1. Kvoteordningen i et internasjonaliserings- og utviklingsperspektiv

Ikke noe annet europeisk land har – relativt sett – så mange studenter utenfor landets grenser som Norge. Dette har karakterisert norsk høyere utdanning siden de første årene etter annen verdenskrig. I mange år var det et utrykk for norsk fattigdom. Vi hadde ikke tilstrekkelige studieplasser og heller ikke nødvendig faglig bredde og måtte ut for å supplere våre egne tilbud. I senere år har begrunnelsen for vår satsning på studietilbud i utlandet for norsk ungdom hovedsakelig vært at vi som nasjon i et langsiktig perspektiv vil ha nytte av internasjonalt basert kompetanse i vår befolkning. Det er få som vil stille spørsmål ved det.

Samtidig har det vært et tankekors at strømmen av studenter i så stor grad har vært et enveisfenomen og at så få utenlandske studenter har valgt Norge som sitt studieland. Hovedforklaringen vil nok ligge i at Norge er et lite språksamfunn i Europas utkant, med få fagmiljøer som er sterke nok til at utenlandske studenter er villige til å ta den kostnaden det vil være å bryte språkbarrieren. Det blir gjerne enkeltstående tilfeller eller spesielle fagområder. Vi har i dag neppe mer enn 3-4000 studenter som oppholder seg i Norge primært for studier, mens det tilsvarende tallet for norske studenter ute er ca. 19 000.

De aller fleste utenlandske studenter som oppholder seg i Norge primært i studieøyemed vil være studenter på EUs utdanningsprogrammer (ca 800, 1999) og stipendiater gjennom NORADs utdanningsprogram (omlag 250 per år) og den KUF-baserte kvoteordningen (ca 1100 per år). NORADs stipendprogram ble primært etablert som bistandstiltak rettet mot utviklingsland, mens kvoteordningen etter vedtak i Stortinget i økende grad har utviklet seg til et internasjonaliseringstiltak for norsk høyere utdanning, men med bistandspolitiske målsetninger, også rettet mot Øst-Europa.

Nærværende rapport har ikke som siktemål å diskutere internasjonalisering av høyere utdanning generelt, men ut fra mandatet har arbeidsgruppen likevel sett det som nødvendig å se kvoteordningen i et bredere internasjonaliseringsperspektiv. Selv om kvoteordningen kan sees som et tiltak for å øke andelen utenlandske studenter i Norge må det likevel sies at norske myndigheter ikke har satt inn spesielle ressurser for å rette opp den skjevheten som det er pekt på ovenfor og som Stortinget gjentatte ganger har understreket bør søkes redusert. Det var lenge et overordnet mål at vi skulle ha like mange utenlandske studenter ved norske institusjoner som norske studenter i utlandet. Denne målsetningen er sterkt dempet i stortingsmelding 27 (2000-2001) der det heter "departementet ... ønsker å stimulere til at flere utenlandske studenter tar høyere utdanning i Norge". Arbeidsgruppen sier seg enig i at de ovenfor nevnte ambisjonene må dempes kraftig, men mener likevel at mulighetene for å øke tilstrømmingen er betydelig dersom målrettede tiltak settes inn.

Kvoteordningens historie er referert annensteds i rapporten, men den viser at opprinnelsen til ordningen var et forslag med en klar bistandsintensjon. Ordningen skulle – i motsetning til utdanningen under den såkalte u-landsparagrafen – være innrettet mot optimal utviklingseffekt: kortsiktig, engelskspråklig utdanning med sterk faglig profil og kun på høyere nivå, hyppig kontakt med hjemlandet og ingen familie i Norge. Etter kort tid valgte Stortinget, bl.a. etter påtrykk fra Universitetsrådet, å definere denne ordningen mer i retning av et internasjonaliseringstiltak, med kulturforståelse og kulturutveksling som viktige elementer. Som følge av dette åpnet man allerede fra studieåret 1995-96 for innføringskurs i norsk, og samme studieår ble også kvoteordningen utvidet til omfatte norskspråklige utdanninger. Det ble i denne sammenheng ikke minst understreket den betydning et utbredt internasjonalt kontaktnett ville ha for norske studenter, norsk høyere utdanning og for det norske samfunn generelt.

