4 Styringen av grunnskole og videregående opplæring

4.1 Sektorstyringen

KUFs styring av sektoren er preget av at grunnskole og videregående opplæring eies og drives av henholdsvis kommuner og fylkeskommuner, mens KUF har systemansvaret.

4.1.1 Styringsvirkemidler

De viktigste styringsvirkemidler for hvordan kommuner og fylkeskommuner skal drive skoleverket ligger i sentrale regelverk og avtaleverk. Regelverket er nå samlet i Opplæringsloven med forskrifter (som for øvrig også omfatter alle læreplanene).

Regelverket omfatter bl.a.:

• formålsparagrafer
• rett og plikt til grunnskoleopplæring samt rett til videregående opplæring
• rett til spesialundervisning (klage på enkeltvedtak)
• innhold i opplæringen og krav til elevvurderinger
• krav til undervisningspersonale i skolene
• klassestørrelse, aldersblanding og tidsrammer for undervisning
• krav til stillinger/funksjoner, bl.a. krav til kompetanse for undervisningspersonell og i kommuneadministrasjonen
• særskilte krav vedrørende målformer, morsmålsopplæring, rådgivning, samarbeid med foreldre, skolefritidsordning, skolebibliotek, skoleskyss mv.
• krav om jevnlige vurderinger ved skolene (lærebedriftene) mht. å ivareta målene i læreplanene
• krav om rapportering av data for vurdering av opplæringsvirksomheten

Som et ledd i regjeringens fornyelsesprogram blir en del av dette regelverket vurdert med tanke på å gi kommuner/fylkeskommuner større frihet til å organisere og innrette virksomheten, jf. vedlegg 5 i St meld nr 31 (2000-01).

Videre styres utdanningssektoren gjennom sentrale lønnsforhandlinger og et svært omfattende sett av særavtaler (som i KUFs oversikt av mars 2000 fyller 120 sider). Disse særavtalene regulerer bl.a. ansattes medbestemmelse, godtgjørelser, permisjon, arbeidstid, leseplikt mv. Det ble i 1998 gjort en sanering av antall særavtaler og protokoller fra ca 200 til 12, men dette var primært en redaksjonell forenkling, slik at omfanget av de sentrale reguleringene i hovedsak består. Derimot arbeides det nå med en ny arbeidstidsavtale som skal stille det lokale nivået friere. Dessuten er det nylig åpnet for en viss grad av lokal lønnsdannelse for lærerne gjennom lokale forhandlinger.

KUFs underliggende etater kan også betraktes som virkemidler i styringen av sektoren, både fordi de til dels kanaliserer KUFs øvrige styringsvirkemidler og fordi de utgjør en organisatorisk rammebetingelse for sektoren, se for øvrig pkt. 4.2 nedenfor.

Sist, men ikke minst styres sektoren gjennom økonomiske virkemidler. De viktigste finansieringskildene for grunnskole og videregående opplæring er kommunenes og fylkeskommunenes frie midler; skatteinntekter og overføringer gjennom inntektssystemet. Et hovedprinsipp for inntektssystemet er at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha muligheter til å gi likeverdige tilbud til sin befolkning. Derfor inneholder inntektssystemet elementer som kompenserer for forskjeller i skatteinngang og elementer som kompenserer for forskjeller i kostnadsnivå. Forskjellene i kostnadsnivå fanges opp gjennom kostnadsnøkler som gir kommuner og fylkeskommuner ekstra uttelling dersom de har en befolknings- og bosettingsstruktur osv som medfører høye kostnader. Kostnadsnøklene er lagd med utgangspunkt i de oppgaver kommuner og fylkeskommuner skal utføre for sin befolkning. I kostnadsnøklene for kommunene er innbyggere i aldersgruppa 6-15 år gitt en vekt på 0.309. For fylkeskommunene er innbyggere i aldersgruppa 16-18 år gitt en vekt på 0.273. I begge tilfeller er summen av alle elementene 1.0. Kostnadselementene knyttet til antall i skolealder utgjør altså omlag 1/3 av de samlede elementene for kommunene og omlag 1/4 for fylkeskommunene.

Rammetilskudd suppleres med ulike typer tilskudd til særskilte formål. Antall slike ordninger totalt oppgis å være 80-100. Av disse er det 26 øremerkede tilskudd til kommunene, jf. kommuneøkonomiproposisjonen av i fjor.

