• 28,2 pst. til forvaltningsoppgaver
• 26,5 pst. til utviklingsoppgaver 3Utdanningskontorene forestår ikke selv utviklingsarbeid. I utviklingsoppgaver inngår bl.a. dialog, veiledning og rådgivning til skoleeier, ikke minst vedrørende forsøks- og utviklingsarbeid og gjennomføring av ulike handlingsplaner, som ofte er statlig initierte.
• 25,1 pst. til ledelse og intern administrasjon 4Arbeidsgruppen mener ressursandelen som nyttes til ledelse og intern administrasjon bl.a. må ses i lys av at antallet tilsatte ved utdanningskontorene er relativt få, med unntak for utdanningskontoret i Oslo og Akershus. I et kontor med 12 årsverk vil hvert årsverk ha en vekt på 8,5 prosent. For øvrig ses en del oppgaver knyttet til eksterne aktiviteter å være ført under ledelse og intern administrasjon.
• 20,2 pst til øvrige gjøremål.

Kartleggingen viser at det er store innbyrdes variasjoner mellom utdanningskontorene i bruken av ressursene på de ulike oppgavefeltene. Arbeidsgruppen viser til at disse variasjonene i stor grad må sees i sammenheng med at enkelte kontorer er tillagt nasjonale oppgaver, at enkelte kontorer er tillagt særlige oppgaver knyttet til eksamensadministrasjon i videregående opplæring, at kontorene har mange likeartede oppgaver, men ulik bemanning osv. Statskonsult understreker for øvrig at det knytter seg usikkerhet til de resultater som presenteres. Arbeidsgruppen viser til dette, men deler Statskonsult vurdering om at resultatene, i retning og tendens, samsvarer med de faktiske forholdene.

Materialet fra Statskonsult viser at 2,9 pst. av ressursene ved utdanningskontorene nyttes til tilsynsoppgaver. Arbeidsgruppen har ingen kommentar til dette, som ses som et dekkende bilde av omfanget av tilsynsoppgaven når denne avgrenses slik Statskonsult har gjort, dvs. til oppgaver mest av kontrollerende karakter. Slik forståelse av tilsynsoppgavene er ellers i samsvar med hva departementet til nå har avgrenset utdanningskontorenes tilsynsoppgaver til, men arbeidsgruppen mener tilsynsoppgaven bør defineres bredere ved at den bl.a. også naturlig bør omfatte oppfølging av handlingsplaner, veiledning, rådgivning og dialog med skoleeier, jf. pkt 6.3.3. I Statskonsults kartlegging ses en del av disse oppgavetypene å ha vært kategorisert som utviklingsoppgaver.

Utdanningskontorene skal fra 2003 innlemmes i fylkesmannsembetene. Den konkrete gjennomføringen av slik innlemming skjer i regi av KUF og AAD.

5.3 Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA)

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet er et rådgivende organ for KUF i saker som gjelder fagopplæring i arbeidslivet. Rådet oppnevnes av Kongen. Halvparten av medlemmene skal representere partene i arbeidslivet, med like mange medlemmer fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Rådets sekretariatsfunksjon ivaretas av departementet. Rådet skal uttale seg før departementet bl.a. gjør vedtak om 1) overordnede retningslinjer for innholdet i opplæringen i fag eller arbeidsområder som har læretid i bedrift, 2) forskrifter om fagprøve eller svenneprøve, 3) at et fag eller arbeidsområde skal føres inn under eller ikke lenger være underlagt fagopplæringen.

Fagopplæringen i arbeidslivet bygger på et samarbeid mellom utdanningsmyndighetene på den ene siden og partene i arbeidslivet og private lærebedrifter på den andre siden. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet har vært en forutsetning for vedtakelsen og gjennomføringen av Reform 94, og er en viktig arena for videreutvikling av videregående opplæring.

Opplæringsrådene

Innen fagopplæringsfeltet finnes i dag 20 opplæringsråd. Hvert fag eller fagområde som har opplæring i bedrift skal være knyttet til et slikt råd. Opplæringsrådene oppnevnes av departementet og skal ha et flertall av medlemmer oppnevnt etter forslag fra partene i arbeidslivet. Det skal være like mange medlemmer fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Sekretariatsfunksjonen for rådene ivaretas vanligvis av en av de bransjeorganisasjonene som har medlem i rådet.

Vedkommende råd skal utarbeide forslag til sluttkompetanse for fag eller fagområder som har læretid i bedrift, uttale seg om innholdet i opplæringen og om samlet læretid for faget eller fagområdet. Vedkommende råd skal derfor uttale seg før departementet 1) vedtar forskrifter om godskrivning av tidligere opplæring eller praksis, 2) godkjenner fagutdanning fra annet land som likeverdig med norsk fagutdanning, 3) vedtar forskrift om hvordan teorikravene skal dekkes når det ikke er krav om at en lærling skal ha gjennomgått grunnkurs og videregående kurs før opplæring i bedrift, 4) vedtar forskrift om godkjenning av teoretisk del for kandidatar som tar fagprøve utenom læreforhold. Opplæringsrådene er ellers klageinstans for enkeltvedtak i yrkesopplæringsnemnda i saker der nemnda ikke kommer inn under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen.

Arbeidsgruppens kommentar

Arbeidsgruppen viser til at ansvaret innen fagopplæringen i arbeidslivet i betydelig grad ligger til partene i arbeidslivet, bransjene og de enkelte bedrifter. Av denne grunn ser ikke arbeidsgruppen å ha mandat til å foreslå endringer i den etablerte styringsstrukturen for RFA. Dette bør skje i dialog mellom KUF og partene. Arbeidsgruppen er kjent med at slik dialog er i gang gjennom en gruppe som RFA har etablert, og som bl.a. skal drøfte rådets oppgaver, arbeidsmåte og organisering. Arbeidsgruppen mener sekretariatsoppgaven for RFA prinsipielt bør ligge utenfor KUF, men antar at også dette spørsmålet vil bli vurdert nærmere ved den gjennomgangen som nå foretas av RFA. Arbeidsgruppen antar likevel at de forslag som fremmes i prosjektet for fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen, vil kunne ha relevans for en eventuell omstrukturering av RFA. Arbeidsgruppen viser ellers til at strukturen i videregående opplæring er under revisjon, noe som også vil påvirke strukturen med opplæringsrådene. En eventuell omstrukturering av RFA vil for øvrig også kunne få konsekvenser for organisering av opplæringsrådene. Arbeidsgruppen viser til dette og fremmer ikke forslag om endringer med hensyn til RFA og opplæringsrådene.

5.4 Foreldreutvalget for Grunnskolen

Foreldreutvalget for Grunnskolen (FUG) er hjemlet i opplæringsloven § 11-9. FUG’s sekretariat var tidligere en del av KUF, men ble fra 1. januar 1999 skilt ut. FUG oppnevnes av Kongen og er et rådgivende organ for KUF. FUG skal arbeide for å styrke engasjementet til foreldre/foresatte med barn i grunnskolen, gjennom informasjon, skolering og rettledning. I samsvar med formålsparagrafen for grunnskolen skal FUG medvirke til et godt samarbeid mellom hjem og skole, og ta hånd om interessene til foreldrene og de foresatte i forbindelse med skolevirksomheten. Nåværende utvalg har sju medlemmer. FUG’s sekretariat omfatter 4 årsverk, foruten en prosjektmedarbeider. Driftsbevilgningen til FUG er i 2001 på vel 5 mill. kroner (eksklusive prosjektmidler).

