AI–107/09 - Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd

Utlendingsnemnda

 

 

 

Nr.                                         Vår ref                                               Dato
AI – 107/09                             200600804                                        19.12.2009


Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd

1 Innledning


Med hjemmel i utlendingsloven § 76 tredje ledd, jf. første ledd, gis herved instruks for Utlendingsnemndas (UNEs) behandling av enkeltsaker som kan omfattes av departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven § 76 tredje ledd.

Instruksen trer i kraft 01.01.2010.

Instruksen gir ikke private tredjemenn rettigheter utover det som følger av lov og forskrift.

Departementet har gitt egen instruks til Utlendingsdirektoratet (UDI) om behandling av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd, jf. rundskriv AI – 106/09 Instruks om behandling av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd og utlendingsloven § 35.

2 Saker som skal forelegges departementet i medhold av utlendingsloven § 76 tredje ledd

2.1 Departementets instruksjonsmyndighet

Det følger av utlendingsloven § 76 tredje ledd at:

”For å ivareta grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn kan departementet instruere uavhengig av begrensningene i annet ledd. Departementet kan i slike tilfeller instruere om alle avgjørelsene som inngår i saken. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som omfattes av departementets instrukser om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelser av enkeltsaker.”

Instruksjonsmyndigheten er formulert slik at departementet får full instruksjonsrett i samsvar med den normale ordningen mellom et over- og underordnet forvaltningsorgan. Det innebærer at departementets instruks, gitt innenfor lovens rammer, skal gjennomføres av UNE. Dersom UNE mener at instruksen ikke lovlig kan følges, skal departementet straks underrettes.

Departementet kan instruere i alle typer enkeltsaker etter utlendingsloven (for eksempel visum, arbeids- og oppholdstillatelse, asyl, utvisning m.v.), forutsatt at saken involverer grunnleggende nasjonale interesser og/eller utenrikspolitiske hensyn.[1] Det kan således instrueres både i saker etter bestemmelser der hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn er eksplisitt nevnt, og i saker etter bestemmelser der hensynene ikke er nevnt. Grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn vil generelt være lovlige hensyn ved de fleste skjønnsmessige vurderinger etter utlendingsloven. I den forbindelse kan det bemerkes at utlendingsloven ikke legger opp til utøvelse av skjønn for så vidt gjelder retten til anerkjennelse som flyktning/oppholdstillatelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 og vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73. De aktuelle bestemmelsene nevner heller ikke grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn som relevante hensyn ved avgjørelsen.

Departementet kan instruere om alle avgjørelsene som inngår i saken. Departementet kan instruere UNE om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.

I tilfeller hvor departementet har instruksjonsadgang kan det velge hvorvidt denne skal benyttes.

Departementet velger selv hvordan en instruks skal utformes. Det kan instrueres i hele eller deler av saken. Instruksen kan gi anvisning på utfallet i en sak, og la det være opp til UNE å utforme vedtaket, eller den kan diktere hele eller deler av vedtakets ordlyd.

Det følger av utlendingsloven § 7 tredje ledd første punktum, at en utlending kan gis oppholdstillatelse i Norge på grunnlag av grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

Departementet er i likhet med UNE bundet av det til enhver tid gjeldende regelverk ved instruksjon, herunder flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser.

En nærmere avgrensing av departementets instruksjonsmyndighet beror på en tolkning av begrepene ”grunnleggende nasjonale interesser” og ”utenrikspolitiske hensyn”. Det redegjøres nærmere for disse begrepene i punktene 2.2 og 2.3 under. Begrepene er imidlertid dynamiske og situasjonsbetingede, og kan ikke defineres en gang for alle. Redegjørelsen for begrepene er derfor kun ment som et utgangspunkt for den konkrete helhetsvurderingen som må foretas. I punkt 2.5 er det for øvrig angitt en veiledende og ikke uttømmende liste over indikatorer som vil kunne være nyttige i vurderingen av om grunnleggende nasjonale interesser og/eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende i en sak.

2.2 Nærmere om begrepene ”grunnleggende nasjonale interesser”, ”rikets sikkerhet” og ”tvingende samfunnsmessige hensyn”

Med ett unntak, jf. utlendingsloven § 73 første ledd bokstav b (utelukkelse fra vern mot utsendelse), erstatter begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser” de to begrepene ”tvingende samfunnsmessige hensyn” og ”rikets sikkerhet” i utlendingsloven av 1988.[2] ”Grunnleggende nasjonale interesser” anses ifølge utlendingslovens forarbeider å være et mer dekkende begrep, som klarere reflekterer hvilke interesser man ønsker å beskytte. Det gjelder for eksempel terrorvirksomhet der hensikten ikke alltid er å ramme rikets sikkerhet som sådan, men like mye å skape frykt i sivilbefolkningen, eller å inspirere eller motivere til ekstremistiske handlinger, uten at konkrete handlinger er begått.

Det forhold at begrepene ”rikets sikkerhet” og ”tvingende samfunnsmessige hensyn” erstattes av ”grunnleggende nasjonale interesser”, innebærer en utvidelse av departementets instruksjonsmyndighet i forhold til tidligere. Det vises til at departementet også vil ha instruksjonsmyndighet i saker som etter tidligere regelverk gjaldt ”tvingende samfunnsmessige hensyn”, og at de bestemmelser som tidligere gjaldt for saker som berører ”rikets sikkerhet” vil få et noe videre anvendelsesområde, ved at ”grunnleggende nasjonale interesser” er et videre begrep. Endringen av begrepsbruk vil derfor også føre til en noe utvidet adgang til utvisning.

Begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser” er brukt i følgende av utlendingslovens bestemmelser:

  • § 7 (Særregler av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn)
  • § 10 tredje ledd (Schengenvisum)
  • § 31 annet ledd (Utelukkelse fra rett til anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28)
  • § 66 f (Utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse)
  • § 67 e (Utvisning av utlendinger som har midlertidig oppholdstillatelse)
  • § 68 d (Utvisning av utlendinger som har permanent oppholdstillatelse)
  • § 76 tredje ledd (Departementets instruksjonsmyndighet)
  • § 90 femte ledd (Iverksetting av vedtak)
  • § 92 annet ledd (Rettshjelp)
  • § 104 (Beslag)
  • § 105 (Meldeplikt og bestemt oppholdssted)

”Grunnleggende nasjonale interesser” er ikke nærmere definert i utlendingsloven, men er omtalt i lovens forarbeider[3]. Det foreligger per i dag ingen doms- eller forvaltningspraksis vedrørende tolking av lovens begrep direkte. Høyesterett har imidlertid uttalt seg om begrepet ”rikets sikkerhet” i Rt. 2007 s. 1573, jf. nærmere om dette under. Begrepet ”rikets sikkerhet” er av relevans for tolkingen av ”grunnleggende nasjonale interesser. ”Grunnleggende nasjonale interesser” benyttes også i straffeloven, jf. straffeloven §§111-129. Interesser som vernes der er blant annet Norges selvstendighet og fred, Norges statsforfatning, de høyeste statsorganenes virksomhet, viktige samfunnsinstitusjoner og statshemmeligheter. Det strafferettslige begrepet kan gi en viss veiledning for så vidt gjelder tolking av begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser” i utlendingsloven, men utlendingslovens begrep har ikke nødvendigvis samme innhold/omfang som det strafferettslige begrepet.

Lovforarbeidene blir dermed en viktig rettskildefaktor for tolking av utlendingslovens begrep ”grunnleggende nasjonale interesser”, og den videre fremstillingen av begrepet tar derfor utgangspunkt i disse.

En endelig avgrensning av begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser” vil måtte bero på en konkret og sammensatt vurdering. Begrepet må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og har en dynamisk karakter. Utgangspunktet for tolkingen er begrepene ”rikets sikkerhet” og ”tvingende samfunnsmessige hensyn”.

Utlendingsloven definerer ikke ”rikets sikkerhet”. Det gjorde heller ikke utlendingsloven av 1988. Begrepet er imidlertid omtalt i ulike lovforarbeider, som er en viktig kilde for tolking av begrepet.[4]

Begrepet ”rikets sikkerhet” er en rettslig standard som kaller på en bred, sammensatt helhetsvurdering. Innholdet er dynamisk og situasjonsbetinget. Begrepet må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet. Blant annet vil den utenrikspolitiske situasjonen, internasjonale utviklingstrekk og den innenrikspolitiske stabiliteten ha betydning i vurderingen. Det rettslige innholdet i begrepet ”rikets sikkerhet” kan variere avhengig av på hvilket område det er brukt. Begrepet er heller ikke nødvendigvis det samme i ulike bestemmelser i en og samme lov.

”Rikets sikkerhet” kan blant annet omfatte mistanke om at utlendingen vil drive med spionasje, sabotasje, undergravingsvirksomhet osv., som regel til fordel for en annen stat. Videre vil mistanke om tilknytning til terrorvirksomhet komme i betraktning. Det kreves ikke mistanke om at det vil bli begått konkrete, individualiserte straffbare handlinger. Det er tilstrekkelig med en mistanke om tilknytning til terrorvirksomhet. Det kreves heller ikke at personen har noen lederrolle eller avgjørende innflytelse på ”terrorvirksomheten”. Det vil kunne være tilstrekkelig at personens tilstedeværelse i landet vil kunne bidra til et økt trusselbilde, for eksempel ved at vedkommende kan trekke terrorvirksomhet mot Norge eller inspirere/motivere til ekstremistiske handlinger. Begrepet vil også omfatte handlinger, politisk virksomhet m.v., som kan berøre forholdet til fremmede stater på en slik måte at det setter rikets sikkerhet i fare.

I vurderingen av hva som kan sies å true rikets sikkerhet, har hensynet til forebygging stor vekt. Hvilken risiko som kreves, det vil si hvor stor grad av sannsynlighet det skal være for at rikets sikkerhet settes i fare, kan ikke angis konkret. Begrepet er relativt, og sannsynlighetsgraden vil også være det, slik at hvor stor grad av sannsynlighet som kreves, vil bero på hvor alvorlig den faren som truer er. Det er en vurdering av fremtidig risiko som skal foretas.

Begrepet ”rikets sikkerhet” kan omfatte både norske og utenlandske interesser i Norge, trusler mot norske interesser i utlandet og hensynet til Norges alliansepartnere.

Det følger uttrykkelig av forarbeidene til utlendingsloven at dette også skal omfattes av begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser”.

