Kvalitetsmålene

Ambisjonene

IKT-utviklingen har medført fremvekst av nye produkter og tjenester både innenfor forvaltning og i kredittmarkedet, og til utnyttelse av teknologien på etablerte produktområder. Den økte kapasiteten i informasjonsbehandlingen har ført til fremveksten av mer raffinerte og skreddersydde produkter, og den har fremtvunget endringer i produksjonsprosesser og kunderelasjoner. Bank- og forsikringsbransjen, som har en del funksjoner og prosesser felles med Lånekassen, har utviklet Internett til å bli deres viktigste kommunikasjonskanal med sine kunder, og våren 2001 er det registrert over 1 million nettbankkunder som kan bruke Internett eller tastafon for å betale regninger og få utført andre banktjenester.

Lånekassen kan ikke sies å være ledende innenfor utviklingen av nye tjenester eller differensiering av løsninger etter brukernes ulike behov og preferanser. Dette har ikke ført til noen kundeflukt. Det vil trolig heller ikke gjøre det i fremtiden selv om kvaliteten på tjenestene og kvalitetsmålene skulle videreføres på dagens nivå. Dette henger sammen med at brukerne av Lånekassens tjenester ikke er kunder i tradisjonell forstand som opererer i et marked med flere tilbydere, men mottakere av en offentlig subsidie fra en etat i form av stipender og subsidierte og usikrede lån. Arbeidsgruppen legger til grunn at det likevel kan forventes at brukerne vil forvente høyere kvalitet på tjenestene. Det er også et erklært politisk mål å svare på brukernes forventninger om kvalitetsheving. Dette henger sammen med at offentlig forvaltning og offentlig sektor som tjenesteprodusent i stadig sterkere grad blir stilt overfor mer krevende brukergrupper og økte forventninger. Det er først ganske nylig at det er blitt vanlig å betrakte brukere av offentlige tjenester som kunder mer eller mindre på lik linje med kunder innen privat tjenesteyting. Det er selvsagt store variasjoner mellom tjenesteområder og brukergrupper med hensyn til i hvilken grad det er meningsfylt å snakke om et "kundeforhold", og dermed også i hvilken grad det er meningsfylt å søke å etablere mekanismer som kan fange opp etterspørselssiden i forholdet mellom tjenesteyter og bruker. Lånekassens brukere må gjennomgående forventes å tilhøre den kategorien som er i stand til å fremme sine egne interesser, og som i økende grad krever innflytelse på utformingen av tjenestene. Lånekassen omtaler selv støttesøkere som kunder, og signaliserer med dette at de orienterer seg mot og har en forståelse av egen virksomhet som både rettet mot tjenesteyting og myndighetsutøvelse. Arbeidsgruppen ser at Lånekassen, og også departementet som institusjonseier, må definere mål for kvalitetsnivå på tjenestene Lånekassen tilbyr, utvikle strategier for å nå målene og å tilpasse organiseringen til disse målene og strategiene.

I St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett, kvalitetsreform i høyere utdanning, formuleres følgende mål om videre utvikling av Lånekassen som instrument for ivaretakelse av utdanningspolitiske mål knyttet til studiestøtten og som offentlig tjenesteyter for store brukergrupper: "Lånekassen skal fremstå som en virksomhet med evne til å møte forventninger og krav som forvaltningsorgan og som finansieringsvirksomhet. Institusjonen må være omstillingsdyktig og utviklingsorientert i forhold til raskt skiftende rammebetingelser. Virksomheten må også legge til rette for økt effektivitet, fleksibilitet og service, samtidig som krav til kvalitet i saksbehandlingen og sikkerhet i økonomiforvaltningen skal ivaretas. (…) Departementet ønsker at et nytt system skal gi grunnlag for økt brukervennlighet, tilbud om døgnåpen forvaltning og tilpassede tjenester i tråd med Regjeringens fornyelsesprogram."