4.1.2 Styringsdokumenter for sektorstyringen

Det blir ikke skrevet noe tildelingsbrev til skoleeierne for å angi hvordan midlene som stilles til disposisjon gjennom inntektssystemet er forutsatt brukt. Derimot er det tre styringsdokumenter knyttet til budsjettbehandlingen: St prp nr 1 (KUFs fagproposisjon), Kommuneøkonomiproposisjonen, og de årlige satsingsskriv fra KUF til skoleeierne (F-120). Våre kommentarer til disse dokumentene gjelder budsjettproposisjonen for 2001, kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 og F-120 for 2000 og 2001.

I St prp nr 1 fra KUF er det redegjort for hovedmål og delmål, tilstandsvurdering, strategier og tiltak for både grunnskolen og videregående opplæring. For grunnskolen er hovedmålet å " vere ein inkluderande fellesskole, der alle barn og unge får opplæring av høg kvalitet".

Dette fører fram til følgende delmål:

• Elevane skal utvikle kunnskap, dugleik og haldningar som grunnlag for vidare utdanning, samarbeid og deltaking i samfunnslivet
• Elevane skal, uavhengig av kjønn, bustad og økonomien til foreldra, få likeverdig opplæring tilpassa evner, føresetnader og kulturell og språkleg bakgrunn,
• Elevane skal ha eit godt og stimulerande lærings- og oppvekstmiljø, og det skal vere godt samarbeid mellom heim og skole.

Tilstandsvurderinger, strategier og tiltak er utviklet innenfor hvert av disse delmålene. For grunnskolen er tilstandsvurderingene omfattende, og strategier og tiltak kan virke lite spisset og målrettet. En del av de tiltakene som fremmes er satsinger under KUFs budsjett, men det er også andre former for tiltak eller handling, som at departementet vil følge opp, vurdere eller evaluere særlige forhold. I en del tilfeller sies det eksplisitt at departementet vil be utdanningskontorene eller Læringssenteret følge opp eller utføre oppgaver.

For videregående opplæring er målene formulert slik:

• Vidaregåande opplæring skal bli tilbydd i tråd med ønska til søkjarane og behova i samfunnet og i arbeidslivet
• Elevar og lærlingar skal få vidaregåande opplæring av høg kvalitet tilpassa evnene og føresetnadene til den enkelte
• Elevar og lærlingar skal ha eit godt lærings- og arbeidsmiljø
• Utdanninga skal vere rettferdig og prega av solidaritet nasjonalt og internasjonalt

Her er strategier og tiltak satt opp som strekpunkter under overskriften "Departementet vil". Dette virker som et ryddigere oppsett enn det under grunnskole.

Målene i budsjettproposisjonen gjelder langt utover de budsjettposter som finnes på KUFs budsjett. Det er snarere et uttrykk for Regjeringens utdanningspolitiske mål og strategier. Måten dette er satt opp på for grunnskole og videregående opplæring gir en god og sammenhengende framstilling av de utdanningspolitiske hovedmål, delmål, strategier og tiltak. Postene på budsjettet, som er øremerkede tilskudd og andre ordninger utenfor rammetilskuddet, kan sees som satsinger som skal bidra til å nå de overordnede målene, men det er liten tvil om at målene først og fremst kan bli nådd gjennom innsatsen i kommuner og fylkeskommuner, finansiert over inntektssystemet.

Gjennom St prp nr 1 får Stortinget mulighet til å drøfte mål, tilstand og strategier i utdanningspolitikken i sammenheng. St prp nr 1 utgjør også et svært viktig dokument i sektorstyringen. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål om i hvilken grad budsjettproposisjonen når ut til de ulike deler av sektoren, og i hvilken grad proposisjonen faktisk blir sett som et viktig styringsinstrument innenfor hele sektoren. Det er videre ikke bestandig mulig å se hvordan strategiene og tiltakene følges opp videre i systemet. Strukturen i St prp nr 1 brukes bare der, mens andre styringsdokumenter, slik som tildelingsbrev, satsingsskriv og Kommuneøkonomiproposisjonen har en annen struktur der målene i større grad er begrenset til målene for bevilgningene over KUFs budsjett.