Høyesterett avsa den 8. november 2007 den hittil eneste høyesterettsdommen som omtaler begrepet ”rikets sikkerhet” i en utlendingsrettslig sammenheng.[5] Saken gjaldt gyldigheten av vedtak etter utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav a om at hensynet til rikets sikkerhet gjør en utvisning nødvendig. Høyesterett uttaler blant annet følgende: ”Det er da heller ikke tvilsomt at en risiko for terrorvirksomhet av betydning for norske sikkerhetsinteresser kan berører rikets sikkerhet på en slik måte at det kan gi adgang til utvisning etter de aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven § 30. Jeg finner her grunn til å vise til Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) om ny utlendingslov, hvor blant annet begrepet ”rikets sikkerhet” foreslås erstattet med ”grunnleggende nasjonale interesser”. […] Jeg bemerker at heller ikke begrepet ”rikets sikkerhet” har noen statisk karakter. […] Det følger av dette at spørsmålet om hensynet til rikets sikkerhet gjør utvisning nødvendig, normalt forutsetter en relativt bred vurdering, hvor ulike interesser kan bli berørt.”

I juridisk teori er begrepet ”rikets sikkerhet” kun gitt en begrenset behandling.[6]

Begrepet ”tvingende samfunnsmessige hensyn” er omtalt i utlendingslovens forarbeider og i forarbeidene til tidligere utlendingslov, og den videre fremstilling av begrepet tar utgangspunkt i disse.[7] Begrepet omfatter forhold som vil få meget alvorlige konsekvenser. For øvrig har begrepet et vidt omfang. Begrepet omfatter ifølge forarbeidene blant annet innenrikspolitiske forhold, for eksempel en plutselig masseinnvandring som landet ikke kan absorbere, og risiko for særlig samfunnsfarlig kriminalitet, for eksempel narkotikaforbrytelser. Videre kan det omfatte terrorvirksomhet som ikke har den norske stat som mål. Under begrepet faller også utvikling av spenningsforhold innen og mellom innvandrergrupper, for eksempel i form av organisert forfølgelse. Eksemplene som er nevnt kan ikke anses som uttømmende. Begrepet har ikke nødvendigvis hatt samme innhold i forhold til de ulike regler der det har forekommet.

2.3 Nærmere om begrepet ”utenrikspolitiske hensyn”

Begrepet ”utenrikspolitiske hensyn” er brukt i følgende av utlendingslovens bestemmelser:

  • utlendingsloven § 7 (Særregler av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn) 
  • utlendingsloven § 10 tredje ledd (Schengenvisum) 
  • utlendingsloven § 76 tredje ledd (Departementets instruksjonsmyndighet)
  • utlendingsloven § 90 femte ledd (Iverksetting av vedtak)
  • utlendingsloven § 92 annet ledd (Rettshjelp)

Utenrikspolitiske hensyn danner, i motsetning til grunnleggende nasjonale interesser, ikke i seg selv grunnlag for utvisning. Hensynet gir heller ikke grunnlag for utelukkelse fra retten til anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, eller fra vernet mot utsendelse i utlendingsloven § 73.

Utlendingsloven gir ikke en nærmere definisjon av begrepet ”utenrikspolitiske hensyn”. Det gjorde heller ikke utlendingsloven av 1988.

Begrepet ”utenrikspolitiske hensyn” er omtalt i forarbeidene til utlendingsloven.[8]

Det følger av forarbeidene at begrepet er omfattende og kan fortone seg noe uforutsigbart, i lys av at vurderingen kan være tids- og situasjonsbetinget, og at det derfor er vanskelig å gi konkrete retningslinjer for begrepets innhold.

Tradisjonelt vil begrepet omhandle forholdet mellom Norge og fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. I den utstrekning en sak kan føre til reaksjoner fra disse eller på annen måte påvirke Norges internasjonale forbindelser, vil dette være å betrakte som et utenrikspolitisk anliggende.

Vurderingen av utenrikspolitiske hensyn i utlendingssaker er blitt mer komplisert, som følge av utviklingen i de senere år og den oppmerksomhet som er rettet mot å bekjempe internasjonal terrorisme. Klare eksempler på høyt prioriterte utenrikspolitiske hensyn vil kunne være knyttet til bekjempelsen av internasjonal terrorisme, samt internasjonale oppfatninger om norsk troverdighet på dette feltet. I saker hvor en vurderer om det bør nektes innreisevisum er det ikke lenger bare personer som representerer eller kan assosieres med visse regimer en ønsker å markere politisk avstand mot. Spørsmålet om å anvende utenrikspolitiske hensyn som et grunnlag for å nekte visum er minst like aktuelt overfor personer med tilhørighet til organisasjoner som knyttes til terrorvirksomhet.

Forarbeidene viser at det tradisjonelt har vært antatt at utenrikspolitiske hensyn først og fremst er aktuelt å vektlegge for å avslå søknad om visum, og at utenrikspolitiske hensyn i hovedsak anses for å ligge utenfor det myndighetene bør ta i betraktning ved avgjørelser etter utlendingsloven. Til en viss grad vil begrepene grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn kunne være overlappende, eksempelvis i saker med personer som har tilknytning til internasjonal terrorisme. Begrepet grunnleggende nasjonale interesser tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og blant annet vil den utenrikspolitiske situasjonen og internasjonale utviklingstrekk ha betydning i vurderingen. Dette taler for en videre bruk av instruksjonsadgangen enn det tradisjonelle utgangspunktet. At uttrykkene er rettslige standarder taler også for å legge en dynamisk tolkning til grunn.

