen knytt til tilskottet har stige.

Kapittel 5 viste at tilbodet om leirskoleopphald til ein tidel av klassane i grunnskolen blir halde oppe trass i at dei statlege satsane har gått ned dei siste fem åra. Det er heller ikkje dyr og komplisert administrasjon knytt til ordninga. Dette kan gi støtte til den vurderinga at tilskottsordninga er måleffektiv slik ho fungerer i dag.

I utgangspunktet kunne ein tenkje seg at den auka kommunale eigendelen knytt til tilskottet vart delt mellom alle kommunane. Norsk leirskoleforening opplyser likevel at heimkommunane ofte føreset at betalinga ikkje skal overskride den statlege satsen. Dette har ført til at vertskommunane i mange tilfelle må dekkje den aukande kommunale kostnaden aleine, medan dei kommunane som sender elevar, ikkje nyttar meir enn det som blir tildelt i statleg tilskott. Dette kan vere grunnen til at kommunane held fram med å sende elevar på leirskole trass i at dei statlege satsane har gått ned.

Sidan det berre er eit fåtal av kommunane som er vertskommunar, vil ein auka eigendel medføre ei relativt stor byrde på desse, sjølv om dette må sjåast i samanheng med fordelane av at leirskolar representerer arbeidsplassar og skatteinntekter for kommunen. Norsk leirskoleforening hevdar at den auka eigendelen gjer at mange vertskommunar i dag vurderer å seie opp avtalane med leirskolane. Det er i dag ingen formelle hindringar mot at vertskommunane set ein pris som dekkjer dei reelle kostnadene ved opplæringa, anten åleine eller i samarbeid med andre vertskommunar.

8.2.2 8.2.2 Innlemming i rammetilskottet

Tilskottsordninga har vore foreslått innlemma i rammetilskottet fleire gonger, jf. punkt 3.2.2. Grunngivinga har vore at tenesta er godt innarbeidd i kommunane, jf. tenestedata presenterte i kapittel 4.

Ved innlemming i rammetilskottet må ein tolerere at ein del kommunar kan komme til å velje tenesta bort dersom tenesta ikkje samstundes blir lov- eller forskriftsfesta. Dette kan ein seie er i tråd med den statlege målsetjinga i dag, der staten gjennom tilskottsordninga berre ønskjer å stimulere til at kommunane gir tilbod om eit leirskoleopphald i løpet av grunnskolen. I L97 er det lagt vekt på ute- og friluftsaktivitetar innanfor rammene av den vanlege undervisninga. Leirskole er berre eitt av fleire alternativ til aktivitetar skolen og elevane kan velje, jf. opplæringslova § 2-3 . Sett i denne samanhengen kan det argumenterast for at det øyremerka tilskottet til leirskoleopplæring er noko forelda.

Dersom dei midlane som i dag er øyremerka til leirskole, vart overførte til kommunane gjennom rammetilskottet, ville det gi den enkelte kommunen større fridom til sjølv å velje korleis midlane skulle brukast – til leirskoleopphald eller noko anna som dekkjer dei same aktivitetane. Kommunane og skolane ville også ved innlemming i rammetilskottet stå fritt til å setje ein pris som dekkjer dei reelle kostnadene ved opphaldet.

8.2.3 8.2.3 Lov- eller forskriftsfesting

Leirskoleopphald var tidlegare forskriftsfesta med heimel i grunnskolelova. Forskriftsfestinga innebar ikkje at elevane hadde krav på leirskoleopphald eller at kommunane hadde plikt til å arrangere leirskoleopphald, men opna for at ein del av undervisninga vart gitt som leirskoleopplæring. M87 inneheldt ei formulering om at elevane måtte få minst eitt leirskoleopphald i løpet av grunnskoletida, men sidan M87 ikkje hadde nokon uttrykkeleg status som forskrift, vart denne formuleringa vanlegvis ikkje oppfatta som forpliktande for kommunane. I opplæringslova, som vart sett i kraft hausten 1999, er det opna for at ein del av undervisninga kan givast som leirskoleopplæring, men opplæringslova gir ikkje heimel for å gi forskrifter om denne verksemda. L97 har ikkje dei same formuleringane om leirskole som M87 hadde. L97 legg som ovanfor nemnt vekt på ute- og fritidsaktivitetar innanfor rammene av den vanlege undervisninga, der leirskoleopplæring kan vere eitt alternativ.

