2 Utvalgets situasjonsforståelse

For 2025 utgjør driftsbevilgningene til de regionale helseforetakene 214 mrd. kroner. Utvalget anslår at det fra 2022 til 2025 var en realvekst i bevilgninger til spesialisthelsetjenesten ut over det som har vært nødvendig for å kompensere for endringer demografi, på om lag 3,8 mrd. 2025-kroner. Fra 2015 til 2022 var bevilgningsnivået tilnærmet uendret, med et samlet anslag på realvekst på om lag 0,3 mrd. 2025-kroner.

I perioden 2008 til 2024 har det i de årlige budsjettene vært lagt til grunn at vekst i aktivitet kan realiseres til en marginalkostnad for sektoren samlet som tilsvarer 80 prosent av gjennomsnittskostnaden. I sine vurderinger av realvekst benytter utvalget et anslag på marginalkostnaden på 92,5 prosent. Anslaget er basert på analyser gjennomført av Oslo Economics for perioden 2013 til 2019. Det er indikasjoner på at marginalkostnaden er stigende. Utvalget anbefaler at analysen av marginalkostnaden oppdateres.

Alt annet likt, utgjør forskjellen i kostnader som følge av demografiske endringer 2,6 mrd. kroner i 2024 dersom man i de årlige budsjettene i perioden 2015 til 2024 hadde lagt til en forutsetning om marginalkostnad på 92,5 prosent fremfor 80 prosent. Samlet for alle år i perioden anslår utvalget at denne forskjellen utgjør, alt annet likt, 13,1 mrd. kroner.

Utvalget understreker at det ikke har grunnlag for å vurdere om et høyere anslag på marginalkostnaden ville hatt konsekvenser for bevilgningen til sektoren. For 2025 innebærer antakelsen om en marginalkostnad på 92,5 prosent 0,3 mrd. kroner i lavere anslag for merkostnader knyttet til demografi enn det som ligger til grunn for statsbudsjettet for 2025.

Størrelsen på en samlet marginalkostnad for sektoren danner grunnlag for utvalgets anslag over sektorens behov for ressurser for å dekke behov som oppstår fra ett år til ett annet som følge av demografiske endringer. I disse anslagene forutsettes uendret produktivitet og kvalitet. Kvalitetsheving, eksempelvis gjennom oppgradering av bygg og utstyr, må enten finansieres gjennom effektivisering av driften eller gjennom økt grunnfinansiering.

Etterberegninger viser at behovet knyttet til demografiske endringer har vært høyere enn anslått både i 2022, 2023 og 2024. Dette er særlig knyttet til usikkerhet rundt antall flyktninger fra Ukraina. Gitt et anslag på marginalkostnad på 92,5 prosent anslår utvalget merkostnader knyttet til demografiske endringer på 2,6 mrd. kroner for 2025 og 2,5 mrd. kroner for 2026.

Samlet årsresultat for de regionale helseforetakene lå i perioden 2015 til 2019 på rundt 2 prosent av driftsinntektene. Årsresultatet i 2023 og 2024 var på henholdsvis 0,8 prosent og 1,6 prosent av driftsinntektene. For 2024 må også resultatet ses i sammenheng med engangsbevilgninger på til sammen 2,5 mrd. kroner, hvorav 2,1 mrd. kroner ble gitt ved nysalderingen i desember. Engangsbevilgningene inngår ikke i utvalgets anslag over realvekst, men vil ha betydning for årlige driftsresultater.

Helseforetakene må som et minimum frigjøre tilstrekkelig likviditet til å kunne vedlikeholde og gjenanskaffe bygninger, teknologi og utstyr. Dagens finansieringsmodell forutsetter at gjenanskaffelse av anleggsmidler kan skje til historisk anskaffelseskostnad, skaffet til veie gjennom fri likviditet fra avskrivninger ved et resultat i balanse. Dersom gjenanskaffelseskostnadene er større enn de historiske kostnadene, må differansen finansieres gjennom økt positivt driftsresultat før av- og nedskriving. Det økte positive driftsresultatet må over tid tilsvare prisutvikling ved anskaffelse av bygg, teknologi og utstyr. Driftsresultat før avskrivninger i 2023 og 2024 var på henholdsvis 4,8 og 5,7 prosent av driftsinntektene. I perioden 2015 til 2019 lå nivået på rundt 6 prosent. I 2025 har de regionale helseforetakene budsjettert med en driftsmargin på 6,3 prosent av driftsinntektene.

Utvalget vil peke på at svakere driftsmarginer kombinert med et økt lånefinansiert investeringsnivå isolert sett vil kreve fortsatt omstilling i helseforetakene i årene som kommer. En finansiering av aktivitetsvekst som baseres på marginalkostnad alene vil i mindre grad gi rom for nye oppgaver eller kvalitetsheving. I 2025 har de regionale helseforetakene samlet budsjettert med et årsresultat på 2,6 mrd. kroner. Dette er lavere enn i 2024, hvor samlet årsresultat, inklusive engangsbevilgningen fra nysalderingen i desember var på vel 3,3 mrd. kroner, men bare 1,2 mrd. kroner utenom engangsbevilgningen. Utvalget anslår realveksten ut over merkostnader som følge av endringer i demografi til 2,2 mrd. kroner i 2025. Dette innebærer at store deler av realveksten i bevilgningen for 2025 ut over demografibehovet planlegges benyttet til å dekke økte kapitalkostnader som følge av økning i lånefinansierte investeringer, og legge til rette for framtidige investeringer.