Lånekassen knytter kvalitetsmålene til korrekthet i saksutfall, saksbehandlingstid og tilgjengelighet og servicenivå ved kundehenvendelser. Arbeidsgruppen mener at det i tillegg kan defineres kvalitetsmål knyttet til at kundene skal kunne søke og motta studielån og nytte Lånekassens øvrige tjenester mest mulig effektivt, og at det skal være størst mulig forutsigbarhet om utfall ved saksbehandling.

En måte å måle kvalitet på, er å spørre brukerne om deres subjektive oppfatning av tjenestetilbudet. Erfaringene viser at det ikke alltid er noen klar sammenheng mellom brukernes opplevelse av kvalitet og mer "objektive" målinger f.eks. av ressursinnsats. Registrert misnøye hos brukerne er mer rettet mot tilgjengelighet enn behandlingstid. Arbeidsgruppen mener tilgjengelighet til Lånekassen må forbedres. En ordning hvor kunder kan henvende seg på telefon innenfor tiden fra klokken 12.00 til 15.00 er ikke i samsvar med målene om døgnåpen forvaltning. Selv om opp til 100 personer besvarer telefoner i de mest hektiske periodene gir dette ikke tilstrekkelig tilgang selv innenfor den relativt korte perioden kundetelefoner betjenes, særlig i periodene ved semesterstart. På bakgrunn av at de fleste henvendelser gjelder enkle spørsmål mener arbeidsgruppen at det burde være en større andel av henvendelsene som håndteres gjennom Kassafonen og nettjenester. Arbeidsgruppen mener målet må være at tjenestene skal være elektronisk tilgjengelig som selvbetjeningsløsninger 24 timer i døgnet, 7 dager i uken, og at brukerne via supplerende telefonitjenester får effektiv adgang til informasjon, rettledning, enklere registreringer og videreformidling av saker.

Dersom forutsetninger knyttet til regelverk, datatilgang eller teknologiske løsninger ikke legger til rette for en slik endring i kunderelasjonen, mener arbeidsgruppen at dagens kvalitetsmål til saksbehandlingstid må kunne defineres som akseptabel. Dette henger sammen med at det vil være store kostnader knyttet til å få denne betydelig lavere dersom det fortsatt skal være en betydelig manuell behandling av søknader i Lånekassen. I forhold til kundehenvendelser mener arbeidsgruppen at tilgjengelighet kan økes, samtidig som kostnadene kan reduseres.

Forutsetningene

Regelverk

Tildelingssiden i Lånekassen bør være enklere enn i private banker. Lånekassen foretar ikke risikovurdering eller sikrer lånene, og de har både mindre differensierte tilbud og mindre flyt i kundemassen. Med fullstendig regelstyring bør tildelingene, i prinsippet, kunne være helautomatisert. Likevel undergis om lag 65 pst av søknadene manuell behandling. Årsaker til forkastning fra automatisk behandling er knyttet til både datafangst, regelverk og IT-systemene, jf. omtale i vedlegg.