Et statlig oppnevnt foreldreorgan som FUG er et særnorsk fenomen. I de øvrige nordiske land blir foreldrenes samarbeid med de nasjonale utdanningsmyndighetene ivaretatt av uavhengige nasjonale foreldreorganisasjoner. Mangelen på tilsvarende organisasjoner i Norge utgjør en del av den historiske bakgrunnen for at vi her i landet har en løsning med statlig oppnevnt foreldrerepresentasjon på nasjonalt nivå.

Arbeidsgruppens kommentar

Arbeidsgruppen mener det er viktig å styrke foreldreengasjement i skoleverket. Selv om FUG er et særnorsk fenomen og det kan reises spørsmål om vi på dette området kan trekke viktig lærdom fra våre naboland om andre måter å organisere foreldrerepresentasjon og -deltakelse på, kan ikke arbeidsgruppen nå se grunner til å foreslå endringer med hensyn til FUG.

5.5 Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

5.5.1 Nåsituasjon og fornyelsesbehov

KUF har på 1990-tallet forberedt og gjennomført en rekke vidtgående reformer både innen utdannings-, forsknings- og kirkesektoren. Reform 94, som var både en innholds- og strukturreform og bl.a. innførte lovfestet rett til videregående opplæring, og Reform 97, som bl.a. innførte skolestart ved 6 års alder og en 10-årig grunnskole med nytt læreplanverk, er viktige og tunge reformer. Det samme gjelder Kompetansereformen, som bl.a. gjelder voksnes rett til opplæring. Det er gjennomført omstrukturering i høgskolesektoren. Ny opplæringslov og ny felles lov for universiteter og høgskoler er vedtatt. Kvalitetsreform av høyere utdanning er nettopp behandlet av Stortinget. Forskningssektoren er reorganisert ved opprettelsen av Norges forskningsråd, og det er gjennom forskningsmeldingen trukket opp prinsipper og rammer for utvikling av forskningssektoren. Også på kirkesektoren er det gjennomført betydelige reformer. Parallelt og delvis i sammenheng med disse reformene, har departementet de siste årene gjennomført relativt betydelige omstillingsprosesser med omstrukturering av oppgaveløsningen og omorganiseringer både innad i departementet og i ytre utdanningsadministrasjon, senest ved reorganisering av flere av departementets avdelinger, opprettelsen av Læringssenteret og VOX. De organisatoriske endringer, jf. bl.a. opprettelsen av en egen avdeling i departementet for analyse og internasjonalt arbeid, har for en stor del vært motivert ut fra de samme hensyn som ligger til grunn for fornyelsesprosjektet nå. I prosjektbeskrivelsen heter det at målet bl.a. er at "KUFs mulighet for å drive strategisk analyse og strategisk ledelse av utdanningssektoren skal styrkes", og at "forholdene skal legges til rette for at KUF på en effektiv måte skal kunne utføre de arbeidsoppgaver som følger av å være sekretariat for politisk ledelse". Prosjektets organisering trekker opp to veier i denne forbindelse: Fornyelse/revisjon av ansvars- og oppgavefordelingen i hele den statlige utdanningsadministrasjonen (fase 1), og fornyelse/revisjon av departementets interne organisering, arbeidsmåter mv. (fase 2).

Fornyelsesprosjekter med samme begrunnelse og siktemål har de seneste år vært gjennomført også på andre departementsområder. Både Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet, som på sine sektorer har vært kjennetegnet av den samme oppgavekompleksitet som kjennetegner KUF, har den siste tiden vært gjennom relativt betydelige omstruktureringsprosesser. Den statlige sosial- og helseforvaltningen fornyes nå ved at ti etater slås sammen til tre, samtidig som det etableres et nytt Sosial- og helsedirektorat. Innen justissektoren har fornyelsesarbeidet så langt bl.a. ført til opprettelsen av et politidirektorat. Disse fornyelsesprosjektene har for både SHD og JD medført betydelige konsekvenser med hensyn til departementenes dimensjonering, organisering og oppgavesammensetning.

Statskonsult foretok i 1997/98 en gjennomgang av flere departementer, herunder KUF, med hensyn til oppgavesammensetning og ressursfordeling på ulike funksjoner, jf. Statskonsults Rapport 1998:5 Kartlegging og analyse av ressursbruken i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Ved en sammenlikning av ressursbruken mellom KUF og andre departementer, fant Statskonsult stor grad av samsvar mellom de ulike oppgavetyper eller hovedfunksjoner. I rapporten heter det imidlertid:

Bl.a. justissektoren har vært preget av det samme særtrekket som KUF-sektoren, dvs. fraværet av en mellomliggende styringsstruktur på krevende forvaltningsområder. Justisdepartementet foretok i 1998/99 en gjennomgang av sine oppgaver, jf. Justisdepartementets rapport Justis- og politidepartementets oppgaver og organisering (JD, 1999) . I rapporten, som danner en viktig bakgrunn for den nylige reorganisering innen justissektoren, ble det gjort en sammenlignende analyse av alle departementene ut fra en del kriterier, bl.a. bemanning, antallet underliggende virksomheter, journalførte saker mv. Det framgår her at KUF (og daværende JD) var blant de største departementene ut fra disse kriteriene. I Justisdepartementets rapport heter det bl.a:

Arbeidsgruppen mener denne karakteristikken og konklusjonen langt på vei har gyldighet også for KUF. Noen nøkkeltall belyser dette: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i dag ca. 300 ansatte og er av de departementer som har flest journalførte dokumenter per år, med 50 000 dokumenter i 2000. Til sammenlikning har Sosial- og helsedepartementet med ca. 330 ansatte journalført 34 000 dokumenter i 2000. KUFs kontrollspenn omfatter ca. 90 underliggende virksomheter, og rangerer her høyest av alle departementer sammen med Justisdepartementet. Ingen andre departementer har flere ansatte i underliggende virksomheter enn KUF (ca. 26 000). Institusjonene (skoleslagene) som hører inn under utdanningssektoren har stor variasjonsbredde, og antallet brukere (elever, lærlinger, studenter) er betydelig. KUF har betydelige forhandlingsoppgaver overfor ca. 100 000 ansatte i skoleverket, og overfor et stort antall tilsatte i uh-sektoren og i KUFs underliggende institusjoner for øvrig. KUF forvalter ca. 90 tilskuddsordninger, som også er et høyere tall enn for andre departementer. Omfanget av lover, forskrifter og avtaleverk på KUFs område er fortsatt stort og komplekst, og noen samlet oversikt finnes ikke.

I vedlegg 2 er tatt inn en oversikt over KUFs organisering og oppgaver. Selv om oppgavebeskrivelsen er skjematisk og ikke uten videre gir innsikt i hva de faktiske oppgavene består i, framgår det at oppgavene er sammensatte og spenner over et bredt spekter av oppgavetyper og som sammen med nøkkeltallene viser noe av kompleksiteten og omfanget. Dette er dels en naturlig følge av at KUFs ansvarsområde omfatter tre samfunnssektorer (utdanning, forskning og kirke), dels et resultat av at forvaltningsområdet og styringssystemet innenfor den mest omfattende sektoren, utdanningssektoren, i seg selv er stort og komplekst. KUF har system- eller sektoransvaret for grunnskolen og videregående opplæring, inklusive voksenopplæring, der kommuner og fylkeskommuner, til dels også private, har ansvaret for oppgaveløsningen, mens KUF innen høyere utdanning har det samme system- eller sektoransvar, men også det direkte etatsstyringsansvaret overfor universiteter og høgskoler, foruten visse styringsoppgaver overfor private høgskoler.