Utenrikspolitiske hensyn må utvilsomt være relevant å ta i betraktning ikke bare i visumsaker. Hensynet vil være relevant i de fleste skjønnsmessige avgjørelser etter utlendingsloven. Det presiseres at utenrikspolitiske hensyn også kan ha betydning for om en søknad bør innvilges. Eksempelvis kan utenrikspolitiske hensyn få gjennomslag i en sak og resultere i at visum innvilges, til tross for at returforutsetningen i utgangspunktet er svak og innvandringspolitiske hensyn taler mot en innvilgelse.

Det foreligger per i dag ingen relevant rettspraksis om tolkingen av utlendingslovens begrep ”utenrikspolitiske hensyn”.

I juridisk teori er begrepet kun gitt en begrenset behandling.[9]

Det vil være opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til om en innreisetillatelse eller oppholdstillatelse vil kunne være i konflikt med utenrikspolitiske hensyn. Ved søknader om besøksvisum er utenrikspolitiske hensyn tradisjonelt benyttet til å avskjære kontakt med personer som representerer eller kan assosieres med regimer en ønsker å markere politisk motvilje mot. Departementet har ved flere anledninger gitt instrukser om at det ikke skal utstedes visum til personer som er oppført på lister utstedt av FN eller EU over personer/grupper knyttet til enkelte regimer som skal ilegges reiserestriksjoner. Reiserestriksjonene innebærer at det er forbudt for personer som står på en særskilt liste å reise inn i Norge. Det er utenrikspolitiske hensyn som ligger bak Norges tilslutning til FNs og/eller EUs holdning om ikke å innvilge visum eller oppholdstillatelse i slike tilfeller.

2.4 Forholdet til sanksjonslister (reiserestriksjoner)

Departementet har gitt/gir egne instrukser om at personer som omfattes av reiserestriksjoner på FNs sikkerhetsråds lister ikke skal få visum, og at de skal nektes innreise til og transitt gjennom Norge. I slike saker er det ikke nødvendig å forelegge eventuelle visumsøknader for departementet. Dersom en person som står oppført på en av FNs sanksjonslister befinner seg i Norge, skal departementet underrettes om dette i henhold til utlendingsloven § 76 tredje ledd så raskt som mulig.


Søknader om visum til eller opphold i Norge fra personer som omfattes av EUs felles holdninger, behandles etter egne instrukser.

2.5 Veiledende indikatorliste

Listen nedenfor søker å angi forhold som kan indikere at en utlendingssak involverer grunnleggende nasjonale interesser og/eller utenrikspolitiske hensyn.

Departementet understreker at listen ikke er en uttømmende angivelse av hvilke typer saker som skal forelegges departementet. UNE skal etter beste skjønn foreta en selvstendig og konkret vurdering av sakens opplysninger og spørsmålet om saken skal forelegges departementet, ut fra de generelle rammene for når departementet har instruksjonsmyndighet.

Dersom UNE er i tvil med hensyn til om en sak innbefatter grunnleggende nasjonale interesser og/eller utenrikspolitiske hensyn, skal saken oversendes til departementet på ordinær måte.

Veiledende indikatorliste:

1)   Det er grunn til å anta at søkeren har en ikke perifer tilknytning til et 
      terrornettverk
som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger, eller
      at søkeren har en ikke perifer tilknytning til en gruppering, en organisasjon 
      eller et parti
med forbindelser til, eller som aktivt støtter, terrornettverk eller
      grupperinger som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger. I
      vurderingen kan det ses hen til blant annet tilknytningens varighet og om
      søkeren har vært utsatt for tvangsmessig rekruttering.

2)   Det er grunn til å anta at søkeren har en ikke perifer tilknytning til 
      terrorvirksomhet,
der hensikten ikke alltid er å ramme rikets sikkerhet som
      sådan, men like mye å skape frykt i sivilbefolkningen eller å inspirere eller
      motivere til ekstremistiske handlinger uten at konkrete handlinger er begått. 

3)   Det er grunn til å anta at søkeren har en politisk og/eller ideologisk 
      overbevisning
som aktivt støtter anvendelse av voldelige ekstremistiske
      handlinger, eller som har gjennomført voldelige ekstremistiske handlinger ^
      eller andre handlinger av ekstrem karakter

4)   Det er grunn til å anta at søkeren driver flyktningspionasje.

5)   Det er grunn til å anta at søkeren driver industrispionasje.

6)   Det er grunn til å anta at søkeren utgjør en trussel mot norske 
      myndighetspersoner.


7)   Søkeren tilhører et regime Norge de facto ikke anerkjenner.

8)   Søkeren er en profilert person, og/eller har hatt en fremtredende 
      politisk/administrativ posisjon,
og utfallet av saken kan utløse reaksjoner fra
      hjemlandets myndigheter eller fra andre lands myndigheter.

9)   Det er grunn til å anta at søkeren har hatt en høyere posisjon i militæret eller 
      politiet
i et land som ikke har demokratisk styresett.

10) Det er grunn til å anta at søkeren arbeider/har arbeidet for eller har/har hatt
      tilknytning til eller har kunnskap om sikkerhets- eller etterretningstjeneste, 
     
eller har kunnskap om etterretningsinformasjon for øvrig. 

11) Det er grunn til å anta at søkeren har deltatt i eller har bidratt til særlig 
      samfunnsfarlig kriminalitet, organisert kriminalitet, krigsforbrytelser, 
      forbrytelser mot menneskeheten
eller folkemord.