Regelverket rundt Lånekassens virksomhet er omfattende. Antallet forskriftsbestemmelser er om lag 450. Dessuten har Lånekassen selv vedtatt det som betegnes som "nærmere regler" om stipend og lån. Disse er vedtatt av Lånekassens styre i medhold av utdanningsstøtteloven. Arbeidsgruppen mener at dagens regelverk i all hovedsak er forståelig for brukerne, men at omfang, innretning og endringstakt ikke i tilstrekkelig grad er forenlig med et mål om automatisering av tjenestene og innføring av døgnåpen forvaltning gjennom selvbetjeningsløsninger. En forutsetning for å realisere "Høykvalitetsalternativet" fullt ut er at regler er programmerbare, og at de utformes slik at kontroller kan utføres automatisert mot eksterne og interne data. Det at reglene gjøres programmerbare, og kontrollerbare mot eksterne data, er ikke tilstrekkelig betingelse for tekniske muligheter for etablering av selvbetjeningsløsninger. Kompleksiteten i regelverket vil ha direkte konsekvenser for størrelsen på IT-systemene. Denne størrelsen vil igjen styre sikkerhetsrisiko ved at kundene skal betjene seg selv, og det vil ha betydning for hvor stor del av kundene som vil kunne få gevinster knyttet til forenklet og kortere saksbehandling. Regelverket vil også være avgjørende for både drifts- og utviklingskostnader. En viss regelverksforenkling, som refererer både til mengde og innhold i regelverk, er derfor en forutsetning for betydelig økt automatisering, og gjennom dette både en kvalitetsheving på tjenestene og en effektiviseringsgevinst i forhold til driftskostnader ved administrasjon av studiestøtteordningene. Arbeidsgruppen mener at en gjennomgripende regelverksforenkling også vil ha verdi gjennom å gjøre det enklere for den enkelte å forstå og kontrollere at beregningen av støtten er korrekt. Arbeidsgruppen understreker at en forenkling av regelverket innenfor en gitt ressursramme vil innebære at enkelte særtilfeller kommer dårligere ut, jf. konklusjon i NOU 1999:33 fra et utvalg som vurderte studiestøtteordningene. Dette kan selvsagt løses ved å heve støttenivået. En annen viktig side av spørsmålet om presisjon og universalitet er kravet til kontroll. For at utdanningsstøtten gjennom Lånekassen skal ha legitimitet og autoritet, bør det ikke legges opp til et regelverk som ikke lar seg kontrollere.

Datafangst

Datagrunnlag må vurderes over tid. Søkers påstand kan legges til grunn, mens datafangst sikrer etterkontroll. Det bør likevel arbeides for størst mulig grad av up-front kontroll, både for å redusere utbetaling av støtte på feilaktig grunnlag og for å legge best mulig til rette for å automatisere behandling ved at flest mulig forutsetninger er avklart umiddelbart ved søknad. For å realisere løsninger med interaktive selvbetjente søknadsbehandlinger vil det uansett være en forutsetning å øke datafangsten. Ved bruk av standard interaktiv tjeneste for selvbetjening, må kundene gjøres oppmerksomme på at data kobles mot eksterne registre, og at lån sies opp og sanksjoner iverksettes dersom opplysninger ikke er korrekte. Enkelte data vil også være klare før søknad.

Norge ligger i utgangspunktet relativt langt fremme når det gjelder horisontal integrasjon som omfatter datautveksling og gjenbruk på tvers av virksomhetsgrensene i ’back-office’. En slik utnyttelse av sentrale grunndataregistre, som for eksempel Folkeregistret og Arbeidsgiver- og arbeidstakerregistrene, har bl.a. muliggjort den betydelige forenklingen av selvangivelsesprosessen som er gjennomført. Arbeidsgruppen registrerer at det bak dette ligger et systematisk arbeid med økt datatilfang, forenkling av regelverk og utvikling av saksbehandlerverktøy, samt at disse forholdene er vurdert i sammenheng med hverandre. Det er likevel et problem med systemer basert på automatiske oppslag i eksterne data at disse kan ha varierende kvalitet.

Arbeidsgruppen mener at det ikke er etablert et optimalt samspill mellom de ulike grunndataregistrene, men at disse representerer et betydelig potensiale for utviklingen av en god informasjonsinfrastruktur for saksbehandling av søknader om studiestøtte og endringer i tilbakebetalingsplan. Offentlige systemer er skreddersydd ut fra etatenes egne behov. I de tilfeller det foreligger rutiner for avlevering av data til andre, er rutinene laget ut fra at etatene er pålagt å avlevere data til for eksempel Statistisk Sentralbyrå. Det er en omfattende jobb, både hos avleverende myndighet og hos administrator for studiestøtteordningene å etablere rutiner for automatisk innhenting av data fra disse registrene. Arbeidsgruppen har registrert at Arbeids- og administrasjonsdepartementet, sammen med sentrale registeretatene av grunndata, har varslet igangsetting av en utredning med sikte på å avdekke hindringer og foreslå tiltak for bedre samspill og utnyttelse av grunndata. Arbeidsgruppen ser at etablering av et felles formateringsspråk for elektronisk dataflyt er sentralt for effektiviteten ved systemer basert på automatisk oppslag i eksterne data.