Det er viktig å understreke at kvoteordningen kom i stand som en studieordning for spesielle kategorier av utenlandske studenter finansiert innenfor rammen av de sentrale budsjettbevilgninger som gikk til den enkelte institusjon. Initiativet til å benytte ordningen ligger mao ikke hos en utenforliggende agent, som tilfellet er med NORADs stipendprogram, men hos institusjonene selv, som må bruke ordningen innenfor eget budsjett i en institusjonell internasjonaliseringsstrategi. Slik er den også brukt. Arbeidsgruppens evaluering av ordningen tar utgangspunkt i dette prinsipielle poeng.

Arbeidsgruppens oppfatning er at kvoteordningen har vært svært vellykket som et internasjonaliseringstiltak innefor norsk høyere utdanning. Fra praktisk talt alle institusjoner er det gjennom rapporter til arbeidsgruppen uttalt at ordningen har stimulert til internasjonale faglige forbindelser som ellers ikke ville være kommet i stand, har bidratt til en vitalisering av enkeltmiljøer og at den på forskjellig vis har stimulert det internasjonale miljøet ved institusjonen. Institusjonene, og i særlig grad universitetene og NLH, har koplet kvoteordningen til institusjonssamarbeidsprosjekt, særlig gjennom NUFU programmet (Universitets- og høgskolerådets program for samarbeid om forskning og høyere utdanning med utviklingsland, se 5.2). Den gruppen av studenter som har kommet gjennom dette eller liknende program har hatt en tett kontakt til hjemmeinstitusjonene og returnert etter endt studium i Norge. Vi har også eksempler fra høgskolene, f eks Høgskolen i Agders forskersamarbeid med institusjoner i Tanzania og Indonesia der høgskolen tilbyr kvoteplasser til institusjonenes "junior staff members" som en styrking av allerede eksisterende samarbeid.

Kvotestudentene holder gjennomgående høy faglig kvalitet og har høyere studieprogresjon enn det norske gjennomsnittet. Når det gjelder tilbakevendingstakten mangler vi god statistikk, samtidig som det viser seg å være store forskjeller mellom institusjoner, fag og nasjonaliteter. Her kan det være forholdsvis store innslag av studenter som gifter seg og blir i Norge, andre reiser til tredjeland for å fortsette studier og atter andre forsvinner fra det norske kontaktnettet. Vi viser til en nærmere diskusjon av dette temaet under 4.7.7.

Når det gjelder utviklingseffekten av ordningen er den vanskelig å fastslå. Det ligger i sakens natur. Derfor er også studieprogram av dette slaget svært omdiskutert i internasjonale fagmiljøer. Mange vil hevde at slike program ikke er tilstrekkelig målrettet, at kompetansen som erverves ikke er anvendbar, at studentene fremmedgjøres overfor egen kultur, at senderlandene uvegerlig tappes for ressurser og at slike studieprogram generelt bør unngås. På den annen side vil det bli hevdet at det er viktig for global forståelse og samhandling at det eksisterer nettverk av enkeltindivider av denne typen, at i-landsuniversiteters kompetanse er helt nødvendig for å bygge opp fagmiljøer i utviklingsland og at i vår økende globaliserte verden vil alle vinne ved at utviklingsland også er sterkt representert i den andre deler av verden. De fleste land med store grupper utviklingslandsstudenter – og det gjelder alle store europeiske nasjoner – vil slutte seg til det siste resonnementet.

Det er generell enighet om at utvikling av høyere utdanning har hatt for lav prioritet i internasjonale utviklingsprogram i senere år. Betydningen av å prioritere høyere utdanning ble imidlertid synliggjort gjennom fjorårets rapport fra Verdensbanken om høyere utdanning i utviklingsland ("Peril and Promise", 2000), hvor det blant annet heter at "uten mer og bedre høyere utdanning, vil utviklingslandene i økende grad finne det vanskelig å dra nytte av den globale kunnskapsbaserte økonomien". Norge har i motsetning til mange andre land lagt vekt på tertiærutdanning i samarbeidet. Regjeringens "Strategi for styrking av forskning og høyere utdanning i tilknytning til Norges forhold til utviklingslandene(UD,1999) og bl a det bilaterale samarbeidet med en rekke afrikanske land er eksempler på hvordan man fra norsk side arbeider med disse spørsmålene i forbindelse med utviklingssamarbeid.

I norsk bistandspolitikk har vi for så vidt valgt å lytte til alle røster og har etablert en rekke tiltak som dekker forskjellige formål.

1. Multilaterale programmer

Det gis generelle bidrag gjennom multilaterale kanaler til en rekke utdanningstiltak Herunder kan det også være støtte til studieopphold i andre i-land enn Norge.