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 er det egne omtaler av enkelte departementers budsjetter, bl.a. KUF, i to sammenhenger: om endringer i budsjettet for 2001, og under endringer i oppgavefordelingen mv. 2001 og 2002. Selv om Kommuneøkonomiproposisjonen er Regjeringens samlede presentasjon av det økonomiske opplegget i forhold til kommunesektoren, er det svært få signaler knyttet til kommuner og fylkers bruk av de frie midlene innenfor skolesektoren. Det er ikke noen presentasjon av hovedmål, delmål osv. innenfor utdanningspolitikken slik man finner i St.prp. nr 1, og heller ingen kommentarer til utviklingen av barne- og ungdomskullene, som vi har sett veier tungt i inntektssystemet. Det står generelt at Regjeringen vil arbeide for god kvalitet i skolen og i SFO, og at Regjeringen vil bidra til satsing på skolens lokaler og anlegg. Det eneste knyttet direkte til kommunesektorens bruk av frie midler er: "Innenfor veksten i frie inntekter vil det være rom for økte utgifter til skolesektoren, for eksempel til dekning av økte renter og avdrag knyttet til investeringer i skolelokaler." For øvrig er det mer spesielle forhold som tas opp, som skyss av førskolebarn og om foreldrebetaling i grunnskolen. Ellers handler kapitlet fra KUF om øremerkede tilskudd.

Et annet element i sektorstyringen har vært det årlige satsingsskrivet KUF har sendt ut til kommuner og fylkeskommuner (F-120). Her har man kunnet gi skoleeierne konkrete styringssignaler basert på budsjettproposisjonen og stortingsbehandlingen. Siden satsingsskrivet har vært basert på statsbudsjettet, har skrivet vært sendt ut etter at budsjettet er vedtatt i Stortinget. Dette har møtt mye kritikk, fordi satsingsskrivet kommer på et tidspunkt da budsjettene for kommunene og fylkeskommunene for lengst er vedtatt. Man har derfor lagt opp til å sende ut satsingsskrivet etter at Stortinget har behandlet Kommuneøkonomiproposisjonen. For 2001 ble det ikke sendt ut noe satsingsskriv etter budsjettbehandlingen. Det er imidlertid sendt ut et skriv i mai 2001, som en overgangsordning. Det er videre lagt opp til utsending av et satsingsskriv for 2002 nå i sommer.

Satsingsskrivene følger opp statsbudsjettet i den forstand at de tar utgangspunkt i de særskilte satsingene som det legges opp til i budsjettet. De mer overordnede styringssignalene, med hovedmål, delmål, tilstandsrapport, strategier og tiltak er imidlertid ikke fulgt opp i satsingsskrivene. Skrivene fungerer derfor ikke som mer generelle styringsinstrument mellom departementet og skoleeierne.

St prp nr 1 burde i utgangspunktet gi et bedre grunnlag for satsingsskriv til skoleeierne enn Kommuneøkonomiproposisjonen. Stortingsbehandlingen gir også et godt grunnlag for å formidle overordnede utdanningspolitiske føringer til skoleeierne. I dag er dette i liten grad fulgt opp. På samme måte som Kommuneøkonomiproposisjonen er satsingsskrivene konsentrert om særskilte satsinger i hovedsak finansiert over øremerkede tilskudd.

Dersom man velger å bruke satsingsskrivene til også å formidle regjeringens og Stortingets mål for utdanningspolitikken til skoleeierne, vil det være logisk å bygge satsingsskrivene på behandlingen av St.prp. nr. 1. Men da løser man ikke problemet med at skrivet kommer for seint til å få innflytelse på kommunenes budsjettbehandling.

Det er en uttrykt målsetning for Regjeringen å gå fra øremerkede ordninger overfor kommunesektoren og til utvidet bruk av rammeoverføringer. Dette framgår bl.a. av at det for KUF-sektoren planlegges å redusere antallet øremerkede ordninger til halvparten innen år 2007. Det er vårt inntrykk at det har vært og er vilje i KUF til å redusere bruk av øremerking, men at Stortinget ofte ønsker å beholde øremerkingen.

4.2 Etatsstyringen

De viktigste etatene i forhold til grunnskole og videregående opplæring er Læringssenteret (LS) og Statens utdanningskontorer (SU). I tillegg kommer VOX og Statlig spesialpedagogisk støttesystem. Alle styres gjennom tildelingsbrev fra KUF. For LS, VOX og Støttesystemet er det etablert egne styrer.

4.2.1 Etatsstyring av Læringssenteret (LS)

LS ble opprettet 1.9.2000 gjennom sammenslåing av Nasjonalt Læremiddelsenter, Eksamenssekretariatet ved SU i Oslo/Akershus og overføring av oppgaver og ansatte fra KUF. LS skal først og fremst ha utviklingsoppgaver, mens forvaltningsoppgaver skal utføres i den grad det er nødvendig for å fylle utviklingsrollen.