12) Søkeren har foretatt flere utenlandsreiser fra et land som er restriktivt med å 
      gi utreisetillatelser.


13) Søkeren har vært tilmeldt personell ved et annet lands diplomatiske 
      representasjon,
og søker om asyl eller annen tillatelse til opphold. Med
      tilmeldt personell menes både tjenestepersonell og personer med
      diplomatstatus, herunder personell som har vært tilmeldt ved lønnet konsulær
      representasjon, eller ved mellomstatlig organisasjon eller konvensjonsorgan.

14) Det er grunn til å anta at søkeren har deltatt i våpenhandel eller har kunnskap 
      om våpenindustri,
som er straffbart i henhold til konvensjonsforpliktelser
      Norge er bundet av.[10]
 
15) Søkeren har arbeidet i en bedrift, akademisk institusjon eller
      forskningsinstitusjon som kan mistenkes for å fremstille
      masseødeleggelsesvåpen og/eller leveringsmidler for slike.

16) Søkeren søker høyere studium innen fagområder som er relevant for
      spredning av masseødeleggelsesvåpen og/eller leveringsmidler for slike, jf.
      Lov av 18.12.1987 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og
      teknologi m.v. (eksportkontrolloven) med forskrift av 01.10.1989 til
      gjennomføring av utførselsreguleringen for strategiske varer, tjenester og
      teknologi.

17) Det er grunn til å anta at en søker kan komme til å utøve/utøver angrep på de
      høyeste statsorganenes virksomhet. 

18) Det er grunn til å anta at en søker kan komme til å utøve/utøver inngrep i
      virksomheten til viktige samfunnsorganisasjoner, som for eksempel offentlig
      myndighet, og derved setter betydelige samfunnsinteresser i fare. 

19) Det er grunn til å anta at en søker representerer en trussel mot særlig viktig
      infrastruktur, samferdsel, energiforsyning eller helseberedskap.

3 Saksbehandlingsrutiner for saker som skal forelegges departementet etter utlendingsloven § 76 tredje ledd

3.1 Identifisering av saker som skal forelegges departementet

Det følger av instruks til UDI om behandlingen av saker etter utlendingsloven § 76 tredje ledd og utlendingsloven § 35, jf. rundskriv AI 106/09, at det i oversendelsen til UNE skal fremgå dersom grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn har vært vurdert i saken.

Saker der det er aktuelt for UNE å vurdere foreleggelse for departementet:

   (1) UDI har avslått en søknad etter å ha forelagt saken for departementet, som
        konkluderte med at det ikke hadde instruksjonsmyndighet.

   (2) UDI har avslått en søknad etter å ha forelagt saken for departementet, som
        ikke har ønsket å benytte sin instruksjonsmyndighet.

   (3) UDI har avslått en søknad av andre grunner enn grunnleggende nasjonale
        interesser eller utenrikspolitiske hensyn, uten å ha vurdert om det forelå 
        slike hensyn. UNE mener at det foreligger slike hensyn, og at de også forelå
        da UDI behandlet saken.

   (4) UDI har avslått en søknad av andre grunner enn hensynet til grunnleggende
        nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. UNE mener at det
        foreligger slike hensyn, og at de ikke forelå da UDI behandlet saken.

Sak som nevnt i (1) skal forelegges departementet på nytt dersom den ligger an til innvilgelse, med mindre noe annet fremgår i påtegning på saken.

Sak som nevnt i (2) skal ikke forelegges departementet på nytt, med mindre det foreligger nye opplysninger i saken som tilsier en annen vurdering.

Sak som nevnt i (3) og (4) har ikke vært forelagt departementet. UNE vurderer i begge tilfeller om saken skal sendes tilbake til førsteinstansbehandling i UDI, eller om den skal oversendes departementet i henhold til rutinene nedenfor. Dersom en sak skal sendes tilbake til UDI skal UNE, samtidig med at saken oversendes til UDI, skriftlig orientere departementet om saken.

Dersom UNE i sak som nevnt i (1) til (4) er i tvil om hvorvidt saken har vært forelagt departementet, skal UNE avklare dette med UDI.

Det er ønskelig at saker som nevnt i (1) til (4) blir identifisert så raskt som mulig.

3.2 Varsling av saker

3.2.1 Saker der UNE skal varsle departementet

UNE skal varsle departementet om saker som UNE mener det er aktuelt å forelegge for departementet etter denne instruksens punkt 3.1 (3).

3.2.2 Varselets form og innhold

Krav til varselets form:

  • Varselet skal være skriftlig og i brevs form.
  • Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Varsel om oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 76 tredje ledd” - etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
  • Brevet skal alltid rettes til departementet, Innvandringsavdelingen, ved ekspedisjonssjefen.

Dersom UNE rent unntaksvis ikke følger formkravene, for eksempel på grunn av knappe tidsfrister, skal varslingen dokumenteres i etterkant for å skape tilstrekkelig notoritet. Formkravene oppstilt her skal da følges.

Krav til varselets innhold:

  • Et kort saksresymé.
  • Opplysninger om når UNE ble oppmerksom på at en sak vil kunne utløse departementets instruksjonsmyndighet.
  • Opplysninger som tilsier at en sak kan utløse departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven § 76 tredje ledd. 
  • En foreløpig vurdering av en saks rettslige spørsmål og utfall.
  • En plan for sakens videre fremdrift, herunder opplysninger om hvor lang tid eventuelle undersøkelser forventes å ville ta.

