5 Styringen av universiteter og høyskoler

Høyere utdanning utgjør et stort statlig ansvarsområde. I St prp nr 1 (2000-2001) er det foreslått 14,6 mrd kroner til programkategori høgre utdanning. Til sammen er det ca 21 000 årsverk ved de 38 statlige utdanningsinstitusjonene som sorterer under UH-avdelingen i KUF, som på sin side har ca 60 ansatte.

5.1 Etatsstyringen/styringen av de finansielle virkemidlene

De store statlige ressursene som går til sektoren gjør at styringen av de finansielle virkemidlene blir svært viktig.

St prp nr 1 er det sentrale styringsdokumentet. Det inneholder en ganske omfattende generell del for hele sektoren og deretter en kort omtale for den enkelte institusjon.

I St prp nr 1 for 2001 er det formulert fem sentrale mål for høyere utdanning knyttet til lik rett til utdanning, at tilbudet er tilpasset søkernes ønsker og arbeidslivets behov, kvalitet, god utnyttelse av ressursene, samarbeid og arbeidsdeling og internasjonalt samarbeid. Disse målene gjelder for hele programkategori 7.60 Høgre utdanning. For hvert av målene er det gitt en tilstandsvurdering og redegjort for strategier og tiltak innenfor målene. Disse målene kan til dels sees i sammenheng med de overordnete målene på utdanningsområdet - en FRISK utdanningsprofil (Fleksibel, Rettferdig, Intensiv, Skapende, Kvalitet).

For de enkelte universitetene er det formulert egne resultatmål. En del av disse er felles for virksomhetene, mens andre gjelder spesifikt for enkelte institusjoner eller for grupper av virksomheter. De aller fleste målene er aktivitetsmål og beskrivende. Det kan f eks være knyttet til samarbeid med andre.

Det settes måltall for en del utdanninger (minimumstall). Hvilke utdanninger dette er, er dels historisk begrunnet, dels et resultat av hvor det er empirisk grunnlag for å vurdere tilbud og etterspørsel. Dette gjelder ofte de områder der det offentlige er arbeidsgiver. For de øvrige utdanninger har institusjonene en viss frihet til å dimensjonere, bl.a. ut fra regional etterspørsel.

Det er nå vedtatt en omlegging fra tildeling av midler på bakgrunn av måltall til tildeling på bakgrunn av såkalt vekttallproduksjon, jf. behandlingen av St meld 27 om høyere utdanning. For de fire universitetene er det i 2001 fordelt 800 mill kroner basert på avlagte vekttall. For de statlige høgskolene er 100 mill. kroner er trukket inn fra budsjettrammen og omfordelt etter avlagte vekttall i 1999. Dette utgjør bare en svært liten del av midlene til de statlige høgskolene, som totalt er på 5,8 mrd kroner, for universitetene utgjør det en noe høyere andel (samlet bevilgning er 6 mrd. kroner).

For forskningsvirksomheten er det få mål i St prp nr 1 under kategori 7.60 (men det er flere under kategori 7.70 Forskning). Omtalen gjelder finansiering/utgifter til forskning. Det er fastsatt måltall for avlagte doktorgrader innenfor ulike fagområder. Videre er det en rapportering på vitenskapelige publikasjoner fra ulike fakultet, det er imidlertid ikke satt måltall for disse. Det er generelt atskillig mindre fokusert på forskning ved lærestedene enn på utdanning.

Universitetene er fra og med i år nettobudsjettert, og det lages nå en framdriftsplan for overgang til dette også for de andre utdanningsinstitusjonene, i første omgang for de vitenskapelige høyskolene. Dette vil gi friere ressursdisponering, men vil også stille krav til institusjonenes administrasjon.

Vårt inntrykk er at hovedmålene for høyere utdanning har en ganske overordnet karakter, men innebærer samtidig reelle målsettinger for sektoren. Bevilgningsnivået er pr i dag ikke knyttet til måloppnåelse, men til aktivitetsnivå.. Det er imidlertid som nevnt planlagt en overgang til sterkere grad av resultatstyring av sektoren, jf. pkt 5.3.

Tildelingsbrev

Tildelingsbrevene består av en hoveddel og ett vedlegg. Hoveddelen - selve brevet - er nå spesifikt for den enkelte institusjon (mens det tidligere var ett felles brev til alle statlige høyskoler). Vedlegget er felles for gruppen av utdanningsinstitusjoner (ett for universitetene, ett for statlige høgskoler). Den spesifikke delen er på mellom 10 og 13 sider, mens vedlegget er noe kortere.

De tildelingsbrevene som er gjennomgått har alle samme struktur:

• En relativt detaljert omtale av selve budsjettvedtaket.
• En kort omtale av satsingsområde eller overordnete mål.
• Gjennomgang av en del særskilte mål knyttet til husleie, kvinner, studenter med spesielle behov osv.
• Måltall for antall kandidater i 2001.
• Omtale av andre mål.