Det er betydelige verdier som forvaltes gjennom utdanningsstøtten. På områder der det er mulighet for å kontrollere om forutsetninger for støtte er oppfylt, må denne kontrollen skje på den mest effektive måte. Arbeidet med en forenkling av regelverket må derfor gjøres parallelt med et arbeid for økt datatilfang fra eksterne grunndata for å ivareta kontrollfunksjoner. I en nettløsning vil kunden i utgangspunktet direkte bli konfrontert med hvorfor søknaden ikke kan tas under behandling. Dvs. at de kontroller som i dag ikke er dekket ved automatiske direkte oppslag i forskjellige databaser blir opplyst kunden slik at denne kan bidra ytterligere til å dokumentere sin situasjon. Også ved en videreføring av dagens kunderelasjon vil en videreutvikling av samspill om grunndata ha et betydelig potensiale både for en mer serviceorientert og individuelt tilpasset tjenesteyting, det vil være kostnadseffektivt, og det kan realiseres gevinster knyttet til både kontroll og innkreving. Arbeidsgruppen mener en modernisering av IT-systemene må lage enklere grensesnitt mot omverden enn dagens systemer for å gjøre det enklere å kunne få og effektivt nytte tilgang til relevante data. Omfanget av forkastninger fra automatisk behandling kan reduseres betraktelig med mer effektiv import av data fra eksterne databaser. Eksterne data som leveres, og som rutinemessig inngår i søknadsbehandlingen i Lånekassen er:

• Det sentrale personregisteret. Fra dette hentes navn, adresse og div. andre personopplysninger.
• Ligningsdata. Lånekassen får resultatet (netto) av skatteligningen for alle mellom 13 og 65 år og bruttoligning.
• Eksamensdata fra alle universitetene over beståtte eksamener og avlagte vekttall. Tilsvarende data hentes ikke inn fra høyskolene eller andre læresteder.

Det er begrenset kobling mot eksamensopplysninger fra læresteder, og ingen vasking mot trygderegister, dagpengeregister m.fl. I forbindelse med innkreving har Lånekassen imidlertid direkte tilgang til Arbeidstaker-/arbeidsgiverregisteret, Løsøreregisteret, Foretaksregisteret og Eiendomsregisteret. I tillegg bør det vurderes muligheter for effektiv import av data fra flest mulig av følgende eksterne databaser:

• Vitnemålsdatabasen (administrert av Samordnet Opptak) for kontroll av studiekompetanse for studier i utland.
• Trygdedata (diverse registre; type stønad, beløp, tidsperioder).
• Dagpengeregisteret for data om arbeidsledighetsperioder og trygdebeløp.
• Lærestedene for eksamensdata, studiestatus.
• Arbeidstaker-/arbeidsgiverregisteret.
• Forsvaret (vernepliktsdatabasen) for data vedrørende førstegangstjenesten.
• UDI for opplysninger om utenlandske statsborgere.
• Sykmeldingsdatabase (er under etablering).

Teknologiske forutsetninger

Innenfor området betalingsformidling har den teknologiske utviklingen hatt mye å si for å fremme effektiviteten i produksjonen og konsumet av tjenester. Utvikling av ny IKT-teknologi bidrar på den ene side til kostnadsreduksjon og økt tilbud og større differensiering av tjenester, på den annen side til forbedret informasjon om og tilgjengelighet til tjenester. Utviklingen har blant annet bidratt til større grad av automatisering av produksjonsprosesser, hvilket har medført at omfanget av manuelt utførte arbeidsoppgaver har blitt kraftig redusert.

Lånekassens saksbehandlingssystem (LIS) har som plattform det støttesystemet som ble innført i 1985-86. Dette IKT-baserte saksbehandlingssystemet er foreldet. En endret kunderelasjon med vekt på selvbetjening og direkte innvilgning av søknader forutsetter et modernisert saksbehandlingssystem.