Saksdokumentene skal forbli i UNE for den videre saksforberedelse.

3.2.3 Frister for varsling av departementet

Varsling skal skje uten ugrunnet opphold, og senest innen to uker fra UNE ble oppmerksom på at det er aktuelt å forelegge en sak for departementet etter denne instruksens punkt 3.1 (3).

Departementet kan i det enkelte tilfellet sette andre frister enn de ovennevnte.

Dersom en sak blir kjent utad, for eksempel gjennom media, skal UNE straks foreta en foreløpig skriftlig varsling til departementet. Det foreløpige varselet erstatter ikke senere skriftlig varsling.

3.2.4 Oversendelse av saksopplysninger til andre berørte parter

UNE skal, samtidig med at departementet varsles, sende kopi av varselet til PST, sammen med en anmodning om å formidle en eventuell tilbakemelding til departementet.

I saker som inneholder opplysninger som knytter søkeren til organisert kriminalitet/krigsforbrytelser/forbrytelser mot menneskeheten/folkemord, skal UNE vurdere hvorvidt Kripos skal orienteres om saken.

Dersom UNE mener at en sak involverer utenrikspolitiske hensyn, skal saken oversendes til departementet i tråd med rutinene i instruksen her. Departementet vil vurdere om saken skal forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse.

3.3 Oversendelse av saker

3.3.1 Oversendelse av saker til departementet

Når UNE blir oppmerksom på at en sak inneholder opplysninger som kan utløse departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven § 76 tredje ledd og at saken skal forelegges departementet i henhold til punkt 3.1, skal saken prioriteres og oversendes departementet i henhold til nærmere bestemte frister, jf. punkt 3.3.3.

3.3.2 Oversendelsens form og innhold

Krav til oversendelsens form:

  • Saksoversendelsen skal være skriftlig og i brevs form.
  • Brevet skal ha følgende faste overskrift: ”Oversendelse av sak i medhold av utlendingsloven § 76 tredje ledd”, etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
  • Brevet skal alltid rettes til departementet, Innvandringsavdelingen, ved ekspedisjonssjefen.

Ovennevnte formkrav gjelder også for eventuelle andre oversendelser mellom UNE og departementet i anledning en sak.

Dersom UNE rent unntaksvis ikke følger formkravene, for eksempel på grunn av knappe tidsfrister, skal det som er gjort dokumenteres i etterkant for å skape tilstrekkelig notoritet, med mindre departementet gir UNE beskjed om noe annet. Formkravene oppstilt her skal da følges.

Krav til oversendelsesbrevets innhold og vedlegg:

UNE skal i oversendelsesbrevet gi:

  • Et sammendrag av saken (fremstilling av sakens faktum)
  • Opplysninger om når UNE ble klar over at saken vil kunne være omfattet av departementets instruksjonsadgang.
  • Hvilke opplysninger som gjør at saken kan være omfattet av departementets instruksjonsmyndighet etter lovens § 76 tredje ledd.
  • En (foreløpig) vurdering av sakens rettslige spørsmål og (om mulig) sakens utfall. Dersom eksklusjon er vurdert skal vurderingen inneholde en redegjørelse for dette. Dersom UNE anbefaler å avslå søknad om asyl, skal vurderingen inneholde en redegjørelse for forholdet til EMK art. 3 ved en eventuell retur. 
  • Opplysninger om hvorvidt PST er orientert om saken. 
  • Opplysninger om hvorvidt sakens anførsler er kjent fra andre saker.
  • En vurdering av saken opp mot praksis. 
  • Opplysninger om behovet for å undersøke praksis i andre nordiske land, eller i andre land det er relevant å sammenligne seg med.
  • Opplysninger om det er behov for ytterligere undersøkelser/verifiseringer og i tilfelle en angivelse av hvor lang tid slike undersøkelser vil ta.

For så vidt gjelder saker som departementet er varslet om i henhold til punkt 3.2, kan UNE i oversendelsesbrevet se bort fra andre og tredje kulepunkt.

Som vedlegg til oversendelsesbrev skal følge:

  • Kopi av utkast til vedtak (i saker som ikke skal behandles i nemndmøte).
  • Kopi av alle relevante dokumenter i saken.

3.3.3 Frister og rapporteringsrutiner for oversendelse av saker

UNE skal oversende saker til departementet innen rimelig tid, og senest innen to måneder etter at UNE ble klar over at en sak er en mulig instruksjonssak etter utlendingsloven § 76 tredje ledd. Departementet kan i det enkelte tilfellet sette andre frister for saksoversendelse.

Ved eventuelle fristoverskridelser skal UNE skriftlig redegjøre for årsaken til at fristen er oversittet og angi forventet oversendelsesdato.

Dersom en sak blir kjent utad, for eksempel gjennom media, skal UNE straks foreta en foreløpig skriftlig varsling til departementet.

UNE skal sende kopi til PST av UNEs saksoversendelsesbrev til departementet, sammen med en anmodning om å formidle en eventuell tilbakemelding til departementet. Det gjelder imidlertid ikke i saker der PST har mottatt kopi av UNEs varsel til departementet, jf. punkt 3.2.4.

4 Departementets tilbakemelding eller instruks

I saker der departementet trenger ytterligere utredning, verifisering eller vurderinger fra UNE før det tar stilling til om det kan/skal instruere, vil departementet anmode UNE om dette. Følgende formkrav gjelder:

  • Tilbakemeldingen skal gis skriftlig og i brevs form.
  • Brevet vil ha følgende faste overskrift: ”Tilbakemelding i sak som er forelagt departementet i medhold av § 76 tredje ledd”, etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren er borger av, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer
  • Brevet sendes til UNE ved direktøren.