Selv om KUF de senere år har reorganisert oppgavefordelingen i forhold til sitt ytre apparat ved å legge oppgaver ut, er det arbeidsgruppens syn at de faglige og forvaltningsmessige oppgavene i KUF fortsatt er så vidt omfattende og tidkrevende at det i praksis gis for lite rom for videreutvikling av KUFs strategiske styring og overordnede ledelse av utdanningssektoren,

Arbeidsgruppen viser ellers til Statskonsults notat i vedlegg 5, som gir et viktig bidrag til forståelsen av de utfordringer og prinsipielle problemstillinger KUF står overfor i styringen av utdanningssektoren.

5.5.2 Rolleavklaring og oppgavereduksjon

Betydningen av utdannings- og kompetansepolitikken er understreket i kap. 3. I takt med de utfordringer politikken på disse områdene står overfor, vil kravene til departementets evne som et politikkutformende organ endres. Utdannings- og kompetansepolitikken forventes i økende grad å ha grenseflater til andre politikk-områder, noe som stiller krav til å identifisere og respondere adekvat i forhold til sektorovergripende spørsmål. I tillegg må understrekes den påvirkning og utfordring utdannings- og kompetansepolitikken møter gjennom den økende internasjonaliseringen. Det er arbeidsgruppens syn at fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen – med de mål som er satt for fornyelsesarbeidet – nødvendiggjør en systematisk gjennomgang av oppgaveporteføljen i departementet med sikte på utskilling av oppgaver, og avklaring med hensyn til hvor de utskilte oppgavene skal plasseres. Dette innebærer at det må:

• presiseres tydeligere hva som skal kjennetegne KUFs rolle som sekretariat for politisk ledelse
• skje en målbevisst oppgaveutskilling fra KUF i henhold til slik avklaring
• organiseres et ytre apparat for å ta seg av oppgavene.

I det følgende er det gjort forsøk på å avklare eller presisere nærmere hva som i dag bør kjennetegne KUFs rolle som sekretariat for politisk ledelse, med de følger dette har for KUFs nåværende oppgaver.

1. Rollen som sekretariat for politisk ledelse

Med utgangspunkt i at KUF har det sentrale forvaltningsansvaret innen utdannings-, forsknings- og kirkesektoren, kan det hevdes at et nærmest ubegrenset antall oppgaver innen disse sektorene kan ligge i departementet. Utfordringen ligger da i å foreta en hensiktsmessig avgrensning. Særlig det siste tiåret har det vært et uttalt mål at departementene skal omformes, utvikles og forsterkes som sekretariater for den politisk ledelse. Sentrale stikkord i denne sammenheng er desentralisering og delegasjon. I våre dager kan også tilføyes forenkling.

Rollen som sekretariat for politisk ledelse er en overgripende rollebeskrivelse. Innholdet i rollen, og hvilke oppgaver som følger av rollen, vil variere over tid. Retningen i dag går ut på at departementenes oppgaver knyttet til løpende drifts- og forvaltningssaker og enkeltsaksbehandling skal reduseres, avvikles eller legges til andre, slik at departementene kan forsterke sin innsats mot utforming og realisering av politiske mål, mot strategisk ledelse og styring. Det ligger store utfordringer i dette: Organiseringen av det underliggende forvaltningssystemet, tradisjonelle styringssystemer og styringsvirkemidler utfordres, likeså tradisjonsfestede kulturer og holdninger til hva som er departementsoppgaver.

Rollen som sekretariat for politisk ledelse sier noe om hvor den innerste grensen går for hvilke oppgaver som skal ligge til departementet, men ikke hvor yttergrensen går. Noen oppgavetyper er derfor lettere enn andre å definere inn i rollen. Det gjelder for det første oppgaver knyttet til saker som behandles i regjeringen og Stortinget, så som stortingsmeldinger, budsjett- og lovproposisjoner. Også visse fundamentale oppgaver som følger av statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for virksomheten i underliggende institusjoner hører hjemme her. I rollen som sekretariat for politisk ledelse inngår dessuten oppgaver som knytter seg til statsrådens forberedelser til R-konferanser, til spørretimer i Stortinget, bistand i forbindelse med statsrådens deltakelse i ulike sammenhenger mv. Departementet må også være utrustet til raskt å kunne håndtere enkeltsaker som settes på dagsorden i media og offentligheten for øvrig.

I forsøk på å innholdsbestemme en moderne forståelse av rollen som sekretariat for politisk ledelse, anvendes gjerne et analytisk skille mellom oppgaver som knytter seg til utforming av politiske mål på den ene side, og oppgaver som gjelder den praktiske gjennomføringen av målene på den annen side . I den første kategorien hører departementets kjerneoppgaver, mens oppgaver knyttet til gjennomføring kan eller bør skilles ut og utføres av andre. I det følgende er KUFs overgripende rolle som sekretariat for politisk ledelse forsøkt operasjonalisert i rollene som henholdsvis system- eller sektoransvarlig og som etatsleder. Med bakgrunn i KUFs ansvarsfelt og oppgaver kan dette være hensiktsmessig for å klargjøre nærmere hvilke forutsetninger som bør ligge til grunn for utskilling av oppgaver. Arbeidsgruppen mener KUFs rolle som sektor- eller systemansvarlig, og rollen som etatsleder, bør utvikles og fornyes ved at rollene mer entydig kjennetegnes ved av å være av overordnet, prinsipiell karakter, knyttet til politikkutforming, strategisk styring og ledelse. Oppgaver som ikke kjennetegnes ved dette, bør tilsvarende legges ut. Hvilke oppgavetyper som dermed kan eller bør skilles ut fra KUF, og i hvilket omfang – uten at KUF mister sin evne til å ivareta sin rolle på området – vil det neppe finnes et endelig svar på. Arbeidsgruppen har derfor heller ikke sett det som sin oppgave å definere alle saksfelt og sakstyper som bør legges ut, men drøfter og foreslår – både generelt og konkret – slike saksfelt.

2. Rollen som system- eller sektoransvarlig

Rollen som system- eller sektoransvarlig for utdanningssektoren innebærer at KUF har kunnskap om de utfordringer, problemer og forhold som kjennetegner situasjonen i sektoren, herunder internasjonale utviklingstrekk. Formålet med slik kunnskap er å kunne initiere endring og utvikling. Mulighetene for å påvirke en gitt situasjon vil bl.a. være knyttet til hvilke styringsvirkemidler departementet rår over. I uh-sektoren står økonomiske virkemidler sterkt, ved siden av faglig styring gjennom fagplaner mv, til dels også regel- og avtaleverket, mens det på utdanningsområdet ellers er regel- og avtaleverket (inklusive læreplaner) som har størst betydning, foruten mer myke styringsvirkemidler som veiledning og dialog, jf. kap. 4.