Omtalen av satsingsområder/overordnete mål er svært knapp, og det gjøres få forsøk på å operasjonalisere de mer overordnete målene eller lage delmål for de utdanningspolitiske målene. Omtalen er identisk i tildelingsbrevene til alle lærestedene.

En del av de særskilte målene er også felles, bl.a. omtalen av "kvinner i vitenskapelige stillinger" og "tilrettelegging for studenter med særskilte behov". Andre er mer spesifikt rettet mot det enkelte lærested. Antallet mål varierer fra tre til fem.

Måltall for antall kandidater er gjengitt i tabeller i tildelingsbrevet. For universitetene er dette samme tabeller som står i St prp nr 1. For de statlige høgskolene er tallene splittet opp på den enkelte institusjon i tildelingsbrevet, men St prp nr 1 har oppsummerende tabeller. I tillegg gis det i tildelingsbrevene mer utfyllende forklaringer til tabellene.

Til slutt i tildelingsbrevet følger en omtale av andre mål, disse er i stor grad aktivitetsmål - slik som krav om samarbeid med virksomheter, osv, samt noen forvaltningspolitiske målsettinger - døgnåpen forvaltning etc. Omtalen av andre mål er identisk til samtlige læresteder i de tildelingsbrevene vi har sett på.

Vårt inntrykk er at tildelingsbrevet i hovedsak brukes for å informere om merknader knyttet til budsjettvedtaket og om spesielle tiltak, eksempelvis rekrutteringstiltak. Når det gjelder hovedmål/delmål/satsingsområder, har tildelingsbrevene lite å tilføre utover det som allerede står i St prp nr 1.

Omtalen i tildelingsbrevet av særskilte mål og andre mål er langt på vei identiske for de ulike institusjonene og kan ikke sies å være koplet direkte til nivået på bevilgningen.

Rapportering

På grunnlag av et eget budsjettrundskriv rapporteres det via Database for statistikk om høgre utdanning (DBH), og det stilles krav om rapportering av studenttall, årsverk, areal og økonomi. Rapportering på forskning ivaretas gjennom FORSKDOK, et felles dokumentasjonssystem for institusjonenes FoU. Dette gir KUF mulighet til f..eks. å konfrontere institusjonene med lav produksjon av vitenskapelige publikasjoner sett i forhold til sammenliknbare institusjoner.

Etatsstyringsmøter

Etatsstyringsmøtene (SK-rapport 1998:5) bar tidligere preg av å være et forum der KUF la fram sine synspunkter og styringssignaler for etatene. Flere institusjoner kunne være til stede på møtene og deltakerantallet var til dels høyt.

UH-avdelingen har arbeidet med å utvikle styringsdialogen med etatene, og etatsstyringsmøtene har fått en bedre form enn tidligere. Det settes av et halvdagsmøte med hver institusjon i året. I følge våre informanter legges det større vekt på dialog, noe virksomhetene er tilfreds med. Det store antallet institusjoner (38) gjør at dette krever betydelige ressurser fra UH-avdelingens side. For øvrig er det også en rekke ad hoc-møter og løpende kontakt mellom virksomhetene og KUF.

I tillegg til etatsstyringsmøtene har UH-avdelingen også styringsdialogmøter med hver institusjon hvert tredje år. Dette er møter med bredere deltakelse både fra institusjonene og KUF, og hensikten er å diskutere institusjonenes utviklingsstrategi for de neste 4-5 år.

5.2 Lov- og regelstyring

Høyere utdanning er - som andre deler av utdanningssektoren - i stor grad styrt gjennom lov- og regelverk. UH-avdelingen forvalter tre lover (universitets- og høgskoleloven, lov om studentsamskipnader og lov om eksamensrett og statstilskudd for private høyskoler). Avdelingen forvalter fire forskrifter foruten opptaksreglementet. I tillegg har avdelingen også ansvaret for å forvalte rammeplaner med forskrifter. I følge Statskonsults rapport 1998:5 bruker UH-avdelingen en relativt stor andel av sine ressurser på forskriftsarbeid (læreplaner). Den er også den avdelingen som bruker flest årsverk på enkeltvedtak og enkelthenvendelser.

Lov om høgre utdanning inneholder ikke målformuleringer, men formuleringer om oppgaver, plikter og ansvar. Regelverket er detaljert og legger i stor grad rammer for arbeidsdelingen mellom KUF og institusjonene.

Saksbehandling av rammeplaner (for yrkesrettede utdanninger som fører fram til autorisering) er lagt til Norgesnettrådet, mens endelig godkjenning skjer i departementet. På bakgrunn av at Stortinget nå har vedtatt å opprette et uavhengig evalueringsorgan er det usikkerhet om Norgesnettrådets stilling, og KUF kan bli nødt til å finne et alternativt sted å legge disse oppgavene. Men uansett hvor saksbehandlingsoppgavene legges, krever loven at departementet selv foretar endelig godkjenning. I det forestående lovarbeidet bør det åpnes for at også dette kan delegeres.