For øvrig vil UNE motta tilbakemelding når departementet har tatt stilling til om det kan/ønsker å instruere i en sak.

Dersom departementet kommer til at det ikke kan/ikke ønsker å instruere i en sak, vil UNE bli underrettet om dette i et eget brev. Det gjelder tilsvarende formkrav for slik tilbakemelding som for anmodninger om ytterligere utredning, verifisering eller vurderinger, og det vises derfor til disse, jf. over.

I saker der departementet instruerer, vil UNE motta instruks fra departementet. Det vil avhenge av saken hvor detaljert en slik instruks vil være. Følgende formkrav gjelder for departementets instrukser:

  • De skal være skriftlige og i brevs form.
  • De skal ha følgende faste overskrift: ”Instruks i medhold av § 76 tredje ledd” - etterfulgt av sakstype, hvilket land søkeren kommer fra, samt navn, fødselsdato og DUF-nummer.
  • Departementets instruks sendes til UNE ved direktøren.

Dersom departementet rent unntaksvis gir en tilbakemelding eller instruks som ikke følger de respektive formkravene, for eksempel på grunn av knappe tidsfrister, skal dette dokumenteres i etterkant for å skape tilstrekkelig notoritet. Formkravene oppstilt her skal da følges.

5 Utforming av vedtak

I saker der departementet instruerer, vil det også kunne instrueres om avgjørelsesform. Dersom departementet instruerer i hele saken, vil det ikke være noen ”vesentlige tvilsspørsmål” igjen for UNE å vurdere. Nemndleder kan da avgjøre saken, jf. utlendingsloven § 76 tredje ledd. Dersom departementet kun instruerer i deler av saken, må valg av avgjørelsesform avgjøres konkret av departementet eller vedkommende nemndleder.

På bakgrunn av departementets instruks skal UNE utarbeide utkast til vedtak så snart som mulig, og senest innen tre uker fra UNE mottar instruksen. Departementet kan sette en annen frist i instruksen. Dersom UNE ser at fristen ikke kan overholdes skal det, i brevs form og innen en uke, anmodes om utvidet frist.

Utkast til vedtak skal oversendes departementet til gjennomlesning i alle saker der departementet har instruert. Departementet skal godkjenne vedtaksutkastet før vedtak oversendes søkeren/søkerens fullmektig.

I saker der departementet ikke kan/ikke ønsker å instruere, skal vedtak sendes ut på vanlig måte så snart saken er ferdigbehandlet. Departementet kan i særskilte tilfeller anmode om å få oversendt utkast til vedtak i saker der departementet har instruksjonsmyndighet men har valgt ikke å instruere. Frist for oversendelse vil fremgå av anmodningen. Departementet skal i slike tilfeller godkjenne vedtaksutkastet før vedtak oversendes søkeren/søkerens fullmektig.

Dersom UNE endrer resultat i en sak der departementet har gitt UNE tilbakemelding om at departementet ikke kan/ikke ønsker å instruere, skal departementet informeres om dette i brevs form så raskt som mulig.

Departementet skal få oversendt kopi av vedtak i alle saker som har vært oversendt departementet i medhold av denne instruksen. Kopi av vedtak skal oversendes samtidig med at dette oversendes søkeren/søkerens fullmektig.


6 Håndtering av gradert informasjon

UNE må vurdere om det i de aktuelle saker fremkommer opplysninger som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner i henhold til sikkerhetsloven (lov av 20. mars 1998 nr. 10) § 11, eller om dokumentet for øvrig trenger beskyttelse, jf. beskyttelsesinstruksen (instruks 17. mars 1972 nr. 3352) § 4 jf. § 3.

UNE skal håndtere gradert informasjon i henhold til det til enhver tid gjeldende regelverk for dette.

Det skal ikke være noen automatikk i graderingen. Gradering må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Hvilken gradering som eventuelt skal påføres må vurderes ut fra dokumentets/informasjonens innhold. Det må påses at det ikke benyttes høyere gradering enn strengt nødvendig.

Det forhold at en sak inneholder opplysninger som gjør at den vurderes som en mulig instruksjonssak begrunnet i grunnleggende nasjonale interesser og/eller utenrikspolitiske hensyn, vil i seg selv kunne medføre at dokumentet bør graderes.

Informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven kan kun håndteres av personer som har nødvendig sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon, jf. sikkerhetsloven § 19, og som har et tjenstlig behov, jf forskrift om informasjonssikkerhet (forskrift 1. juli 2001 nr. 744) § 3-1 og forskrift om personellsikkerhet (forskrift 29. juni 2001) § 5.2.


Det forutsettes at personer i UNE som behandler gradert informasjon har inngående kjennskap til sikkerhetsloven, forskrift om informasjonssikkerhet og beskyttelsesinstruksen.

Departementet kan i medhold av forskrift om informasjonssikkerhet § 2-11, jf. sikkerhetsloven § 11, og departementets alminnelige instruksjonsmyndighet, beslutte å omgradere dokumenter som er utstedt av UNE og gradert etter sikkerhetsloven. Omgradering foretas blant annet for å gi et dokument høyere eller lavere gradering eller for å avgradere, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-9. Departementet kan også beslutte at et ugradert dokument skal påføres en gradering, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-11. Dersom departementet beslutter å omgradere et dokument som er utstedt av UNE eller å gradere et ugradert dokument, skal departementet underrette UNE om endringen i etterkant, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-12.[11]


For spørsmål om nedgradering av dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen gjelder beskyttelsesinstruksen § 5 nr. 4.