1. Institusjonssamarbeid

NUFU-programmet arbeider etter klare mål om konkret oppbygging av kompetanse innenfor et institusjonssamarbeid. Her er den faglige oppbyggingen i fokus med studie- og forskningsopphold i Norge som en vesentlig komponent. Nærmere 1100 forskere og studenter har innenfor en tiårsperiode oppholdt seg i Norge i kortere tid innenfor dette programmet.

1. Spesialiserte stipendprogram

NORADs stipendprogram er strengt fokusert på i stipendiatenes hjemland og er etablert i tråd med de målsetninger og begrensninger som opprinnelig var tiltenkt også å omfatte kvoteordningen. Studentene både kommer fra og går til arbeidsforhold ved sine hjemmeinstitusjoner. Stipendprogrammet består av korte – maksimum to år – fastlagte, engelskspråklige studieopplegg, som regel med sikte på å avlegge en mastergrad, med konkrete siktemål for kompetanseheving i utviklingsland. Denne ordningen tillater ikke den nærmere kontakten med det norske samfunn som kvoteordningen åpner for, dvs. det er ingen støtteordninger for medfølgende familie og stipendiatene har begrenset adgang til å ta seg arbeid. Hittil har mer enn 3000 tusen studenter oppholdt seg i Norge under denne ordningen som ble etablert i 1968. Ca. 130 av et totaltall på 250 tas opp hvert år. NORADs stipendprogram har også en aktiv nettverksoppfølging med tidligere studenter (NORAD Fellowship Network)

1. Rammeprogram

Kvoteordningen er et tilbud til studenter fra utviklingsland og Øst-Europa om studier i Norge innenfor norske institusjoners rammebudsjetter. Hver institusjon bestemmer selv hvor mange studenter den ønsker å ta opp, og søker så KUF om å få tildelt antall ønskede plasser. Antall tildelte plasser til hver institusjon som søker har vært varierende, noe som igjen har ført til ulik praksis blant institusjonene når det gjelder å integrere studieplassene i ordinær virksomhet

.

Kvoteordningen er i utgangspunktet den mest fleksible ordningen av de ovennevnte. Studentene kan i prinsippet søke på eget initiativ og - etter opptak ved en institusjon - få støtte etter samme regelverk som norske studenter. Erfaringen har imidlertid vist at de beste resultatene – dvs. høyere gjennomstrømningstakt, bedre karakterer og større tilbakevendingsprosent - oppnås gjennom et nært institusjonssamarbeid.

Arbeidsgruppen mener at Norge gjennom ovennevnte innsatsområder har et balansert bistandsorientert tilbud rettet mot Øst- og Sentral-Europa og utviklingsland

Selve utviklingseffekten er for samtlige områder vanskelig å måle, men spesielt gjelder dette for kvoteordningen, der de første studentene ble uteksaminert for tre år siden.

Kvoteordningens funksjon på dette området kan derfor i beste fall først fastslås etter et lengre tidsrom. Visse tiltak kan imidlertid iverksettes for å bidra til en slik effekt bl.a. ved en aktiv kopling av kvoteprogramplasser til etablerte institusjonssamarbeidsprogrammer. Dette er for øvrig allerede praksis ved mange av institusjonene. Gruppen fremmer også en rekke andre forslag på dette området.

Det synes imidlertid klart at de institusjonene som har inngått nære samarbeidsrelasjoner med institusjoner i Øst eller Sør har størst tilbakevendingstakt på de ferdige kandidatene.

Arbeidsgruppen mener at på lengre sikt kan også de som ikke vender tilbake få betydning i et utviklingsperspektiv og ser derfor ingen grunnleggende problemer ved forslag om at kravet til hjemreise liberaliseres. Arbeidsgruppen mener det må åpnes for videre studier til doktorgrad i Norge slik at ikke studentene av et stivbeint regelverk tvinges til å reise til et annet i-land for videre studier. Kvoteordningen har vært av stor betydning for internasjonalisering av vår høyere utdanningssektor og vil i et lengre tidsperspektiv få en økende betydning for det norske samfunns internasjonale orientering og internasjonale forståelse. Basert på de positive effektene som kvoteordningen har hatt – strategisk og miljømessig - er det i dag et utbredt ønske om flere kvotestudenter fra norske institusjoner. Arbeidsgruppen mener at ordningen har så mange positive sider, spesielt i et internasjonaliseringsperspektiv, men også i et bistandsperspektiv, at en dobling av antall studieplasser vil være ønskelig. Dette bør skje i form av en opptrapping over f eks fire år.