Som følge av utviklingen av styringssystemet mellom staten og kommunene, men også som følge av innføringen av målstyringsprinsippet i utdanningssektoren, har KUFs oppgaver innenfor grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring endret seg noe de seneste år. Oppgavene her er nå sterkere knyttet til den overordnede rollen som system- og sektoransvarlig. Omfanget av enkeltsaker her er færre enn før, og flere oppgaver er lagt ut, bl.a. til Læringssenteret, VOX og utdanningskontorene. Fortsatt er imidlertid forskrifts- og avtaleverket på området relativt omfattende, og det er et relativt høyt antall øremerkede tilskudd.

Ved vurderingen av hvilke oppgaver med tilknytning til lov- og regelverk som bør legges ut, kan det være hensiktsmessig å skille mellom tre oppgavetyper: oppgaver av rettsskapende karakter , oppgaver av rettsfortolkende karakter , og oppgaver av rettsanvendende karakter. Alle typer oppgaver kan delegeres av departementet med mindre et delegasjonsforbud er gitt i lov eller ved kongelig resolusjon.

Oppgaver av rettsskapende karakter hører til departementets kjerneoppgaver, selv om det saksforberedende arbeidet ikke uten videre må ligge i departementet. I dag er det for eksempel vanlig at oppgaver som gjelder utarbeidelse av saksgrunnlag, budsjettmateriale, utrede løsninger for bestemte problemer, analysere virkninger og konsekvenser av ulike tiltak, utføres i departementet. Fra andre land finnes eksempler på at den praktiske utførelsen av slike oppgaver er lagt utenfor departementet, dvs. at departementets oppgave er begrenset til å analysere informasjonsbehovet, innhente eller bestille den nødvendige informasjon og bearbeide denne som grunnlag for beslutning, dvs. som grunnlag bl.a. for sin rettsskapende funksjon. Arbeidsgruppen mener flere slike oppgaver knyttet til KUFs rettsskapende funksjon uten konstitusjonelle hindringer bør kunne legges til andre, gjennom delegasjon eller bestilling av oppdrag.

Innen den rettsskapende funksjonen ligger bl.a. myndigheten til å fastsette forskrifter. Det er som nevnt ikke noe i veien for å delegere denne myndigheten, dersom det ikke foreligger et delegasjonsforbud. Innenfor utdanningsfeltet mener arbeidsgruppen det her foreligger et delegasjonspotensiale. Dersom myndigheten til å fastsette forskrifter og det forberedende arbeidet med forskrifter legges ut, vil dette bety avlastning for KUF. Generelt mener arbeidsgruppen at myndigheten til å fastsette forskrifter på nærmere angitte områder og forberedende forskriftsarbeid i større grad bør delegeres, etter retningslinjer gitt av KUF. Like interessant i denne sammenheng er selvsagt hva som bestemmes i forskrifter, noe som berører styringssystemet og bruken av styringsvirkemidler. Her gjelder det generelle kravet om regelforenkling og tilpasning til de styringsprinsipper som regelverket baseres på (mindre detalj- og regelstyring, større frihet for oppgaveutførende instans, økt vekt på mykere styring gjennom veiledning og dialog osv).

I vårt forfatningssystem er det vanligst at funksjonen som rettsfortolker ligger til departementet. Det er imidlertid adgang til å legge dette ut. Bl.a. har Helsetilsynet slike oppgaver i dag, og det finnes eksempler på dette også innenfor utdanningssektoren, bl.a. i forhold til opplæringsloven og bestemmelser om eksamen. For utdanningssektoren ser arbeidsgruppen det imidlertid ikke som aktuelt nå å foreslå at oppgaver av rettsfortolkende karakter generelt ligger andre steder enn i departementet. Dersom forskriftskompetanse delegeres til lavere nivå, vil det imidlertid være naturlig samtidig å delegere rettsfortolkningen av de forskrifter som fastsettes av en underliggende institusjon.

På det rettsanvendende området finnes det i dag flere sakstyper som ligger til KUF. Arbeidsgruppen mener det her ligger et betydelig delegasjons- eller desentraliseringspotensiale. Det gjelder for eksempel visse saker etter privatskoleloven og lov om folkehøgskoler, saker om billighetserstatninger m.fl. Disse karakteriseres ved at førsteinstansbehandlingen av sakene ligger til departementet. For høyere utdanning er det styret ved institusjonene som i utgangspunktet er klageorgan for vedtak fattet av underliggende organer i institusjonen. Styret er gitt anledning til å oppnevne en egen klagenemnd. Statens lånekasse for utdanning har egen klagenemnd og det er opprettet sentral klagenemnd for opptakssaker. På områder innen skoleverket, dvs. der kommunesektoren er skoleeier, er klagemyndighet lagt til statens utdanningskontor. På andre saksfelt er det som nevnt departementet som treffer vedtak i førsteinstans. Kongen er dermed klageinstans. På alle områder hvor førsteinstansbehandlingen av forvaltningssaker (enkeltsaker) nå er lagt til departementet, enten som følge av lov, forskrift eller ved departementets egen bestemmelse, mener arbeidsgruppen det bør foretas en gjennomgang av regelverket med sikte på delegasjon. For å sikre den overordnede styringen der dette ses nødvendig, vil departementet kunne gi retningslinjer til utførende instans om saksbehandlingen. Generelt mener arbeidsgruppen det bør legges til rette for en klagesaksbehandling som innebærer at et annet forvaltningsorgan enn departementet treffer vedtak i førsteinstans, og at klageinstansen fortrinnsvis bør være et annet organ enn departementet. Unntak fra disse hovedreglene bør vurderes konkret, avhengig av saksfelt. For øvrig vises til pkt. 6.2.2, der arbeidsgruppen drøfter klagesaksbehandling med tilknytning til kommunesektoren og spørsmålet om skoleeier selv i større grad skal være klageinstans for visse sakstyper.

Innen utdanningssektoren er en stor del av lov- og forskriftsverket begrunnet i behovet for å sette faglige, nasjonale standarder, for eksempel ved at det stilles visse minste- eller standardkrav til lærerkompetanse. Tilsvarende har departementet til nå opprettholdt en relativt sterk faglig styring i uh-sektoren. Utvikling av studietilbud, læreplaner, veiledninger, handlingsplaner, statlig initiert forsøks- og utviklingsarbeid, IKT i skoleverket, må i alminnelighet regnes som faglige spørsmål. Selv om det på dette feltet vil være grunn til å reise spørsmål om hvor langt den faglige styringen av utdanningssektoren kan delegeres/desentraliseres før departementet mister sin politiske styring av sektoren, mener arbeidsgruppen det finnes en rekke oppgaver av faglig karakter som i dag er lagt til KUF og hvor oppgaveplasseringen ikke er begrunnet eller nødvendig ut fra et overordnet styringshensyn.

Det revisjonsarbeidet som nå skal gjennomføres i forlengelsen av St.meld. nr. 31, vil bl.a. berøre opplæringsloven med tilhørende forskrifter. Utover det som er anført i pkt. 4.3.2, har ikke arbeidsgruppen sett grunn til å kommentere de særlige hensyn, mål eller prinsipper som gjelder for dette arbeidet, men vil peke på at de organisatoriske og oppgavefordelingsmessige sidene ved utdanningsadministrasjonen som arbeidsgruppen drøfter nye løsninger for, vil være en viktig referanse for gjennomgangen av lov- og forskriftsverket, bl.a. med hensyn til KUFs myndighet og oppgaver etter lovverket og nødvendigheten av å tilrettelegge for delegasjon og desentralisering.