Lånekassen mener at de uten en gjennomgripende modernisering av saksbehandlingssystemet i løpet av få år vil kunne stå overfor driftsproblemer som kan føre til stans i virksomheten på kort varsel. LIS er også dårlig tilpasset behov for implementering av regelverksendringer, og det er store vedlikeholdskostnader knyttet til disse dataprogrammene. I tillegg er det vanskelig å rekruttere kompetanse til programmeringsspråkene som nyttes. IKT-prosjektet i Lånekassen er således først og fremst knyttet til behov for fornying og modernisering, samt ivaretakelse av sikkerhetsbehov. En fornyelse av plattformene vil være nødvendig enten det er "Høykvalitetsalternativet" eller "Videreføringsalternativet" som skal realiseres, og uavhengig av om det er Lånekassen selv som skal forestå det operative, eller om dette settes ut av Lånekassen.

Rettslige og praktiske sider ved innføring av elektronisk søknad

I dag må kunden signere både ved innlevering av årlig søknad og ved utbetaling av studiestøtte hvert semester. Om låntaker behøver å signere søknaden, enten ved signatur eller noe tilsvarende (for eksempel bruk av smart-kort), er et spørsmål som må besvares ut i fra hvilke konsekvenser en søknad om lån eller stipend har. Søknaden er ikke bindende. Låntaker må ikke ved innvilgelse ta opp lån eller motta stipend. Låneavtalen er i så måte bindende først når gjeldsbrevet signeres. Prosessering i samarbeid med eksisterende banker løser viktige sikkerhetsproblemer knyttet til elektronisk søknad. Det må forutsettes at studiestøtten overføres til konto i bank.

Lånekassen inngår i dag låneavtaler ved å utstede enkle gjeldsbrev. Det er en stor fordel å benytte gjeldsbrevformen hvis låneavtalen blir misligholdt. Et gjeldsbrev er i seg selv er et tvangsgrunnlag ved rettslig innfordring (tvfl.§7-2, a). Lånekassen kan gå direkte til namsretten eller særnamsmyndighet (SI) og begjære utlegg eller tvangssalg med grunnlag i et gyldig gjeldsbrev. Hvis man ikke har et gjeldsbrev, må man før man kan starte rettslig innkreving få dom for at kravet i det hele tatt eksisterer. For at man kan definere et dokument som gjeldsbrev må det være skriftlig, og det vil i praksis vil si underskrift fra debitor eller fra en som handler på hans vegne. Det vil være belastende for Lånekassen med så mange misligholdte lån og måtte skaffe tvangsgrunnlag ved dom hver gang man ønsker å ta utleggspant. For at namsretten i dag skal godta et gjeldsbrev som tvangsgrunnlag, må det være signert av skyldner (tvfl.§7-2, a).

Det arbeides med spørsmålet om å gjøre elektronisk signatur notorisk, jf. oppfølging av NOU 2001:10 "Uten penn og blekk" fra et utvalg som har vurdert bruk av digitale signaturer i elektronisk samhandling. Utbredelsen av sikre og standardiserte løsninger for autentisering av kommunikasjonspartnere og beskyttelse av den elektroniske informasjonen som utveksles - digitale signaturer - kan vise seg å være en god og effektiv løsning på problemet. En strategi bør likevel utformes innenfor rammene av dagens tilgjengelige teknologi. Et alternativ kan være å innhente kundens signatur ved førstegangs låneopptak. Kunden vil da signere på aksept av regler, kundeforhold og aksept av disse i forhold til senere låneopptak. Banken vil da være ansvarlig for eventuelle feiluttak av utbetalt studiestøtte. Tvangsgrunnlag ved mislighold kan sikres ved å hjemle grunnlaget i særlov, jf. bestemmelser om dette i folketrygdloven og i lovverk om innkreving av skatter og avgifter. Ved gjennomføring av "Høykvalitetsalternativet" bør det også vurderes mulighet for elektronisk varsel om renteendringer.