Tildelingsbrevet for LS er på 35 sider pluss vedlegg. I tildelingsbrevet refereres det under "Overordnede mål for utdanningssektoren og Læringssenteret" til satsingene i statsbudsjettet : IKT, satsing særlig på ungdomstrinnet, handlingsplanen for barne- og ungdomskriminalitet, og utlånsordning for lærebøker. Det er imidlertid ingen referanser til de overordnede mål og delmål for grunnskolen og videregående opplæring som presenteres i St.prp. nr. 1. Det som framstår som de overordnede målene for sektoren er de satsinger som gjøres over KUFs eget budsjett, altså de øremerkede tilskuddene.

De overordnede mål for LS synes likevel forankret i de generelle overordnede målene for sektoren, selv om disse ikke er referert i tildelingsbrevet. Senterets overordnede mål er:

• å samle oppgaver med relevans og sammenheng på ett sted og skape et bredt miljø slik at man oppnår helhetlig oversikt og samlet kompetanse på områder som har sammenheng med hverandre
• å ta seg av sentrale utviklings- og informasjonsoppgaver overfor departement, kommuner, fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter
• å styrke og målrette det faglig-pedagogiske veiledningsarbeidet overfor sektoren
• å bidra til at det blir god faglig og pedagogisk sammenheng i det 13-årige opplæringsløpet
• å følge med på den internasjonale debatten om utdannings- og opplæringsspørsmål

Senteret pålegges å samarbeide med SU, Sametinget, støttesystemet, VOX og andre navngitte aktører innenfor utdanningssektoren. Som en del av kommunikasjonen mellom departementet og LS pålegges senteret å gi departementet en årlig tilstandsrapport om utdanningssektoren basert på tilstandsrapporter fra SU, evalueringer, forsøk/utviklingsprosjekter og senterets eget arbeid. En slik samlet vurdering vil legge grunnlaget for KUFs tilstandsrapport i budsjettproposisjonen.

Det presiseres at igangsatte oppgaver i regi av de organene som inngår i LS skal videreføres. Det framgår også at LS må kunne bistå KUF med informasjon, vurderinger, rapportering og tilbakemeldinger til regjering og Stortinget innen korte frister. Oppgavene som LS skal utføre fordeler seg på følgende områder:

• Utvikling av læreplaner
• Vurdering av læringsutbytte på individnivå
• Kompetanseutvikling, utviklingsarbeid og forsøk
• Dokumentasjon og analyse som grunnlag for systemvurdering
• Utvikling, produksjon og distribusjon av læremidler
• Oppfølging av handlingsplanen for IKT i norsk utdanning
• Lærings- og oppvekstmiljø
• Internasjonalt arbeid
• Likestilling

For hver av disse skilles det mellom generelle oppgaver og oppgaver i 2001. En opptelling viser at det er nevnt 73 generelle oppgaver og 97 oppgaver for 2001, totalt 170 oppgaver for Læringssenteret. Selv om oppgavene i 2001 i de fleste tilfeller ligger innenfor de generelle oppgavene, presiserer brevet at årets oppgaver skal utføres i tillegg til de generelle. Det later derfor ikke til at årets oppgaver er et forsøk på å presisere de generelle oppgavene. For en del av oppgavene går man svært langt i å fastsette hvordan de skal løses, bl.a. spesifiseres enkeltprosjekter med navngitte prosjekteiere og beløp, som LS skal støtte. Det er også i en del tilfeller spesifisert at LS skal tildele tallfestede beløp til SU til spesifikke formål, altså at KUF via tildelingsbrevet til en underliggende etat fastsetter størrelse og formål på bevilgning til andre underliggende etater. Oppgavene i tildelingsbrevet er aktivitetsorientert, med en opplisting av en rekke konkrete oppgaver som skal utføres. Det gjøres i liten grad forsøk på å operere med resultatmål eller resultatindikatorer for å se om senterets arbeid har noen virkning i forhold til utdanningssektoren.

4.2.2 Etatsstyring av Statens utdanningskontorer

Tildelingsbrevet er i to deler: Del 1 beskriver oppgaver som vanligvis ikke endrer seg fra år til år, og det klargjøres roller og ansvar i denne forbindelse. Del 2 er brev om årlig tildeling, og omfatter bevilgninger, mål, fullmakter og rapporteringskrav mm. for utdanningskontorene i 2001.

I tildelingsbrevets del 1 framgår det at utdanningskontorene har som formål å være bindeledd mellom departementet og utdanningssektoren regionalt. På denne måten medvirker utdanningskontorene til at den nasjonale utdanningspolitikken blir fulgt opp av fylkeskommunale, kommunale og private skoleeiere.