Graderte dokumenter eller opplysninger skal ikke sendes per e-post, men sendes/overbringes etter rutinene som er foreskrevet i beskyttelsesinstruksen § 10 og sikkerhetsloven § 12 annet ledd, jf. forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-19 flg.


7 Partsinnsyn

En anmodning fra søkeren/søkerens advokat om innsyn i sakens dokumenter, skal behandles så raskt som mulig.

En part har som utgangspunkt rett til innsyn i egne saksdokumenter, jf. forvaltningsloven[12] § 18 første ledd. Når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, skal forvaltningsorganet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn (meroffentlighet). Innsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak, jf. forvaltningsloven § 18 annet ledd.

Det følger av forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a, at en part ikke har rett til å gjøre seg kjent med ”[o]pplysninger i et dokument som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova[13] §§ 20 og 21”. Disse to bestemmelsene regulerer unntak fra innsyn av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser og nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser.

Spørsmål om partsinnsyn i dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen reguleres av bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 18-19, jf. beskyttelsesinstruksen § 7 tredje ledd.

Ved henvendelse om innsyn i informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven, skal utsteder av den graderte informasjonen kontaktes uten ugrunnet opphold for å vurdere avgradering, jf. forskrift om informasjonssikkerhet § 2-13.

For spørsmål om nedgradering av dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen gjelder som nevnt beskyttelsesinstruksen § 5 nr. 4. Det følger av bestemmelsen at det skal skje en revurdering av graderingen av et dokument når det kommer henvendelse om innsyn i dokumentet.

UNE må selv påse at det får rask tilbakemelding for så vidt gjelder vurdering av avgradering av dokumenter, og må eventuelt ta det opp med departementet dersom slik tilbakemelding ikke gis uten ugrunnet opphold.

8 Mediehenvendelser

Ved mediehenvendelser i saker som skal oversendes/er oversendt til departementet, skal UNE alltid kontakte departementet før det eventuelt gis noen uttalelse. UNE skal verken bekrefte eller avkrefte at en sak er oversendt til departementet for behandling før departementets tilbakemelding foreligger. Bakgrunnen for dette er sakskompleksets sensitivitet, samt at eventuelle graderte opplysninger setter klare begrensninger med hensyn til taushetsplikt, jf. sikkerhetsloven § 12 og beskyttelsesinstruksen § 7.


Med hilsen

 

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                 Sissil Pettersen
                                                                                 avdelingsdirektør

 

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Det er gitt en egen instruks om behandling av enkeltsaker som kan omfattes av departementets instruksjonsmyndighet etter statsborgerloven § 28 annet ledd, jf. AI-28/07 Instruks om behandling av saker etter statsborgerloven § 28 annet ledd.

[2] Utlendingsloven § 73 benytter fortsatt begrepet ”rikets sikkerhet”.

[3] Jf. NOU 2004:20 Ny utlendingslov punkt 13.5, Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) Omlov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), punkt 18 og Innst.O. nr. 42 (2007-2008) Innstiling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), punkt 17.


[4] NOU 1983:47 Ny fremmedlov på s. 335, NOU 2004:20 Ny utlendingslov punkt 13.5.1, Ot.prp. nr. 46 (1986-87) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) s. 225, Ot.prp. nr. 17 (1998-99) Om lov om endringer i utlendingsloven, Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), punkt 18.1.1.

[5] Jf. Rt. 2007 s. 1573.

[6] Jf. bl.a. Eli Fisknes, Kommentarutgave, 1994, Wilhelm Matheson, Spionasje, opposisjon og straff, 1982, Lov og Rett nr. 2 1986: Hva kan skade rikets sikkerhet, Torstein Eckhoff

[7] Jf. NOU 2004:20 Ny utlendingslov, punkt 13.5.3 og Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), punkt 18.1.3 og Ot.prp. nr. 46 (1986-1987) s. 225-226. Forarbeidene til utlendingsloven siterer fra forarbeidene til tidligere utlendingslov som en del av sine kommentarer på dette punkt.

[8] Jf. NOU 2004:20 s. 351 og Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) pkt. 18.1.2.

[9] Se f.eks. Terje Einarsen, Retten til vern som flyktning.

[10] Det er fire aktuelle konvensjoner. Konvensjonen om biologiske våpen av 1972 (Konvensjonen om forbud mot utvikling, produksjon og lagring av bakteriologiske (biologiske) og giftige våpen og om destruksjon av slike våpen). Kjemivåpenkonvensjonen av 1993 (Konvensjon om forbud mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen og om destruksjon av slike våpen), med norsk gjennomføringslov av 6. mai 1994 nr. 10. Minekonvensjonen av 1997 (Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer og om ødeleggelse av slike miner av 1997), med norsk gjennomføringslov av 17. juli 1998 nr. 54. Klasevåpenkonvensjonen av 2008 (Konvensjon om klaseammunisjon), med norsk gjennomføringslov 20. november 2008 nr. 4.

[11] Jf. Nasjonal sikkerhetsmyndighets Veiledning i verdivurdering av november 2005.

[12] Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967.

[13] Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) av 19.05.2006.