Kundenes villighet til bruk av automatiserte tjenester

Det bør være et mål for administrasjonen av studiestøtteordningene at all kommunikasjon skal kunne dekkes av nettjenester og andre automatiserte tjenester for kunder som ønsker det. I den grad dette er de mest kostnadseffektive kanaler er det også et spørsmål om det skal legges et press på kundene for å nytte disse tjenestene. En prisprofil tilpasset de reelle kostnader ved ulike henvendelser og tjenester vil kunne redusere belastningen enten gjennom å redusere omfanget eller ved å dreie henvendelser og tjenesteforespørsler inn mot de mest rasjonelle løsningene. Kostnadene ved ulike kanaler for tjenester vil variere betydelig, i hovedsak rangert som følger:

1. Oppslag på Internett eller automatiserte telefonitjenester (mest effektivt).
2. Telefonhenvendelse.
3. E-post.
4. Skriftlig henvendelse.
5. Personlig oppmøte (mest ressurskrevende).

Et problem med å bruke prismekanismen for å dreie henvendelser til kanaler som er minst ressursbelastende er at utdanningsstøtteordningens formål er å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn og økonomisk eller sosial situasjon. Dette innebærer at utdanningssøkende som tilfredsstiller de krav som er satt i loven, har rett til stipend og lån til utdanning uten ytterligere ytelser fra søkerens side. Det kan være problematisk dersom det settes sperrer som hindrer enkelte brukere å søke informasjon om ordningene. Forvaltningslovens § 11 første ledd pålegger en alminnelig veiledningsplikt for disse tjenestene. Etter Justisdepartementets forskrifter til forvaltningsloven gjelder veiledningsplikten overfor private parter i saker som er under behandling, og ellers overfor personer som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som er av interesse for vedkommende. Veiledningsplikten omfatter blant annet lover, forskrifter og praksis av betydning. Det er også indikasjoner på at relativt ressurssvake kunder i større grad enn andre velger mer ressurskrevende kontaktformer.

Brukerpreferansene og –mulighetene for å benytte automatiserte tjenester og nettbaserte løsninger varierer etter sosiale bakgrunnsvariabler som alder, kjønn, utdanning samt geografisk og språklig tilhørighet. En viktig forutsetning for at ny teknologi skal tas i bruk og ha positive effekter, er at brukere av tjenestene også har forutsetninger for å følge opp det ny teknologi kan tilby av tjenester. Dette fordrer på den ene siden tilgang på teknologiske hjelpemidler, og på den andre siden kompetanse i forhold til å nyttiggjøre seg disse hjelpemidlene. I hvilken grad privatpersoner tar i bruk ny teknologi, avhenger av hvor teknologisk orienterte disse personene er, og i hvilken grad de er vant til å bruke disse hjelpemidlene i jobbsammenheng mv. Brukerne av Lånekassen må gjennomgående forventes å tilhøre grupper med lav terskel for å ta i bruk denne typen teknologi. Dette har også sammenheng med aldersprofilen på brukerne. Administrasjon av studiestøtteordningen bør også på grunn av dette ha bedre forutsetning for distribusjon gjennom automatiserte kanaler enn tilsvarende for ordinære kredittjenester i banker.

Økt kvalitet på de automatiserte tjenestene bør derfor være strategien for å dreie henvendelser til kanaler som er minst ressursbelastende for Lånekassen. Arbeidsgruppen mener at en strategi for å dreie søknader og henvendelser om studiestøtte over mot mer kostnadseffektive kanaler, må ta utgangspunkt i å utvikle automatiserte tjenester som er mer rasjonelle å nytte for brukerne, selv når de ikke belastes for merkostnader ved direkte kontakt med saksbehandler. Herunder må det også aksepteres at søknader som krever manuell behandling vil kunne ha en saksbehandlingstid om lag på dagens nivå.