I KUFs rolle som system- eller sektoransvarlig inngår oppgaven å foreta tilstandsvurderinger, dvs. innhente og besitte informasjon og kunnskap om tilstanden i sektoren. Det pågår nå et arbeid med forenkling av rapporteringssystemer, bl.a. gjennom KOSTRA for kommunesektorens del. I tillegg til kvantitative data, der KOSTRA i framtiden vil spille en avgjørende rolle for datainnhentingen, innhentes i dag omfattende tilstandsrapporter fra utdanningskontorene. Disse inneholder vurderinger og gir informasjon om kvalitative forhold, som dermed supplerer og utfyller kvantitative KOSTRA-data. Tilstandsrapportene oppsummeres av Læringssenteret og formidles herfra til KUF. Foruten å gi sentralt nivå viktig informasjon, tjener tilstandsrapportene en viktig oppgave i statens dialog med den enkelte kommune og fylkeskommune, i kontakt med media osv. Arbeidsgruppen mener tilstandsrapportene bør utvikles videre for å oppnå bedre utnyttelse av rapportene, noe også Statskonsults notat i vedlegg 5 berører. For øvrig mener arbeidsgruppen det er en særlig utfordring for KUF og den statlige utdanningsadministrasjonen ellers, å finne fram til bedre strategier for innhenting og vurdering av kvalitative data. Fordi resultatoppnåelse innen utdanningssektoren ofte er vanskelig å måle, bl.a. om elever og lærlingers holdninger, framstår gode kvalitative vurderinger og analyser som desto viktigere.

I KUFs rolle som system- eller sektoransvarlig inngår også oppgaver knyttet til forvaltning av tilskuddsordninger. Både KUF og utdanningsadministrasjonen for øvrig har en rekke oppgaver knyttet til disse, bl.a. som resultat av antallet og volumet av disse. KUF forvalter i dag ca. 90 tilskuddsordninger. Ser vi bort fra tilskudd som forvaltes av Lånekassen, er antallet vel 80. Ca. 25 av disse gjelder overføringer til kommunesektoren, og er i hovedsak knyttet til grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring. Selv om mange av de operasjonelle oppgavene knyttet til tilskuddsforvaltningen er lagt ut, bl.a. til Læringssenteret, VOX og statens utdanningskontorer, er oppgavene i KUF på disse områdene fortsatt relativt betydelige. En gjennomgang av oppgavefordelingen med sikte på fornyelse av utdanningsadministrasjonen, kan vanskelig skje uten at tilskuddsforvaltningen vurderes nøye. I regi av KUF og som del av fornyelsesarbeidet har det våren 2001 pågått et prosjekt med gjennomgang av KUFs tilskuddsordninger, der forenkling er hovedmålet. Arbeidsgruppen mener oppfølgingen av dette prosjektet må ses i lys av de synspunkter og forslag som fremmes i prosjektet for fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen.

Et annet oppgavefelt som berører KUFs rolle som system- eller sektoransvarlig, er forhandlingsoppgaver knyttet til avtaleverket innen utdanningssektoren. Staten har i dag ansvaret for å føre forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonalet i skoleverket. Det er AAD og KUF som har oppgaver på dette feltet. KUFs oppgaver er bl.a. rådgivning og saksbehandling i forbindelse med avtalefortolkning, særavtaleforhandlinger, lokale forhandlinger etter hovedtariffavtalen, og tvister. Omfanget av avtaleverket er fortsatt relativt stort og komplekst, selv om det har vært gjennomført betydelige saneringer og forenklinger de seneste år. Spørsmålet om staten skal ha forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet i skoleverket, har vært gjenstand for diskusjon med jevne mellomrom. Oppgaver knyttet til avtaleverket, foruten flere tilskuddsordninger, berører oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren. Det vises her til pkt. 6.2.

Også på uh-sektoren har KUF oppgaver i forhold til avtaleverket. Antallet institusjoner og antallet ansatte i sektoren er betydelig. Oppfølgingen av Kvalitetsreformen i høyere utdanning ventes å gi endringer med hensyn til KUFs oppgaver her, jf. omtalen av uh-sektoren spesielt under pkt. 5.6.

I tillegg til de som er nevnt over, finnes det flere andre oppgavetyper som av ulike årsaker ligger til departementet, men som vanskelig kan ses som kjerneoppgaver for KUF, eller som av andre grunner med nødvendighet bør utføres i KUF. Noe av bakgrunnen for at oppgaver utføres i KUF, er trolig at det i KUFs ytre forvaltningsapparat ikke har vært et egnet sted å legge oppgavene.

Arbeidsgruppen har ikke sett det som et mål å identifisere fullstendig de oppgaver som bør skilles ut fra KUF. Målet har vært å angi prinsipper og retningslinjer for utskilling av oppgaver. I kap. 6 har arbeidsgruppen – på bakgrunn av drøftingene ovenfor – summert opp generelle og konkrete sakstyper som bør delegeres til det ytre forvaltningsapparatet, eventuelt overføres til kommunesektoren (skoleeier).

3. Rollen som etatsleder

I rollen som etatsleder ligger ansvaret for å styre og følge opp underliggende virksomheter gjennom å fastsette mål og rammer for virksomheten, veilede og følge opp virksomhetenes resultater. Det er en generell vurdering at det som gjerne kalles enkeltsaksbehandling, herunder løpende drifts- eller forvaltningsoppgaver, har et stort omfang i KUF. Statskonsults rapport 1998:5, jf ovenfor, og antallet journalførte dokumenter i KUF i 2000 illustrerer dette. For en vesentlig del er dette en følge av at det under KUF er et stort antall statlige virksomheter. De oppgaver som følger av KUFs rolle som etatsleder, er dermed betydelige. Det gjelder særlig for uh-sektoren, hvor KUF har et direkte styringsansvar for et stort antall institusjoner (40), men også for utdanningssektoren for øvrig (31), hvorav 18 utdanningskontorer), i mindre grad for kirkesektoren og forskningssektoren. Departementets etatsstyring har det siste tiåret vært under kontinuerlig utvikling og er i dag langt bedre enn for relativt kort tid siden, bl.a. med hensyn til budsjett- og resultatoppfølging. Det er likevel grunn til å reise spørsmål om den ressursbruken som medgår i KUF til styringen av underliggende institusjoner, og oppgavene i denne sammenheng, er tilpasset hva som i dag bør kjennetegne etatslederrollen. For uh-sektoren vil gjennomføringen av Kvalitetsreform i høyere utdanning i seg selv ha betydning for KUFs oppgavefelt og etatsstyring, jf. pkt. 5.6.