Ein kunne tenkje seg ei meir forpliktande formulering i lov- eller læreplanverket kombinert med innlemming i rammetilskottet. Dette krev i tilfelle politisk avklaring.

8.2.4 8.2.4 Konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren

Gitt det låge omfanget på tilskottsbeløpet og at leirskoleopplæring berre er ein av fleire moglege måtar å organisere delar av grunnskoleundervisninga på, er styring gjennom konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren eit lite eigna verkemiddel.

8.2.5 8.2.5 Oppsummering

• Målsetjinga om at alle elevar skal få eit leirskoleopphald i løpet av grunnskoletida blir i stor grad oppfylt slik ordninga fungerer i dag. Dersom ein tek omsyn til konklusjonane i Riksrevisjonens rapport om øyremerka tilskott, som seier at prioriteringsvridande tilskott misser sin effekt over tid, er ikkje øyremerking lenger det rette styringsverkemiddelet.
• Tilbodet er ikkje blitt redusert trass i auka eigendel. Dette kan tyde på at andre faktorar har like stor effekt på tilbodet som det øyremerka tilskottet, eller større effekt.
• Ut frå intensjonane i L97 om lokal tilpassing av ute- og friluftsaktivitetar i opplæringa kan det argumenterast for å fjerne øyremerkinga.
• Kostnadene knytte til tenesta er ulikt fordelte mellom verts- og heimkommunane. Denne forskjellen har auka i disfavør av vertskommunane på grunn av manglande pris- og lønnsjustering av dei statlege satsane. Leirskolar representerer på den andre sida arbeidsplassar og skatteinntekter for vertskommunane.
• Ein har ikkje sikre data på kva som vil kunne hende med leirskoleopplæringa dersom ein fjernar øyremerkinga utan at det blir innført ei meir forpliktande formulering i lov- eller læreplanverket.

8.3 8.3 Tilskott til kommunale musikk- og kulturskolar

8.3.1 8.3.1 Øyremerking

Da den øyremerka tilskottsordninga vart innført, vart ho grunngitt med eit ønske om å byggje ut musikkskoleverksemda. Tilskottsordninga medverka til stor framvekst av slike skolar på 1980-talet (jf. kap. 5). Riksrevisjonen konkluderte i si undersøking av øyremerka tilskott til kommunesektoren (jf. Dokument 3:5 1999-2000) med at denne typen prioriteringsvridande tilskott har stor effekt i starten, men misser effekt over tid. I dag er det musikk- og kulturskoletilbod i nesten alle kommunar, og ein kan ut frå dette argumentere for å oppheve øyremerkinga.

Målet med tilskottsordninga i dag er å få fleire elevar inn i tilbodet. I kapittel 5 ser vi at den prosentvise deltakinga i musikk- og kulturskolar, sedd i forhold til alle elevar i grunnskolen, har gått ned i perioden 1995-99. I og med at nær alle kommunar har musikk- og kulturskoletilbod, kan det stillast spørsmål om øyremerking er det rette verkemiddelet for å nå målet om å få fleire elevar inn i tilbodet.

Det blir oppfatta som eit problem at dei statlege satsane i tilskottsordninga har gått ned på grunn av manglande pris- og lønnsjusteringar, jf. omtalen i kapittel 5. Dette gjer at kommunane blir sette under press i ei tid med stram kommuneøkonomi. Samstundes medverkar den øyremerka ordninga sjølv til å setje grenser for bruken av dei frie midlane til kommunane. Andre problemstillingar er knytte til kriteria for tildeling, kommunal eigendel, sal osv.