Det har skjedd en delegering av fullmakter til institusjonene gjennom de siste 10 årene. Eksempler på dette er bl a anledningen til å opprette og nedlegge fag- og studieretninger. Anledningen til dette har økt fra 10 til 30 vekttall. Som følge av stortingsbehandlingen av St meld nr 27 i år vil dette bli ytterligere utvidet, idet institusjonene nå vil få adgang til å etablere studier av lavere grad. Det er også klart at det skal lages ny lov for høyere utdanning, der institusjonene bl.a. får tilnærmet full frihet til å organisere seg internt.

Om utviklingen i retning av økte fullmakter til institusjonene tidligere har gått langsomt, ser det altså nå ut til å kunne skje omfattende endringer i forbindelse med det forestående lovarbeidet. Til sammen vil dette kunne innebære en betydelig avlastning for Uh-avdelingen.

5.3 Mål og resultatstyring

I 1999 la Statskonsult fram en rapport om ti års erfaring med mål- og resultatstyring i staten (SK-rapport 1999:19). Som grunnlag for rapporten ble det studert en rekke styringsrelasjoner, bl.a. KUFs styring av Universitetet i Oslo, og i den forbindelse ble budsjettproposisjoner i perioden 1989-99 gjennomgått. I et grunnlagsnotat til rapporten heter det:

"Statskonsults hovedinntrykk er at målformuleringer i perioden 1989-99 har fått en betydelig mer framtredende plass i omtalen i budsjettproposisjonen. Samtidig synes målformuleringene å være knyttet både til samfunnseffekter, aktiviteter/
oppgaver og ressursbruk. Noen av målformuleringene synes knyttet til produkter, mens andre synes å ha mer preg av å beskrive oppgaver. Selv om det etter hvert er blitt et tydelig innslag av kvantifiserte resultatmål, er imidlertid innslaget av tekstlige og mer generelle styringssignaler også betydelig. Samtidig synes resultatmålets innhold å være sammenfallende med de tidligere plantall. Gjennom hele perioden har det blitt gitt informasjon om hvor mange studieplasser som bevilgningen forutsettes å dekke. Den viktigste forskjellen synes å være benevnelsen."

Siden UH-avdelingen legger samme styringsprinsipp til grunn for styringen av hele sektoren (ref også SK-rapport 1998:5), er det grunn til å tro at denne utviklingen også gjelder de andre institusjonene innenfor UH-sektoren.

I det nevnte bakgrunnsnotatet heter det videre:

"Statskonsults hovedinntrykk er på denne bakgrunn at KUF i sin styring av bl a UiO benytter resultatinformasjon som grunnlag for å tildele en del av ressursene, og at innslaget av slike tildelingskriterier har økt i løpet av de siste 5-10 år. Imidlertid må det understrekes at denne budsjetteringsmåten mer kan betraktes som et supplement til den tradisjonelle budsjetteringen enn som en radikal omlegging."

Dette er i tråd med vårt inntrykk nå. Systemet i dag er ikke basert på resultater, men primært på aktiviteter. De siste årene har institusjonene vært utsatt for kutt. Dette bidrar til at de føler seg mer resultatstyrt. Institusjonene må tilpasse seg mindre ungdomskull, og dette gir konkurranse om studentene - noe som igjen fører til sterkere fokusering på kvalitet og bredde i tilbudet.

Det er nå vedtatt en viktig endring ved at finansieringen skal koples til oppnådde resultater i form av vekttallsproduksjon. Modellen skal ta hensyn til gjennomstrømning og frafall underveis. Foruten den del av bevilgningen som gjelder undervisningen vil det være to andre deler, en basisressurs og en forskningsressurs. Av disse er det bare undervisningsressursen som vil bli gjenstand for resultatvurdering. Foruten å gi et insitament til økt produksjon vil dette også gi institusjonene økt forutsigbarhet i en viss forstand: De vil gjennom egen innsats kunne påvirke størrelsen på undervisningsressursen. Dette kan kanskje også til en viss grad avhjelpe de problemene institusjonene kan ha med den kortsiktige planleggingshorisonten som ligger i ettårsbudsjetteringen.

5.4 Om Uh-avdelingen

Uh-avdelingens samarbeid med opplæringsavdelingen (grunn og videregående) er primært knyttet til spørsmål om lærerutdanningen, på dette området er imidlertid samarbeidet ganske tett. Det har også vært noe kontakt i forbindelse med realfagenes stilling i skolen. Dette vurderes imidlertid som et vanskelig område.

Arbeidsform og organisering av arbeidet er preget av alle enkeltsakene. Avdelingen er en typisk linjeorganisasjon. Det finnes imidlertid unntak. Arbeidet med stortingsmeldingen om høyere utdanning ble prosjektorganisert, med prosjektleder hentet utenfor avdelingen, og oppfølgingen av denne meldingen er nå organisert i et omfattende sett av delprosjekter, til dels med ekstern deltakelse.