Etter arbeidsgruppens oppfatning ligger det på dette området et potensiale for oppgavereduksjon og -dreining, selv om antallet institusjoner forblir det samme. KUFs styring av underliggende institusjoner er ofte karakterisert ved mange og relativt detaljerte mål og resultatkrav. Styringen er langt på vei aktivitetsstyring, jf. i denne sammenheng Statskonsults notat i vedlegg 5. Etter arbeidsgruppens vurdering bør tildelingsbrevene til underliggende institusjoner kritisk gjennomgås. Det samme gjelder de rutiner og krav som gjelder for rapportering. Arbeidsgruppen mener det er en rekke oppgaver som kan falle bort eller som kan forenkles dersom KUF systematisk utvikler sin rolle som etatsleder i retning av å styre mer i stort, mindre i smått. Som nevnt bør KUF som ledd i utviklingen av sin rolle som system- eller sektoransvarlig legge ut oppgaver av forvaltningsmessig og faglig karakter. Tilsvarende må gjelde for utviklingen av KUFs etatslederrolle. Med henvisning til Statskonsults notat, mener arbeidsgruppen det bør arbeides mer samlet og systematisk bl.a. med metodiske problemer i etatsstyringen, med prosessuelle effektiviseringstiltak, med standarder for hvor detaljerte mål og resultatkrav i tildelingsbrev skal settes, og med å identifisere enkle og tjenlige indikatorer som kan lette rapporteringen.

5.6 Særskilt om universitets- og høgskolesektoren

Utviklingen de senere årene viser at det er stadig flere som velger høyere utdanning. Erkjennelsen av samfunnets behov for slik kompetanse, har tilsvarende vært økende. Samtidig med at institusjonene i uh-sektoren ekspanderte sterkt i studenttall og aktivitet fra begynnelsen av 1990-årene og framover, kom det signaler fra universiteter og høgskoler om at mange av institusjonene og fagmiljøene hadde problemer både med den interne styringen, organisering og koordinering, og muligheten for å sette av nok ressurser til undervisning og forskning. I 1988 ble det på denne bakgrunn nedsatt et offentlig utvalg for høyere utdanning (Mjøs-utvalget) med et omfattende mandat, jf. NOU 2000:14.

Mjøs-utvalgets utredning, oppfølgingen i St.meld. nr. 27 (2000-2001) Kvalitetsreform i høyere utdanning, og Stortingets behandling, jf. Innst. S. nr. 337 (2000-2001), går alle i retning av at mer ansvar og myndighet overføres til institusjonene i uh-sektoren, med sikte på å gjøre institusjonene mer selvstendige og sette institusjonene bedre i stand til å møte utfordringene fra samfunnet omkring. Ved behandlingen av Innst. S. nr. 337 gjorde Stortinget en rekke vedtak som berører institusjonenes status, interne styrings- og finansieringssystem, studiefinansieringsordningene, system for evaluering og kvalitetsprøving, opprettelse av fag og eksamensordninger, gradsstruktur mv. Stortingets vedtak innebærer både prinsipielle endringer i systemet for høyere utdanning og konkrete endringer på flere områder. Med Stortingets vedtak og de føringer som er gitt, ser arbeidsgruppen det slik at det nå er lagt til rette for et system i høyere utdanning som innebærer en klarere arbeidsfordeling mellom departementet på den ene siden og institusjonene på den andre. KUFs ansvars- og oppgavefelt innen uh-sektoren vil i stor grad påvirkes av dette.

Selv om fornyelsesprosjektet for den statlige utdanningsadministrasjonen ikke er forutsatt å omhandle uh-sektoren, mener arbeidsgruppen det er nødvendig også å komme inn på denne delen av utdanningssektoren, ikke minst fordi KUFs oppgavefelt i betydelig grad er knyttet til uh-sektoren. En drøfting av KUFs rolle i den sentrale utdanningsadministrasjonen vil ha berøringsflater til uh-sektoren. I tillegg kommer det forhold at betydningen av helhet og sammenheng i utdannings- og kompetansespolitikken synes å bli stadig viktigere. Ervervet kunnskap gjennom førstegangsutdanningen må i økende grad fornyes gjennom hele livsløpet. Ny studieatferd og livslang læring stiller krav om at hele utdanningssystemet i stadig større grad må utforme utdanningstilbud etter raskt skiftende krav og forventninger hos den enkelte og i arbeids- og næringslivet.

Ett av formålene med etableringen av det nåværende KUF i 1990, var at hele utdanningssektoren – alle tre utdanningsnivåer – igjen skulle ligge under ett departement, for slik å sikre en helhetlig utdanningspolitikk for hele utdanningsfeltet. Etter arbeidsgruppens syn reflekterer den nåværende organiseringen av den statlige utdanningsadministrasjon i for liten grad den utdanningspolitiske intensjonen som lå bak opprettelsen av KUF. Statens utdanningskontorer og Læringssenteret beskjeftiger seg i hovedsak med oppgaver knyttet til grunnskolen og videregående skole. For høyere utdanning er løsningen av løpende faglige forvaltningsoppgaver for en del lagt til institusjonene selv, men også i stor grad til departementet, eventuelt Norgesnettrådet.

Den videre oppfølging av Kvalitetsreformen skjer nå gjennom ett helhetlig prosjekt, forankret i KUF, med så mange som 20 delprosjekter. Gjennom prosjektet skal bl.a. styringsvirkemidlene innen høyere utdanning gjennomgås og revideres (lov, forskrifter, regelverk, finansieringsordninger mv). Regjeringens fornyelsesprogram om en enklere og mer brukervennlig forvaltning, mindre detaljstyring og større lokal handlefrihet er en viktig referanse i arbeidet, i tillegg til de konkrete vedtak og prinsipielle føringer Stortinget har gjort gjeldende vedrørende Kvalitetsreformen.

Arbeidsgruppen legger til grunn at de forhold som arbeidsgruppen ovenfor har framholdt som viktige for utviklingen av KUFs rolle som system- eller sektoransvarlig, og som etatsleder, ivaretas i prosjektet for uh-sektoren. Samtidig mener arbeidsgruppen at flere av de forvaltningsoppgaver innen uh-sektoren som i dag behandles av departementet eller av Norgesnettrådet 5Om Norgesnettrådet: Norgesnettrådet ble dannet i 1998 på bakgrunn av reformene i høyskolesystemet på midten av 1990-tallet, da de enkelte høgskolene ble slått sammen til færre enheter og sammen med universitetene koplet sammen i Norgesnettet. Norgesnettrådet har til nå vært et rådgivende organ for KUF når det gjelder den langsiktige utviklingen av høyere utdanning. Rådet skal særlig vurdere problemstillinger knyttet til sektorovergripende og nasjonale forhold. Norgesnettrådet har bl.a. oppgaver knyttet til etterutdanning av lærere gjennom Statens lærerkurs. En særlig viktig oppgave for Norgesnettrådet har vært å arbeide for at utdanningsinstitusjonene utvikler systemer for kvalitetssikring av utdanning og forskning, og trekke opp retningslinjer og prosedyrer for evaluering og kvalitetssikring. Norgesnettrådet har ellers ansvaret for Informasjonssenteret for internasjonal utdanning (NAIC). Rådets framtidige oppgave i arbeidet med å kvalitetssikre høyere utdanning ble berørt i St.meld. nr. 27 (2000-2001). Norgesnettrådet ble der tilkjent oppgaven å være et 'kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsinstrument'. Stortinget sluttet seg imidlertid ikke til denne forutsetningen, jf. Innst. S nr. 337 (2000-2001). Norgesnettrådet skal etter dette legges ned. I oppfølgingen av Kvalitetsreformen arbeides det nå med plasseringen av de oppgavene som nå ligger til Norgesnettrådet., og som det ikke er naturlig eller hensiktsmessig å delegere til institusjonene, naturlig bør vurderes i sammenheng med oppgavefordelingen i den statlige utdanningsadministrasjonen for øvrig. Arbeidsgruppen viser dessuten til at det i ulike sammenhenger og fra flere hold ofte påpekes at de høyere utdanningsinstitusjonenes samarbeid og kontakt med andre nivåer og institusjoner i utdanningssystemet bør styrkes, bl.a. for å oppnå mer helhet og større sammenheng i hele utdanningssektoren. Arbeidsgruppens drøftinger og konkrete forslag i kap. 6 og 7 reflekterer slike hensyn.