Utdanningskontorene skal

• i samarbeid med sektoren særlig bidra til realisering av nasjonale mål og til vurdering og utvikling slik at kvaliteten i opplæringen kan bli best mulig.
• bistå departementet i styringen av og tilsynet med den nasjonale utdanningspolitikken og har ansvaret for delegerte statlige oppgaver innenfor alle utdanningsområder
• være opptatt av samordningen og sammenhengen mellom de ulike nivåene i utdanningssystemet
• være en ressurs og et serviceorgan for kommuner, fylkeskommuner, private skoler, studieforbund og folkehøgskoler, og støtte dem i utviklingen av opplæringstilbudene
• bidra til å ivareta elevers, foresattes, lærlingers og voksenopplæringsdeltakeres rettigheter og være et sted disse kan henvende seg når det er behov for det

Det er ingen presentasjon av hovedmålene i utdanningspolitikken (slik disse framkommer i budsjettproposisjonen) verken i del 1 eller del 2 av tildelingsbrevet. I del 2 refereres overordnede mål for utdanningssektoren i 2001. Dette er de samme satsinger som går igjen i Kommuneøkonomiproposisjonen, satsingsskrivet og i tildelingsbrevet til LS, dvs. satsinger over KUFs budsjett.

Tildelingsbrevet del 2 til utdanningskontorene er på 24 sider pluss tildelingstabeller. Brevet har ikke samme detaljeringsgrad som brevet til LS. Det blir i større grad angitt hvordan utdanningskontorene skal følge opp, veilede og føre tilsyn med skoleeierne, og i mindre grad angitt konkrete enkeltoppgaver som skal utføres. I forbindelse med et budsjettkutt under stortingsbehandlingen på 6 mill. kr. angis flere områder som utdanningskontorene bør vurdere å ta kuttet på, uten at det gis direktiver eller trekkes konklusjoner. En del kontorer har nasjonale oppgaver, som blir angitt i tildelingsbrevet del 1 og del 2.

Statskonsults kartlegging av ressursbruken (se eget notat) viser at utdanningskontorene samlet bruker ca 28 % av sin tid til forvaltningsoppgaver, 26 % til utviklingsoppgaver og 25 % til ledelse og internadministrative oppgaver. Resten fordeler seg på styringsdialog (9 %), informasjon og veiledning (6 %), og særskilte nasjonale oppgaver (5 %). Hovedmønsteret er stort sett det samme ved det enkelte kontor som på landsbasis, men innenfor hver av oppgavekategoriene er det også enkelte store avvik.

4.2.3 Etatsstyring av VOX

VOX ble opprettet med virkning fra 1.1.2001, ved at de tre statlige institusjonene Norsk voksenpedagogisk institutt, Norsk fjernundervisning og Statens ressurs- og voksenopplæringssenter ble slått sammen. Tildelingsbrevet for 2001 er derved det første tildelingsbrevet til den nye institusjonen. Av tildelingsbrevets omtale av overordnede mål for VOX framgår det at instituttet skal fokusere på voksenopplæring innenfor alle sektorer, arbeidslivet, voksenopplæringsorganisasjonene og utdanningsinstitusjonene, og være en ressurs for alle som driver voksenopplæring. Ressursinnsatsen skal fordeles mellom kunnskapsutvikling, kunnskapsformidling og utviklingsarbeid.

Tildelingsbrevet er på 18 sider pluss tabeller og vedlegg. Hovedmalen er den samme som for LS, men detaljeringsnivået er lavere. Resultatkravene virker generelle og lite målbare. Styringen virker også aktivitetsorientert snarere enn resultatorientert. Etatsstyringsmøtene synes å ha lite rom for strategidiskusjoner.

Foruten at VOX får en driftsbevilgning og en bevilgning knyttet til drift av oppdragsprosjekter, som det også er knyttet inntektskrav til, blir det gitt disposisjonsbevilgninger for flere definerte prosjekter finansiert over budsjettkapitler som disponeres av departementet. Tildelingsbrevet definerer også hvordan VOX skal samarbeide med SU og LS.

4.2.4 Etatsstyring av Statlig spesialpedagogisk støttesystem

Tildelingsbrevet til styret i det statlige spesialpedagogiske støttesystemet er mindre detaljert enn brevet til LS. Støttesystemet har også betydelige driftsoppgaver, som det legges føringer for gjennom tildelingsbrevet. Brevet virker noe rotete satt opp, med oversikt over rapporteringsrutiner med hva det skal rapporteres på, hvilke møter som skal holdes med departementet osv., før man i det hele tatt er kommet til målene for virksomheten.