5.7 Departementets egenforvaltning og interne organisering

Alle virksomheter må ivareta internadministrative oppgaver innenfor budsjett og økonomi, personal- og organisasjonsutvikling, IT-drift, arkiv mv, men det er et organisatorisk spørsmål om virksomheten skal være selvforsynt med alle funksjonene. Arbeidsgruppen har ikke sett grunn til å gå nærmere inn på mulighetene for å avvikle, forenkle eller legge slike oppgaver ut av departementet. Spørsmål om den interne organiseringen av disse oppgavene, realisering av effektiviseringspotensiale mv, vil være et viktig vurderingstema i fase 2 av fornyelsesprosjektet. Når det imidlertid gjelder departementets interne organisering og arbeidsmåter, ser arbeidsgruppen grunn til å gi uttrykk for noen synspunkter, i lys av drøftingene ovenfor om behovet for å styrke departementets rolle som sekretariat for politisk ledelse.

KUF er et stort og sammensatt departement med mange mål og til dels kompliserte beslutningsstrukturer. Spørsmålet om departementene har interne strukturer og arbeidsmåter som legger til rette for utvikling av en samlende, koordinert virkemiddelbruk og en sammenhengende, sektorovergripende politikk, er i dag gjenstand for diskusjon i flere departementer. Dette gjelder for KUF som for andre departementer med et bredt og omfattende sektoransvar og mange ansatte.

Helheten og konsistensen i den interne styringen i KUF, som i andre departementer, kan variere fra saksområde til saksområde. Kontakten på tvers av avdelinger kan variere, og muligheten for at sakene betraktes ut fra en avdelings ståsted alene, eller ut fra en selektiv faglig, juridisk eller budsjettmessig synsvinkel, er til stede. Faren for at den interne styringen kan bli fragmentert, lite helhetlig og ukoordinert, vil dermed være til stede. Tilsvarende vil det være en mulighet for at departementets omgivelser og underliggende institusjoner kan ha vanskelig for å oppfatte eller oppleve departementet som en enhet, som ett departement som utøver èn utdanningspolitikk, samordnet og helhetlig. Arbeidsgruppen mener disse forholdene representerer en utfordring for KUF, og for en stor del har sammenheng med det store antallet saker og oppgaver som er tillagt departementet, men også med dagens organisering av departementet. I den framtidige organiseringen av KUF bør det etter arbeidsgruppens mening legges stor vekt på løsninger som fremmer større effektivitet og fleksibilitet i departementet, styrket enhetlig ledelse og styrket kvalitet i løsningen av oppgavene.

Arbeidsgruppens oppgave er å fremme forslag som kan bidra til at oppgaveløsningen i den statlige utdanningsadministrasjonen blir lagt på rett sted og nivå. Når det gjelder de organisasjonsspørsmål i KUF som inngår i fase 2, vil arbeidsgruppen nedenfor peke på noen forhold og problemstillinger som ses som særlig relevante for drøfting i denne fasen.

Av KUFs sju avdelinger er i dag tre avdelinger satt opp med ca. 15 årsverk, mens tre avdelinger er satt opp med flere enn 50. I flere av de omorganiseringer som har skjedd i andre departementer de siste årene, har oppmerksomheten vært rettet mot antallet og størrelsen på departementsavdelingene. Det er blitt hevdet at både mange og store avdelinger i et departement kan bidra til å fragmentere departementets ansvarsområde på en måte som vanskeliggjør en helhetlig styring. Ved store avdelinger ligger det en fare i at avdelingene blir autonome og til dels selvforsynte med kompetanse, noe som kan svekke behovet for kontakt og samarbeid med andre avdelinger, og til at forslag til løsninger og tiltak ikke alltid er samordnet og koordinert med andre avdelinger. Slik mangelfull koordinering og samordning på tvers av avdelingene, kan bidra til å svekke forutsetningen om at departementet utad framstår som helhetlig og samordnet. Det samme vil kunne gjøre seg gjeldende ved mange og små avdelinger. I disse tilfellene vil kontrollspennet for departementets øverste ledelse være stort, og kravene til samordning på tvers av avdelingene forsterkes.

Arbeidsgruppen viser videre til at avdelingene i KUF i dag i stor grad er organisert etter opplæringsnivåene og aldersfordelingen i utdanningssystemet. Oppgaver som til dels er like, kan være spredt på ulike avdelinger. Med sikte på å få utviklet en mer samordnet og helhetlig utdanningspolitikk, bør det drøftes om det er gevinster å hente ved å innføre arbeidsformer eller organisasjonsløsninger som baserer seg på en mer oppgavebasert eller funksjonell strukturering, for eksempel ved at likeartede oppgaver, programmer, temaer eller prosjekter samles i organisasjonsenheter som er mindre og som gjerne kan gå på tvers av avdelingene. Bl.a. i Danmark og Nederland finnes eksempler hvor oppgaveløsningen i enkelte departementer ikke er organisert i tradisjonelle avdelinger, men koplet direkte mot ekspedisjonssjefer eller prosjektledere som henter arbeidskraften og kompetansen fra ulike steder i departementet. Gevinstene ved slik organisering må i tilfelle drøftes versus en organisering som er orientert mot styringsvirkemidlene innen de enkelte delene av utdanningssektoren. For eksempel er styringsvirkemidlene og bruken av disse forskjellig innen grunnskole og videregående opplæring i forhold til styringsvirkemidlene innen uh-sektoren.

Kreativitet, effektivitet og fleksibilitet i oppgaveløsningen henger ikke bare sammen med organiseringen i formelle organisasjonsstrukturer, men også med samarbeidsformer, arbeidsformer og arbeidsmåter blant de ansatte. Stor grad av stabilitet blant medarbeidere kan ha fordeler når det gjelder å sikre kontinuitet i arbeidet på et saksfelt, men kan også innebære stagnasjon, redusert kreativitet, evne og vilje til utvikling og omstilling. I arbeidslivet og i store organisasjoner legges nå økende vekt på kontinuerlig og systematisk kompetanseutvikling av medarbeiderne, systematisk omflytting av medarbeiderne til ulike stillinger og saksfelt, til nye oppgaver og prosjekter. I næringslivet har slik personal- og organisasjonsutviklingsarbeide pågått lenge, mens statlige virksomheter her generelt er i en begynnerfase.

Til slutt vil arbeidsgruppen peke på at KUFs rolle som sekretariat for politisk ledelse i dag stiller nye krav til departementets beredskap overfor media. Gjennom KUFs informasjonskontor har kontakten og forholdet til media i senere år vært gjennom vesentlige endringer, og en offensiv, moderne mediestrategi er under utvikling. Etter arbeidsgruppens syn bør det i sammenheng med denne offensiven drøftes om mediekontakten i sterkere grad bør forankres i den politiske ledelsen, dvs. at det i informasjonskontoret opprettes en stilling som del av den politiske ledelsen i departementet.

5.8 Kapittelsammendrag – arbeidsgruppens vurderinger og forslag

I dette kapitlet er det gitt en skjematisk oversikt over hvordan den statlige utdanningsadministrasjonen er organisert i dag. Det er gitt en kort beskrivelse av Læringssenterets og VOX’ oppgaver, det statlige spesialpedagogiske støttesystemet og statens utdanningskontorer. Når det gjelder støttesystemet, konstaterer arbeidsgruppen at deler av støttesystemet (hørselssektoren) er til vurdering på grunnlag av Sunnanå-utvalgets innstilling, og at struktureringen og organiseringen av støttesystemets tjenester kan komme i en noe annen stilling når de fylkeskommunale tjenestene innenfor habilitering, rehabilitering og barne- og ungdomspsykiatrien, fra 1. januar 2002 blir statlige tjenester. I omtalen av statens utdanningskontorer er inntatt et kort sammendrag av Statskonsults ressurskartlegging, jf. vedlegg 5. Arbeidsgruppen mener Statskonsults ressurskartlegging i det store og hele gir en god beskrivelse av ressursbruken ved utdanningskontorene. Arbeidsgruppen har i dette kapitlet også gitt en kort omtale av Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) og opplæringsrådene, og av Foreldreutvalget for Grunnskolen (FUG). Arbeidsgruppen fremmer ikke forslag om endringer med hensyn til RFA og opplæringsrådene, eller med hensyn til FUG.

Arbeidsgruppen omtaler og drøfter KUF relativt utførlig i kapitlet, med vurderinger av nåsituasjonen og framtidig fornyelsesbehov for KUF. Arbeidsgruppen mener de vurderinger som lå til grunn for den nylige reorganisering av justissektoren og opprettelsen av et politidirektorat, i hovedsak også har gyldighet for KUF, dvs. at omfanget av faglige og forvaltningsmessige oppgaver, ikke minst enkeltsaker, som behandles i departementet, er så vidt ressurskrevende at departementet kan hindres i å utvikle sin rolle som et effektivt sekretariat for politisk ledelse. Konklusjonen for Justisdepartementets vedkommende var at oppgaver måtte legges ut. Arbeidsgruppen framholder betydningen av å styrke KUFs rolle som et effektivt sekretariat for politisk ledelse i relasjon til de store utfordringer utdannings- og kompetansepolitikken står overfor. Arbeidsgruppen mener denne rollen må bli mer tydelig og mer renskåret enn i dag, og kjennetegnes ved politikkutforming, strategisk ledelse og styring. I sum er virkningen av dette at oppgaver av faglig og forvaltningsmessig karakter i stor grad bør skilles ut. Arbeidsgruppen drøfter i denne sammenheng KUFs rolle som system- eller sektoransvarlig, og som etatsleder, og mener KUFs oppgaver i forhold til disse rollene må defineres klarere gjennom større konsentrasjon mot oppgaver som er av overordnet og prinsipiell karakter. Oppgaver som ikke kjennetegnes ved dette, bl.a. visse oppgavetyper av rettsskapende karakter (forskrifts- og regelarbeid) og oppgavetyper av rettsanvendende karakter (godkjenningssaker mv), bør utskilles. Førsteinstansbehandlingen av saker bør etter dette normalt ikke ligge til KUF, og klagemyndigheten bør generelt ligge til et annet organ enn KUF, men dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Arbeidsgruppen framholder ellers at en rekke saker av faglig karakter, bl.a. utarbeidelse og oppfølging av ulike handlingsplaner, veiledninger, saker knyttet til forsøks- og utviklingsarbeid, bør kunne legges ut uten at KUF mister sin politiske styring av sektoren. Når det spesielt gjelder etatsstyringen, mener arbeidsgruppen det foreligger et potensiale for oppgavereduksjon og vridning i ressursbruken i KUF. Hovedsynspunktet er at KUFs etatsstyring har et for stort innslag av detaljert, aktivitetsorientert styring.

Arbeidsgruppen konstaterer ellers at oppfølging av St.meld. nr. 31 om bl.a. regelforenkling og rapporteringssystemer, i tillegg til et særskilt initiert KUF-prosjekt om forenkling av KUFs tilskuddsordninger og tilskuddsforvaltning, vil kunne bety oppgavereduksjon og -forenkling. Arbeidsgruppen framholder at tilstandsrapporter, særlig fra statens utdanningskontorer, bør videreutvikles med sikte på bedre utnyttelse.

Arbeidsgruppen konstaterer at viktige sider ved uh-sektorens framtidige styring og utvikling nå i stor grad fastlegges gjennom oppfølgingen av Kvalitetsreformen i høyere utdanning. Reformen innebærer betydelig delegasjon av oppgaver og myndighet til institusjonene og innebærer etter arbeidsgruppens syn at KUFs ansvar og oppgavefelt i langt større grad enn i dag kan formes innenfor rammen av den rolleforståelsen arbeidsgruppen mener bør karakterisere KUF. Arbeidsgruppen mener ellers det er behov for sterkere tilknytning mellom uh-sektoren og utdanningssystemet for øvrig, og at enkelte oppgaver som nå ligger til uh-sektoren bør løses i den statlige utdanningsadministrasjonen utenfor KUF. Arbeidsgruppens vurderinger og forslag her er reflektert i kap. 6 og 7.

Når det gjelder KUFs interne organisering og arbeidsmåter, som er tema i neste fase av fornyelsesprosjektet, peker arbeidsgruppen på enkelte spørsmål som bør vies særlig oppmerksomhet i denne fasen. Det gjelder dels forhold knyttet til størrelsen og antallet av de enkelte avdelingene, dels spørsmålet om organisering etter oppgaver eller funksjoner versus en virkemiddelorientert organisering, dels spørsmålet om å realisere en mer systematisk og offensiv personal- og organisasjonsutviklingspolitikk enn KUF har i dag. Arbeidsgruppen mener dessuten at kravet til KUFs beredskap overfor media nå er vesentlig annerledes enn tidligere, og at det som en oppfølging av den nye mediestrategien KUF allerede har utviklet, bør vurderes å tilsette en medarbeider, som del av den politiske ledelsen, med særlig ansvar for mediekontakten.

Arbeidsgruppens konkrete forslag i dette kapitlet kan summeres slik:

• det foretas en systematisk gjennomgang av oppgaveporteføljen i KUF med sikte på delegasjon/avvikling eller desentralisering, ut fra en fornyet forståelse av KUFs rolle som sekretariat for politisk ledelse
• det foretas en gjennomgang bl.a. av metodiske problemer i etatsstyringen, av prosessuelle effektiviseringstiltak, av standarder for hvor detaljerte mål og resultatkrav i tildelingsbrev skal settes, og identifisering av enkle og tjenlige indikatorer som kan lette rapporteringen
• opplegg for og bruk av utdanningskontorenes tilstandsrapporter gjennomgås med sikte på kvalitative forbedringer.